Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Julio César Ardila Torres Referencia: Repetición Tema 1.

Acción de repetición. Subtema 1.1. Presupuestos de la acción de repetición. Subtema 1.2. Prueba del pago. Subtema 1.3. Elemento subjetivo – culpa grave del servidor público. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala, de acuerdo con lo dispuesto en sesión de cinco (5) de mayo de dos mil cinco (2005)1, resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, el cuatro (4) de junio de dos mil quince (2015), que accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la responsabilidad del señor Julio Cesar Ardila Torres.

I. SÍNTESIS Mediante sentencia del diecisiete (17) de febrero de dos mil once (2011), el Consejo de Estado declaró la nulidad del decreto que suprimió el cargo de Jefe de Unidad, código 210, grado 18, que ocupaba la señora Patricia Rojas Yepes en la planta de personal del entonces municipio de Barrancabermeja (Santander); condenó a la entidad a pagarle los salarios y prestaciones que la señora Rojas Yepes dejó de percibir desde que fue desvinculada hasta que se hizo efectivo el pago y ordenó su reintegro al cargo.

El municipio inició proceso de repetición contra Julio César Ardila Torres, quien, en su condición de alcalde de esa entidad territorial, profirió el acto de desvinculación de la empleada. II.

ANTECEDENTES: 2.1. El tres (3) de septiembre de dos mil doce (2012)2, el municipio de Barrancabermeja ―en la actualidad, Distrito Especial Portuario, Biodiverso, Industrial y Turístico3― presentó demanda contra el señor Julio César Ardila Torres, en ejercicio de la acción de repetición, con la cual pretende: (i) que se le declare responsable de los perjuicios ocasionados a la demandante por la condena impuesta en la sentencia del diecisiete (17) de febrero de dos mil once (2011), dictada por el Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Patricia Rojas Yepes; que, en consecuencia, (ii) se condene al pago de trescientos cuatro millones setecientos cuarenta y tres mil trescientos cincuenta y siete pesos ($304’743.357), monto cancelado por concepto de perjuicios a la señora Rojas Yepes; y, (iii) que se reconozcan los intereses causados. 2.1.1.

Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la demandante manifestó, en síntesis, lo siguiente: 1 Sección Tercera, acta número 15 de 5 de mayo de 2005. 2 Folio 173 del cuaderno 1. 3 Acto Legislativo 01 del 11 de julio de 2019. Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja 2 2.1.1.1.

Que la señora Patricia Rojas Yepes, quien se desempeñaba en el cargo de Jefe de Unidad, código 210, grado 18, en el municipio de Barrancabermeja, fue desvinculada del cargo con ocasión de un proceso de reestructuración administrativa en la entidad. 2.1.1.2. Que, mediante el Decreto 27 del veintisiete (27) de noviembre de dos mil uno (2001), expedido por el entonces alcalde de Barrancabermeja —Julio César Ardila Torres—, se estableció la nueva planta de personal de la entidad y, con ocasión de dicho acto administrativo, se expidieron de forma particular los Decretos 005 del catorce (14) de enero de dos mil dos (2002) y 010 del quince (15) de enero del mismo año, por medio de los cuales se determinó la desvinculación efectiva de la mencionada Patricia Rojas Yepes. 2.1.1.3.

Que el Consejo de Estado i) decretó la nulidad de los referidos Decretos 005 y 010 de dos mil dos (2002), ii) dispuso el reintegro de la señora Patricia Rojas Yepes y iii) ordenó el pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir, monto que hoy reclama en esta acción de repetición4. 2.1.2. A modo de sustento jurídico de sus pretensiones, el ente demandante hizo referencia a los artículos 2, 6, 90 de la Constitución Política; artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001.

Calificó la conducta del demandado a título de “culpa grave, por inexcusable omisión de las funciones por parte del representante legal del municipio de Barrancabermeja”5. 2.2. La demanda fue presentada inicialmente ante el Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja, despacho judicial que la envió por competencia al Tribunal Administrativo de Santander6.

Esta última corporación admitió la demanda en auto del siete (7) de mayo de dos mil trece (2013) y ordenó su notificación personal al demandado7. El señor Julio Cesar Ardila Torres contestó la demanda en escrito por medio del cual se opuso a las pretensiones de la demandante, aceptó algunos hechos como ciertos, negó otros y manifestó no constarle los demás. Afirmó que contrató un estudio con la Escuela Superior de la Administración Pública (ESAP), con el propósito de reestructurar la planta administrativa del municipio de Barrancabermeja, entidad que proyectó y elaboró los actos administrativos que luego fueron declarados nulos.

Por consiguiente, afirmó, no se configura el elemento subjetivo requerido para la prosperidad de la acción de repetición. Propuso como excepción la “ausencia de dolo y culpa grave” en la expedición del Decreto 237 del veintisiete (27) de noviembre del dos mil uno (2001), pues, por el contrario, dicho acto cumplió con los principios de eficiencia, eficacia y diligencia en los procesos de modificación de la estructura administrativa y planta de personal8. 2.3.

Agotada la etapa probatoria9, mediante auto del veintiocho (28) de abril de dos mil quince (2015) se corrió traslado a las partes para formular alegatos de conclusión y a la Procuraduría para su concepto10; tal oportunidad fue aprovechada por la parte demandante11 y por el demandado, Julio César Ardila Torres12. 4 Folios 174 a 179 del cuaderno 1. 5 Folio 178 del cuaderno 1. 6 Folio 181 del cuaderno 1. 7 Folios 215 y 216 del cuaderno 1. 8 Folio 229 a 235 del cuaderno 1. 9 Folio 361 del cuaderno 1. 10 Folio 362 del cuaderno 1. 11 Folios 362 a 363 del cuaderno 1. 12 Folios 364 a 371 del cuaderno 1.

Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja 3 2.4. El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del cuatro (4) de junio de dos mil quince (2015)13, declaró la responsabilidad de Julio César Ardila Torres y, en consecuencia, lo condenó a pagar trescientos cuatro millones setecientos cuarenta y tres mil trescientos cincuenta y siete pesos ($304’743.357).

Consideró que la actuación del demandado fue gravemente culposa, pues, sin contar con los estudios previos cuya realización se le encomendó a la ESAP, suscribió el Decreto 237 de dos mil uno (2001), que estableció la nueva estructura y planta de personal de la entidad, así como los Decretos 005 y 010, del catorce (14) y quince (15) de enero de dos mil dos (2002), por medio de los cuales se concretó la supresión del cargo que desempeñaba la señora Patricia Rojas Yepes —Jefe de Unidad, código 210, grado 18—, circunstancia esta que llevó a que el Consejo de Estado declarara su nulidad14. 2.5.

El primero (1º) de julio de dos mil quince (2015), la parte demandada interpuso recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión anterior y se negaran las súplicas de la demanda, toda vez que: 2.5.1. No se encontraría acreditado el pago efectivo de la condena, por cuanto no se demostró que el pago hubiera sido recibido a entera satisfacción por la beneficiaria. 2.5.2.

No se puede tener por demostrado el elemento subjetivo de responsabilidad, por cuanto el señor Julio César Ardila Torres contrató la realización de los estudios previos con la ESAP, entidad “prestigiosa” y “experta” en el tema, circunstancia que da cuenta de que su actuación fue diligente y cuidadosa15. 2.6. La apelación fue concedida16, admitida17 y se corrió traslado para alegaciones de las partes y concepto del Ministerio Público18.

Esta oportunidad fue aprovechada por el Ministerio Público, a través del Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado —doctor Nicolás Yepes Corrales—, quien solicitó confirmar la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda, toda vez que “[…] el señor Julio César Ardila Torres actuó con culpa grave cuando reestructuró la planta de personal acorde con la estructura de la administración municipal fijada a través del Decreto 237 del 21 de noviembre de 2001 sin estudios previos que acreditaran las necesidades del servicio”19.

Esta oportunidad también fue aprovechada por el demandado, quien, por intermedio de su apoderada judicial, reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación20. La entidad demandante guardó silencio21. 2.7. El Magistrado Nicolás Yepes Corrales manifestó su impedimento, por haber rendido concepto en este asunto en condición de agente del Ministerio Público, Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado22.

Dicho impedimento fue declarado fundado mediante auto del veintinueve (29) de julio de dos mil diecinueve (2019)23, porque la situación descrita está enmarcada en la causal descrita en el artículo 141.12 del Código General del Proceso24. 13 Folios 952 a 959 del principal. 14 Folios 373 a 380 del cuaderno principal. 15 Folios 388 a 391 del cuaderno principal. 16 Audiencia del 11 de agosto de 2015, folio 400 del cuaderno principal. 17 Auto del 13 de octubre de 2015, folio 404 del cuaderno principal. 18 Auto del 25 de abril de 2018, folio 457 del cuaderno principal. 19 Folio 474 vto., cuaderno principal. 20 Folios 459 a 466 del cuaderno principal. 21 Informe secretarial que obra a folio 476 del cuaderno principal. 22 Folio 477 del cuaderno principal. 23 Folios 479 a 480 del cuaderno principal. 24 Código General del Proceso, artículo 141.

Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: […] 12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones del proceso, o haber intervenido en éste como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo. […].” Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja 4 III.

PROBLEMA JURÍDICO 3.1. De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (“CGP”) — aplicable en esta instancia conforme a la jurisprudencia administrativa unificada25— el “recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.

En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a “pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”, como lo establece el artículo 328 del CGP. 3.2. La condición de ex servidor público del señor Julio César Ardila Torres26 y la condena en contra de la entidad demandante27, que están acreditadas con prueba documental28, no fueron rebatidas en esta instancia. Así pues, al haber quedado zanjada la litis sobre los mencionados presupuestos objetivos de la pretensión de repetición, se procederá a estudiar el siguiente problema jurídico, en función de los cargos de la alzada y la competencia que le asiste: 3.2.1.

¿Con documentos provenientes de la entidad demandante se encuentra acreditado el pago efectivo de la condena judicial? De encontrarse superado este presupuesto objetivo, se dará respuesta a la siguiente pregunta: 3.2.2. ¿Se configuró la culpa grave del señor Julio César Ardila Torres, demandado en el proceso de la referencia, por haber sido declarada la nulidad del Decreto 237 de 2001 que dispuso la reestructuración del distrito de Barrancabermeja y, por ende, la nulidad de los actos administrativos particulares que concretaron la supresión del cargo que desempeñaba la señora señora Patricia Rojas Yepes, debido a que fueron suscritos sin contar con los estudios contratados para el efecto? IV.

CONSIDERACIONES 4.1. La jurisdicción contencioso-administrativa conoce de los procesos de repetición contra agentes o exagentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, conforme a lo dispuesto en los artículos 150 y 152, numeral 11, de la ley 1437 de 2011 (CPACA)29 y el artículo 7 de la Ley 678 de 2001.

Así, pues, el Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada30. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 25 de junio de 2014, rad. núm. 25000-23-36-000-2012-00395- 01(IJ). En dicho proveído se unificó la Jurisprudencia de la Corporación, en lo atinente a la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012 y se dispuso que “su aplicación plena en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es a partir del 1º de enero de 2014”; sin perjuicio de la aplicación ultractiva del Código de Procedimiento Civil (señalada en el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012), para resolver de: (i) los recursos interpuestos, (ii) la práctica de pruebas decretadas, (iii) las audiencias convocadas, (iv) las diligencias iniciadas, (v) los términos que hubieren comenzado a correr, (vi) los incidentes en curso y (vii), las notificaciones que se estén surtiendo.

Así las cosas, de acuerdo con lo previsto en el literal c del numeral 1 del artículo 625 del Código General del Proceso, la valoración probatoria del presente asunto se regirá por la normatividad anterior. 26 Obra en el expediente el acta de posesión del señor Julio César Ardila Torres, como alcalde del municipio de Barrancabermeja para el periodo 2001 al 2003, así como la escritura pública No. 001 del 2 de enero de 2001 (folios 85 y 90 a 91 del cuaderno 1). 27 Obra la sentencia del 17de febrero de 2011, dictada por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, la cual quedó ejecutoriada y en firme el 23 de marzo de 2011 (folios 46 a 68 del cuaderno 1). 28 Tales presupuestos, además, se encontraron demostrados como hechos probados en la sentencia (ver, folios 377 y 378 del cuaderno principal). 29 Estas normas son aplicables en su redacción original, previa a las modificaciones introducidas por los artículos 26 y 28 de la Ley 2080 de 2021, de acuerdo con el régimen de vigencia de esa ley. 30 La cuantía de la demanda ($304’743.357) es superior a los 500 smlmv ($283’350.000), exigidos por el citado artículo 152.11 de la Ley 1437 de 2011.

Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja 5 4.2. De acuerdo con el artículo 164 del CPACA, “cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código”31.

A su vez, el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 prevé que la acción de repetición tiene un término de caducidad de dos (2) años, contados a partir del día siguiente a aquel en el que la condena hubiera sido pagada por la entidad o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de las condenas, de dieciocho (18) meses, según el inciso 4° del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo32, vigente a la fecha de expedición de la sentencia condenatoria.

En este caso, el pago se realizó el veintiséis (26) de octubre de dos mil once (2011)33, cuando aún no había expirado el plazo de dieciocho (18) meses con que contaba la entidad para pagar, teniendo en cuenta que la sentencia del diecisiete (17) de febrero de dos mil once (2011), dictada por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, quedó ejecutoriada y en firme el veintitrés (23) de marzo de dos mil once (2011)34.

Como el plazo de caducidad vencía así el veintisiete (27) de octubre de dos mil trece (2013) y la demanda fue presentada el tres (3) de septiembre de dos mil doce (2012)35, la acción de repetición fue incoada oportunamente. 4.3. La acción fue ejercida por el municipio de Barrancabermeja, entidad que se encuentra legitimada en la causa por activa, en los términos del artículo 8° de la Ley 678 de 2001, por ser la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de la suma de dinero decretada por el Consejo de Estado en la mencionada sentencia del diecisiete (17) de febrero de dos mil once (2011).

La demanda se dirigió contra el señor Julio César Ardila Torres, quien para el momento de los hechos que dieron lugar a la condena patrimonial contra la administración pública, se desempeñaba como alcalde del ente territorial demandante36; por tanto, también se encuentra demostrada su legitimación en la causa por pasiva. Consideraciones relativas régimen jurídico sustantivo aplicable 4.4.

Esta Corporación ha precisado que, en virtud del principio de irretroactividad, la Ley 678 de 2001 se aplica a los hechos ocurridos a partir de su vigencia y hasta el momento de su derogación, sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos37. En ese orden, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la imposición de la condena ocurrieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, continuarán rigiéndose por la normativa anterior38.

Pero si ocurrieron con 31 Esta norma es aplicable en su redacción original, sin tener en cuenta la modificación que introdujo el artículo 43 de la Ley 2195 de 2022, dado que dicha ley aplica solo para las condenas ejecutoriadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la misma. 32 CCA. "Articulo 177. [ ] Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto.

Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria". 33 i) Certificaciones de pago (folios 212 y 213 del cuaderno 1), ii) órdenes de pago 9733 y 9734 del 25 de diciembre de 2011 (folios 169 y 170 del cuaderno 1), así como iii) los comprobantes de egreso 9447 y 9446 del 26 de octubre de 2011 (folios 171 y 172 del cuaderno 1). 34 Folios 46 a 68 del cuaderno 1. 35 Folio 173 del cuaderno 1. 36 Aptado. 3.2. 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 8 de marzo de 2007, exp. 30330. 38 “Las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, en cuyos eventos es necesario remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil. //Frente a estos conceptos, el Consejo de Estado ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja 6 posterioridad, será la ley citada la que rija el análisis de la culpa grave del demandado y no las nociones generales aplicables en el régimen anterior, “sin perjuicio de que, dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción en el artículo 2º de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política)”39.

Por ende, como en este caso los actos administrativos particulares y concretos que dieron lugar a la condena en contra de la entidad demandante se expidieron los días catorce (14) y quine (15) de enero de dos mil dos (2002) —Decretos 005 y 010, respectivamente—, la Ley 678 de 2001 sí resulta aplicable a los aspectos sustanciales de este asunto.

Consideraciones relativas al primer problema jurídico40. 4.5. El pago implica el cumplimiento concreto de una obligación a cargo del deudor, que consiste en la ejecución de la prestación que se debe (artículo 1626 Código Civil)41. Es así una conducta positiva o de abstención –dar, hacer o no hacer–, según el caso, que tiene la capacidad extintiva del vínculo obligacional (artículo 1625 ejusdem)42 contraído por voluntad propia, por la causación de un daño o por el apremio de la ley (artículo 1494 del Código Civil)43.

Nuestra codificación civil no establece un modo o tarifa legal para probar el pago de una obligación, pues contempló la libertad de las partes para acudir a cualquier medio legalmente válido, a fin de acreditar ese acto extintivo de obligaciones, postura que fue recogida y adoptada por el Código de Procedimiento Civil44 —en su momento— y que se mantiene vigente en el actual Código General del Proceso45.

Si bien es cierto que el Código Civil hace referencia a la “carta de pago”, así como al recibo o paz y salvo, que es la declaración del acreedor de haber recibido de forma satisfactoria el pago46, la cual es una prueba documental que —por provenir del acreedor— tiene la entidad suficiente para acreditar el pago o la solución de la obligación, no es esta la única prueba que prevé el ordenamiento jurídico para tal efecto, pues, se recuerda, no hay tarifa probatoria para acreditar el pago efectivo y, por ende, el deudor puede valerse de cualquier medio legalmente válido.

En este orden de ideas, el juez debe valorar de forma conjunta los medios de prueba allegados, bajo los parámetros de la sana crítica47. previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos. // Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones, como por ejemplo contratos, bienes y familia”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 18 de junio de 2018. Expediente No. 54692. 39 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 11 de julio de 2019, exp. 54692. 40 Aptado. 3.2.1. 41“El pago efectivo es la prestación de lo que se debe”. 42 “Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula.

Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte: 1o.) Por la solución o pago efectivo”. 43 “Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o convenciones; ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de familia”. 44 Artículo 175, Código de Procedimiento Civil: “Sirven como pruebas, la declaración de parte, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez”. 45 Artículo 165, Código General de Proceso: “Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez”. 46 Ver, por ejemplo, artículos 1628, 1653, 1654 y 1669 del Código Civil. 47 Artículo 176, Código General del Proceso: “Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja 7 4.6.

El Consejo de Estado, desde el año dos mil trece (2013), ha revisado la postura sostenida hasta ese momento en relación con el pago efectivo de la condena y ha considerado que, si bien los documentos aportados por las entidades públicas eran elaborados por ellas mismas, lo cierto es que gozan de plena validez y capacidad probatoria, como quiera que, en virtud de quien los expide, se trata de documentos públicos48.

El legislador también elevó esta interpretación a rango normativo, razón por la que estableció en el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011, lo siguiente: “[…] el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño”.

Claro está que lo anterior no implica que dichos documentos —de naturaleza pública— sean prueba definitiva e incontrovertible, por cuanto su contenido acreditaría el hecho que se certifica, siempre que, estando a disposición de la parte contraria, no hayan sido controvertidos, objetados o tachados de falsos49. 4.7. Pues bien, al expediente fueron allegados los siguientes documentos: (i) Resolución 2827 del veinte (20) de octubre de dos mil once (2011), por medio de la cual el alcalde del municipio de Barrancabermeja reconoció el pago de trescientos cuatro millones setecientos cuarenta y tres mil trescientos cincuenta y siete pesos ($304’743.357) a la señora Patricia Rojas Yepes, por “concepto de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos derivados de la sentencia judicial emanada por el Consejo de Estado”50.

En dicha resolución se indicó que —a solicitud de la beneficiaria— se le debía pagar al abogado Orlando Lineros Velasco el monto equivalente al treinta 30% respecto de la condena, esto es, el equivalente a $91’423.007. (ii) Orden de pago núm. 9733 del veinticinco (25) de octubre de dos mil once (2011)51, por el monto de doscientos trece millones trescientos veinte mil trescientos cincuenta pesos $213’320.350, en favor de Patricia Rojas Yepes y orden de pago núm. 9734 del veinticinco (25) de octubre del mismo año52, por el monto de noventa y un millones cuatrocientos veintitrés mil siete pesos $91’423.007, para el abogado Orlando Lineros Velasco.

(iii) Los comprobantes de egresos números 9447 y 9446, del veintiséis (26) de octubre del dos mil once (2011), que dan cuenta del desembolso de doscientos trece millones trescientos veinte mil trescientos cincuenta pesos $213’320.350 (consignados a la cuenta de ahorros de Patricia Rojas Yepes, No. 146000243833 del Banco Davivienda) y de noventa y un millones cuatrocientos veintitrés mil siete pesos $91’423.007 (consignados a la cuenta de ahorros de Orlando Lineros Velasco, No. 089608228 del Banco BBVA), respectivamente53.

(iv) Las certificaciones del catorce (14) de marzo de dos mil trece (2013), expedidas por el tesorero del distrito de Barrancabermeja, en las que se certifica haberse efectuado dichos pagos, teniendo en cuenta que “se le canceló al doctor Orlando Lineros Velasco, identificado con CC. […], la suma de o validez de ciertos actos”. Artículo 187, Código de Procedimiento Civil: “Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. || El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba”. 48 Se recomienda consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de septiembre de 2013, exp. 25631. 49 Sentencia C–523 de 2009. 50 Folio 71 del cuaderno 1. 51 Folio 169 del cuaderno 1 52 Folio 170 del cuaderno 1. 53 Comprobantes de egreso que obran a folios 171 y 172 del cuaderno 1.

Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja 8 $91’423.007”54 y a la “señora Patricia Rojas Yepes, identificada con CC […], la suma de $213’320.350”55. Para la Sala, los anteriores documentos dan cuenta de la erogación que se hizo en cumplimiento de la mencionada sentencia del diecisiete (17) de febrero de dos mil once (2011), dictada por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado (radicado: 68001 23 31 000 2002 01317 01).

Por consiguiente, son suficientes para comprobar el pago, acorde con lo considerado anteriormente. De esta forma, se impone una respuesta negativa al primer problema jurídico, razón por la cual se abre paso al análisis del segundo problema concerniente al estudio del elemento subjetivo de la conducta. Consideraciones relativas al segundo problema jurídico56 4.9.

La acreditación del supuesto de hecho que describen las presunciones legales de que trata la Ley 678 de 2001 no genera, per se, una consecuencia jurídica inmediata y directa frente a la calificación de la conducta del agente porque, en todo caso, el juez contencioso debe analizar y calificar, en forma independiente, el comportamiento del servidor o exservidor para establecer: (i) si la actuación está directamente relacionada con el daño antijurídico que motivó la condena judicial objeto de la pretensión de reembolso, (ii) si fue determinante en la ocurrencia de esa afectación y, iii) cuál fue el grado de participación del agente.

La Corte Constitucional, en sentencia de reciente, precisó que las presunciones de dolo y culpa previstas en la ley eximen al organismo estatal de probar el supuesto de la inferencia por estar descrito directamente en la ley, pero no lo relevan de acreditar que la actuación del agente, por su arbitrariedad o su negligencia, fue determinante en la ocurrencia del supuesto de la presunción, tarea en la que resulta determinante: (i) el análisis de las funciones contempladas en la ley y, (ii) el grado de diligencia atribuible al servidor público en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía o la retribución económica recibida57.

Las presunciones legales de que tratan los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, en el ámbito de la responsabilidad personal del servidor o exservidor contra quien el órgano público ejercita la pretensión de repetición, complementan pues las definiciones de dolo y culpa grave, e invierten la carga de la prueba. Cuando no esté acreditado el supuesto en el que se funda la presunción, la calificación de la conducta del agente debe evaluarse frente a la definición llana del dolo y la culpa grave.

En consecuencia, de acuerdo con los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, debe probarse que la conducta del servidor o exservidor demandado encaja en la definición de dolo o culpa grave prevista en esa normativa, ya sea porque quiso “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado” (dolo) o porque incurrió en “una infracción directa a la Constitución o a la Ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave)58. 4.10.

En línea con el breve derrotero normativo y jurisprudencial expuesto, le corresponde a la Sala determinar si la actuación del señor Julio César Ardila Torres es constitutiva de culpa grave, por haber dictado los decretos que, en sede de nulidad 54 Folio 213 del cuaderno 1. 55 Folio 212 del cuaderno 1. 56 Aptado. 3.2.2. 57 Corte Constitucional, sentencia C-354 de 26 de agosto de 2020. 58 Corte Constitucional, sentencia C-374 de 14 de mayo de 2002, por medio de la cual declaró exequibles los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001.

Sobre el tema ver: sentencia C-512 de 31 de julio de 2013. “Las presunciones tienen una relación directa con la carga de la prueba en el proceso. Quien las invoca, debe demostrar los antecedentes o circunstancias a partir de las cuales sea posible deducir el hecho objeto de la presunción. (…) En la medida en que es posible desvirtuarlas, por medio de pruebas idóneas, las presunciones no vulneran el debido proceso, ni el derecho de defensa, ni menoscaban las garantías mínimas de las personas afectadas por ellas.”.

Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja 9 y restablecimiento del derecho, originaron la condena impuesta al —entonces— municipio demandante. Con este propósito, procede la Sala a exponer los pertinentes que fueron acreditados en este proceso. 4.10.1. Mediante el Decreto 237 del veintisiete (27) de noviembre de dos mil uno (2001) y en virtud de un proceso de reestructuración, el alcalde de Barrancabermeja —Julio Cesar Ardila Torres— definió la nueva estructura administrativa del municipio.

Este acto de contenido general fue sometido a estudio de legalidad y anulado mediante sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el veinte (20) de mayo de dos mil cuatro (2004)59, dado que, para su expedición, no se contó con los estudios técnicos que demostraran la necesidad de modernización o de adecuación de la planta. 4.10.2.

La declaración de nulidad del Decreto 237 de 2001 fue confirmada por el Consejo de Estado, el veintiocho (28) de abril de dos mil ocho (2008), teniendo en cuenta los siguientes argumentos: “[…] El punto central de la demanda se sustenta en la inobservancia de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 […]. De acuerdo con las pruebas obrantes en el plenario, recaudadas en la primera instancia, para la fecha de expedición del Decreto acusado, 27 de noviembre de 2001, no existía el estudio técnico exigido por la ley 443 de 1998, como da cuenta el oficio del 28 de noviembre del mismo año, suscrito por el Director Nacional de la ESAP, dirigido al presidente del Concejo Municipal de Barrancabermeja. […] De lo anterior puede inferirse que a la fecha de expedición del Decreto 237 del 27 de noviembre de 2001 no existía el estudio técnico con fundamento en el cual pudiera concluirse que la decisión allí plasmada se fundaba en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración. Esta sola circunstancia hace anulable el acto acusado, por desconocer uno de los presupuestos consagrados en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, en tanto se configura una expedición irregular del decreto acusado y además una falsa motivación pues, al momento de proferirse el Decreto 237 […], la administración municipal aún no contaba con el respectivo estudio técnico y la ausencia del mismo permite retirar del ordenamiento jurídico el citado acto”60 (se resalta). 4.10.3.

La señora Patricia Rojas Yepes se encontraba vinculada al municipio de Barrancabermeja como Jefe de Unidad, código 210, grado 18. Sin embargo, mediante el Decreto 005 del catorce (14) de enero de dos mil dos (2002) se decidió suprimir dicho cargo, para lo cual se consideró que “[…] la Alcaldía Municipal de Barrancabermeja adelantó los estudios correspondientes, de acuerdo con lo estipulado en la Ley 443 de 1998 y el Decreto reglamentario 1572 de 1998”61 (se resalta).

En dicho acto administrativo también se señaló que, mediante el Decreto 237 del veintisiete (27) de noviembre de dos mil uno (2001), se definió “[…] la nueva estructura para la administración central del municipio de Barrancabermeja”62. 4.10.4. El anterior acto administrativo fue modificado a través del Decreto 010 del quince (15) de enero de dos mil dos (2002), toda vez que se requería ubicar los cargos de “secretario ejecutivo del despacho”63, “almacenista general” y otros de “profesional, técnico y administrativo”64, cargos cuya naturaleza era diferente a la del cargo que desempeñaba Patricia Rojas Yepes. 59 Tribunal Administrativo de Santander, sentencia de 20 de mayo de 2004, expediente 2002-0262. 60 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 17 de abril de 2008, expediente 0346-05. 61 Folio 758 del cuaderno 1. 62 Ibídem. 63 Folio 80 del cuaderno 1. 64 Folio 80, ibídem.

Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja 10 4.10.5. La decisión contenida en el Decreto 005 del catorce (14) de enero de dos mil dos (2002) se ejecutó por medio del oficio núm. SG-033 del catorce (14) de enero de dos mil dos (2002), suscrito por el Secretario General del Distrito de Barrancabermeja, en el que se le informó a Patricia Rojas Yepes la supresión del cargo que desempeñaba65. 4.10.6.

Los Decretos 005 del catorce (14) de enero de dos mil dos (2002) y 010 del quince (15) de enero del mismo año fueron demandados por Patricia Rojas Yepes ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Surtido el trámite de rigor, el Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del dieciséis (16) de junio de dos mil nueve (2009), se inhibió para fallar de fondo la deprecada nulidad, para lo cual consideró: “La demanda contempla dentro de la falsa motivación, lo que en esencia sería una desviación de poder, al considerar las facultades conferidas como una retaliación política contra las personas que apoyaron al otro candidato a la alcaldía, lo que no tiene asidero probatorio alguno, no existe prueba de la persecución política que se señala, dando lugar a que se desestime el cargo. […] En conclusión, no existiendo razones para anular los actos administrativos demandados, se denegarán las pretensiones”66. 4.10.7.

La decisión anterior fue revocada por el Consejo de Estado, en la sentencia del diecisiete (17) de febrero de dos mil once (2011)67, que dio lugar a la presente acción de repetición, por cuanto “[…] el Decreto 005 de 2002 fue expedido con fundamento en la nueva estructura fijada mediante Decreto 237 de 2001 […]; por tanto, al haberse anulado el acto general que constituye fundamento del acto particular, este último resulta viciado también de ilegalidad al estar inmerso en la causal de expedición irregular por falsa motivación, sin que pueda afirmarse que se está ante una situación consolidada cuando se anuló el acto general, esto es, el Decreto 237 de 2001, porque el afectado con el acto particular había solicitado además de la nulidad de dicho acto, la inaplicación del acto general”.

En la misma sentencia, se concluyó: “Estudios Técnicos. Según lo muestra el cuaderno 1 anexo, la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP-, realizó y presentó en enero de 2002 el estudio técnico para la conformación de la nueva planta de personal, en desarrollo del Convenio suscrito con la Alcaldía Municipal de Barrancabermeja […].

El comentado estudio técnico fue entregado al municipio por la Escuela Superior de Administración Pública el 11 de enero de 2002. […] Consecuente con lo hasta aquí expuesto y aun cuando no se discute que el acto de supresión del cargo fue proferido por el funcionario competente en ejercicio de facultades propias y autónomas, el vicio de nulidad del Decreto 237 afecta la legalidad del acto de supresión, es decir, del Decreto No. 005 de 2002 modificado por el Decreto 010 de 2002, en cuanto como ya se dijo, la nueva planta global de personal se fijó acorde con la estructura de la administración municipal fijada en el Decreto 237 del 27 de noviembre de 2001 que fue anulado y que constituyó el fundamento del acto que afectó la situación laboral de la actora. […] Finalmente y acorde con el marco normativo consignado en párrafos anteriores, precisa la Sala que los estudios técnicos deben realizarse de manera previa [al] 65 Folios 73 y 74 del cuaderno 1. 66 Folios 41 y 42 del cuaderno 1.

Es de anotar que el doctor Milciades Rodríguez Quintero aclaró el voto, en el sentido de indicar que la competencia para definir la estructura de la administración es función constitucional del concejo, mientras que, por su parte, la competencia para modificar o reorganizar la planta de personal corresponde al alcalde (folios 43 y 44 del cuaderno 1). 67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de febrero de 2011, radicado: 68001 23 31 000 2002 01317 01, expediente: 2014-2009, actor: Patricia Rojas Yepes.

Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja 11 proceso de supresión […]. Así las cosas deberá la Sala revocar la sentencia impugnada para en su lugar, anular los Decretos 005 y 010 del 14 y 15 de enero de 2002, respectivamente, expedidos por el alcalde de Barrancabermeja, en cuanto suprimieron el cargo que la actora desempeñaba al [sic] interior de la administración y fueron expedidos de manera irregular dada la ausencia de estudios técnicos previos a la fijación de la nueva estructura de la administración” (se resalta). 4.10.8.

En relación con la formulación de los estudios previos, obra en el expediente el convenio interadministrativo número 0342 celebrado el ocho (8) de junio de dos mil uno (2001), entre el entonces municipio de Barrancabermeja y la Escuela Superior de Administración Pública —ESAP—, cuyo objeto era la elaboración del “[…] estudio técnico para la Reestructuración Administrativa y modificación de la planta de personal de la administración central de la Alcaldía de Barrancabermeja fundamentada en necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución”68.

En dicho contrato se estableció un plazo de ejecución de tres (3) meses, contados a partir de la firma del mismo69. 4.10.9. El convenio anterior fue suspendido por las partes el veintiuno (21) de septiembre de dos mil uno (2001), hasta tanto el municipio de Barrancabermeja informara “[…] sobre la disponibilidad existente para el proceso de aplicación para las indemnizaciones, término que no podrá ser superior al de tres (3) meses, contados a partir de la firma de la presente acta”70.

El contrato se reanudó el veintisiete (27) de noviembre de dos mil uno (2001), en los siguientes términos: “[…] la ESAP, de una parte, y por la otra parte del Municipio de Barrancabermeja, representado legalmente por Julio César Ardila Torres […] hemos convenido reanudar la ejecución del convenio 0342-01, suspendido el día 21 de septiembre del dos mil uno (2001), en virtud de las siguientes consideraciones: 1) Que se hace necesario hacer la entrega del documento inicial del Estudio Técnico por parte de la ESAP. 2) Que se hace necesario iniciar la socialización del Estudio Técnico con el equipo ejecutor designado por el municipio. 3) Que en cumplimiento del objeto del convenio se requiere realizar la actualización al análisis de las hojas de vida de los funcionarios”71. 4.10.10.

Obra en el expediente la declaración de Elsa Patricia Peñaloza Bueno, rendida el veintiocho (28) de abril de dos mil quince (2015) dentro del asunto de la referencia, quien, al preguntársele por su actuación dentro del convenio interadministrativo 0342, de ocho (8) de junio de dos mil uno (2001), contestó que fue quien se encargó de “coordinar las actividades que tendían a desarrollar el estudio técnico […], pues estaba vinculada con la ESAP”72.

Ante la pregunta de si recibió del señor Julio César Ardila Torres alguna directriz frente al estudio, expresó: “Ninguna doctor, las directrices son eminentemente técnicas, nosotros representamos una institución pública también”73. Acto seguido, ante la pregunta de si el alcalde Julio César Ardila Torres le hizo alguna modificación o cambio al proyecto de decreto, por el cual se estableció la nueva estructura administrativa del municipio de Barrancabermeja, indicó: “No, no hizo ninguna modificación, aplicó estrictamente el contenido del decreto que la ESAP le entregó”74 (se resalta).

El Ministerio Público interrogó a la misma deponente, así: “PREGUNTADO. Sírvase decir al despacho cómo aplicó el estudio realizado el alcalde del municipio de Barrancabermeja. CONTESTÓ. El alcalde profirió el decreto estrictamente del estudio que se realizó por la ESAP, él no hizo modificaciones. Pero por supuesto en todo el proceso durante los seis meses el equipo siempre estuvo al tanto del proceso y el alcalde profirió los actos tal cual 68 Folio 239 del cuaderno 1. 69 Folio 240 del cuaderno 1. 70 Folio 242 del cuaderno 1. 71 Folio 243 del cuaderno 1. 72 Cd, anexo en el cuaderno 1, minuto 4:53. 73 Ibídem, minuto 5:13. 74 Ibídem, minuto 9:36.

Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja 12 como fueron proyectados. PREGUNTADO. El alcalde durante el estudio tuvo contacto con la ESAP. CONTESTÓ. El alcalde estuvo permanentemente al tanto del estudio. Nos dejó una sala alterna al despacho y siempre estuvo muy atento a las reuniones que programábamos para mostrar avances y presentar informes alrededor del tema, con relación a avances, estando pendiente del proceso realizado.

Yo sí quiero dejar en claro que el alcalde fue enfático en decir que quería realizar un estudio técnico, señalando que no tenía interés alguno o particular en el mismo y que no tenía compromisos con nadie, para mí si es lamentable que el municipio no se hubiera defendido como debía en el proceso de nulidad y restablecimiento”75 (se resalta). 4.10.11.

En el expediente también obra copia del oficio número CAS-055-01 del veintiséis (26) de noviembre de dos mil uno (2001), por medio del cual la señora Elsa Peñaloza Bueno —en su condición de coordinadora del Convenio Interadministrativo suscrito entre el Municipio de Barrancabermeja y la ESAP— entregó al alcalde Julio César Ardila Torres el proyecto del acto administrativo que propuso la estructura administrativa y del decreto que fijó la escala salarial.

En ese documento también consta que el estudio técnico se encontraba en su etapa final; así se consignó: “Doctor JULIO CESAR ARDILA TORRES Alcalde Municipal Barrancabermeja Asunto: Entrega primer informe estudio técnico reestructuración administrativa convenio Atentamente me permito entregar el proyecto de los actos administrativos mediante los cuales se propone la estructura administrativa del Municipio de Barrancabermeja y se dictan otras disposiciones y por el cual se fija la escala salarial de la planta de personal.

Los anteriores actos administrativos se proyectaron teniendo en cuenta el estudio técnico que se encuentra en su etapa final. Es pertinente precisar que los modelos recomendados están proyectados de acuerdo al desarrollo legal, político e institucional que le permita al municipio cumplir con los principios constitucionales, legales y al plan de desarrollo que recoge su programa de gobierno. Los documentos mencionados deben ser trabajados en conjunto con el equipo ejecutor designado por su administración de acuerdo con lo establecido en el convenio interadministrativo 0342-01.

Cordialmente. ELSA PEÑALOZA BUENO Coordinadora Asesorías”76. 4.10.12. De igual forma, en el acta 001 del veintisiete (27) de noviembre de dos mil uno (2001) consta que el equipo de trabajo de la ESAP se reunió con el gobierno municipal de Barrancabermeja para discutir los avances de los estudios técnicos. En el documento se consignó: “[…] se reunieron en el despacho de la alcaldía municipal, el equipo ejecutor designado por el doctor Julio Cesar Ardila Torres, Alcalde Municipal, para la ejecución del convenio interadministrativo 0342-01, conformado por el Secretario de Gobierno, Secretario Jurídico, Secretario Privado y el Secretario General quien actúa como supervisor y por parte del equipo técnico de la Escuela Superior de 75 Ibídem. 76 Folio 244 del cuaderno 1.

Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja 13 Administración Pública, las doctoras ELSA PEÑALOZA BUENO, Coordinadora de Asesorías y LEYCI MUÑOZ ULLOA, Profesional de Apoyo. El fin de la presente reunión es dar a conocer al equipo ejecutor, por parte del equipo técnico conformado para la elaboración del estudio técnico para la reestructuración administrativa del nivel central de la administración municipal, del primer avance del convenio en mención, para las consideraciones que estimen pertinentes acotar.

Este primer avance consiste en entregar a la administración central los proyectos de los actos administrativos por los cuales se establece la estructura administrativa del Municipio de Barrancabermeja y se dictan otras disposiciones y por el cual se fija la escala salarial de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Barrancabermeja.

La doctora ELSA PEÑALOZA BUENO, Coordinadora del Proyecto, hizo una presentación clara y precisa de la nueva estructura que se recomienda al ejecutivo municipal, la cual es el resultado de un diagnóstico y responde a las necesidades de la administración municipal y al cumplimiento de su misión constitucional y se encuentra sustentada en el documento de estudio técnico que será entregado una vez finalice el proceso.

La nueva estructura se diseñó con el fin de garantizar la eficiencia y la racionalidad de la gestión pública, de evitar duplicidad de funciones y actividades y asegurar la unidad en la concepción y ejercicio de la función pública”77. 4.11. Pues bien, con fundamento en las pruebas aportadas al plenario, es posible establecer que el hecho del que se desprende la presunción de culpa grave, consistente en la “inexcusable omisión en el ejercicio de las funciones”78-79 no está acreditado.

En efecto, en la demanda se indicó que la culpa grave del demandado se podía establecer con la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, dictada por el Consejo de Estado el diecisiete (17) de febrero de dos mil once (2011), por cuanto allí se determinó la ausencia de estudios técnicos para la supresión de cargos en la entidad territorial demandante.

En principio, tal decisión podría sugerir que no le corresponde al juez de la acción de repetición volver a estudiar un asunto que ya fue establecido por el juez de la nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, la decisión del juez contencioso administrativo en el fallo de legalidad del acto administrativo no ata al juez de la repetición80, puesto que en esta sede judicial pueden hacerse valoraciones y calificaciones distintas, en la medida en que la decisión ya no versa sobre la legalidad de las actuaciones administrativas del Estado, sino sobre el desvalor de la conducta del agente.

La sentencia del proceso judicial antecedente da cuenta de la invalidez del acto administrativo de supresión del cargo, sin que de ella se pueda establecer que fue inexcusable la omisión en sus funciones por parte del hoy demandado, máxime cuando la contrariedad con la norma se realizó por “falsa motivación”81, situación que implicaría un argumento para una imputación por dolo —sobre el cual no se podría pronunciar la Sala—, pues la imputación que acá se hace gira en torno a la culpa grave del demandado por “inexcusable omisión o extralimitación en sus funciones”82.

Ahora bien, para expedir el decreto que establecía la nueva estructura administrativa del municipio de Barrancabermeja previamente se requerían los estudios técnicos que la soportaran, en los términos del artículo 41 de la Ley 443 de 77 Folios 283 y 284 del cuaderno 1. 78 Aptado. 2.1.2. 79 Artículo 6, Ley 678 de 2001. 80 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de diciembre de 2007, expediente 41001233100019980000101 (29.222). 81 Ver, aptado. 4.10.7 supra. 82 Ver, aptado. 2.1.2. supra.

Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja 14 199883. No obstante, contrario a la conclusión a la que se llegó en el juicio de legalidad, con las pruebas allegadas a este proceso quedó demostrado que el Decreto 005 del 14 de enero de 2002 —acto de supresión del cargo— sí cumplió con dicho requisito, la presentación previa de los estudios, por lo que debe considerarse desvirtuada la presunción de culpa grave del artículo 6 de la Ley 678 de 2001.

En efecto, la parte demandada logró demostrar en este proceso la existencia del convenio interadministrativo número 342, del ocho (8) de junio de (2001), en el cual la ESAP se comprometió a “elaborar el estudio técnico para la reestructuración administrativa y modificación de la planta de personal de la alcaldía de Barrancabermeja” y, pese a que el convenio en mención había sido suspendido84, dichos estudios fueron entregados por la ESAP el veintiséis (26) de noviembre de dos mil uno (2001), junto con los proyectos de actos de modificación de la planta de personal municipal, mediante el oficio número CAS-055-0185, prueba que no fue controvertida por la parte demandante y, contrario al criterio del Tribunal —que no valoró la prueba— esta sí resulta relevante en el presente asunto, pues está respaldada además con la declaración rendida por la señora Elsa Patricia Peñaloza Bueno, quien fue enfática en sostener que “[…] el alcalde profirió el decreto estrictamente del estudio que se realizó por la ESAP”86.

Además, el veintisiete (27) de noviembre de dos mil uno (2001), cuando fue reanudada la ejecución el convenio interadministrativo número 342 de dos mil uno (2001) y fue expido el Decreto 005 de esa misma fecha, fue celebrada una reunión en la que el personal del ESAP explicó a los funcionarios de la alcaldía de Barrancabermeja el estudio técnico en cuestión. 4.12.

No huelga recordar que esta Corporación en la sentencia del tres (3) de agosto de dos mil veinte (2020), dictada por la Sección Tercera, Subsección B87 decidió una acción de repetición en la que fungió como demandante el distrito de Barrancabermeja y como demandado el señor Julio César Ardila Torres, proceso en el que se analizaron supuestos fácticos análogos al del presente caso, esto es, con base en la condena patrimonial consecuencia de la nulidad de los Decretos 005 y 010 de 2002.

Al respecto, se dijo: “33. […] Como se observa, la testigo afirmó que la estructura administrativa del Municipio de Barrancabermeja estuvo soportada en estudios técnicos que fueron elaborados y documentados por la ESAP; que fue la escuela la que proyectó los actos administrativos correspondientes y que tal y como fueron redactados el alcalde Julio Cesar Ardila expidió el Decreto No. 237 del 27 de noviembre de 2001. 34.- […] en el expediente también obra copia del Oficio No. CAS-055-01 del 26 de noviembre de 2001 por medio del cual la señora Elsa Peñaloza Bueno, en su condición de coordinadora del Convenio Interadministrativo suscrito entre el Municipio de Barrancabermeja y la ESAP, entregó al alcalde Julio César Ardila el proyecto del acto administrativo que propuso la estructura administrativa y del acto que fijó de la escala salarial […]. 36.- En conclusión, la Sala encuentra que la restructuración administrativa y la modificación de la planta de personal sí contaba con los estudios técnicos exigidos en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, como condición para que el alcalde Julio César Ardila pudiera adelantar dicho proceso, razón por la cual el 83 Dicha norma establece: “Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la Rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional”. 84 Ver, aptados. 4.10.9 y 4.10.10. 85 Ver, aptado. 4.10.11 supra. 86 Ver, aptado. 4.10.10 supra. 87 Radicado: 68001-23-33-000-2013-00132-01 (50489).

Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja 15 demandado logró desvirtuar la presunción de dolo que pesaba en su contra” (se resalta). La presente sentencia no contraría los argumentos expuestos en aquella, pues el análisis que acá se hace obedece al supuesto fáctico y probatorio que suscita este caso, no obstante que, como se vio, el análisis realizado en el presente fallo concluye, igualmente, que las pretensiones de repetición no tienen vocación de prosperidad.

Finalmente, conviene aclarar que no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada en este caso, por cuanto el objeto y la causa en ambos procesos no es la misma, teniendo en cuenta que se originaron en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho distintos, en tanto los empleados afectados con la reestructuración poseen situaciones fácticas disímiles.

V. COSTAS El artículo 188 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. En ese orden, el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable al presente proceso por remisión expresa de la misma norma, consagra que se condenará en costas “a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”.

El artículo 361 del CGP indicó que las costas se componen de expensas y gastos sufragados en el proceso y agencias en derecho. Para la fijación de las agencias en derecho se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el artículo tercero del Acuerdo No. 1887 de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para el momento de presentación de la demanda88.

Respecto de su valor, el numeral 3.1.3 del artículo 6 estableció que, para la segunda instancia de procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pueden ser fijadas en “cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones, reconocidas o negada en la sentencia”. La Sala, en virtud de la naturaleza, calidad y duración de la gestión de la apoderada del señor Julio César Ardila Torres, quien presentó alegatos en segunda instancia y formuló el recurso de apelación, considera razonable tasar las agencias en derecho a favor del citado demandado en 0,3% de la pretensión de reembolso.

De existir costas en virtud de expensas y gastos sufragados durante el proceso, se procederán a liquidar por Secretaría en el caso de que se hubieren causado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVÓCASE la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, el 4 de junio de 2015, de acuerdo con las consideraciones expuestas en esta providencia y, en su lugar, NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la parte demandante. FÍJASE como agencias en derecho el monto equivalente al 0.3% de la pretensión de reembolso, en favor del señor Julio César Ardila Torres. 88 “La naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables”.

Rdo.: 68001 23 33 000 2012 00275 02 (55364) Demandante: Municipio de Barrancabermeja 16 TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente VF