Radicación: 11001-03-15-000-2023-06511-01 Demandante: Jorge Humberto Salamanca Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06511-01 Demandante: JORGE HUMBERTO SALAMANCA ROJAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” Temas: Tutela contra providencia judicial.
Presupuesto de la caducidad en proceso ejecutivo. Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el demandante, quien actúa a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 13 de diciembre de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, en la que negó las pretensiones de la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante afirmó que el Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá mediante sentencia de 16 de marzo de 2007, condenó a la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE - a reliquidar su pensión de jubilación teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
Esa decisión quedó ejecutoriada el 20 de agosto de 2008. Relató que mediante Decreto 2196 de 12 de junio de 2009 se ordenó la supresión de Cajanal EICE, por lo que estando dentro del término legal para ser parte dentro del proceso de liquidación -24 de septiembre de 2009-, radicó el Formulario Único de Reclamaciones ante la mencionada entidad con el radicado No. 19252.
Señaló que a través de la Resolución N° PAP 031468 de 30 de diciembre de 2010, Cajanal EICE ordenó reliquidar su pensión de jubilación con “las operaciones aritméticas a que haya lugar”, en cumplimiento de los artículos 177 y 178 del Código de Contencioso Administrativo. Expresó que en abril de 2011, la liquidada Cajanal EICE reportó al Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional Consorcio -FOPEP- la novedad de su inclusión en nómina, “cancelando a favor de mi poderdante la suma de $25.446.202, por concepto de pago de diferencias de mesadas atrasadas e indexación”, sin embargo, no se incluyeron los intereses moratorios.
Manifestó que mediante Decreto 877 de 30 de abril de 2013 se prorrogó el plazo 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06511-01 Demandante: Jorge Humberto Salamanca Rojas dispuesto para la liquidación de Cajanal EICE hasta el 11 de junio de 2013, por lo que afirmó que los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de esa entidad no corrieron durante este tiempo.
Teniendo en cuenta lo anterior, sostuvo que el 28 de febrero de 2017 formuló demanda ejecutiva contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, la cual le correspondió por reparto al Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Bogotá, que mediante proveído de 28 de abril del mismo año libró mandamiento de pago ejecutivo por los intereses moratorios causados entre el 21 de agosto de 2008 y abril de 2011.
Expresó que el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, en audiencia de 13 de mayo de 2019, declaró improcedente la excepción de caducidad, no probada la prescripción propuesta por la UGPP y condenó a la entidad ejecutada a pagar las costas del proceso en proporción del 7.5% del crédito. Por último, adujo que la UGPP interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante fallo de 14 de septiembre de 2023 revocó la decisión de primera instancia, al considerar que la demanda ejecutiva se había interpuesto extemporáneamente, toda vez que el término de caducidad es de cinco (5) años a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia, que para el caso había vencido el 21 de agosto de 2013 y la demanda se presentó el 28 de febrero de 2017, por lo que dio por terminado el proceso. 2.
Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, con la sentencia de 14 de septiembre de 2023 que declaró probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva en el proceso promovido contra de la UGPP y, en consecuencia, dio por terminado el proceso.
Consideró que la decisión acusada incurrió en defecto “sustancial y probatorio”, al declarar la caducidad de la demanda ejecutiva conforme al numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y 164 de la Ley 1437 de 2011, sin tener en cuenta que el proceso de liquidación de Cajanal EICE, respecto del cual hizo parte, inició con el Decreto 2196 de 12 de junio de 2009 con prórroga hasta el 11 de junio de 2013, por lo que durante este tiempo, “existió el fenómeno jurídico del fuero de atracción, y por lo tanto, la misma entidad mediante procedimientos erráticos impidió que el crédito reclamado entrara a la masa liquidatoria y solo se limitó a cumplir parcialmente el 25 de abril de 2011, fecha en la cual solo canceló el capital y la indexación, desconocimiento en forma clara el pago de los intereses moratorios, lo cual también ocasionó que dentro del término de ejecutoria (20 de agosto de 2008 y hasta abril de 2011) existiera además de la suspensión de términos la imposibilidad legal para acudir ante la Administración de justicia para reclamar las sumas reconocidas judicialmente, pues no era posible saber con anticipación que la Entidad mediante la resolución anunciada, decidiera cumplir parcialmente la orden judicial”.
Explicó que el fuero de atracción es un efecto procesal de la apertura de los procesos concursarles de orden público que “produce un desplazamiento de la competencia originaria de los jueces para establecerla en la autoridad encargada 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06511-01 Demandante: Jorge Humberto Salamanca Rojas de tramitar dichos procesos, quedando fuera de consideración el interés individual de los acreedores”.
Agregó que conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional -sentencias C-382 de 2005 y T-258 de 2007-, el fuero garantiza que la totalidad de los acreedores de las entidades públicas que se han visto afectados con el proceso de liquidación, puedan acceder a la protección de las autoridades encargadas de llevar tal proceso, en condiciones de igualdad.
Manifestó que Cajanal EICE realizó el pago parcial de sus mesadas pensionales atrasadas y excluyó los intereses moratorios desprotegiendo el pago total de su crédito, por lo que, a su juicio, no es admisible que la entidad alegue su propia culpa pretendiendo aplicar las reglas de la caducidad. En relación con la inoperancia de la caducidad de la acción ejecutiva se refirió a las sentencias de 25 de agosto de 2015 1, 29 de marzo de 2016 2, 26 de abril de 2018 3 y 28 de agosto de 2019 4, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con el fin de evidenciar el criterio de la Corporación respecto a la suspensión de los términos de caducidad y de prescripción desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, periodo en el que se llevó a cabo la liquidación de Cajanal EICE.
Finalmente, afirmó que teniendo en cuenta que la UGPP realizó el pago de las mesadas pensionales atrasadas y su indexación, también debe asumir el pago de los intereses moratorios causados por cuanto es una obligación contenida en un título ejecutivo proveniente de una sentencia ejecutoriada. 3. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “1.- Que se TUTELEN los derechos fundamentales del señor JORGE HUMBERTO SALAMANCA ROJAS al debido proceso por vía de hecho al presentarse indebida error presumir que no se hizo parte dentro del proceso de liquidación de CAJANAL, cuando al respecto NO existe ninguna duda que efectivamente y en forma oportuna acudió infructuosamente al mismo por lo cual además se constituye defecto sustantivo y probatorio en el auto del 14 de septiembre de 2.023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, con la consecuente violación del derecho al acceso a la administración de justicia del accionante. 2.- Como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito se ORDENE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del Fallo de Tutela, revoque la providencia del 14 de septiembre de 2.023 y en su lugar, se ordene continuar con el trámite que corresponda consecuente con el Auto por medio del cual se libró el mandamiento de pago en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP a favor del señor JORGE HUMBERTO SALAMANCA ROJAS, por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia proferida por el Juzgado Veintiséis (26) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C: de fecha 16 de marzo de 2007, debidamente ejecutoriada con fecha 20 de agosto de 2.008, cumplida en forma parcial el día 2 de abril de 2011, fecha en la cual se pagaron las mesadas atrasadas y la indexación, pero no lo correspondiente a los intereses moratorios, los cuales fueron causados desde esta fecha, hasta cuando se efectúe el pago total de la misma, de conformidad con lo establecido en el inciso 5º del artículo 177 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984), por cuanto de ninguna manera se configuró el fenómeno de la caducidad y mucho menos por culpa o responsabilidad de la pensionada”. 1 Radicado No. 25000-23-42-000-2015-01327-01. 2 Radicado No. 25000-23-42-000-2015-01601-01. 3 Radicado No 76001-023-33-000-2016-01765-01. 4 Radicado No. 25000-23-42-000-2015-05762-01. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06511-01 Demandante: Jorge Humberto Salamanca Rojas 4.
Pruebas relevantes Se allegó copia digital de la sentencia de 14 de septiembre de 2023, proferida en el marco del proceso ejecutivo con radicado No. 11001-33-35-026-2017-00063-01, actor: Jorge Humberto Salamanca Rojas. 5. Trámite procesal Por auto de 30 de octubre de 2023, la Sección Tercera, Subsección “A” de esta Corporación admitió la demanda y ordenó notificar a la demandante y a la autoridad judicial accionada.
Igualmente, a la UGPP y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros interesados en el resultado del proceso. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” El magistrado ponente de la decisión objeto de tutela solicitó que se denegaran las pretensiones de la acción, al considerar que los argumentos presentados por el demandante están dirigidos a atacar el criterio interpretativo del juez natural, lo cual está en contravía de los principios de autonomía e independencia funcional de los jueces de la República.
Adujo que la decisión acusada se encuentra fundamentada en una interpretación razonable de las normas que son aplicables al caso, por lo que resaltó que el amparo constitucional no se puede convertir en una instancia adicional para que se reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o que se expongan argumentos que por negligencia o decisión propia dejaron de proponerse de manera oportuna.
Por último, aseveró que no existe prueba que acredite la presencia de una situación grave, inminente y urgente que habilite la procedencia de la acción de tutela. 6.2. Respuesta de la UGPP El subdirector de Defensa Judicial Pensional de la entidad solicitó que se declare la improcedencia de la acción, por cuanto la decisión acusada no incurrió en un defecto material o sustantivo toda vez que la misma se ajustó al ordenamiento jurídico y porque el accionante pretende usar el amparo constitucional como una tercera instancia A su juicio, conforme con lo establecido por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la sentencia de 21 de enero de 2016 5, para contabilizar la caducidad de las acciones ejecutivas derivadas de decisiones judiciales, debe remitirse al inciso 4 del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, el cual indica que la obligación será exigible al vencimiento de los 18 meses de la ejecutoria.
Por lo anterior, afirmó que teniendo en cuenta que la sentencia judicial que accedió a las pretensiones del demandante cobró ejecutoria el 20 de agosto de 2008, el término para acudir a la acción ejecutiva feneció el 20 de agosto de 2013, por lo que al presentarla el 28 de abril de 2017, operó el término de caducidad de la demanda. 5 Radicado No. 11001-03-15-000-2015-02940-00. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06511-01 Demandante: Jorge Humberto Salamanca Rojas Insistió en que el amparo incoado se torna improcedente porque no se vulneraron los derechos fundamentales del demandante, ni existió una indebida interpretación de las normas que regulan la materia.
Finalmente, indicó que la acción constitucional no es el mecanismo idóneo para solicitar el reconocimiento de derechos prestacionales ya que escapa de la órbita del juez constitucional. 7. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, mediante sentencia de 13 de diciembre de 2023 negó las pretensiones de la acción, luego de considerar que la corporación judicial accionada no incurrió en los defectos alegados.
En primer lugar, sostuvo que no se configuró el desconocimiento del precedente judicial ya que no existe una posición unificada sobre el particular, pues la Sección Segunda de la Corporación ha señalado que el término de caducidad de las acciones ejecutivas promovidas para obtener el pago de obligaciones a cargo de Cajanal se suspendería durante el proceso de liquidación de la entidad, y también ha considerado que “no era necesaria la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de las acciones contra la entidad”.
De otra parte, indicó que en la decisión objeto de reproche constitucional el tribunal se inclinó por la tesis de la no suspensión de los términos, toda vez que centró su debate en el momento a partir del cual se deben contar los cinco (5) años consagrados por la disposición para contabilizar la caducidad y no en su posible interrupción porque ese argumento no fue esgrimido por la entidad apelante.
En ese orden, expresó que esa Sala en sentencia del 23 de mayo de 2023 6, acogió la tesis según la cual no hay interrupción de los términos en el proceso de liquidación de Cajanal EICE, la cual es compartida por otras Secciones de la Corporación. En tercer término, sostuvo que la decisión acusada tampoco adolece de defecto sustantivo, toda vez que con fundamento en los artículos 136 y 177 del Código Contencioso Administrativo se determinó que el accionante tenía plazo para presentar la demanda ejecutiva hasta el 21 de agosto de 2013, sin embargo, la interpuso el 28 de febrero de 2017, es decir, de manera extemporánea.
Además, mencionó que la autoridad judicial demandada aclaró que en caso de que se aplicara la tesis mayoritaria, según la cual al término de caducidad de cinco (5) años se le adicionaran los dieciocho (18) meses con que cuenta la entidad para expedir el acto de cumplimiento de la sentencia, de igual forma la demanda ejecutiva estaría caducada porque el término vencía el 21 de febrero de 2015.
Por último, concluyó que el tribunal accionado realizó un estudio razonable de las normas aplicables para el caso concreto, por lo que no se evidencia la ocurrencia de los defectos alegados por el demandante. 6 Radicado No. 11001-03-15-000-2023-01647-00 (AC), M.P. Marta Nubia Velásquez. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06511-01 Demandante: Jorge Humberto Salamanca Rojas 8.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara, en escrito en el que reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. Indicó que en el caso, el término de caducidad de la acción ejecutiva debe contabilizarse a partir de 20 de agosto de 2008, fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia. No obstante, teniendo en cuenta que “desde el 12 de junio de 2009 ya se había iniciado el proceso liquidatorio de la Entidad, entonces los términos se reanudaron a partir del día 13 de junio de 2013, fecha de terminación del proceso liquidatorio de CAJANAL EICE por lo que el tiempo para los dieciocho (18) meses del término de exigibilidad culminaron el día 20 de enero de 2014”.
Agregó que el 25 de abril de 2011 tuvo conocimiento de que no se realizaría el pago de sus intereses moratorios por lo que los cinco (5) años de caducidad fenecían el 20 de enero de 2019 y la demanda fue presentada el 28 de febrero de 2017, es decir, dentro del término. Reiteró que hizo parte de manera oportuna en el proceso liquidatorio de Cajanal EICE, por lo que ahora no puede favorecerse al “infractor que obligó e indujo en error al administrado asaltando la buena fe de sus acreedores para participar en un proceso dilatorio en los cuales sus créditos ni siquiera fueron reportados como parte de la masa liquidatoria”.
Para terminar, reiteró la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 26 de abril de 2018 7, para indicar que no se ha configurado la caducidad en la acción ejecutiva por la suspensión de los términos producida durante la liquidación de CAJANAL desde el 12 de junio de 2009 hasta el 12 de junio de 2013. 9. Escrito allegado por la UGPP El subdirector de Defensa Judicial Pensional de la entidad solicitó que se confirmara el fallo de primera instancia, en escrito en el que reiteró los argumentos presentados en la contestación de la acción de tutela.
Señaló que el amparo constitucional es improcedente porque no existe vulneración a los derechos fundamentales del accionante y, además, no se evidencia una indebida interpretación de las normas que regulan la materia. Mencionó que la tutela no puede ser utilizada con fines económicos “en busca de decisiones rápidas que olvidan a los jueces de la causa más aún, cuando el litigio ya fue ventilado respetando el principio de doble instancia”.
Finalmente, indicó que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la procedencia de este mecanismo. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto e impugnación. 7 Radicado No. 76001233300020160176501. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06511-01 Demandante: Jorge Humberto Salamanca Rojas 2.
Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si la sentencia de 13 de diciembre de 2023, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” negó las pretensiones de la acción de tutela debe confirmarse, o si, por el contrario, debe revocarse por cuanto la autoridad judicial accionada en la sentencia de 14 de septiembre de 2023, que revocó el fallo favorable de primera instancia en el marco del proceso ejecutivo que promovió contra Cajanal EICE, en el sentido de declarar la caducidad de la acción, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia e incurre en los defectos i) sustantivo, por desconocer lo establecido en los Decretos 2196 de 12 de junio de 2009 y 877 de 30 de abril de 2013, en los que se evidencia que se suspendieron los términos de prescripción y caducidad durante la liquidación de Cajanal EICE y en ii) desconocimiento del precedente judicial, emanado de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 26 de abril de 2018. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos8 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos9, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 201210, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201411, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200512. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique 8 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 9 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 10 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 11 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06511-01 Demandante: Jorge Humberto Salamanca Rojas de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico13; (ii) Defecto procedimental absoluto14; (iii) Defecto fáctico15; (iv) Defecto material o sustantivo16; (v) Error inducido17; (vi) Decisión sin motivación18;
(vii) Desconocimiento del precedente19 y (viii) Violación directa de la Constitución 20. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo21 y de la Corte Constitucional22. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. En primera instancia, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, por fallo de 13 de diciembre de 2023 negó las pretensiones de la acción, luego de considerar que la autoridad judicial demandada no incurrió en los defectos sustantivo ni en desconocimiento del precedente judicial, en tanto no existe un 13 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 14 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 15 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 16 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 17 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 18 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 19 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 20 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 21 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 22 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06511-01 Demandante: Jorge Humberto Salamanca Rojas criterio unificado respecto de la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de la acción ejecutiva durante el proceso de liquidación de Cajanal EICE y la tesis acogida por la autoridad judicial demandada también es compartida por varias Secciones de la Corporación. Además, sostuvo que el tribunal demandado realizó el estudio y aplicación de las normas pertinentes para el caso concreto y con fundamento en los artículos 136 y 177 del Código Contencioso Administrativo, señaló que habiéndose ejecutoriado la sentencia base de recaudo el 20 de agosto de 2008, el accionante tenía plazo para presentar la demanda ejecutiva hasta el 21 de agosto de 2013, teniendo en cuenta los cinco (5) años contemplados en la norma, sin embargo, la presentó el 28 de febrero de 2017, es decir, de manera extraordinaria.
En el escrito de impugnación, el accionante solicitó que se revocara el fallo de primera instancia en escrito en el que reiteró los mismos argumentos en los que fundamentó el defecto sustantivo, y en relación con el desconocimiento del precedente judicial hizo referencia al fallo de 26 de abril de 2018, proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado 23.
Además, sostuvo que el 25 de abril de 2011 tuvo conocimiento de que no se realizaría el pago de sus intereses moratorios por lo que los cinco (5) años de caducidad fenecían el 20 de enero de 2019 y la demanda fue presentada el 28 de febrero de 2017. 4.2. De conformidad con el escrito de tutela y la impugnación, el demandante invoca los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.
Sin embargo, sustentó los cargos de manera similar, es decir, los limitó al supuesto desconocimiento de los Decretos 2196 de 12 de junio de 2009 y 877 del 30 de abril de 2013, por medio de los cuales se determinó que durante el proceso de liquidación de Cajanal EICE los términos de prescripción y caducidad estaban suspendidos para acudir a la administración de justicia, con sustento en pronunciamientos del Consejo de Estado razón por cual se estudiarán bajo la caracterización del defecto sustantivo.
El defecto sustantivo se materializa cuando la decisión que adopta el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconoce, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede darse en los siguientes casos: “(i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada inconstitucional.
(ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente. A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador (iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes.
En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.
(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.
(xi) Cuando la providencia incurre en 23 Radicado No. 76001233300020160176501. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06511-01 Demandante: Jorge Humberto Salamanca Rojas incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia”24.
Además de las anteriores circunstancias, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: “(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”25 (Negrillas y subrayas de la Sala).. 4.3.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que no se incurrió en defecto sustantivo por cuanto la autoridad judicial accionada explicó razonablemente la decisión que declaró la caducidad de la acción ejecutiva que el demandante promovió contra la UGPP. Al respecto, consideró lo siguiente: “Así pues, la postura del despacho sustanciador es del conteo de término de caducidad es de cinco años a partir de la fecha de ejecutoria de las sentencias que se postulan como títulos ejecutivos; toda vez que La Ley 153 de 1887 establece y ordena que cuando una norma legal es clara, no hay que buscar interpretaciones so pretexto de indagar sobre el espíritu del legislador, por lo que debe aplicarse en su sentido natural y obvio.
Luego, si el C.C.A., establece que el término de caducidad de la acción ejecutiva es de cinco (5) años, por ende, no puede adicionarse a ese conteo seis (6) meses, dieciocho (18) o, diez (10) meses más. Visto el caso concreto encuentra la Sala que las sentencias que conforman el título ejecutivo en el presente asunto fueron proferidas en vigencia del Código Contencioso Administrativo, por lo que el trámite de esta acción deberá acoger esa normativa.
Para el caso que ocupa la atención de la Sala, la sentencia objeto de cobro fue proferida en primera instancia por el Juzgado Veintiséis (26) Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, el dieciséis (16) de marzo de dos mil siete (2007) y confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, en sentencia del cinco (5) de junio de dos mil ocho (2008), la cual quedo debidamente ejecutoriada el veinte (20) de agosto de dos mil ocho (2008).
Ahora bien, atendiendo el criterio del Despacho ponente la demanda fue radicada por fuera del término establecido para la acción ejecutiva de cinco (05) años que para el presente caso se venció el veintiuno (21) de agosto de dos mil trece (2013) y la demanda fue radicada el veintiocho (28) de febrero de dos mil diecisiete (2017). En igual sentido, aun atendiendo el criterio de la Sala mayoritaria en el que el término de caducidad para interponer la demanda ejecutiva, es de cinco (5) años contados desde que se hizo exigible el derecho más los dieciocho (18) meses que tenía la entidad para proferir el acto de cumplimiento de la sentencia, la presente demanda estaría por fuera del término. La ejecutoria de la sentencia como se indicó, es del veinte (20) de agosto de dos mil ocho (2008), por lo que la demandante debió esperar dieciocho (18) meses para solicitar su ejecución, es decir, hasta el veintiuno (21) de febrero de dos mil diez (2010), una vez vencido el término de los dieciocho (18) meses, comenzaba a correr el término de caducidad de los cinco (05) años, el cual se extendía hasta el veintiuno (21) de febrero de dos mil quince (2015), pero la demanda solo se presentó hasta el veintiocho (28) de febrero de dos mil diecisiete (2017)”.
Conforme con lo expuesto, se observa que a partir del estudio del numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo 26, la autoridad judicial accionada concluyó que el término de la caducidad de la acción ejecutiva es de 24 Corte Constitucional, sentencia SU-574 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 25 Ibíd. 26 Norma vigente para la época en que se expidió la sentencia que conforma el título ejecutivo. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06511-01 Demandante: Jorge Humberto Salamanca Rojas cinco (5) años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia que se aporte a la demanda como título ejecutivo, es decir, que teniendo en cuenta que el fallo objeto de cobro quedó ejecutoriado el 20 de agosto de 2008 -fecha que no es objeto de discusión-, el demandante contaba hasta el 21 de agosto de 2013 para interponer la acción. No obstante, la demanda fue radicada el 28 de febrero de 2017, por fuera del término. De igual forma, la autoridad judicial accionada en la sentencia objeto de reproche aclaró que pese a que no comparte la tesis mayoritaria que establece que el término de caducidad para interponer la demanda ejecutiva es de cinco (5) años contados desde que se hizo exigible el derecho, más los dieciocho (18) meses que tenía la entidad para proferir el acto de cumplimiento de la sentencia, de igual forma explicó que el actor tenía hasta el 21 de febrero de 2015.
Empero, presentó la demanda por fuera de este término, con el fin de evidenciar que se encontraba probada la caducidad de la acción. Sobre este aspecto, es importante señalar que en la Sección Segunda del Consejo de Estado 27, órgano de cierre especializado en asuntos laborales y de seguridad social en la jurisdicción contencioso administrativa, no hay una postura jurisprudencial uniforme ni unificada respecto de la suspensión de términos de caducidad durante el proceso liquidatorio de Cajanal EICE, por las siguientes razones: En un primer momento se había establecido de manera pacífica que el término de caducidad de la acción ejecutiva se suspendía durante el lapso de liquidación de Cajanal, teniendo en cuenta el artículo 14 de la Ley 550 de 1990 y los Decretos 254 de 2000 28 y 2196 de 2009 29.
No obstante, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia de 12 de septiembre de 2019 30, cambió su postura en el sentido de indicar que en los casos en los que se estudie la caducidad de la acción ejecutiva no es necesario hacer la remisión a la Ley 550 de 1999, toda vez que los Decretos 2196 de 2009 y 254 de 2000 previeron que los procesos de Cajanal EICE serían atendidos por el liquidador.
En este sentido, expuso los siguientes argumentos: “La Sala pone de presente que si bien el demandante en el curso de apelación esgrimió algunos autos proferidos por el Consejo de Estado, en los cuales se dijo que el término de prescripción y caducidad de las obligaciones a Cargo de CAJANAL EICE -en liquidación- se entendería suspendido durante el proceso liquidatorio de la entidad, en virtud de una remisión normativa a la Ley 550 de 1999 y al Decreto 254 de 2000; esta Sala rectificará la posición asumida mediante providencia del 28 de marzo de 2019, puesto que se considera que no era necesario hacer tal remisión normativa para resolver el caso concreto, ya que el Decreto 2196 de 2009 y el Decreto 254 de 2000 prevén que los procesos de CAJANAL que se estuvieren tramitando y los que se llegaren a interponer, serían atendidos por el Liquidador, protegiendo la garantía de defensa del Estado.
En efecto, la remisión normativa está llamada a realizarse cuando la Ley sobre determinado tema es incompleta, y se requiere que sea llenada con otros preceptos jurídicos. En aquellos casos en los cuales se esté estudiando la caducidad de la acción ejecutiva contra 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” auto de 7 de febrero de 2019 radicado No. 11001031500020190023400, providencia de 12 de septiembre de 2019, expediente 2016- 0043, Sección Segunda, Subsección A, auto del 26 de mayo de 2022; radicado No. 25000 23 42 000 2015 05665 01. 28 Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley. 29 Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, auto de 12 de septiembre de 2019, radicado No. 25000-23-42-000-2015-01191-01, M.P. César Palomino Cortés. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06511-01 Demandante: Jorge Humberto Salamanca Rojas CAJANAL EICE no es necesario hacer tal remisión porque el Decreto 2196 de 2009 (…) previó que el representante legal de la entidad referida era quien tenía la dirección de los procesos judiciales, por lo tanto no era necesaria la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de las acciones contra la entidad; a contrario sensu, el legislador anticipó que sería el Liquidador quien se encargaría de la defensa técnica de la institución, hasta que ésta estuviera a cargo de la U.G.P.P.(…).
Sumado a esto, no se puede hacer una remisión normativa como se hizo en las providencias enunciadas en el recurso de alzada, porque el precepto jurídico para explicar la suspensión de los términos judiciales es el contenido de la Ley 550 de 1999, y esto solo ha sido contemplado para la reactivación empresarial y reestructuración de los entes territoriales, estatuto que no sería aplicable a las entidades de orden nacional como es el caso de CAJANAL EICE, lo que riñe con el principio de legalidad y descentralización”.
(subrayas y negrillas por fuera del texto original) Por su parte, la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta corporación considera que conforme con la Ley 550 de 1999 y el Decreto 254 de 2000, “los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL NO corrieron durante el tiempo que transcurrió en su liquidación administrativo que, según lo afirmado en la demanda, concluyó el 11 de junio de 2013” 31.
Así las cosas, en la Sección Segunda del Consejo de Estado no existe un criterio unificado sobre la suspensión de los términos de caducidad de las obligaciones a cargo de Cajanal EICE, en el marco de los procesos ejecutivos, pues de un lado se encuentra una postura respecto de la cual no es aplicable la Ley 550 de 1999 y el Decreto 254 de 2000, toda vez que el Decreto 2196 de 2000 previó que los procesos de Cajanal EICE serían atendidos por el liquidador, por lo que no hay lugar a la suspensión de términos y, de otro lado, se defiende la tesis respecto de la cual dichos términos no transcurrieron durante el periodo de liquidación de la mencionada entidad.
Bajo esa consideración, la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo con la determinación de declarar la caducidad de la acción ejecutiva, por cuanto al no existir un criterio unificado ni uniforme sobre ese particular, se debe privilegiar la autonomía e independencia judicial, por lo que no le corresponde al juez de tutela imponer su propia postura o criterio sobre un asunto meramente interpretativo que es propio del juez natural o especializado.
Ahora bien, cabe aclarar que si bien esta Sección 32 en sede de tutela en casos similares, sostuvo que en las demandas ejecutivas que pretendan el cobro de obligaciones contenidas en providencias judiciales a cargo de Cajanal EICE, el término de caducidad estuvo suspendido durante el lapso en que duró el proceso de liquidación de esa entidad, las decisiones estuvieron justificadas en la jurisprudencia de esta Corporación que en ese momento era uniforme respecto de ese asunto33. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, providencia de 25 de agosto de 2015, radicado No. 25000-23-42- 000-2015-01327-01, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 32 Consejero ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez, Exp.
Nº 11001-03-15-000-2018-00044-01. Este criterio también se reiteró en sentencias de 23 de agosto de 2018, Exp. Nº 11001-03-15-000- 2018-01733-00 y de 15 de noviembre de 2018. Exp. Nº 11001-03-15-000-2018-00630-01, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, auto de 25 de agosto de 2015, exp. 25000-23-42-000-2015-01327-01 (1777-2015), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez (E); sentencia de 17 de noviembre de 2016, exp. 11001-03-15-000-2016-02902-00(AC), M.P. Rafael Francisco Suarez Vargas y auto de 16 de febrero de 2017, exp. 25000-23-25-000-2004-03995-01(2154-15), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
De la misma Corporación, ver Sección Cuarta, sentencia de 27 de abril de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03715-00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (E). 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06511-01 Demandante: Jorge Humberto Salamanca Rojas Entonces, teniendo en cuenta que no hay una uniformidad de criterios en la Sección Segunda del Consejo de Estado en lo relacionado con la suspensión de términos de caducidad de la acción ejecutiva en los procesos contra Cajanal EICE, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en ejercicio de los principios de autonomía e independencia judicial, aplicó de forma razonable y justificada las normas de caducidad por lo que no se configura el defecto sustantivo.
Además, como se puso de presente por el a-quo, esta decisión se encuentra en consonancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” y las sentencias de tutela de esta Sección 34 en las que de manera específica ha indicado que al no existir un criterio unificado en relación con el cómputo de la caducidad de las acciones ejecutivas en las cuales el titular de la obligación es la extinta Cajanal EICE, el juez natural en ejercicio de la independencia y autonomía puede asumir razonadamente la tesis de interpretación normativa frente al problema jurídico, sin que ello derive que su actuación es vulneradora de derechos fundamentales.
En ese sentido, la Sala considera que no se advierte la ocurrencia del defecto sustantivo alegado, toda vez que la autoridad judicial demandada realizó el cómputo del término de caducidad de la acción ejecutiva conforme con la norma aplicable al caso, a saber, el numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, por lo que no había lugar a entender que los términos de caducidad se encontraban suspendidos en los procesos ejecutivos derivados de decisiones judiciales proferidas en el marco de juicios declarativos.
En efecto, en un caso de tutela con similares supuestos fácticos, la Sección Segunda, Subsección “B” de esta Corporación negó las pretensiones de la demanda al considerar que “no se trata de una postura unificada por el Consejo de Estado; pues (…), existen dos tesis según las cuales, en la primera, durante el periodo de liquidación de Cajanal, no se cuentan los términos para efectos de caducidad, mientras que la segunda, se sostiene que dicha premisa no está expuesta en la norma, por lo que se limita a dar aplicación a lo que las disposiciones procesales regulen en el tema, como fue el caso de la autoridad judicial accionada” 35.
Así las cosas, la Sala confirmará el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela, por las razones expuestas. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 13 de diciembre de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, por las razones aquí expuestas. 34 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 7 de abril de 2022, radicado No. 11001-03-15- 000-2021-07593-01 C.P. Milton Chaves García, sentencia de 26 de octubre de 2023, radicado No. 11001-03-15-000-2023-04960-00, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, entre otras. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 5 de septiembre de 2022, radicado No. 11001-03-15-000-2022-04276-00, C.P. César Palomino Cortés. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06511-01 Demandante: Jorge Humberto Salamanca Rojas Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN