! Demandante: Belinda Gutiérrez Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Rad: 11001-03-15-000-2022-04113-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., primero (1º) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-2022-04113-00 Demandante: BELINDA GUTIÉRREZ MOSQUERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Tema: Tutela contra providencia judicial – declara improcedente por no superar requisito de inmediatez.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por la señora Belinda Gutiérrez Mosquera contra el Tribunal Administrativo del Meta. Lo anterior, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, desarrollado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. La señora Belinda Gutiérrez Mosquera, actuando en nombre propio, formuló acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta1. Con la petición de amparo pretende la protección de sus derechos constitucionales al trabajo, a la seguridad social, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la vida en condiciones dignas. 2.
Consideró vulneradas dichas garantías fundamentales, con ocasión de la providencia del 12 de agosto del 2021 dictada por el tribunal accionado. Dicha decisión revocó la sentencia de primer grado dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento que presentó la actora contra la E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio. 1 El escrito de tutela fue enviado a la ventanilla virtual de la Secretaría General de esta Corporación el 27 de julio del 2022. ! Demandante: Belinda Gutiérrez Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Rad: 11001-03-15-000-2022-04113-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 2 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: “(…) se tutele, a mi favor los derechos fundamentales al trabajo, a la seguridad social, al debido proceso, al acceso material a la administración de justicia, la honra, y la dignidad, consagrados por los artículos 1, 2, 3, 13, 25, 53, 122, 123, 125 Constitucionales, y en consecuencia se ordene: 1.
Dejar sin efecto la sentencia acusada; y, 2. Ordenar al Tribunal Administrativo del Meta, que debe proferir nueva sentencia, restableciendo mis derechos, conforme a los razonamientos de la sentencia de tutela, dentro del término que al efecto se señale”. 1.3. Hechos La Sala expone los siguientes hechos, que son relevantes para resolver este asunto: 4.
La accionante afirmó que laboró para la E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio en el cargo de auxiliar administrativo y que lo hizo de manera subordinada porque debía cumplir un horario y acatar las directrices que se le impartían, al igual que un funcionario de planta. 5. Debido a lo anterior, acudió a dicha entidad para que reconociera la existencia de un contrato laboral, con las consecuencias económicas que esto conlleva.
Sin embargo, obtuvo respuesta negativa por medio de oficio del 3 de febrero del 2014. 6. Por lo tanto, la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el mencionado oficio. El asunto fue conocido en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio. Esta autoridad judicial, en providencia del 31 de agosto del 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 7.
Ambas partes apelaron la decisión de primer grado. El recurso fue conocido por el Tribunal Administrativo del Meta, que en sentencia del 12 de agosto del 2021 revocó la decisión del juzgado y negó las pretensiones de la demanda. A tal efecto, consideró que no se encontraron probados los elementos del contrato laboral. 8. La sentencia fue notificada a las partes el 23 de agosto del 2021 por correo electrónico, tal como se advierte en el expediente digital. 1.4.
Fundamentos de la solicitud 9. La parte actora considera que la decisión atacada incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente. Alegó que de las pruebas allegadas al plenario ! Demandante: Belinda Gutiérrez Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Rad: 11001-03-15-000-2022-04113-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 3 se podía determinar con claridad la existencia de un contrato laboral entre las partes.
Además, puso de presente que para los cargos de auxiliares administrativos el Consejo de Estado ha considerado que se presenta subordinación. Por lo tanto, solicitó que se deje sin efecto la mencionada providencia y se amparen sus derechos fundamentales. 10. Manifestó que es una persona con 65 años de edad y con graves problemas de salud, por lo que consideró que esta tutela debe tener un tratamiento especial. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 11. Mediante auto del 1º de agosto del 2022, el ponente de esta decisión admitió la acción de tutela. Además, ordenó la notificación a los magistrados del Tribunal Administrativo del Meta. Igualmente, vinculó como terceros con interés: i) al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio; ii) a la E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio y iii) a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 12.
Asimismo, requirió a las secretarías del tribunal y el juzgado mencionados para que aportaran copia digital del expediente número 50001-33-33-006-2014- 00278-01, sobre el cual gira esta controversia. 13. Igualmente, ordenó a la Secretaría General del Consejo de Estado, que publicara en su página web copia digital de la demanda de tutela, de los anexos que la acompañan y del auto admisorio, con el fin de que cualquier persona que tuviera interés, pudiera intervenir en este trámite. 1.6.
Intervenciones 14. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo del Meta 15. La magistrada ponente de la decisión atacada consideró que lo pretendido con esta tutela es reabrir un debate surtido en sede de instancia y que fue resuelto por el juez natural.
Por lo tanto, solicitó que se nieguen las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.6.2. E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio 16. Por conducto de representante, la entidad solicitó ser desvinculada del presente trámite, porque a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que no vulneró los derechos fundamentales de la accionante. ! Demandante: Belinda Gutiérrez Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Rad: 11001-03-15-000-2022-04113-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 4 1.6.3.
Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio 17. Uno de los colaboradores del despacho remitió el expediente ordinario que fue solicitado, pero no se pronunció de fondo sobre las pretensiones de la tutela. 18. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio, a pesar de que fue notificada del auto admisorio de la presente tutela, como se advierte en la actuación número 8 del sistema Samai de este asunto.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 19. Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 20. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 21.
En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 19912, en los artículos 1°, 10º, 46 y 49, precisa que el mecanismo de amparo puede ser presentado por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea i) por sí misma; ii) a través de representante; iii) de apoderado; o iv) por medio de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa.
También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales3. 22. Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que la accionante es la titular de los derechos fundamentales que reclama, ya que fue parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuya providencia se cuestiona.
En consecuencia, goza de legitimación en la causa por activa. 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 3 Corte Constitucional, Sentencia T-793 del 27 de septiembre de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández ! Demandante: Belinda Gutiérrez Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Rad: 11001-03-15-000-2022-04113-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 5 23.
Por otro lado, se advierte que se reprocha la decisión asumida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Meta. Así, dicha autoridad judicial se encuentra legitimada en la causa por pasiva. 24. Respecto de la solicitud de desvinculación del presente trámite solicitada por la E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio, la Sala la negará, pues esta entidad fue vinculada como tercero con interés en las resultas de este proceso y no como demandada. 2.3.
Problema jurídico 25. Frente al examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, del material probatorio recaudado, de las causales de procedibilidad de la acción de tutela invocadas y de los informes presentados, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: ● ¿Se superan en el sub lite los requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial? 26.
De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿El Tribunal Administrativo del Meta vulneró los derechos fundamentales de la accionante, por cuanto a su juicio no analizó en debida forma las pruebas recaudadas ni tuvo en cuenta el precedente aplicable al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 50001-33-33-006-2014-00278-01? 27.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial y ii) los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 28.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20124. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema5. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. ! Demandante: Belinda Gutiérrez Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Rad: 11001-03-15-000-2022-04113-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 6 judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales6. 29.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20147. En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia8 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial9. 30.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 8 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 9 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. ! Demandante: Belinda Gutiérrez Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Rad: 11001-03-15-000-2022-04113-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 7 31.
De modo que, de no observarse el incumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. 32. Agotados esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y; ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 33. Es importante recalcar que la tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto 2.5.1. Inmediatez 34. La Sala considera que la presente tutela no cumple con el requisito de inmediatez, de conformidad con lo que pasa a explicarse. 35. La parte actora cuestiona la decisión del Tribunal Administrativo del Meta del 12 de agosto del 2021.
Esta sentencia fue notificada a las partes el 23 de agosto del 2021 por correo electrónico, tal como se advierte en el expediente digital. Sin embargo, este mecanismo fue presentado en la ventanilla virtual de la Secretaría General de esta Corporación el 27 de julio del 2022. 36. En la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201410, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200511 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 37.
Bajo esa óptica, el accionante ha debido ejercer este mecanismo constitucional en un término razonable. Sin embargo, lo hizo hasta el 27 de julio del 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05.08.14., M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 11 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” ! Demandante: Belinda Gutiérrez Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Rad: 11001-03-15-000-2022-04113-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 8 2022, es decir, casi un año después de que le fue notificada y ejecutoriada la providencia atacada, motivo por el cual esta Sala considera que no acudió a este mecanismo en un plazo adecuado, como lo ha exigido la Corte Constitucional. 38.
Ahora, la parte actora considera que su caso es especial, ya que tiene 65 años y además porque sufre de “carcinoma urotelial papilar de alto grado histológico” desde el 2017. 39. Sin embargo, la accionante no aportó ningún elemento que permita a la Sala constatar que su problema de salud le impidió interponer la acción de tutela en un término razonable.
Además, debe recordarse que, según la Corte Constitucional, el requisito de inmediatez es más flexible para las personas de la tercera edad, pero no para el adulto mayor, que son conceptos diferentes. 40. En efecto, en la sentencia T-015 del 2019 la Alta Corporación dijo que el adulto mayor es aquella persona que tiene más de 60 años, o que teniendo 55 años presente desgaste físico, vital y sicológico.
Lo anterior, de conformidad con la definición que trajo el legislador en la Ley 1276 del 2009. Por su parte, la persona de la tercera edad es aquella que ha superado la expectativa de vida fijada por el DANE: 16.2. En este punto conviene precisar que el término “persona de la tercera edad” y el concepto “adulto mayor”, que a menudo se usan indistintamente, no pueden ser empleados como sinónimos. 16.3.
El concepto “adulto mayor” fue definido en la Ley 1276 de 2009. En ella se apela a la noción de “vejez” propia del sistema de seguridad social en pensiones, con el fin de identificar la población destinataria de la atención integral en los centros vida. De cara a lo dispuesto por el Legislador en esa norma, será adulto mayor quien supere los 60 años o aquel que sin superar esa edad, pero con más de 55 años, tenga condiciones de “desgaste físico, vital y psicológico [que] así lo determinen”.
Dicha definición opera para los efectos de esa norma, a saber, para la “atención integral del adulto mayor en los centros vida” y según lo ha precisado esta Corporación, solo es aplicable en ese ámbito y no de forma genérica. 16.4. Por su parte, la calidad de “persona de la tercera edad” solo puede ostentarla quien no solo es un adulto mayor, sino que ha superado la esperanza de vida.
No todos los adultos mayores son personas de la tercera edad; por el contrario, cualquier persona de la tercera edad será un adulto mayor. Para efecto de precisar a qué edad una persona puede catalogarse en la tercera edad, esta Corporación ha acudido a la esperanza de vida certificada por el DANE. Ha asumido que la tercera edad inicia cuando la persona supera la expectativa de vida fijada por aquel organismo público, misma que varía periódicamente.
A esta se le conoce como la tesis de la vida probable, que en este caso concreto fue aplicada por el ad quem. 41. Por lo tanto, la accionante no es una persona de la tercera edad, ya que actualmente cuenta con 65 años y no supera la expectativa de vida establecida por el DANE para el año 2022, que es de 80,1 años para las mujeres: ! Demandante: Belinda Gutiérrez Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Rad: 11001-03-15-000-2022-04113-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 9 42.
En ese orden de ideas, la Sala concluye que la presente tutela no fue radicada en un plazo prudencial, por lo que será declarada improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, de conformidad con lo expuesto.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. ! Demandante: Belinda Gutiérrez Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Rad: 11001-03-15-000-2022-04113-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 10 CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.”