Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) septiembre de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Aracataca – Magdalena contra la sentencia de primero (1) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), que declaró inepta demanda respecto al FOMAG y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin condena en costas.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Marelvis del Socorro Meléndez Sepúlveda, por intermedio de apoderada judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos fictos configurados el 9 de enero de 2019, con ocasión de las peticiones presentadas al Municipio de Aracataca y el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio que negaron el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas durante los años 1994 y 1995 por incumplimiento en la consignación y la sanción moratoria de las mismas.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) reconocer y pagar las cesantías anualizadas por los años “1994 y 1995”; (ii) ordenar el pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998; (iii) cumplimiento del fallo conforme lo dispone el artículo 192 del CPACA y; (v) condenar en costas a la demandada. 1.2.
Hechos en que se fundan las pretensiones: La docente Marelvis Meléndez Sepúlveda, está vinculada al servicio educativo desde 1994 en el Municipio de Aracataca, entidad territorial que no le consignó dentro del plazo fijado las cesantías de los años 1994 y 1995, incumpliendo con su obligación legal de hacerlo a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación. Por lo anterior, la docente presentó reclamaciones administrativas el 9 de octubre de 2019, tanto ante el municipio de Aracataca como ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
Sin embargo, las entidades demandadas guardaron silencio. Además, el reporte actual del FOMAG no refleja el reconocimiento de dichas cesantías. 1.3. Normas violadas y concepto de violación. Artículos 13, 25, 58 y 83 de la Constitución Política; artículos 13 y 15 de la Ley 344 de 1946; artículos 1 y 2 del Decreto Nacional 1582 de 1998; artículos 1 y 2 del Decreto Nacional 1252 del 2000;
Ley 91 de 1989 y el Decreto Nacional 3118 de 1968. El auxilio de cesantía y la sanción por su pago extemporáneo buscan garantizar los derechos a la seguridad social y al pago efectivo de las prestaciones, sin distinción entre trabajadores del sector público o privado. Asimismo, el artículo 53 reconoce el derecho a una remuneración mínima, vital y móvil, como expresión del derecho fundamental a la subsistencia digna.
Esta debe permitir al trabajador satisfacer necesidades básicas como alimentación, vivienda, salud, educación y recreación, y es indispensable para garantizar su dignidad humana. En conclusión, el mínimo vital no se limita al salario, sino que abarca todas las acreencias laborales y prestacionales. Por tanto, el incumplimiento en el pago oportuno de cesantías no solo infringe derechos laborales, sino también derechos fundamentales del trabajador y su núcleo familiar. 2.
Contestación de la demanda. El Municipio de Aracataca en su escrito de contestación se opuso a las pretensiones, toda vez que, según el convenio suscrito entre el ente territorial y el Ministerio de Educación, Ministerio de Hacienda y el Departamento del Magdalena, la obligada a pagar las cesantías es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Formuló excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de obligación legal conforme a convenio interadministrativo prescripción extintiva. El Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio guardó silencio. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia del primero (1) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales respecto a las pretensiones formuladas contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.
La parte resolutiva es del siguiente tenor: Primero: Declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, respecto a las pretensiones formuladas contra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Segundo: Declarar configurado el silencio administrativo negativo respecto de la petición, elevada ante el municipio de Aracataca, de fecha 12 de octubre de 2018, mediante la cual negó el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías causadas desde 1994 a 1995 y la correspondiente sanción moratoria por mora en la consignación. Tercero: Declarar la nulidad parcial del acto administrativo ficto o presunto, a través del cual se entiende que el municipio de Aracataca resolvió, en forma negativa, la petición de 12 de octubre de 2018 —respecto al auxilio de cesantías causadas y los intereses causados en cuanto a los períodos que van de 1994-1995, conforme se explicó en este proveído.
Cuarto: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, condenar al municipio de Aracataca para que, reconozca y pague a la señora Marelvis del Socorro Meléndez Sepúlveda, identificada con la cédula de ciudadanía número 57.421.461, el auxilio de cesantía de los años 1994-1995, así como los intereses causados respecto de dichos períodos, conforme se explicó en este proveído.
Sexto: Declarar no probada la excepción de prescripción, respecto del auxilio de cesantías correspondiente a las anualidades de 1994 y 1995, propuesta por el municipio de Aracataca, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia. Séptimo: Declarar probada la excepción de prescripción, respecto de la sanción moratoria acaecida del pago del auxilio de cesantías correspondiente a las anualidades de 1994 y 1995, propuesta por el municipio de Aracataca, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia. Octavo: Denegar las restantes súplicas de la demanda.
Noveno: La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia conforme a las prescripciones de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. Décimo: Sin costas en esta instancia. Al momento de decidir las excepciones propuestas por los demandados, centró el análisis a la inepta demanda, habida cuenta que, se acreditó que no se agotó la actuación administrativa previa dirigida al FOMAG, por este motivo, declaró probada esta cuestión procesal.
En el caso concreto, comprobó que, la demandante el 27 de julio de 2017, solicitó el reconocimiento y pago parcial de las cesantías, para reparación de vivienda y mediante Resolución 0044 de 15 de enero de 2018, las cuales aparecen liquidadas desde el año de 1996 al 2016, y de los antecedentes administrativos aportados por el departamento del Magdalena, con las Resoluciones 1693 del 21 de diciembre de 2009 y 0364 del 25 de febrero de 2014, le reconocieron las cesantías parciales, es claro que, el FOMAG no ha incluido los periodos reclamados.
Por lo anterior, afirmó que, le asiste la razón para reclamar el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas por los periodos 1994 y 1995, el cual destacó de acuerdo con la normatividad le asignó la tarea principal de atender las prestaciones sociales de los docentes al FOMAG, entre estas, el pago del auxilio de cesantías conforme lo previsto en el artículo 2 del Decreto 3572 de 2003 y esta surge a partir del momento que la docente es vinculada al Fondo.
Que según el formato único para la expedición de certificado de la historia laboral la demandante se encuentra afiliada al FOMAG desde el 26 de enero de 1996, y el municipio de Aracataca suscribió el 11 de octubre de 1999 con el Ministerio de Educación un convenio interadministrativo para garantizar la afiliación de 20 docentes financiados con recursos propios al FOMAG y de conformidad con la cláusula segunda del convenio y lo previsto en el Decreto 2370 de 1997, los docentes se entienden afiliados al Fondo una vez perfeccionado el convenio.
Que el convenio para el caso de la actora quedó supeditado a dos condiciones (i) el pago de la quinta parte del pasivo prestacional por la suma de “(14.116.649.48)” y el perfeccionamiento del convenio que ocurrió el 11 de octubre de 1999. Que la actora fue vinculada al FOMAG el 26 de enero de 1996 y por ello, corresponde al municipio de Aracataca proceder a realizar la consignación al referido Fondo de las prestaciones causadas en los años de 1994 y 1995, teniendo en cuenta que no existe prueba que permita inferir el pago, frente a las cuales no opera el fenómeno de prescripción porque la actora sigue laborando.
Por otra parte, estudió la solicitud de la sanción moratoria por la consignación oportuna periodo 1994 y 1995 de acuerdo con lo previsto por la Ley 50 de 1990 y el artículo 99 de la Ley 344 de 1996, estableció que al momento de presentar la reclamación de esta penalidad la demandante la realizó el 12 de octubre de 2018, cuando ya se había superado los tres (3) años que contaba para reclamar dicho reconocimiento y pago, de ahí, concluyó que, operó el fenómeno jurídico de la prescripción. 4.
El recurso de apelación. El Municipio de Aracataca interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia argumentando su desacuerdo con la sentencia, que, si bien lo exonera del pago de la sanción moratoria, la condena al pago de las cesantías anualizadas de los años 1994 y 1995 a favor de la demandante. El Municipio argumenta que, no tiene injerencia ni compromiso total de la relación laboral que dio origen a la reclamación, dado que, la demandante estuvo vinculada mediante un convenio con el Ministerio de Educación y es una docente cofinanciada y a partir de este acuerdo pagó la suma de “$14.116.649” por concepto de pasivo prestacional de los docentes a su cargo y por ello, esta obligación corresponde al FOMAG.
Por otra parte, alega la ineptitud sustantiva de la demanda, porque, la demandante no aportó prueba alguna del agotamiento de la actuación administrativa y por ello, debe ser declarada. 5. Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Con auto de 21 de marzo de 2023, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. Mediante providencia del 12 de septiembre de 2024, el consejero ponente decretó pruebas para mejor proveer mediante la cual, requirió al municipio de Aracataca que aporte los soportes de los pagos realizados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, donde conste que se realizó la transferencia de los dineros correspondientes a las cesantías de años 1994 y 1995 y la hoja de vida de Marvelis del Socorro Meléndez Sepúlveda, donde consten su recorrido profesional en la entidad.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena que condenó al pago de las cesantías de los años 1994 y 1995 a favor de la docente Marvelis del Socorro Meléndez Sepúlveda. De la misma manera, se debe valorar el efecto jurídico del convenio interadministrativo para establecer la responsabilidad para el pago de las cesantías y si finalmente se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda como lo alega la entidad apelante.
Para desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Régimen de cesantías para los empleados públicos., 2.2. Régimen de liquidación de cesantías de los docentes, 2.3. Caso en concreto y 2.4. Condena en costas. 2.1. Régimen de cesantías para los empleados públicos. La Ley 6ª de 1945, en el literal a) del artículo 17, estableció para los empleados y obreros nacionales el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año de acuerdo a lo señalado por el literal f) del numeral 12 de la misma disposición legal.
Mediante el Decreto 2767 de 1945, se extendió la prestación social a los empleados y obreros al servicio de los departamentos, intendencias, comisarias, o municipios que tiene derecho a la totalidad de prestaciones establecidas en el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945. Posteriormente, la Ley 65 de 1946 modificó las disposiciones sobre cesantías, para indicar que: «Artículo 1.
Los asalariados de carácter permanente, al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del poder público, hállense o no escalafonados en la carrera administrativa, tendrán derecho al auxilio de cesantía por todo el tiempo trabajado continua o discontinuamente, a partir del 1° de enero de 1942 en adelante, cualquiera que sea la causa de retiro.
Parágrafo. - Extiéndase este beneficio a los trabajadores de los departamentos, intendencias y comisarías y municipios en los términos del artículo 22 de la Ley 6 de 1945, y a los trabajadores particulares, de acuerdo con lo establecido en los artículos 12 y 36 de la misma Ley.» Por su parte, el Decreto 2567 de 1946 definió los parámetros para su liquidación, así: «Artículo 1º.
El auxilio de cesantía a que tengan derecho los empleados y obreros al servicio de la Nación, los Departamento y los Municipios, se liquidará de conformidad con el último sueldo o jornal devengado, a menos que el sueldo o jornal haya tenido modificaciones en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos doce meses, o en todo el tiempo de servicio, si este fuere menor de doce meses».
Luego, el Decreto 1160 de 1947 estableció que los empleados al servicio de la Nación, de cualquiera de las ramas del poder público, tienen derecho a recibir el auxilio de cesantías y señaló que para liquidar las cesantías se tomará como base el último sueldo o jornal a menos que este haya sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo de servicio, si éste fuere menor de 12 meses (artículo 6 ibidem).
Por otra parte, el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional del Ahorro, con el objetivo de efectuar el pago oportuno del auxilio de cesantías a empleados públicos y trabajadores oficiales (artículo 2, literal a) y proteger este auxilio frente a la depreciación monetaria (artículo 2, literal b). A su vez, el artículo 3 de esta norma, estableció que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales vinculados al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Público y Empresas Industriales y Comerciales del Estado debían liquidarse y entregarse al Fondo.
Por otro lado, ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social realizar la liquidación del auxilio de cesantía causado hasta el 31 de diciembre de 1968 en favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados a ella. Por su lado, los artículos 27, 28 y 33 se establecieron a partir del 1 de enero de 1969, el sistema de liquidación de cesantías anualizadas para los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades antes enunciadas.
Posteriormente, la Ley 344 de 1996, dispuso en su artículo 13 que las personas que se vinculen a los órganos y entidades del Estado tendrán un régimen anualizado de cesantías, cuya liquidación se hará el 31 de diciembre de cada año, sin perjuicio de la que debe realizarse cuando finalice la relación laboral. Por su lado, la Ley 432 de 1998, reorganizó el Fondo Nacional del Ahorro, pero preservó la administración eficiente de las cesantías con las funciones de recaudar y pagar a los afiliados y proteger el auxilio de las cesantías de la pérdida del valor adquisitivo (artículo 3 literales a, b y c).
A su vez, el Decreto 1582 de 1998 destacó que la liquidación anual de los empleados de nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías se debe hacer con aplicación de la Ley 50 de 1990; mientras que la liquidación de quienes están vinculados al Fondo Nacional del Ahorro debe efectuarse teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley 432 de 1998.
Por otro lado, el Decreto 1252 de 2000, estableció que los servidores públicos que al 25 de mayo de 2000 venían disfrutando del régimen retroactivo de cesantías, conservarán dicho beneficio hasta la terminación de la relación laboral. Por último, el Decreto 1919 de 2002 en el artículo 3 extendió el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional, a los servidores del orden territorial y determinó que quienes son beneficiarios del régimen retroactivo de cesantías, continuarán disfrutando del mismo. 2.2.
Régimen de liquidación de cesantías de los docentes. La Ley 91 del 29 de diciembre 1989, en el artículo 3 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, «como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta (…)» para atender las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de promulgación de la citada disposición legal y los que se vinculen con posterioridad a ella, serán automáticamente afiliados a este Fondo.
El artículo 2 de esta disposición especial estableció que la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán las obligaciones prestacionales con los docentes, en ella destacó: «Artículo 2. ° De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera: Parágrafo - Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal.
Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975.» Respecto a la vigencia y aplicación de la precitada Ley, el artículo 15 hizo la siguiente precisión sobre la vinculación, así: «Artículo 15. ° A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. […]» Especialmente, en lo referente a las cesantías el numeral 3 de este mismo artículo, destacó: «3.- Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional». [Destaca la Sala] Con fundamento en las disposiciones normativas que anteceden, se identifica una distinción de los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para ellos, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio efectuará el pago de un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de laborado, en relación con el último salario devengado, en otras palabras, con aplicación del régimen retroactivo de cesantías y los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, a quienes este Fondo pagará un interés anual sobre el saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas en la anualidad y sin retroactividad, en conclusión, las cesantías serán reconocidas con el régimen anualizado.
Ahora bien, la Sección Segunda Subsección “A” de esta Corporación en sentencia del 30 de noviembre de 2017, señaló: «De lo anterior se colige que: i). los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrían el régimen prestacional previsto en la normativa vigente de la entidad territorial, es decir, el sistema de retroactividad y ii) a los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1.º de enero de 1990 «lo que según la definición contenida en los artículos 1.º y 2.º, corresponde a los nacionales o territoriales que por cualquier causa se lleguen a vincular en tal calidad, sin hacer distinción entre nacionales y territoriales», se les aplicarán las disposiciones vigentes para los empleados públicos del orden nacional, es decir, un sistema anualizado de cesantías, sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses.» Siguiendo en esa misma dirección, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en sentencia del 7 de febrero de 2019, precisó que los docentes que ingresen con posterioridad al 1 de enero de 1990, las cesantías serán liquidadas bajo el sistema anualizado, en ese sentido, destacó: «(…) se concluye que los docentes que ingresaron con posterioridad al 1 de enero de 1990, por el solo hecho de ser designados por el alcalde o gobernador, y ostentar la calidad de cofinanciados, no adquieren el carácter de territorial regidos por normas prestacionales aplicables a los servidores públicos que ostentan dicha calidad, puesto que por disposición de la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 3º, literal b), los maestros «[…] que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro.», como lo es la Ley 344 de 1996 que sin perjuicio de lo previsto en la Ley 91 de 1989, consagró un sistema de liquidación anualizado de cesantías para las «[…] personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado.».
En ese orden de ideas, a partir de la Ley 91 de 1989 se unificó el régimen laboral de los docentes oficiales en el cual los equiparó al de los empleados del orden nacional, es decir, bajo el sistema anualizado de cesantías, con excepción de los educadores que estuvieren vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1989 que se les respetara los derechos adquiridos, en otras palabras, el régimen de retroactividad de esta prestación social. 2.3.
Caso en concreto De acuerdo a los hechos probados en el expediente, que obran en el expediente, se tiene que, Marelvis del Socorro Meléndez Sepúlveda, se vinculó con el municipio de Aracataca mediante Decreto 08 del 24 de enero de 1994. Que la coordinadora del Fondo de Prestaciones económicas del Magisterio certifica que la actora tiene un tipo de vinculación municipal con fuente de recursos cofinanciado y se encuentra afiliada al Fomag con reportes de cesantías por los periodos de 1996 a 2008.
También se logra establecer que, con Resolución 0044 del 15 de enero de 2018, se reconoce por parte del Departamento del Magdalena el pago de unas cesantías parciales para reparación de vivienda con reporte de cesantías desde el año 1996 al 2016, por un total de acumuladas por valor de “$39.374.796” con avances parciales con Resoluciones 1693 del 21 de diciembre de 2009 y 036 del 35 de febrero de 2014.
De la Resolución que antecede, se indica el reporte de las cesantías por el interregno comprendido entre los años 1996 a 2016, empero no están las correspondientes a los años 1994 a 1995, lo cual coincide con lo que reclama la demandante. Precisamente de esta situación advertida, emerge que la conclusión a la que arribó el Tribunal resulta acertada, al dar por no reportados las cesantías correspondientes a los años 1994 y 1995, traduciéndose en un desconocimiento de un derecho laboral al que tiene derecho por tener derecho al régimen anualizado de cesantías conforme lo dispone la Ley 91 de 1989 toda vez que, su vinculación fue el año de 1994.
En ese sentido, la decisión adoptada por el a-quo no tiene reproche y como se observa se deduce a partir de las pruebas arribadas al plenario, aunado a que no existen elementos de convicción que lo desvirtúen. Tanto es así, que el Municipio de Aracataca no discute en el recurso de alzada esta determinación, su reproche va dirigido a cuestionar porqué se le atribuyó la obligación de pagar los valores de las cesantías y los intereses de las cesantías correspondientes a los años 1994 y 1995, toda vez que, firmó un convenio con la Nación- Ministerio de Educación Nacional – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la prestación social reclamada es un pasivo que corresponde pagarla al FOMAG.
El citado convenio firmado el 11 de octubre de 1999, en la cláusula primera estableció el objeto de “garantizar la afiliación e incorporación de 20 docentes cofinanciados” entre las entidades que suscriben el pacto, en el cual, se enlista como beneficiaria la docente Marelvis Socorro Meléndez Sepúlveda, como acreedora de los pasivos prestacionales, por ello, en la cláusula segunda: la entidad territorial se obligó al pago de la suma de “$14.116.649,49” por concepto del pasivo prestacional del personal y los servicios médicos asistenciales que se hace alusión en el convenio, adquiriendo el compromiso de cancelar este pago en un plazo no superior a un (1) año en cinco (5) cuotas iguales y por su parte, el Fondo Nacional de Prestaciones sociales en la cláusula cuarta se comprometió a reconocer y pagar a través de la entidad fiduciaria, las prestaciones económicas establecidas en la Ley 91 de 1989.
De lo expuesto se puede concluir que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio asumió las obligaciones de reconocer y pagar las prestaciones económicas y servicios médicos asistenciales, llevar registro de recursos y actualizar cálculos actuariales. En esa línea argumentativa y del análisis contrastado entre el convenio con la Resolución 0044 del 15 de enero de 2018, a través de la cual, el departamento del del Magdalena le reconoció unas cesantías parciales a la accionante, surge que, existe una responsabilidad compartida entre el Municipio de Aracataca y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en lo concerniente al pago de las prestaciones de los docentes.
Precisamente el punto más importante del convenio es el de garantizar la afiliación de los docentes que estaban a cargo del ente territorial al Fondo de Prestaciones Sociales, y se materializa en que ya desde el año 1999, las cesantías de la docente se encontraban reportadas según se verificó de los anexos que hicieron parte del convenio.
En otras palabras, con ese reporte de las cesantías desde el año 1999, se acata el literal a) del artículo 5 de la Ley 91 de 1989: “El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tendrá los siguientes objetivos: (…) 1. Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado …” Porque una vez se afilió a la docente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales le corresponde a esta entidad el pago de sus prestaciones sociales.
De ahí que la discusión se centra en los años 1994 y 1995, pues para esa fecha no estaba afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de la docente Marelvis del Socorro Meléndez Sepúlveda, como bien lo señaló el Tribunal de primera instancia cuando estableció que, la actora fue afiliada al Fondo el 26 de enero de 1996. En estos casos, las prestaciones sociales debían ser pagadas por los entes territoriales para los cuales prestaban los servicios los docentes.
Es así que, el artículo 5 del Decreto 196 de 1995, indica: “ Docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios. Los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales que estén vinculados a la fecha de vigencia del presente Decreto, serán incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, previo el procedimiento establecido en el capítulo IV de este Decreto y el cumplimiento de los requisitos formales establecidos para el efecto, quedando eximidos de los requisitos económicos fijados para afiliación, siempre y cuando se encuentren vinculados a una caja de previsión o entidad que haga sus veces.
A estos docentes se les respetará el régimen prestacional que tengan al momento de la incorporación y no se les podrá imponer renuncias o exclusiones a riesgos asumidos por la ley y las entidades antecesoras, las cuales reconocerán su respectivo valor en los convenios interadministrativos a que se refiere el artículo 9º del presente Decreto.
Los docentes que se vinculen al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con posterioridad a la incorporación de que trata el inciso inmediatamente anterior, deberán cumplir todos los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica y se afiliarán con sujeción al régimen establecido en la Ley 91 de 1989, en sus decretos reglamentarios y en las disposiciones que los modifiquen, adicionen o sustituyan.” Y el artículo 7 ibidem, precisa: Prestaciones causadas.
El pago de las prestaciones sociales de los docentes departamentales, distritales y municipales vinculados con recursos propios de las entidades territoriales que, en los términos de la definición contenida en el artículo 2º del presente Decreto, se hayan causado antes de su incorporación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones, son de responsabilidad directa de las entidades territoriales o de las cajas de previsión o entidades que hagan sus veces, en donde se hayan efectuado los correspondientes aportes.
El pago de las prestaciones sociales de los docentes de establecimientos públicos oficiales que se hayan causado antes de su afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones, son de responsabilidad del establecimiento público respectivo o de la caja de previsión o de la entidad que hiciere sus veces, en donde se hayan efectuado los correspondientes aportes.
Esto significa que, las prestaciones sociales de los docentes no afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio corresponden al ente territorial. Justamente, cuando el ente territorial afilia al docente al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio se debe suscribir un convenio con esa entidad y uno de los puntos es el relativo al pago de las prestaciones sociales.
El Decreto citado en el artículo 9 ejusdem, establece lo siguiente: Procedimiento para la afiliación o incorporación de docentes departamentales, distritales y municipales. La afiliación o incorporación de los docentes departamentales, distritales y municipales vinculados con recursos propios de las entidades territoriales, se realizará previo el cumplimiento del siguiente procedimiento: 1.
A solicitud de la respectiva entidad territorial, la Nación Ministerio de Educación Nacional Ministerio de Hacienda y Crédito Público, realizarán conjuntamente con aquélla un estudio actuarial que permita determinar la deuda de la entidad territorial con el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por concepto de las obligaciones que éste asume al momento de la afiliación o incorporación. Este estudio actuarial se efectuará teniendo en cuenta la retrospectiva futura de las prestaciones y los pagos parciales de cesantías realizados a cada docente. 2.
Conjuntamente con la solicitud a que se refiere el numeral 1º, inmediatamente anterior y para los efectos de realizar el estudio actuarial, la entidad territorial remitirá al Ministerio de Educación Nacional la información de cada uno de los docentes vinculados con recursos propios, identificándolos por su nombre, documento de identidad, fecha de nacimiento, fecha de vinculación, grado en el escalafón, salario, prestaciones sociales que devenga a cargo de la respectiva entidad territorial debidamente discriminadas y soporte legal de las mismas, tiempo de trabajo en otras entidades y cesantías parciales pagadas. 3.
Una vez elaborado el estudio actuarial, se suscribirá entre la Nación Ministerio de Educación Nacional Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la respectiva entidad territorial, un convenio interadministrativo que fije la deuda en favor del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y establezca su pago en cuotas que no excedan el plazo de cuatro (4) años, con intereses equivalentes a la tasa comercial promedio de captación del sistema financiero durante el período de amortización, más cuatro (4) puntos e intereses de mora por incumplimiento.
Establecerá además el convenio las garantías y demás condiciones de cancelación de la deuda. Los cálculos actuariales se revisarán y actualizarán periódicamente por parte de quienes los realizaron. 4. En el convenio interadministrativo se estipulará expresamente la obligación garantizada de la entidad territorial de girar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los períodos establecidos en la ley y en el presente Decreto, las sumas necesarias para cancelar las prestaciones de los docentes con cargo a los recursos propios de la respectiva entidad territorial, de conformidad con el artículo 13 del presente Decreto.
Para cumplir con esta obligación, los municipios podrán pactar con la Nación que ésta gire directamente al Fondo, los recursos a que se refiere el artículo 12 del presente Decreto, con cargo a las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación. 5. Una vez suscrito el convenio interadministrativo y para garantizar el pago de las prestaciones sociales de sus docentes, la entidad territorial girará anticipadamente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo menos la quinta parte de la deuda resultante del respectivo estudio actuarial.
En otras palabras, el convenio suscrito entre el Municipio de Aracataca y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio acató la normatividad sobre la afiliación de docentes, en tanto definió que las prestaciones sociales causadas con antelación a su entrada en vigor debían ser sufragadas por el ente territorial, fijando para ello unos plazos.
De modo que la conclusión a la que arribó el Tribunal de instancia, al atribuirle al Municipio de Aracataca el pago de las cesantías y sus intereses correspondientes a los años 1994 y 1995, tiene asidero normativo, comoquiera que, al tratarse de prestaciones sociales causadas con anterioridad a la firma del convenio interadministrativo del 11 de octubre de 1999, su reconocimiento y pago se encuentra a cargo del ente territorial.
Ahora bien, el Municipio de Aracataca alega en el recurso de alzada que no es responsable del pago, y que en el convenio se indicó que las obligaciones prestacionales de los docentes afiliados serían asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Con fundamento en lo anterior, afirma que autorizó el giro de los recursos del Sistema General de Participaciones que le correspondían, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por tal razón, sostiene que admitir la condena impuesta en primera instancia resultaría en un doble pago. Para la Sala, es inobjetable el convenio celebrado el 11 de octubre de 1999 entre el Municipio de Aracataca y el FOMAG, así como las obligaciones que de este derivan. En consecuencia, si existiera un pago relativo a las cesantías de la accionante que no se ve reflejado en los reportes, corresponde al Fomag sufragarlo y no al ente territorial luego que este asumió el pago de las prestaciones sociales a partir de la suscripción del citado convenio.
Por lo tanto, si existiera una mora en el pago por parte del ente territorial, corresponde al Fomag adelantar las acciones pertinentes para hacerlo valer conforme el citado convenio. Este criterio ha sido defendido por esta Subsección en innumerables ocasiones de las que destacamos la siguiente: «En el asunto sub examine, al que le corresponde el pago del auxilio de las cesantías anualizadas de la actora de 1996 a 1999 es al Fomag, por cuanto el municipio de Plato se obligó a girar la respectiva suma por pasivo prestacional de los 262 docentes de que trata el convenio interadministrativo que celebró con la Nación – Ministerios de Educación Nacional y de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de que el Fondo sufragara, en el caso de la accionante, la referida prestación, pues si bien es cierto que el ente territorial tenía dicha carga antes del perfeccionamiento del convenio, también lo es que, de acuerdo con lo pactado en este, el Fondo asumió esa responsabilidad, siempre y cuando el municipio cumpliera lo acordado.
Sobre este último aspecto, se advierte que el cumplimiento del convenio por parte del municipio accionado no fue objeto de contradicción por el Fomag, en consecuencia, la Sala tiene por hecho cierto que el traslado del dinero atañedero al pasivo prestacional de los docentes se efectuó, por tanto, se colige que el Fondo es el que debe sufragar el auxilio de las cesantías que aquí se reclama, razón por la que el fallo de primera instancia será modificado en este punto.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, y modificará el ordinal segundo de su parte decisoria, en el sentido de que el Fomag debe asumir el pago del auxilio de las cesantías de la actora por el período de 1996 a 1999. » Por tal razón, al no cuestionarse el citado convenio por parte del Fomag y al no existir prueba en contrario que, desvirtúe lo afirmado por el Municipio de Aracataca sobre el traslado del dinero correspondiente al pasivo prestacional, le corresponde asumir al ente nacional el pago del auxilio de cesantías de la accionante correspondiente a los años 1994 y 1995.
Aunado a lo anterior, no puede pasarse por alto que la primera instancia declaró la ineptitud sustantiva de la demanda a favor del FOMAG. Sin embargo, el Tribunal desconoce el trámite interno que deben surtir las entidades territoriales cuando se trata de solicitudes de reconocimiento de cesantías de los docentes. En dicho procedimiento, la radicación de la petición se inicia en la Secretaría de Educación municipal o departamental, la cual expide el acto administrativo de reconocimiento y, posteriormente, lo remite al FOMAG para su aprobación. Bajo esas consideraciones, de manera equivocada se declaró probada la excepción, razón por la cual resulta necesario revocar el ordinal primero (1) del fallo, en la medida en que dicho trámite agota el requisito ante ambas entidades en virtud del principio de colaboración armónica.
En consecuencia, se impone modificar el ordinal cuarto de la providencia apelada, en cuanto al FOMAG como la entidad obligada a asumir el pago de las cesantías y los intereses correspondientes a los años 1994 y 1995. Debe precisarse por parte de la Sala que, la orden dada al Fomag frente a las cesantías y los intereses correspondientes a los años 1994 y 1995, no puede ser la del pago directo a la accionante en vista que no se dan las condiciones que lo permiten.
Por tal razón, el Fomag hará los trámites administrativos necesarios para que los conceptos de cesantías aquí ordenados se liquiden y reporten favor de la docente. Lo que no puede consentirse es que, por una negligencia administrativa en la verificación de un pago, se ponga en entredicho el derecho a las cesantías de la accionante, derivado de su vinculación el 24 de enero de 1994.
Estas razones son suficientes para adicionar el numeral cuarto la sentencia apelada, conforme a los fundamentos expuestos. Finalmente, es preciso señalar que, el demandante demostró que, agotó la actuación administrativa con la presentación de la reclamación debidamente radicada en el municipio de Aracataca, por ello, no le asiste la razón a la demandada de alegar a su favor la ineptitud sustantiva de la demanda. 2.4.
Condena en costas. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa de sus propios intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR parcialmente la sentencia del primero (1) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que accedió a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. - REVOCAR el ordinal primero (1) del fallo apelado.
TERCERO. - MODIFICAR el ordinal cuarto del fallo apelado el cual quedará así: «Cuarto: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, condenar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, a que liquide y reporte el valor correspondiente al auxilio de cesantías anualizadas e intereses de cesantía de los años 1994 y 1995, causadas a favor de la señora Marelvis del Socorro Meléndez Sepúlveda, identificada con la cédula de ciudadanía número 57.421.461.» CUARTO. - Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO. - DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclaración de voto 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.