CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: John Jairo Morales Álzate Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Número único: 11001-03-06-000-2024-00369-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá y Defensoría de Familia del Centro Zonal Facatativá Asunto: autoridad competente para definir de fondo la situación jurídica de un menor de edad.
Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I. ANTECEDENTES2 Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1.
El 25 de junio de 20193, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Facatativá inició el Procedimiento Administrativo de Restablecimiento de Derechos (PARD), en favor del menor de edad E.L.M.B.4, con el fin de determinar la existencia de vulneración o inobservancia de los derechos del niño. De igual forma, ordenó como medida provisional de restablecimiento de derechos la ubicación del menor de edad en un hogar sustituto. 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 La información que se anota en este acápite reposa en el expediente del conflicto núm. 11001030600020240036900 en SAMAI. 3 Al parecer, esta es la misma fecha de los hechos, dado que el defensor manifiesta que el expediente está perdido. 4 Como medida de protección a la intimidad de los niños involucrados, se suprimen, en esta decisión, los datos que permitan su identificación y la de sus familiares.
Se hará referencia a ellos con sus respectivas siglas. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 2. El 29 de julio de 2019, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Facatativá remitió el proceso a la Comisaría Segunda de Familia de Mosquera por competencia en razón al factor territorial pues, al parecer el niño se encontraba en dicho municipio. 3.
El 20 de agosto de 2019, la Comisaría Segunda de Familia de Mosquera avocó conocimiento del asunto y posteriormente, el 24 de diciembre de 2019, dicha Comisaría declaró en vulneración de derechos al niño E.L.M.B. 4. El 17 de marzo de 2020 se suspendieron los términos del PARD hasta el 31 de marzo del mismo año, los cuales fueron nuevamente suspendidos desde el 31 de marzo hasta el 1 de abril de 2020. 5.
El 13 de enero de 2021, la Comisaría Segunda de Familia de Mosquera, mediante Resolución 003, prorrogó el término de seguimiento, con fundamento en el artículo 6.° de la Ley 1878 de 20185. 5 ARTÍCULO 6o. El artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, quedará así: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.
La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.
Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.
En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado. En ningún caso el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento podrá exceder los dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el reintegro del niño, niña o adolescente a su medio familiar.
Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 6. El 22 de marzo de 2021, la Comisaría Segunda de Familia de Mosquera, mediante Resolución 046-2021, sugirió la declaratoria en adoptablidad del niño E.L.M.B. En consecuencia, el 8 de abril del mismo año, la Comisaría remite el expediente al ICBF Centro Zonal Facatativá para lo de su competencia. 7.
El 13 de abril de 2021, la Defensoría de Familia de Facatativá remitió las diligencias al Juzgado de Familia, por considerar que había perdido competencia. 8. El 10 de junio de 2021, el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá resolvió «avalar» la Resolución 046-2021, mediante la cual, la Comisaría Segunda de Familia de Mosquera declaró en vulneración los derechos del niño E.L.M.B. y «perfiló la declaratoria de adoptabilidad y ordenó la remisión del expediente a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Facatativá para lo de su competencia»6. 9.
El 31 de mayo de 20247, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Facatativá ordenó remitir las diligencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que dirimiera el conflicto negativo de competencias administrativas que se había suscitado con el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá, con el fin de determinar cuál es la autoridad competente para resolver la situación jurídica del niño E.L.M.B. II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 362 en la Secretaría de la Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.
Consta que se informó sobre el presente conflicto al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a la Defensoría de Familia Centro Zonal Facatativá- Regional Cundinamarca, al Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá, a la Comisaría Segunda de Familia de Mosquera, a la Comisaría Segunda de perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.
Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. 6 La Sala entiende que cuando el juez se refiere a perfilar, este debe ser entendido como una sugerencia de la medida de protección definitiva que podría tomarse en favor del niño E.L.M.B. 7 El expediente fue repartido al despacho el 8 de julio de 2024, según informe secretarial que obra en el aplicativo SAMAI.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 Familia de Facatativá, a los señores K.J.B.R. y E.M. padres del niño y a la abuela, señora Y.M.R.S. Obra constancia de la Secretaría de la Sala que indica que, durante la fijación del edicto la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Facatativá allegó los datos de contacto de los padres del niño E.L.M.B. Las demás autoridades guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Defensoría de Familia del Centro Zonal de Facatativá Aunque no presentó consideraciones a la Sala, respecto del conflicto planteado, los argumentos sobre su competencia pueden ser extraidos del auto del 13 de abril de 2021, mediante el cual remitió el expediente al juez de familia. En aquella oportunidad manifestó que la decisión de remitir el PARD, al juez, obedeció a que ya había perdido la competencia para resolver la situación jurídica del niño E.L.M.B. Adicionalmente, la Defensoría, en el escrito mediante el cual planteó el conflicto de competencias, indicó que el juez no se pronunció respecto a su pérdida de competencia y que remitió el expediente sin considerar que la Defensoría no podía adelantar el PARD. 2.
Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá De igual modo, no presentó consideraciones a la Sala, los argumentos sobre su competencia pueden ser extraidos de la decisión del 10 de junio de 2021, mediante la cual resolvió «avalar» la Resolución 046-2021, y en la que la Comisaría Segunda de Familia de Mosquera declaró en vulneración los derechos del niño E.L.M.B. y «perfiló la declaratoria de adoptabilidad y ordenó la remisión del expediente a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Facatativá para lo de su competencia».
Al respecto, el juez consideró que la defensoría era la autoridad competente para adelantar todo lo correspondiente a la declaratoria de adoptabilidad. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 La Ley 1878 de 20188 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional9.
El artículo 3º de la citada ley, modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia. En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión previa de las normas legales pertinentes, con base en lo cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia dirimir el conflicto que le ha sido planteado, y fundamentará la decisión que corresponda.
La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del artículo 3º (parágrafo 3) de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; y d) la competencia de la Sala en el caso concreto. a. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», y en su capítulo I, de las «reglas generales»10 prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, lo siguiente: 8 Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». 9 Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente (artículos 52 y 53 Ley 4 de 1913).
Si bien la Ley 1878 de 2018 no contiene norma que indique la fecha de entrada en vigencia, en su artículo 13 estableció unas reglas de transición respecto de las cuales ordena su aplicación «a partir de la expedición de la presente ley». El análisis hecho por la Sala le permitió concluir que, a pesar de la falta de técnica, debe entenderse como fecha de inicio de su vigencia la fecha de su promulgación, esto es, el 9 de enero de 2018, cuando fue publicada en el Diario Oficial núm. 50.471, con el fin de aplicar las reglas de transición desde la expedición. 10 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el libro Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 primero de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia) son de conocimiento de la Sala Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada en el parágrafo 3° del artículo 3° de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia.11 b. La posición de la Sala en relación con el artículo 21 numeral 16 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.
Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] [Subraya la Sala]. Al analizar esa disposición, la Sala ha concluido que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implica la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluye que la Sala y los jueces de familia 11 El parágrafo 3º del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, adicionado por el artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, asignó específicamente a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia suscitados entre autoridades administrativas (comisarías de familia, defensorías de familia e inspecciones de policía), respecto de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos adelantados en favor de los niños, niñas y adolescentes, que se encuentren en la etapa inicial, en vigencia de la nueva ley.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 tienen, en este campo, una competencia concurrente y a prevención.12 c. El alcance del artículo 3º (parágrafo 3º) de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia La Ley 1878 de 2018 modificó el libro primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa asignada a la Sala de Consulta, es necesario analizar dos elementos: i) El trámite al que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por el artículo la Ley 1878 de 2018).
Reiteración13 El artículo 3º de la Ley 1878 de 2018 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura del PARD y a su contenido, adicionando tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme el cual: […]. Parágrafo 3°. En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto. […].
En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, a partir del momento en que tengan conocimiento de la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente.
Estas autoridades son los defensores de familia, los comisarios de familia y los inspectores de policía (artículo 21, numeral 16 del CGP, arriba analizado). 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220023400 del 7 de diciembre de 2022, radicación 11001030600020220022200 del 22 de noviembre de 2022,radicación 11001030600020220027800 del 7 de febrero de 2023 entre otras, entre otras. 13 Cfr. Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 201611001-03-06-000-2022- 00276-00 del 7 de febrero de 2023. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 Es así como, respecto de los conflictos de competencia que se presenten entre tales autoridades en la etapa inicial del PARD14, hay norma especial,15 en virtud de la cual, los jueces de familia que tengan jurisdicción desde el punto de vista territorial,16 son los competentes para resolverlos.
Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia17 dispone, como efecto, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia, para que éste, actuando en reemplazo de la autoridad administrativa18, avoque conocimiento y defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.
Situación que ha de decirse, con la Ley 1878 en su artículo 4° parágrafo 4º, quedó calificada como gravísima19. La Sala ha reiterado que, en estos casos, la naturaleza de la función asignada al juez es administrativa y no judicial20. Entonces, cuando un juez de familia debe reemplazar a una de las autoridades administrativas mencionadas (defensores o comisarios de familia, o inspectores de policía) ante la pérdida de competencia en la que esta haya incurrido por vencimiento de los términos para el trámite y conclusión del PARD, puede presentarse conflicto de competencias administrativas entre el juez y la correspondiente autoridad administrativa. 14 El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra en este artículo y en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo 3° del artículo 3º de la Ley 1878 cobija a ambos artículos. 15 El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial - Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006 y sus modificaciones, entre ellas, las dispuestas en la Ley 1878 de 2018, de modo que, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA solo se aplican para suplir sus vacíos. 16 Regla de competencia territorial.
Ver artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. 17 Ley 1098 de 2006, con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. 18 En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».
A su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». 19 L.1878/18, artículo 4º, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098/06, parágrafo 4º: «El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima». 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017600 del 22 de septiembre de 2022.
Reiterada en la radicación 11001030600020220023600 del 13 de diciembre de 2022, entre otras. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 Esta precisa hipótesis no está contemplada expresamente en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia, razón por la cual, esta situación queda sometida a la Ley 1437 de 2011 (CPACA), en especial, a las reglas del procedimiento administrativo general (de las que forma parte el artículo 39), y que por mandato de su artículo 2º, inciso final, deben aplicarse cuando no existan procedimientos especiales, o estos presenten vacíos21.
Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre los jueces de familia (o los que cumplan sus funciones en aquellos municipios en donde no exista esa categoría de jueces), y las autoridades administrativas en el marco de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos regulados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA. ii) Los conflictos de competencia en la etapa de seguimiento y modificación de medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018 en su artículo 6, y por la Ley 1955 de 2019 en su artículo 208.
Reiteración22 Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, la Sala debe hacer las siguientes observaciones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone: «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».
Por su parte, el artículo 6° de la Ley 1878 de 2018 que inicialmente modificó el artículo 103 del Código de Infancia y Adolescencia, y que posteriormente fue a su vez modificado por el artículo 208 de la Ley 1952 de 2019, introduce tres cambios importantes al mencionado código, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: 21 Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.
En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». 22 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 201611001-03-06-000-2022- 00276-00 del 7 de febrero de 2023. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 1. Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a) Decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos». b) Ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos». c) «La declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».
En todo caso, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, la declaratoria de adoptabilidad solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala23, tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. 2.
Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8º de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval, por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. Con base en dicha norma, el ICBF expidió la Resolución 11199 del 2 de diciembre de 2019 por la cual reglamentó el mecanismo para solicitar y otorgar el aval para la ampliación del término de seguimiento, dentro de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en los que sea necesario, siempre y cuando se cumplan, entre otros, los siguientes requisitos: 1.
El proceso no puede estar incurso en ninguna de las causales de pérdida de competencia contempladas en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018. Es decir: 1.1. El proceso debe contar con fallo en declaratoria de vulneración de derechos proferido dentro de los seis meses siguientes al conocimiento de la autoridad administrativa de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad […] 1.2.
El proceso debe contar con la resolución motivada de la prórroga de seguimiento, proferida antes del vencimiento del término de seguimiento inicial […]. Es decir, la solicitud deberá hacerse 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220023400 del 7 de diciembre de 2012. 11001030600020220017600 del 22 de septiembre de 2022, entre otras.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 dentro de los 6 meses del término de la prórroga de seguimiento y antes de que se venza dicho periodo […]. 2. El auto de apertura del PARD debe haber sido notificado a las personas que de conformidad con el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, tienen que ser citadas para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […] 4.
Debe evidenciarse que el PARD contó con las notificaciones consagradas en el Código de la Infancia y la Adolescencia para las diferentes etapas. 5. El proceso no puede estar incurso en ninguna causal de nulidad […]. 3. Asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, al defensor de familia, al comisario de familia o al inspector de policía, según el caso, o bien al juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas, que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permite llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) con base en lo anterior, establecer cuáles de las medidas enunciadas deben ser modificadas, revocadas, sustituidas o ratificadas como medidas de restablecimiento definitivas, según el caso.
Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias en esta etapa. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, la Sala mantiene su competencia para dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
En el marco legal descrito, la Sala pasa a analizar su competencia en el presente caso, y con base en ello fundamentará la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas. d. La competencia de la Sala en el caso concreto Como se dijo en el acápite anterior, la resolución de los conflictos de competencias que se susciten entre un juez de familia o promiscuo, según el caso, y una autoridad Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, es competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.
En efecto, tratándose de un conflicto no regulado por ley especial24, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado le corresponde definir la competencia en ejercicio de la función que le confiere el artículo 39 del CPACA, que forma parte del «Procedimiento Administrativo General». En el presente caso, el conflicto de competencias no está planteado entre las autoridades administrativas que, de acuerdo con el Código de la Infancia y la Adolescencia, deben adelantar los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, sino entre una de esas autoridades – la Defensoría de Familia del Centro Zonal Facatativá y, un juzgado - el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá, en ejercicio de funciones administrativas.
El presente conflicto de competencias ha sido planteado entre dos autoridades del orden nacional, el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá, autoridad pública nacional territorialmente desconcentrada25 e integrante de la jurisdicción ordinaria de la Rama Judicial del Poder Público, conforme lo establece la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996); y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)26 a través de la Defensoría de Familia del Centro Zonal Facatativá. Ambas autoridades negaron tener competencia para el conocimiento y trámite del PARD del niño E.L.M.B. y, en consecuencia, para resolver de fondo la situación jurídica del mencionado menor de edad, en el marco del proceso administrativo de restablecimiento de derechos tramitado en su favor. 24 El Código de la Infancia y la Adolescencia no estableció la autoridad competente para dirimir los conflictos de competencias suscitados entre las autoridades administrativas del ICBF y los juzgados de familia o promiscuos, que actúan en los procesos de restablecimiento de derechos por pérdida de competencia de aquellas autoridades administrativas. 25 La administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada (artículo 228 de la Constitución Política). 26 El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) es una entidad desconcentrada, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creado por la Ley 75 de 1968 y reorganizado conforme a lo dispuesto por la Ley 7 de 1979 y su Decreto Reglamentario No. 2388 de 1979, que mediante Decreto No. 4156 de 2011 fue adscrito al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 Adicionalmente, el asunto discutido es particular, concreto y de naturaleza administrativa, porque se trata de definir la autoridad competente para resolver de fondo la situación jurídica en favor del niño E.L.M.B. En consecuencia, están reunidos los requisitos legales exigidos para determinar la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en virtud de lo previsto en el artículo 39 del CPACA sobre los conflictos de competencias administrativas. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»27. En consecuencia, no corren los términos a que están sujetas las autoridades en las respectivas actuaciones administrativas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por parte de autoridades que carezcan de competencia para ello, deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que debe hacerse con fundamento en las normas que resulten aplicables y en los supuestos fácticos puestos a su consideración, en la solicitud y en los documentos que formen parte del expediente.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. 27 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar las situaciones de hecho y de derecho en que se base la petición o la actuación iniciada de oficio, y adoptar oportunamente la respectiva decisión de fondo. 4.
Problema jurídico y síntesis del caso En el presente caso, la Sala debe establecer, cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la situación jurídica del niño E.L.M.B. en el marco del PARD adelantado a su favor. Sobre el particular, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Facatativá manifestó que no cuenta con competencia para resolver de fondo la situación jurídica del menor de edad E.L.M.B., en tanto que se habían superado los términos del seguimiento sin que a la fecha existiera un fallo que resolviera la situación jurídica del niño. Por su parte, el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá indica que, consideró que lo que procedía era la declaratoria de adoptabilidad, la cual es competencia de la Defensoría de Familia.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará lo siguiente: i) El proceso administrativo de restablecimiento de Derechos: etapas, efectos y autoridades administrativas competentes para adelantarlo. Reiteración. ii) Naturaleza y alcance de la competencia del juez de familia ante la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, por vencimiento de términos en el PARD.
Reiteración iii) El caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable 5.1. El proceso administrativo de restablecimiento de Derechos: etapas, efectos y autoridades administrativas competentes para adelantarlo. Reiteración28 28 Consejo de Estado, sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 23 de marzo de 2023. Rad. 11001-03-06-000-2023-00002-00 Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 El proceso administrativo de restablecimiento de derechos está regulado en los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, los cuales fueron modificados por los artículos 3° y 4°, respectivamente, de la Ley 1878 de 201829.
El artículo 99 regula la etapa inicial del proceso en los siguientes términos: Artículo 99. Iniciación de la actuación administrativa. El niño, la niña o adolescente, su representante legal, la persona que lo tenga bajo su cuidado o custodia, o cualquier persona, podrá solicitar ante el Defensor o Comisario de Familia, o en su defecto el Inspector de Policía la protección de los derechos de aquel cuando se encuentren vulnerados o amenazados.
Cuando del estado de verificación el Defensor o el Comisario de Familia o, en su defecto, el Inspector de Policía tengan conocimiento de la vulneración o amenaza de alguno de los derechos que este Código reconoce a los niños, las niñas y los adolescentes, dará apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, mediante auto contra el cual no procede recurso alguno. En el auto de apertura de investigación se deberá ordenar: […]
PARÁGRAFO 1 º. Si la autoridad competente advierte la ocurrencia de un posible delito, deberá denunciarlo ante la autoridad penal competente de manera inmediata.
PARÁGRAFO 2 º. En los casos de inobservancia de derechos, la autoridad administrativa competente deberá movilizar a las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, dictando las órdenes específicas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes de manera que se cumplan en un término no mayor a diez (10) días. […].
Respecto a su trámite, el artículo 100 de la citada normativa, dispone lo siguiente: Una vez se dé apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de un niño, niña o adolescente, el funcionario notificará y correrá traslado del auto de apertura por cinco (5) días, a las personas que de conformidad con el artículo 99 del presente Código deben ser citadas, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […] De las pruebas practicadas antes de la audiencia de pruebas y fallo, mediante auto notificado por estado, se correrá traslado a las partes por un término de 5 días, para que se pronuncien conforme a las reglas establecidas en el procedimiento civil vigente. 29 Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la Ley 1098 de 2006.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 Vencido el término del traslado, mediante auto que será notificado por estado, se fijará la fecha para la audiencia de pruebas y fallo, en donde se practicarán las pruebas que no hayan sido adelantadas, se dará traslado de estas y se emitirá el fallo que en derecho corresponda. […] En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derecho o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial.
Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses.
Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar. […] [Subrayado de la Sala]. En relación con el fallo, el artículo 101 de la norma, prevé: [l]a resolución deberá contener una síntesis de los hechos en que se funda, el examen crítico de las pruebas y los fundamentos jurídicos de la decisión. Cuando contenga una medida de restablecimiento deberá señalarla concretamente, explicar su justificación e indicar su forma de cumplimiento, la periodicidad de su evaluación y los demás aspectos que interesen a la situación del niño, niña o adolescente.
La resolución obliga a los particulares y a las autoridades prestadoras de servicios requeridos para la ejecución inmediata de la medida. [Énfasis propio de la Sala] Finalmente, en relación con el carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria del estado de vulneración de los derechos de un niño, niña o adolescente, el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, arguye: […] En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.
En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado. El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.
Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.
Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Del recuento normativo expuesto, es claro para la Sala que, con el fin de garantizar el interés superior del menor de edad y la protección constitucional y legal de los niños, las niñas y los adolescentes, el Legislador ha buscado que, en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, se adelanten las actuaciones con celeridad y eficacia, y, además, las autoridades administrativas cuenten con un procedimiento claro que les permita actuar de forma armónica y oportuna, en pro de restablecer, en el menor tiempo posible, los derechos superiores violentados.
Es así como, incluso, el artículo 100, recién citado, señala que, el incumplimiento de los términos por parte de las autoridades administrativas o judiciales competentes para adelantar los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, es causal de falta gravísima30. Ahora bien, en cuanto al vencimiento de términos en el proceso administrativo y la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, el artículo 103 del Código de la Infancia y Adolescencia dispone que la autoridad administrativa pierde la 30 Ley 1098 de 2006, artículo 100, Parágrafo 4o.
El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 competencia, en la fase del seguimiento, si no define de fondo la situación jurídica del menor de edad, en las siguientes oportunidades: (i) Cuando supere los 6 meses iniciales, sin que se haya definido la situación jurídica del menor o sin que se hubiere resuelto el recurso de reposición. (ii) Cuando excede el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, esto es, al superar los 6 meses, sin que la autoridad administrativa haya prorrogado dicho término, o (iii) Cuando se haya vencido el término total que puede durar el PARD, incluyendo el seguimiento, esto es, 18 meses. 5.2.
Naturaleza y alcance de la competencia del juez de familia ante la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, por vencimiento de términos en el PARD. Reiteración31 Como acaba de indicarse, ante el vencimiento de los términos para resolver, previstos en el Código de la Infancia y la Adolescencia, se produce, por ministerio de la ley, la pérdida de competencia de la respectiva autoridad administrativa - defensoría, comisaría o inspección de familia-, por lo que, en tal situación, el PARD debe ser remitido al juez de familia competente o, en los casos en que este no exista, al juez municipal o promiscuo municipal32.
Sin embargo, dependiendo de la etapa dentro de la cual acaezca la pérdida de competencia, las facultades del juez que asume el conocimiento del PARD pueden ser unas u otras. Así, si el correspondiente vencimiento de términos ocurre en la primera etapa del PARD, esto es, la regulada en los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, el juez contará con las siguientes facultades y deberes: (i) Definir, dentro de los 2 meses siguientes, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, declarándolo en estado de vulneración de derechos o de adoptabilidad, y, en el primer caso, adoptando, ratificando o modificando las medidas de restablecimiento de derechos que considere procedentes. 31 Entre otras, Consejo de Estado, Sala de Consulta y servicio Civil.
Decisión del 13 de diciembre de 2023, rad. 11001 03 06 000 2023 00629 00 32 Artículo 120 de la Ley 1098 de 2006. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 (ii) En este mismo evento, el juez deberá llevar a cabo las actividades necesarias para el seguimiento de las medidas de restablecimiento decretadas, con la colaboración del coordinador del respectivo centro zonal33.
Si la pérdida de competencia ocurre durante el trámite del seguimiento, el juez deberá concluir las investigaciones y gestiones que estén pendientes, con el apoyo del respectivo centro zonal del ICBF, y definir de fondo la situación jurídica del menor de edad, pudiendo tomar, según el caso, una de las siguientes decisiones: i) el cierre del proceso, cuando el menor se encuentre en su medio familiar y se haya superado la vulneración de sus derechos; ii) el reintegro al núcleo familiar, cuando el niño se encuentre institucionalizado y su familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos, o iii) la declaratoria de adoptabilidad, en los casos contrarios.
Lo anterior permite inferir claramente que en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos no puede ocurrir, dos o más veces, la pérdida de competencia de la autoridad administrativa que lo tramita, ya que: i) si tal situación acaece en la etapa inicial, el juez de familia debe dictar el fallo correspondiente y, a continuación, efectuar el seguimiento de las medidas de restablecimiento adoptadas o ratificadas allí y, finalmente, resolver de fondo la situación jurídica del menor de edad protegido; y ii) si la pérdida de competencia sucede en la etapa de seguimiento, el juez debe concluir las averiguaciones y gestiones que sean necesarias, con el apoyo del coordinador del respectivo centro zonal del ICBF, y, en seguida, decidir de fondo y en forma definitiva la situación jurídica del menor.
Ahora bien, sobre la competencia precisa del juez para declarar el adoptabilidad, esta Sala ha sentado claramente su posición, en el sentido de que la disposición del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, que establece una exclusividad a los defensores de familia, para la adopción de esta decisión, se aplica con respecto a las otras autoridades administrativas, es decir, comisarios e inspectores de familia, pero no frente a los jueces de familia.
En tal sentido, ha dicho: A este respecto, no puede perderse de vista que el objeto del citado artículo 98 es el de establecer quién debe sustituir en el ejercicio de sus funciones a los defensores de familia, y quién debe reemplazar a los comisarios de familia en los municipios donde no exista defensor, caso en el cual lo sustituye el comisario de familia, y en aquellos otros lugares en donde no haya ni defensor ni comisario de familia, hipótesis en la cual las funciones de ambos funcionarios administrativos deben ser ejercidas por los inspectores de policía. 33 Artículo 96 de la Ley 1098 de 2006.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 En esa medida, cuando el inciso final del precepto citado dispone que «la declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o adolescente corresponde exclusivamente al Defensor de Familia», lo que pretende significar dicho fragmento normativo es que tal atribución (la de declarar la adoptabilidad) no puede ser ejercida ni por los comisarios de familia ni por los inspectores de policía, aunque en el respectivo municipio no haya defensor de familia, o no exista defensor ni comisario de familia.
No podría concluirse, entonces, que dicho inciso consagra, de forma absoluta y frente a todas las autoridades administrativas y judiciales que tienen competencia para proteger los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, una atribución exclusiva para declarar la adoptabilidad de los menores de edad, en cabeza de los defensores de familia, pues tal conclusión, como se advierte, implicaría sacar al referido inciso de su contexto e interpretarlo de forma aislada, sin tener en cuenta, no solo el resto del artículo del cual forma parte, sino también otras disposiciones legales, como, por ejemplo, aquellas que establecen las competencias de los jueces de familia, como enseguida se verá.34 (Subrayas añadidas).
Definido el alcance de la función ejercida por el juez de familia dentro del PARD, conviene analizar lo referente a su naturaleza. Sobre el particular, vale la pena reiterar que la potestad otorgada a los jueces, a raíz de la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, es de naturaleza administrativa, y no judicial. Así lo ha manifestado la Sala, en múltiples ocasiones, al declarar: […] debe tenerse en cuenta que la atribución otorgada al juez por la norma que se comenta no es general y permanente, sino excepcional y transitoria, con el fin de cumplir una función que debía ejercer una autoridad administrativa, esto es, la defensoría de familia o la comisaría de familia, pero que, al no ejercerla oportuna y diligentemente, dentro del término previsto en la ley (4 meses), se traslada al juez, con la consiguiente pérdida de competencia por parte de aquellas autoridades.
En esa medida, lo que se presenta en este caso es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la ley, pues el legislador le ha otorgado a una autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, ante la inactividad de las autoridades administrativas, pero únicamente con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar.
Esta pérdida de competencia para resolver el procedimiento de restablecimiento de derechos, representa, a su vez, una especie de sanción para las autoridades administrativas incumplidas y una medida de protección para los niños, niñas y adolescentes, que busca evitar dilaciones injustificadas que atenten o pongan en peligro sus derechos y garantías35. 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.
Reiterada en decisión del 3 de agosto de 2020, radicación número: 11001030600020200015700, entre otras. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016, reiterada, entre otras, en la decisión del 19 de agosto de 2020, radicación Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 Queda claro, entonces, que la naturaleza administrativa de la actuación del juez se da en virtud de que actúa en reemplazo de la autoridad administrativa, cuando esta última pierde la competencia, y dentro del trámite de un procedimiento calificado expresamente por la ley como administrativo. 6.
Caso concreto La Sala concluye que la autoridad llamada a resolver de fondo el asunto objeto de estudio es el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá, por las razones que pasan a explicarse previo el siguiente recuento de hechos relevantes: i) El 25 de junio de 2019, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Facatativá inició el PARD en favor del niño E.L.M.B. y posteriormente, lo remitió por competencia a la Comisaría Segunda de Familia de Mosquera. ii) El 24 de diciembre de 2019, la Comisaría Segunda de Familia de Mosquera declaró en vulneración de derechos al niño E.L.M.B. iii) El 22 de marzo de 2021, la Comisaría Segunda de Familia de Mosquera, mediante, Resolución 046-2021, sugirió la declaratoria de adoptablidad del niño E.L.M.B. y remitió el expediente al ICBF Centro Zonal Facatativá para lo de su competencia. Autoridad administrativa que, a su vez, remitió al juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá al evidenciar que los términos se habían vencido sin que se resolviera la situación jurídica del niño. iv) El 10 de junio de 2021, el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá resolvió «avalar» la Resolución 046-2021 mediante la cual la Comisaría Segunda de Familia de Mosquera declaró en vulneración los derechos del niño E.L.M.B. y «perfiló la declaratoria de adoptabilidad y ordenó la remisión del expediente a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Facatativá para lo de su competencia».
De acuerdo al anterior recuento fáctico, se evidencia que a la fecha han pasado más de dieciocho (18) meses desde que se abrió el PARD en favor del menor de edad E.L.M.B., que al parecer, es la misma fecha de los hechos, sin que exista una decisión en firme que defina su situación jurídica. Así las cosas, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Facatativá ha perdido competencia para adelantar y dar trámite al PARD en favor del niño E.L.M.B., de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 100 de Código de Infancia y adolescencia. número 11001030600020200014600.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 vi) En razón a lo anterior, le corresponde al Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá definir, dentro de los 2 meses siguientes, la situación jurídica del niño E.L.M.B., declarándolo en adoptabilidad o con ubicación en medio familiar, según lo que se considere procedente. 7. Exhorto Para la Sala es necesario resaltar la importancia que tiene el cumplimiento de los términos dados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, con el fin superior de proteger y salvaguardar de manera eficaz y prevalente los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
En el caso analizado, la Sala exhorta al Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá para que actúe, en este caso, con la mayor celeridad, objetividad y eficacia, evitando que se haga más gravosa la situación del niño E.L.M.B.; pues al «avalar» la Resolución 046-2021, debió haber advertido que la Defensoría de Familia del Centro Zonal Facatativá ya había perdido la competencia para continuar conociendo del proceso de restablecimiento de derechos.
En consecuencia, lo que procedía era que asumiera el asunto y lo definiera de fondo, y no devolverle el trámite a la citada defensoría, como lo hizo. Decisión que resulta contraria a los principios de celeridad, economía, eficacia y primacía del interés superior del niño E.L.M.B. La Sala reitera que cualquier decisión o actuación administrativa o judicial que las autoridades adopten o desarrollen en relación con los niños, niñas o adolescentes debe tener como referente y finalidad principal su interés superior y la necesidad de restablecer, proteger y garantizar sus derechos, que, por disposición constitucional (artículo 44) y mandato internacional (Convención de los Derechos del Niño, entre otras), son prevalentes sobre los intereses y derechos de otras personas.
Asimismo, se pondrá en conocimiento a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que, conforme a las competencias establecidas en el Decreto 262 de 200036, considere 36 Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 iniciar acompañamiento y vigilancia en este asunto en atención a que lleva cinco años el PARD sin que se haya definido situación jurídica. Por último, se exhorta igualmente a la Defensoría de Familia Centro Zonal Facatativá-Regional Cundinamarca y a la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá para que en adelante sean céleres en los términos para adelantar los PARD en favor de los niños, niñas y adolescentes, pues la pérdida de documentos e incluso del expediente, no puede ser trasladado a los menores de edad que esperan a que su situación jurídica sea resuelta.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR, competente al Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá, para que defina la situación jurídica del niño E.L.M.B., por las razones expuestas.
SEGUNDO. ENVIAR, por Secretaría, el expediente al Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá para lo de su competencia.
TERCERO. COMUNICAR, por Secretaría, la presente decisión al Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá, a la Defensoría de Familia Centro Zonal Facatativá-Regional Cundinamarca, a la Comisaría Segunda de Familia de Mosquera, a la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá, a los señores K.J.B.R. y E.M. padres del niño y a la señora abuela Y.M.R.S.
CUARTO. EXHORTAR al Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Facatativá para que en adelante actúe con la mayor celeridad y eficiencia, evitando que se haga más gravosa la situación del niño E.L.M.B.
QUINTO. EXHORTAR a la Defensoría de Familia Centro Zonal Facatativá-Regional Cundinamarca y a la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá, en los términos mencionados.
SEXTO. REMITIR a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que, conforme con las competencias establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2022, considere efectuar el acompañamiento y vigilancia para este asunto. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00369-00 SEPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
OCTAVO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.