CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01(7194-2023)1 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Tema: pensión gracia, lesividad.

Subtema 1: docente nacional. Subtema 2: Reliquidación con los factores salariales devengados en el último año de servicio. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el 27 de julio de 2023, que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) solicita la nulidad de los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del señor Ovidio Quesada Palacios y del que reconoció la sustitución pensional a la cónyuge e hijo del causante.

Como fundamento de la demanda, la entidad indicó que el maestro no demostró que hubiera laborado 20 años en una plaza docente territorial o nacionalizada y que no procedía reliquidar la pensión con los salarios devengados en el año anterior al de retiro del servicio. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda y la reforma 1. La UGPP presentó demanda el 12 de mayo de 2020 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio, de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se señalan2. 1 Expediente electrónico. 2 Samai, proceso en el Tribunal 66001233300020200055700, expediente digital, índice 9.

Doc. 1, y reforma de la demanda, visible en el documento 9. Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones 2. La entidad demandante solicitó la nulidad de la Resolución RDP 24052 del 10 de diciembre de 2003 en la cual CAJANAL reconoció la pensión gracia al señor Ovidio Quesada Palacios. 3.

Así mismo, pidió que se declare la nulidad de la Resolución PAP 17417 del 12 de octubre de 2010 a través de la cual CAJANAL sustituyó la pensión gracia del señor Ovidio Quesada Palacios a favor de Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio. 4. A título de restablecimiento del derecho solicitó que declare que el docente no tenía derecho al reconocimiento pensional, puesto que fue nacional la mayor parte del tiempo laborado; y que se condene a los demandados a devolver los valores pagados de manera indebida. 5.

En último lugar, requirió que las sumas adeudadas sean actualizadas, que se ordene el pago de intereses comerciales y moratorios, y que se condene en costas a los demandados. 6. Como pretensiones subsidiarias solicitó que se declare la nulidad de la Resolución 24052 del 10 de diciembre de 2003, que reliquidó la pensión gracia por retiro del servicio, y la nulidad de la resolución que sustituyó la pensión. 7.

Además, solicitó la suspensión provisional de los actos demandados. 2.2. Hechos 8. La Sala sintetiza los hechos de la demanda, así: 9. El señor Ovidio Quesada Palacios nació el 11 de marzo de 1942 y falleció el 19 de diciembre de 2009. CAJANAL en la Resolución 03061 del 5 de marzo de 1993, le reconoció una pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.

La pensión fue reliquidada con el 75% del promedio de lo devengado en el año anterior al del retiro del servicio, según la Resolución 24052 del 10 de diciembre de 2003. 10. El causante laboró como docente nacional desde el 1 de junio de 1963, nombrado mediante la Resolución 2084 del 29 de julio de 1963, para prestar sus servicios en el municipio de Villa Rica (Cauca); laboró en el municipio de Caloto del 1 de octubre de 1963 hasta el 7 de septiembre de 19663 y en la diócesis de Quibdó, en la coordinación de educación contratada; en la Secretaría de Educación del Chocó del 1 de febrero de 1973 hasta el 30 de septiembre de 19754 y del 1 de octubre de 1975 al 31 de diciembre de 19805.

Posteriormente, fue nombrado por la Secretaría de Educación de Antioquia6 donde laboró desde el 1 de enero de 1981 hasta el 15 de julio 3 Resolución 3354 del 25 de septiembre de 1963. 4 Resolución 002 del 20 de enero de 1973. 5 Decreto 0388 del 5 de septiembre de 1975. 6 Resolución 8551 del 25 de mayo de 1982, expedida por el Ministerio de Educación Nacional.

Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de 1982 y desde el 10 de julio de 1982 hasta el 30 de mayo de 1987. Y, en la Secretaría de Educación de Risaralda del 2 de julio de 1987 hasta el 13 de agosto de 2002.

El Decreto 1111 del 13 de agosto de 2002 aceptó la renuncia al cargo de directivo docente que ejercía en la escuela rural Altagracia (Pereira). 11. A través de la Resolución 17417 del 12 de octubre de 2010, CAJANAL le reconoció una pensión de sobrevivientes a Raquel Vivas de Quesada y a Cristian Quesada Cossio en cuantía del 50%, respectivamente para cada uno, en sus calidades de cónyuge e hijo. 2.3.

Normas violadas y concepto de violación 12. La demanda citó las siguientes normas: artículos 1, 2, 6, 121, 123, inciso segundo, 124 y 128 de la Constitución Política; las leyes 114 de 1913; 116 de 1928; 37 de 1933, 91 de 1989; y 1437 de 2011, artículos 236, 237 y 238. 13. Al explicar el concepto de violación la entidad accionante expuso los siguientes argumentos: 14.

En el escrito de reforma de la demanda, la UGPP afirmó que reconoció una pensión gracia aunque el señor Ovidio Quesada no cumplió con los 20 años de servicio en una plaza docente de naturaleza territorial o nacionalizada. De forma tal que, tanto este acto administrativo de reconocimiento pensional contenido en la Resolución 03061 del 5 de marzo de 1993, como la Resolución 17417 del 12 de octubre de 2010, que le otorgó una pensión de sobrevivientes a Raquel Vivas de Quesada y a Cristian Quesada Cossio, estaban incursos en nulidad por falsa motivación e infracción de las normas en que debían fundarse. 15.

En efecto, indicó que «se considera procedente acceder a las pretensiones de nulidad de los actos administrativos objeto de demanda, Resolución 03061 de 5 de marzo de 1993, por medio de la cual se reconoció una pensión gracia al señor Ovidio Quesada Palacios, por cuanto no acreditó el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, ya que, el grueso de los tiempos laborados se prestó con vinculación de carácter nacional, y contra la Resolución No. PAP 17417 de 12 de octubre de 2010, por medio de la cual se reconoció pensión de sobrevivientes». 2.4.

Contestación de la demanda 16. El apoderado de los señores Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio manifestó que obraron con la convicción sobre que la sustitución pensional estaba revestida de legalidad, y resaltó que la administración solamente hasta el año 2020 advirtió que los actos administrativos estaban viciados de nulidad.

En este sentido, indicó que obraron de buena fe y que su actuación estuvo desprovista de cualquier maniobra fraudulenta. Así, la eventual ilegalidad de los actos administrativos proviene de la misma entidad pública. 17. Por lo tanto, solicitaron que se niegue la pretensión de restablecimiento del derecho relativa a que se les ordene devolver las sumas de dinero pagadas por el Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 reconocimiento pensional, teniendo en cuenta que actuaron de buena fe.

En el mismo sentido pidieron que no se acceda a la condena en costas7. 2.5. Medida cautelar 18. Mediante auto del 18 de noviembre de 20218, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó la solicitud de suspensión provisional de la Resolución 24052 del 10 de diciembre de 2003 y de la Resolución PAP 017417 del 12 de octubre de 2010.

Esta decisión fue recurrida por la UGPP9, y el Tribunal, en auto del 12 de mayo de 202210, decretó la suspensión provisional de la Resolución 24052, así como la suspensión parcial de la Resolución PAP 017417. 19. El Tribunal dispuso que la UGPP debía realizar una liquidación provisional de la pensión gracia con los factores devengados por el causante antes de adquirir el estatus de pensionado.

Esto, sin que se interrumpiera el pago de la sustitución pensional de los señores Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio. 2.6. Sentencia de primera instancia 20. El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 27 de julio de 2023, negó las pretensiones de la demanda. 21. Como cuestión previa precisó que el marco de competencia también comprendía el estudio del acto administrativo de reconocimiento pensional contenido en la Resolución 03061 del 5 de marzo de 1993, pese a que no fue incluida expresamente en las pretensiones de la demanda, ni en la reforma. 22.

Sobre el particular explicó que era «evidente que hubo un error de transcripción por el togado en el acápite de pretensiones que luego corrigió», puesto que cuando sustentó el concepto de violación afirmó que consideraba «procedente acceder a las pretensiones de nulidad de los actos administrativos objeto de demanda, Resolución 03061 de 5 de marzo de 1993, por medio de la cual se reconoció una pensión gracia al señor Ovidio Quesada Palacios, por cuanto no acreditó el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, ya que, el grueso de los tiempos laborados se prestó con vinculación de carácter nacional». 23.

Bajo este entendido, determinó que estudiaría la legalidad de las siguientes resoluciones: (i) 03061 del 5 de marzo de 1993 que reconoció al señor Ovidio Quesada Palacios una pensión gracia; (ii) 24052 del 10 de diciembre de 2003 que reliquidó la pensión por retiro del servicio; y (iii) PAP 17417 del 12 de octubre de 2010 que sustituyó la pensión a Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio. 24.

Destacó en el presente caso, que la resolución de reconocimiento pensional fue expedida el 5 de marzo de 1993, con fundamento en leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 33 y 62 de 1985, disposiciones que incluyeron como beneficiarios de la pensión 7 Samai, proceso en el Tribunal 66001233300020200055700, expediente digital, índice 9. Doc. 10. 8 Samai, proceso en el Tribunal 66001233300020200055700, expediente digital, índice 9.

Doc. 18. 9 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia, cuaderno medidas cautelares, 21_006RECURSOREPOSICIONAPELACION.PDF. 10 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia, cuaderno medidas cautelares, 27_009AutoRepone.pdf. Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 gracia a los docentes de primaria, escuelas normales e inspectores de instrucción pública, sin excluir a los docentes nacionales. 25.

Luego explicó que la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del 26 de agosto de 1997 determinó que la pensión gracia no podía ser reconocida en favor de un docente nacional, y que antes de esta providencia «la legislación permitía el reconocimiento de la pensión gracia a favor de los docentes nacionales como lo fue en apartes el afiliado fallecido». 26.

En consecuencia, precisó en el caso bajo estudio la pensión fue reconocida en el año 1993, es decir, antes de la sentencia del 26 de agosto de 1997, «y tuvo en cuenta el tiempo acreditado por el docente entre los años 1963 y 1991, tanto al servicio del Ministerio de Educación Nacional como de los departamentos de Chocó y Antioquia», en consecuencia, «el acto de reconocimiento de la pensión gracia en favor del señor Oviedo Quesada Palacios, debe mantenerse incólume por el respeto del principio de seguridad jurídica». 27.

Por otra parte, señaló que la cónyuge supérstite nació el 13 de abril de 1944, de modo que es un sujeto de especial protección constitucional, y que el presente caso se debe resolver bajo la óptica del mandato de protección a las personas de la tercera edad, aunque no se desconoce que el Consejo de Estado en casos similares ha accedido a las pretensiones indicando por cuales motivos sí se aplica la sentencia S- 699 de 199711.

Así adujo que «se aparta respetuosamente de dicha interpretación de los efectos de la sentencia de unificación de la pensión gracia». 28. Por otra parte, consideró frente a la liquidación de la pensión gracia que aunque la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido pacíficamente que la pensión gracia no puede ser reliquidada con valores percibidos después de la adquisición del derecho, esta tesis se consolidó hasta el 2005.

De forma tal que tampoco podría anularse la Resolución 24052 del 10 de diciembre de 2003, acto que reliquidó la prestación a partir de lo percibido en el año anterior al retiro del servicio, porque en el caso en particular la prestación fue reliquidada en 2003. 29. Además, negó la devolución de las sumas pensionales por cuanto en el expediente no quedó demostrada la mala fe del docente pensionado, pues realizó en vida las actuaciones a su cargo para solicitar el reconocimiento de la prestación y su reliquidación12.

Esta consideración del fallo se efectuó bajo el supuesto «que únicamente prospera la pretensión anulatoria del acto administrativo de reliquidación pensional por retiro definitivo del servicio» (sin embargo, el Tribunal en realidad negó las pretensiones, de lo cual se infiere que se trató de un error de trascripción). 2.7. Recurso de apelación 30.

La UGPP solicitó que se revocara la sentencia apelada que negó las pretensiones 11 Consejo de Estado. Sección Segunda Subsección A. M.P. William Hernández Gómez. Sentencia del 5 de mayo de 2016. Radicación 52001.23.33.000.2012.00123.02 (0793-14). Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. M.P. William Hernández Gómez. Sentencia del 5 de noviembre de 2020.

Radicación 25000-23-25- 000-2011-01007-03(4531-18). 12 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia, cuaderno principal, 033_022SENTENCIAPRIMERAINSTANCIA.pdf. Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de la demanda, para, en su lugar, declarar la nulidad de las resoluciones 03061 del 5 de marzo de 1993, 24052 del 10 de diciembre de 2003 y PAP 17417 del 12 de octubre de 2010, con la consecuente devolución de los dineros pagados irregularmente. 31.

Como fundamento del recurso señaló que los actos administrativos demandados desconocen la normativa sobre la pensión gracia, en la medida en que la extinta CAJANAL le reconoció la citada pensión al señor Ovidio Quesada Palacios, pese a que la mayoría de los tiempos laborados fueron de carácter nacional, con nombramientos provenientes del Ministerio de Educación Nacional. 32.

De forma que el señor Ovidio Quesada Palacios no cumplió con los 20 años al servicio territorial que lo hacían beneficiario de la pensión gracia. 33. Igualmente, destacó que se debe declarar la nulidad de la Resolución 24052 del 10 de diciembre de 2003 en la medida en que no existía un fundamento jurídico que permitiera reliquidar la pensión gracia con los factores percibidos en el año anterior al retiro en el año 2002.

Por el contrario, la liquidación debe efectuarse con el 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional13. 2.8. Trámite procesal en segunda instancia 34. Mediante auto del 29 de febrero de 202414, el despacho ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Determinó que no había lugar al traslado para alegar de conclusión en segunda instancia, toda vez que las partes no solicitaron la práctica de pruebas. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 35. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del CPACA. 3.2.

Problemas jurídicos 36. De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos de apelación y teniendo en cuenta la competencia del juez de segunda instancia, de conformidad con el artículo 32815 del Código General del Proceso, corresponde a la Sala definir si: 13 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia. Cuaderno principal, 037_025RECURSOAPELACIONSENTENCIAPODERUGPP.pdf. 14 Samai, índice 4. 15 CGP, artículo 328. «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. // Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. // En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.

El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. // En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ¿Están viciados de nulidad los actos administrativos que reconocieron y reliquidaron la pensión gracia del docente, quien no cumplió con el requisito de haber laborado en una plaza docente de naturaleza territorial o nacionalizada por 20 años de servicio, para ser beneficiario de la pensión gracia? ¿Procede aplicar el fallo de la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo si el estatus pensional se consolidó antes del año 199716? En caso de que la Sala encuentre procedente declarar la nulidad de los actos administrativos demandados deberá resolver si: ¿Es procedente ordenarles a los señores Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio que devuelvan los dineros percibidos indebidamente? 3.3.

Marco normativo y reiteración jurisprudencial La pensión gracia 1. La pensión de jubilación gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 191317, para compensar a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años. 2. La Ley 116 de 192818 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los Inspectores de Instrucción Pública.

Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, equiparando la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 3. Posteriormente, la Ley 37 de 193319 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 4.

Por su parte, la Ley 91 de 198920, artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Magistrado ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 17 Por medio de esta ley «se crean pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 18 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 19 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 20 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».

Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. 5.

La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199721, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 6.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201822, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados», y que: Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 7.

De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan trabajado de manera continua o discontinua, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada.

No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Magistrado ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 3.4. Hechos probados 37. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: - Edad 38.

Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado se requiere haber cumplido 50 años de edad. En el caso concreto, el señor Ovidio Quesada Palacios nació el 11 de marzo de 1942, como consta en el registro civil de nacimiento identificado con el serial 0031607723 y en la fotocopia de su cédula de ciudadanía24. En consecuencia, acreditó la edad de 50 años el 11 de marzo de 1992. - Reconocimiento pensional 39.

CAJANAL, a través de la Resolución 03061 del 5 de marzo de 199325 reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia al señor Ovidio Quesada Palacios, quien adquirió el estatus pensional el 11 de marzo de 1992, al considerar que laboró durante 7.816 días, así: ENTIDAD DESDE HASTA DÍAS LABORADOS MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 63/06/01 66/09/07 1177 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 73/02/01 75/09/30 960 DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ 75/10/01 80/12/30 1890 DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 81/01/01 81/02/28 58 DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 81/03/01 82/07/15 495 DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 82/07/16 87/05/30 1755 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 87/06/01 91/07/11 1481 40.

Indicó que el último cargo desempeñado fue el de educador del Ministerio de Educación Nacional y que procedía el reconocimiento pensional aplicando el 75% del salario promedio de 12 meses con el factor de la asignación básica. - Reliquidación pensional 41. CAJANAL expidió la Resolución 0024052 del 10 de diciembre de 200326, a través de la cual reliquidó la pensión gracia que le había reconocido al señor Ovidio Quesada Palacios en la Resolución 3061 del 5 de marzo de 1993, teniendo en cuenta el salario promedio de 12 meses de la asignación básica percibida en 2001 y en 2002, con 23 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia. Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, página 125 del archivo digital. 24 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia. Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, página 126 del archivo digital. 25 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia. Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, páginas 40 a 42 del archivo digital. 26 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia. Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, páginas 44 a 46 del archivo digital.

Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 efectividad a partir del 14 de agosto de 2002. 42. Lo anterior, en atención a que se allegaron nuevos tiempos de servicio prestados en el Ministerio de Educación Nacional entre el 12 de julio de 1991 y el 13 de agosto de 2002; y que se retiró del servicio, a partir del 14 de agosto de 2002, por renuncia aceptada en el Decreto 1111 de 2002. - Sustitución pensional 43.

Acorde con el registro civil de defunción, el señor Ovidio Quesada Palacios falleció el 19 de diciembre de 200927. 44. CAJANAL expidió la Resolución PAP 017417 del 12 de octubre de 201028 que le reconoció la pensión de sobrevivientes a Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio, cuantía del 50% de carácter vitalicio, como cónyuge supérstite del causante; y en cuantía del 50% de carácter temporal, para el hijo hasta el 27 de marzo de 2020, día anterior al cumplimiento de la mayoría de edad, o hasta el 27 de marzo de 2027, día antes del cumplimiento de 25 años de edad, siempre y cuando acreditara escolaridad conforme a las normas vigentes. 3.6.

Caso concreto 45. La UGPP solicitó la declaratoria de nulidad de las resoluciones proferidas por CAJANAL que le reconocieron la pensión gracia al señor Ovidio Quesada Palacios, reliquidaron la pensión por retiro del servicio y reconocieron la sustitución pensional a la cónyuge supérstite y al hijo del jubilado. 46. El Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda porque el acto de reconocimiento pensional que computó los tiempos de servicios laborados al Ministerio de Educación Nacional fue expedido en el año 1993; esto es antes que el Consejo de Estado unificara su postura en 1997 relativa a que los docentes nacionales no tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Asimismo, consideró que la resolución que reliquidó la pensión por retiro del servicio data de 2003, y que solo posteriormente esta corporación consolidó su jurisprudencia sobre la imposibilidad de reliquidar la pensión gracia por los factores devengados en el año anterior al retiro del servicio. 47.

Inconforme con esta decisión, la UGPP presentó recurso de apelación para que se declare la nulidad de los actos administrativos demandados, en tanto el señor Ovidio Quesada Palacios no cumplió con los 20 años de servicio en una plaza docente territorial o nacionalizada que lo haría beneficiario de la pensión gracia; y la liquidación de esta prestación debía efectuarse con el 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior al de la adquisición del estatus pensional. 48.

Corresponde entonces a la Sala analizar la vinculación docente para determinar si la Resolución 03061 del 5 de marzo de 1993 que le reconoció la pensión gracia está 27 27 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia. Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, página 134 del archivo digital. 28 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia. Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, páginas 52 a 55 del archivo digital.

Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 viciada de nulidad por haber computado los servicios laborados en virtud de la vinculación con el Ministerio de Educación Nacional.

Cabe destacar que si bien no fue incluida expresamente en las pretensiones de la demanda, lo cierto es que la UGPP sí señaló en el concepto de violación que solicitaba su nulidad, y este aspecto fue advertido por el Tribunal, quien decidió pronunciarse sobre su legalidad. Por tanto, en segunda instancia no se considera que exista impedimento procesal al respecto. 49.

Visto lo anterior, en el proceso se acreditó que i) el señor Ovidio Quesada Palacios cumplió 50 años el 11 de marzo de 199229; ii) la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció una pensión gracia, a través de la Resolución 03061 del 5 de marzo de 199330, por haber prestado sus servicios durante más de 20 años como docente, para lo cual computó el tiempo laborado con ocasión del nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, del 1 de junio de 1963 al 7 de septiembre de 1966 (1.177 días), del 1 de febrero de 1973 al 30 de septiembre de 1975 (960 días) y del 1 de junio de 1987 al 11 de julio de 1991 (1.481) días; iii) la pensión fue liquidada con el salario devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional que correspondió al 11 de marzo de 1992; iv) mediante la Resolución 0024052 del 10 de diciembre de 2003 se reliquidó la pensión por retiro del servicio, que ocurrió el 14 de agosto de 2002; v) el jubilado falleció el 19 de diciembre de 200931; y, vi) CAJANAL expidió la Resolución PAP 017417 del 12 de octubre de 201032 en la que reconoció la pensión de sobrevivientes a Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio, en la calidad de cónyuge supérstite e hijo menor del fallecido. - Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo de 1997 y pensiones reconocidas con anterioridad a los docentes nacionales 50.

Ahora bien, la Subsección no pasa por alto que el acto de reconocimiento pensional fue expedido en el año 1993 y que, en criterio del Tribunal, debe primar el derecho a la seguridad jurídica, puesto que el Consejo de Estado solamente hasta el año 1997 dictó la sentencia que determinó la exclusión de los docentes nacionales para acceder a la pensión gracia. 51.

En primer lugar, se precisa que, según el artículo 230 de la Constitución Política «los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial», de tal suerte que la fuente del derecho es la norma que, acorde con el principio democrático en un Estado Social de Derecho, es expedida por el legislador. 52.

A su turno, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la sujeción de la actividad judicial al imperio de la ley, comprende la aplicación de las normas constitucionales y legales, e incluye la interpretación de los máximos órganos 29 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia. Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, página 126 del archivo digital. 30 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia. Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, páginas 40 a 42 del archivo digital. 31 31 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia. Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, página 134 del archivo digital. 32 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia. Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, páginas 52 a 55 del archivo digital.

Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 judiciales33. Por otra parte, es importante destacar que «la fuerza vinculante de la doctrina elaborada por los órganos de cierre proviene, fundamentalmente, (i) de la obligación de los jueces de aplicar la igualdad frente a la ley y de brindar la igualdad de trato;

(ii) del principio de la buena fe, entendido como la confianza legítima en el respeto del propio acto de las autoridades34; y (iii) de la necesidad de seguridad jurídica del ciudadano respecto de la protección de sus derechos, entendida como la predictibilidad razonable de las decisiones judiciales en la resolución de conflictos35»36. 53.

Ahora bien, el ejercicio hermenéutico de las altas cortes se ha concretado en el concepto de derecho viviente, según el cual para que una jurisprudencia adquiera dicho carácter se requiere: (i) que sea consistente, aun cuando no sea idéntica y uniforme, y salvo que resulte abiertamente contradictoria, caso en el cual no puede hablarse de una regla normativa generalmente acogida;

(ii) que esté plenamente consolidada o afianzada, como se mencionó, una sola opinión doctrinal o una decisión judicial de los órganos de cierre de la respectiva jurisdicción -Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado-, no alcanza a conformar un criterio dominante de interpretación; y que sea relevante o significativa, en cuanto permita señalar el verdadero espíritu de la norma o determinar sus alcances y efectos37. 54.

Visto lo anterior, la Sala debe decir que cuando la Ley 114 de 1913 creó la pensión gracia dispuso que para su reconocimiento el maestro no hubiere recibido «otra pensión o recompensa de carácter nacional» (numeral 3 del artículo 4) y su finalidad fue «compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación»38.

En el mismo sentido, la sentencia de unificación de 2018 especificó que se debe establecer con suficiente claridad que la plaza es territorial para acceder a la pensión gracia39. 55. En segundo lugar, se resalta que desde el año 1913 ya el legislador había previsto que los docentes nacionales no tenían derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Esta exclusión de los maestros nacionales se consolidó en la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo del año 1997, y fue reiterada en la 33 Corte Constitucional, sentencia C-364 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 34 Sobre el particular, el Consejo de Estado ha señalado que: “(…) la garantía derivada del respeto por el propio acto, (…) también debe ser predicable de las autoridades judiciales, a las cuales, por tanto, les están vedadas – salvo en los casos y previa satisfacción de las exigencias y cargas a las cuales se hará referencia más adelante– actuaciones que desconozcan la máxima latina venire contra factum proprium non valet; desde este punto de vista, el derecho de acceso a la administración de justicia implica también la garantía de la confianza legítima en la actividad del Estado como administrador de justicia (…)”.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 11 de septiembre de 2012, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 35 Véanse, entre otras, las Sentencias C-836 de 2001, C-335 de 2008, C-539 de 2011, C-816 de 2011 y C-588 de 2012. 36 Corte Constitucional, sentencia C-179 de 2016. 37 Corte Constitucional, sentencias C-426 de 2002, C-557 de 2001 y C-258 de 2013. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, proceso con radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

CE-SUJ-SII-11-2018. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 39 Idem. Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 providencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018, en la sentencia CE-SUJ-SII-11-201840. 56.

En tercer lugar, cabe señalar que la Sala Plena de lo Contencioso– Administrativo en año el 1997 reiteró lo ordenado por la Ley 114 de 1913, en cuanto a que los docentes nacionales no tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia. De donde se colige que esta providencia de modo alguno negó un derecho pensional, en tanto, los docentes nacionales nunca lo tuvieron.

Sobre este particular se pronunció esta corporación en los siguientes términos: Respecto a la aplicación retroactiva de la sentencia S-699 de 1997, en la cual esta Corporación unificó la jurisprudencia en relación con el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes que hubieran prestado sus servicios con vinculaciones de orden nacional, es preciso señalar que en dicha providencia lo que se hizo fue unificar las posiciones que sobre el tema se presentaban, para concluir que las normas que regulan la pensión gracia excluían a los docentes con vinculación nacional, pero ello de ninguna manera implica que dicha sentencia haya materializado la extinción del derecho, para los docentes nacionales y por ende no pueda aplicarse en forma retroactiva.

En efecto, el hecho de que a la señora [¨…] se le hubiera reconocido el derecho pensional antes de que se profiriera la aludida sentencia no significa que se hayan consolidado derechos adquiridos, pues es claro que para aquel momento no acreditó los requisitos que la ley exige para ser beneficiaria del reconocimiento pensional, en tanto que la labor de la sentencia de unificación fue la de, valga la redundancia, unificar las posiciones diversas que sobre el tema existían, sin que signifique ello que las pensiones reconocidas con antelación quedaban saneadas y que solo las que se reconocieran con posterioridad en las mismas condiciones fuesen ilegales41. 57.

Así mismo, esta Subsección determinó en casos similares que no se desconocen «los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, dado que tanto el legislador como la jurisprudencia excluyeron a los maestros nacionales del reconocimiento de la pensión gracia»42. 58. En cuarto lugar, antes de 1997 existía divergencia de criterios jurisprudenciales sobre si los docentes nacionales tenían derecho a la pensión gracia, al entender que las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 les extendieron el beneficio43; sin embargo, ante diferentes tesis jurisprudenciales sobre un mismo punto se considera que no existe un 40 Idem. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de diciembre de 2017, proceso con radicado 13001-23-33-000-2012-00236-01 (2363-15), M.P. William Hernández Gómez.

En el mismo sentido, consultar la sentencia del 30 de septiembre de 2021, de la misma Subsección, proceso con radicado 47001-23-33- 000-2016-00479-01 (1473-2018). 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de febrero de 2025, proceso con radicado 25000-23-42-000-2021-00847-02 (6019-2023), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo.

En el mismo sentido, consultar la sentencia del 27 de febrero de 2025, proceso con radicado 73001-23-33-000-2019-00101-01 (5510-2023), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. Sentencia del 29 de mayo de 2025, proceso con radicado 52001-23-33-000-2018- 00563-03 (3153-2023), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 43 En efecto, en el salvamento de voto firmado por los consejeros Silvio Escudero Castro y Carlos Arturo Orjuela Góngora se indicó que con las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 extendió la pensión gracia para los empleados de las normales, y como sustento citaron la sentencia del 24 de febrero de 1989, expediente 614 (12495), M.P. Álvaro Lecompte Luna.

Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 precedente consolidado y afianzado del órgano de cierre que dé lugar a la existencia de un derecho adquirido con justo título. 59.

Así pues, la protección de la confianza legítima del administrado frente a los criterios jurisprudenciales, solo se puede predicar en el contexto donde exista una jurisprudencia con el valor de precedente consolidado, cuya vinculatoriedad para la administración implique correlativamente para el administrado la probabilidad en un grado de certeza sobre la resolución de su caso.

A contrario sensu ante el bajo grado de predictibilidad, en un contexto de diversas tesis jurisprudenciales, no existiría un derecho adquirido del interesado, objeto de protección judicial. 60. Aunado a lo anterior, en el presente caso la beneficiaria de la sustitución pensional, señora Raquel Vivas de Quesada, tiene reconocida otra pensión de sobrevivientes, mediante la Resolución 367 del 19 de julio de 2010, a cargo del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, como consta en el reporte del Registro Único de Afiliados del Sistema Integral de la Protección Social44.

Entonces, no se considera que se afecte el derecho al mínimo vital de demandada, como sujeto de especial protección constitucional. - Sobre la vinculación docente nacional 61. Aclarado lo anterior, y aunque no es un hecho discutido por las partes, la Sala encuentra demostrado que el señor Ovidio Quesada Palacios fue docente nacional y dichos tiempos fueron sumados en los actos demandados para reconocer y reliquidar la pensión gracia. Para mayor claridad a continuación se describen los tiempos de servicios probados en el proceso: i) El demandado prestó sus servicios como docente nombrado por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la Resolución 2084 del 29 de julio de 196345 del 1 de junio de 1963 al 7 de septiembre de 1966, para un total de 6 días, 3 meses y 3 años46. ii) El maestro fue nombrado a través de la Resolución 3354 del 25 de septiembre de 1963 expedida por el Ministerio de Educación Nacional y laboró del 1 de octubre de 1963 al 7 de septiembre de 1966, para un total de 2 años, 11 meses y 6 días47. iii) El docente continuó vinculado con el referido Ministerio, en la Coordinación de Educación Nacional contratada en el Vicariato Apostólico de Quibdó, desde el 1 de febrero de 1973 hasta el 30 de septiembre de 1975, para un total de 2 44 https://ruaf.sispro.gov.co 45 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia, Visualizar expediente, Descargar expediente con su nivel de acceso, Cuaderno principal, 9_008MEMORIALDEMANDANTE, páginas 8 a 11 del archivo digital. 46 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia, Visualizar expediente, Descargar expediente con su nivel de acceso, Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, página 65 del archivo digital. 47 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia, Visualizar expediente, Descargar expediente con su nivel de acceso, Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, página 73 del archivo digital Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 años y 8 meses en primaria48, en virtud de la Resolución 002 del 20 de enero de 197349. iv) Desde el 1 de octubre de 1975 hasta el 31 de diciembre de 1980, el maestro laboró en el departamento del Chocó para un total de 5 años, 3 meses y 25 días, nombrado por el Decreto 03388 del 5 de septiembre de 1975, como en la escuela rural San Pedro de Inguará, según el certificado de la Secretaría de Educación del Chocó50. v) También está acreditado que el señor Ovidio Quesada Palacios laboró en el departamento de Antioquia, en la Escuela Josefa Díaz del 28 de agosto de 1980 al 28 de febrero de 1981; y del 1 de marzo de 1981 al 15 de julio de 198251. vi) Entre el 10 de julio de 1982 y el 30 de mayo de 1987 en la Concentración de Desarrollo Rural de Necoclí (Antioquia), dependiente del Ministerio de Educación, nombrado a través de la Resolución 8551 del 25 de mayo de 198252. vii) Desde el 2 de junio de 1987 hasta el 13 de agosto de 2002, el maestro laboró en educación básica primaria, en el núcleo escolar rural de Altagracia (Pereira) por el nombramiento efectuado a través de la Resolución de traslado 03610 del 8 de mayo de 1987, emitida por el Ministerio de Educación Nacional53.

Además, se acreditó que el Decreto 1111 del 13 de agosto de 2002 aceptó su renuncia al cargo54. 62. Así pues, la Caja Nacional de Previsión Social en el acto administrativo de reconocimiento pensional contenido en la Resolución 03061 del 5 de marzo de 1993 y en la Resolución 0024052 del 10 de diciembre de 2003 sumó los tiempos de servicios en la calidad de maestro nacional del señor Ovidio Quesada Palacios, con ocasión de los nombramientos ordenados por el Ministerio de Educación Nacional, efectuados a través de las Resoluciones 2084 del 29 de julio de 1963, 3354 del 25 de septiembre de 1963, 002 del 20 de enero de 1973 y 03610 del 8 de mayo de 1987. 63.

De lo expuesto se concluye que los actos acusados están viciados de nulidad porque el señor Ovidio Quesada Palacios no laboró 20 años de servicio en una plaza territorial o nacionalizada para ser beneficiario de la pensión gracia, porque los tiempos de carácter nacional que no podían computarse para el reconocimiento pensional. Nótese que el requisito de 20 años tampoco se logra acreditar con el tiempo laborado en los departamentos del Chocó y de Antioquia, pues según el acto de reconocimiento pensional solo se sumarían 11 años de servicios. 48 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia, Visualizar expediente, Descargar expediente con su nivel de acceso, Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, página 59 del archivo digital. 49 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia, Visualizar expediente, Descargar expediente con su nivel de acceso, Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, páginas 68 y 69 del archivo digital. 50 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia, Visualizar expediente.

Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, página 58 del archivo digital. 51 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia. Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, página 67 del archivo digital. 52 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia. Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, página 66 del archivo digital. 53 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia. Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, página 83 del archivo digital.

Cuaderno principal, 9_008MEMORIALDEMANDANTE, página 6 del archivo digital. 54 Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.msg) NroActua 2, expediente de primera instancia. Cuaderno principal, 2_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS.PDF, páginas 90 y 91 del archivo digital. Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 64.

Por consiguiente, en respuesta al problema jurídico se establece que el causante no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que los tiempos de servicios como docente nacional no se pueden computar, comoquiera que la referida pensión exige que se cumplan 20 años de servicios como maestro nacionalizado, territorial o municipal.

En este sentido, se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199755, al considerar que «dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados». 65. Igualmente, el fallo de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201856 determinó que para el reconocimiento de la pensión gracia se requiere haber prestado los servicios por 20 años en planteles departamentales, distritales o municipales. 66.

Ciertamente, la jurisprudencia de unificación57 de esta corporación ha considerado que para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la vinculación docente en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, en planteles departamentales, distritales o municipales, sumar 20 años de servicios, cumplir 50 años de edad, y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 67.

En estos términos, como los actos de reconocimiento y reliquidación pensional están incursos en las causales de nulidad, resulta igualmente ilegal la Resolución PAP 17417 del 12 de octubre de 2010, que sustituyó la pensión gracia a favor de los señores Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio. 68. Surge de lo expuesto que le asiste razón a la UGPP en los argumentos que planteó en su recurso de apelación lo cual permite acceder a las pretensiones de nulidad de los actos administrativos demandados. 69.

No obstante, respecto del restablecimiento pretendido por la entidad, que está encaminado a que se les ordene a los beneficiarios de la prestación la devolución de las sumas recibidas indebidamente, de acuerdo con el artículo 164 numeral 1º literal c) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo, cuando la demanda se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 70.

Así las cosas, aplicado el mandato constitucional del artículo 83 de la Constitución Política, la Sala encuentra que la UGPP no desvirtuó la buena fe que se predica de las actuaciones del causante y de sus beneficiarios; en este orden, al no obrar en el expediente elementos de juicio que demuestren la existencia de una conducta contraria 55 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 a la honestidad, encaminada a defraudar la administración, como lo sería la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, no hay lugar a ordenar la pretendida devolución. 71.

En consecuencia, se revocará el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda para, en su lugar, declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y negar las demás pretensiones. 3.7. Conclusión 72. A partir del estudio de la normativa que regula la pensión gracia, y acorde con la valoración en conjunto de las pruebas recaudadas en el proceso, según los principios de la sana crítica, se concluye que el señor Ovidio Quesada Palacios no cumplió con el requisito de haber laborado en una plaza docente de naturaleza territorial o nacionalizada, por 20 años de servicio, para ser beneficiario de la pensión gracia. Sin embargo, no es viable ordenar la devolución de los dineros ya pagados, pues no se encontró evidencia de mala fe en la percepción de estos montos. 3.8.

Costas 73. La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario58 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.

Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que las partes hayan incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Revocar la sentencia proferida el 27 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en cuanto negó las pretensiones de la demanda, de 58 La magistrada ponente, en cambio, considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 66001-23-33-000-2020-00557-01 Demandante: UGPP Terceros: Raquel Vivas de Quesada y Cristian Quesada Cossio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone:

SEGUNDO. Declarar la nulidad de las Resoluciones 03061 del 5 de marzo de 1993, que le reconoció la pensión gracia; 24052 del 10 de diciembre de 2003 que reliquidó la pensión por retiro del servicio; y PAP 17417 del 12 de octubre de 2010, que dispuso la sustitución pensional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. Negar las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO. Aceptar la renuncia al poder presentada por Cristian Felipe Muñoz Ospina en los términos del memorial que obra a índice 11 de Samai, al reunir los requisitos dispuestos por el artículo 76 del CGP.

QUINTO. Reconocer personería al abogado Jorge Iván Palacio Palacio para actuar como apoderado principal de la UGPP, identificado con cédula de ciudadanía 8.299.453 de Medellín y tarjeta profesional 12.100 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos del poder que consta a índice 13 de Samai.

SEXTO. Sin condena en costas en ambas instancias.

SÉPTIMO. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx