CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Referencia: Acción de tutela Actora: YASMINE BERNAL PALLARES TESIS: SE DECLARA LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO FRENTE A LA SOLICITUD DE AMPARO POR MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA.
EL TRIBUNAL DENTRO DEL TRÁMITE DE LA PRESENTE ACCIÓN DE TUTELA SE PRONUNCIÓ RESPECTO AL RECURSO DE QUEJA DENTRO DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA QUE DIO ORIGEN A LA PRESENTE SOLICITUD. INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD FRENTE A LOS CUESTIONAMIENTOS RELACIONADOS CON EL DICTAMEN DE LA JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ.
LOS DEMÁS ARGUMENTOS DE LA SOLICITUD DE AMPARO GUARDAN RELACIÓN CON UNA PRETENSIÓN ECONÓMICA CONFORME CON EL CRITERIO ESTABLECIDO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN SENTENCIA SU-573 DE 2019. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, A LA SALUD Y A LA VIDA DIGNA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la actora contra la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, el JUZGADO SÉPTIMO PENAL MUNICIPAL DE CARTAGENA DE INDIAS, la E.P.S. COOMEVA, la 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co COMPAÑÍA DE SEGUROS POSITIVA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR1.
I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud La señora YASMINE BERNAL PALLARES, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud, a la vida digna y al principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, el JUZGADO SÉPTIMO PENAL MUNICIPAL DE CARTAGENA DE INDIAS, la E.P.S. COOMEVA, la COMPAÑÍA DE SEGUROS POSITIVA y el TRIBUNAL por presunta mora judicial de esta última autoridad, por cuanto no ha resuelto el recurso de queja que interpuso contra el auto de 24 de noviembre de 2022, proferido dentro del medio de control de reparación directa identificado con el 1 En adelante el Tribunal 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co número único de radicación 2022-00275-01.
I.2. Hechos Pese a la falta de claridad de la situación fáctica narrada en el escrito introductorio, la Sala tendrá como hechos relevantes para resolver, los siguientes: Que la actora tiene 55 años de edad y laboró al servicio de la Rama Judicial durante 11 años, 4 meses y 15 días. Que el 16 de febrero de 2018, la ARL POSITIVA reconoció en su favor una indemnización por incapacidad permanente parcial, establecida en la Ley 776 de 17 de diciembre de 20022, debido a la enfermedad profesional de síndrome del túnel carpiano bilateral que desarrolló mientras laboraba al servicio de la Rama Judicial.
Que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez emitió el dictamen núm. 51890928-2391 de 24 de enero de 2020, en el cual se determinó una pérdida de capacidad laboral del 25.62% y la 2 “Por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales”. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidación de la indemnización por incapacidad permanente parcial fue tasada con un valor indexado de ajuste de IBL por valor de $1’765.022, conforme al cual se determinó que debía ser indemnizada con la suma de $21’180.262.
Que inconforme con el dictamen en lo referente a la fecha de estructuración de su enfermedad, en tanto que en el mismo se indicó que el siniestro ocurrió en el año 2018, más no en el 2009, la actora interpuso recurso de apelación que fue desatado por la Junta Nacional de Calificación confirmando el dictamen en todas sus partes. Que el 5 de septiembre de 2022, alegando una presunta falla en el servicio por la enfermedad que le fue diagnosticada, la actora promovió demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, el JUZGADO SÉPTIMO PENAL MUNICIPAL DE CARTAGENA DE INDIAS, el JUZGADO PROMISCUO DE FAMILIA DEL CIRCUITO DE SIMITI - BOLIVAR, la E.P.S. COOMEVA, la COMPAÑÍA DE SEGUROS POSITIVA, a la cual le fue asignado el número único de radicación 13001-33-33-011-2022-00275-00. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el proceso le correspondió por reparto al JUZGADO DECIMOPRIMERO ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE CARTAGENA que, mediante auto de 27 de octubre de 2022, inadmitió la demanda, debido a la falta de claridad en los hechos, en las pretensiones y en los fundamentos de derecho, entre otros defectos, los cuales no fueron corregidos, por lo cual dicha autoridad judicial rechazó la demanda a través de proveído de 24 de noviembre de 2022.
Que el 7 de diciembre de 2022, la actora interpuso recurso de apelación contra la decisión de 24 de noviembre de 2022, el cual fue rechazado por extemporáneo mediante providencia dictada el 26 de enero de 2023, por el JUZGADO DECIMOPRIMERO ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE CARTAGENA. Que, inconforme con lo anterior, el 31 de enero de 2023, la actora interpuso recurso de queja contra el auto de 26 de enero de 2023, que rechazó el recurso de apelación por extemporáneo. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3 Fundamentos de la solicitud A juicio de la actora, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud, a la vida digna, por la presunta mora judicial en desatar el recurso de queja interpuesto el 31 de enero de 2023, lo que conlleva a una dilación injustificada de impartir justicia y a que se configure un silencio administrativo.
Arguyó que tiene otras enfermedades sin calificar adicionales al síndrome del túnel del carpo, que tiene a su cargo el cuidado de su progenitora, quien padece cáncer de seno y de su hija que se encuentra diagnosticada con trastorno ansioso depresivo. Afirmó que a pesar de que la ARL POSITIVA le ha practicado terapias y evaluaciones periódicas, ha desconocido que la fecha del inicio de la enfermedad no es el 16 de febrero de 2018, sino el 3 de febrero de 2009, momento en el que se le realizó la primera electromiografía en la mano derecha para determinar si padecía de túnel del carpo. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que los exámenes realizados en el año 2018 fueron consecuencia de que se ordenó la práctica de nuevos estudios cuando fue reintegrada al cargo de secretaria en el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Simití. Sostuvo que su indemnización fue mal liquidada debido a que solo se tuvo en cuenta los dos meses del año 2017 que laboró para la Defensoría del Pueblo de Santa Marta, pues fue indemnizada con la suma de $21.180.262, sin tener en cuenta que el último cargo que ocupó fue el de secretaria de Juzgado del Circuito, por lo cual el IBC para ese cargo era de $6.188.936 y, en consecuencia, se le debió pagar $74.267.232, por lo cual la ARL POSITIVA le adeuda $53.086.970.
Indicó que se encuentra afectada emocional y económicamente por la omisión de la ARL POSITIVA que desde el año 2018 no ha terminado de efectuar los pagos correspondientes a los reembolsos por transporte a terapias, lo cual implicaría que le tenga que pagar a la persona que la transporta la suma de $4’063.400, máxime aun, teniendo en cuenta que han modificado las condiciones y únicamente le han autorizado el transporte en bus de servicio público, informándole que debía asumir el excedente para transportarse en 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otro tipo de vehículo, pues dicho traslado únicamente era pago si lo autorizaba el médico tratante.
Señaló que, pese a que padece dolores y adormecimientos en sus manos, la Rama Judicial debe reintegrarla a un cargo que le permita pensionarse en el mismo, debido a que tiene 55 años de edad y se encuentra en retén social o en su defecto debe indemnizarla. I.4. Pretensiones La parte actora solicitó que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] 1.- Que POSITIVA ARL, La Rama Judicial y Coomeva EPS, dejé sin efectos los actos administrativos de no cumplimiento a lo que por simple vista es un derecho que se me debe dar ya que fueron expuestos a tiempo por acciones de tutela de la afectación a realizar por no calificar y valor en debida forma en aquel tiempo a mi persona a quien despidieron con una enfermedad calificada profesional atacado solo por la vía ordinaria mediante una nulidad del acto de calificación a la carrera administrativa la cual no próspero y atacando ese actos administrativos no la enfermedad hoy no me permiten el acceso a la justicia mediante una reparación directa que interpuse un recurso de queja y a nada le dan tramite.
Siempre con un, porque: - Porqué ellos la desconocían - Porque no había una calificación afectándome. - Ahora porque positiva estructuro fecha inicial después del despido, afectando no solo a mi si no a mi grupo familiar por despojarme de mi cargo en carrera administrativa, enferma y dejada sin un mínimo vital. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a.- Ahora POSITIVA ARL, no realiza los pagos de los reembolsos por transporte ya que esto es un gasto ya causado y que me lo están cobrando a mi y yo no tengo los medios económicos para pagar lo que POSITIVA ARL, dijo que iban a cubrir como gastos.
Positiva ARL me ha afectado mi tranquilidad emocional y económica ya que adeudo $4.063.400.oo por valores de reembolso de transporte realizado a terapias que debe asumir Positiva ARL que autorizó y que no ha terminado de pagar. b.- Que POSITIVA ARL, pague en debida forma la indemnización tal como sea dicho con lo cotizado por la Rama Judicial porque me adeuda adeuda $53.086.970.oo hasta el año 2020 que pago y debe ser ajustado a tiempo presente. 2.
Que la Rama Judicial llámese Dirección de Administración Judicial, Consejo Superior de la Judicatura o Juzgado Séptimo Penal Municipal de Cartagena donde tenía Carrera Administrativa entren a reintegrarme para una estabilidad laboral reforzada ante las enfermedades que padezco ante falta de un mínimo vital y a la seguridad social desamparada para continuar con el proceso de calificación […]”.
I.5. Defensa I.5.1.- El Tribunal sostuvo que el proceso ingresó al Despacho 003 el 17 de abril de 2023 y mediante auto del 6 de junio siguiente, se decidió el recurso de queja, providencia que se notificó el 7 de junio de esa misma anualidad. Refirió que en la actualidad no existen actuaciones pendientes de decisión por parte de esa autoridad dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 2022-00275- 01, por lo cual solicitó declarar la carencia actual de objeto por hecho 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co superado, pues no se configura la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante.
I.5.2.- COOMEVA EPS, en liquidación, rindió informe en el cual destacó que de conformidad con lo dispuesto en la Resolución núm. 2022320000000189-6 de 25 de enero del 2022, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, con el apoyo de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud Adres, se realizó la asignación y distribución de sus afiliados hacia otras EPS, por lo cual desde el 1o. de febrero del 2022, perdió la competencia para prestar el servicio de salud.
Afirmó que esa EPS no había vulnerado los derechos fundamentales deprecados por la accionante, pues no existía un nexo de causalidad, dado que en el escrito de tutela aquella mencionó padecer una enfermedad calificada de origen laboral o profesional, por lo cual, tal situación debía ser resuelta por la ARL. Solicitó ser desvinculada del presente asunto, en razón a que no hay prueba alguna con la que se le pueda atribuir la vulneración de los derechos deprecados. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.3.- La DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL rindió informe en el cual solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, aunque hace parte de la Rama Judicial, no tiene, ni le ha sido asignado por la Ley poder jurisdiccional alguno mediante el cual pueda participar o revocar las decisiones que tomen los despachos judiciales dentro de los procesos que tienen a su cargo.
I.5.4.- POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A. manifestó que se debe declarar improcedente el presente asunto o, en su defecto, denegar la presente solicitud de amparo constitucional. Informó que, respecto a los reembolsos por transporte, la interesada había interpuesto varias objeciones frente al pago de los mismas, que se encontraban en trámite en las diferentes áreas competentes de la entidad.
Así mismo, aseguró que la señora BERNAL PALLARES registra el reporte de enfermedad núm. 317419453 y que, a partir de la enfermedad laboral que padecía, la Junta de Calificación de Invalidez definió un grado de pérdida de capacidad laboral de 25.62% a través del dictamen 51890928 - 2391 de 24 de enero de 2020, conforme al 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual, se le reconoció a título de indemnización por incapacidad permanente parcial el monto de $21.180.262, suma que se extrajo a partir de lo previsto en el artículo 5 de la Ley 1562 de 2012, que establece que se debe tener en cuenta el ingreso base de cotización devengado por el afiliado al momento del accidente o de diagnosticarse la enfermedad.
Sostuvo que al identificar los IBC reportados para los 12 meses anteriores a la determinación de origen de la enfermedad, esto es, al 16 de febrero de 2018, se identificaron únicamente aportes efectivos para los meses de noviembre y diciembre de 2017 por valor de $1.648.000 y con anterioridad, es decir, para el año 2015, se identificaron aportes en vigencia de su afiliación como trabajadora de la Rama Judicial, los cuales no podían ser tenidos en cuenta en la liquidación, por lo cual el ingreso base de liquidación tenido en cuenta correspondió a $1.648.000, el cual fue indexado de acuerdo al índice de precios al consumidor del año 2020, en el que le fue reconocida la indemnización. Conforme con lo anterior, el IBL indexado debió multiplicarse por 12 teniendo en cuenta que la pérdida de capacidad laboral había sido 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co definida en 25.62%, esto resultando en un reconocimiento económico total de $21.180.262.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala advierte que, COOMEVA EPS en liquidación y la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL solicitaron su desvinculación en la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). Comoquiera que COOMEVA EPS en liquidación y la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL son parte demandada dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 2022-00275-01, objeto del presente debate, le asiste interés como tercero interesado en las resultas de la acción de tutela de la referencia, razón por la que la Sala denegará su solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Generalidades de la acción de tutela 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19913.
Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. Caso Concreto En el presente caso, la actora instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la salud, a la vida digna y al principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, el JUZGADO SÉPTIMO PENAL MUNICIPAL DE CARTAGENA DE INDIAS, la E.P.S. COOMEVA, la COMPAÑÍA DE SEGUROS POSITIVA y el TRIBUNAL por presunta 3 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mora judicial de esta última autoridad, por cuanto no ha resuelto el recurso de queja que interpuso contra el auto de 24 de noviembre de 2022, proferido dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2022-00275-01.
Aunado a lo anterior, formuló reproches relacionados con la fecha de estructuración de su enfermedad profesional que, a su juicio, debió ser el 3 de febrero de 2009 y no el 16 de febrero de 2018 y la consecuente modificación en el monto de la indemnización por incapacidad permanente parcial que le fue otorgada, así como del pago de los transportes utilizados para asistir a las terapias.
En ese orden de ideas, corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la actora, al incurrir en una presunta mora judicial injustificada dentro del proceso ordinario aludido y, posteriormente, se hará referencia a los cuestionamientos mencionados en precedencia. De la mora judicial Esta figura ha sido definida como un “[…] fenómeno multicausal y 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estructural […]”4 que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.
Sobre este tema, la Corte Constitucional5 ha sostenido que el no cumplimiento de los términos procesales por parte de los jueces no implica per se la vulneración de los derechos fundamentales, habida cuenta que, pese a que es obligación de la autoridad judicial acatar los plazos establecidos por la normativa aplicable, también lo es dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrificar irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional.
En consecuencia, es ineludible analizar las causas de la mora, para determinar si esta es justificada o no, dado que es necesario que concurran determinadas circunstancias para tenerla como injustificada. 4 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P.: María Victoria Calle Correa. 5 Sentencia SU901 de 1° de septiembre de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Corte6 ha manifestado en forma reiterada que: “[…] para definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora7.
Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que: “existe una relación de conexidad necesaria entre la noción del plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, al punto que son estos los criterios que se deben analizar para determinar si acontece o no una afectación o amenaza al debido proceso y por ende al acceso a la administración de justicia. En esa medida, la mora judicial se justifica cuando: - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende. - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.
Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”8. 13.5. En la providencia T-230 de 20139, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema 6 Ibidem. 7 «Estos tres primeros aspectos los remota de lo sostenido en la sentencia T-297 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño - unánime)». 8 «En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada». 9 «MP Luis Guillermo Guerrero Pérez - unánime». 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Justicia - Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno, era excepcional10.
También hizo referencia la Sala de revisión a casos en los que la mora estaba justificada, encontrando que en algunos eventos la Corte (i) niega la protección constitucional11, en otros, (ii) ordena la alteración del turno, cuando quiera que se está ante sujetos de especial protección y/o vulnerabilidad12; y, en otros, (iii) dispone un amparo transitorio13. 13.6.
Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 201614, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.
La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”. En virtud de lo anterior, la Sala determinará si la autoridad judicial 10 «Destacó la Sala que, según lo señalado por la Corte en la sentencia C-543 de 1992, en casos de mora judicial podía ordenarse al juez observar los términos judiciales o la resolución del caso, lo que implicaba una alteración del turno (MP José Gregorio Hernández Galindo, SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero)». 11 «Citó como precedente las sentencias T-668 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara - unánime), T- 243 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz - unánime), T-1249 de 2004 (MP Humberto Antonio Sierra Porto - unánime) y T-366 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández)». 12 «Como ocurrió en las sentencias T-708 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil – unánime), T-220 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla) y T-945A de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla)». 13 «T-1154 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra - unánime)». 14 «MP Gloria Stella Ortiz Delgado». 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionada incurrió en una mora injustificada en el trámite del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2022-00275-01 o si en el presente caso, se configura una carencia actual de objeto por hecho superado.
En efecto, la Sala advierte que de acuerdo con el informe allegado por el TRIBUNAL y, con la información registrada en el aplicativo de consulta de procesos de la Rama Judicial SAMAI15, dicha autoridad judicial, mediante providencia de 6 de junio de 2023, desató el recurso de queja interpuesto dentro del medio de control de reparación directa objeto de reproche, tal como se observa a continuación: De lo anterior se extrae que en el índice 4 de la Sede Electrónica para 15 https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=180012333002 201700007011800123 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Gestión Judicial – SAMAI-, obra anotación de 6 de junio de 2023 de la cual se advierte que el Tribunal resolvió el recurso de queja en esa fecha y, que dicha actuación, fue notificada mediante estado de 7 de junio de ese mismo año. Así las cosas, la Sala observa que comoquiera que una de las finalidades de la acción de tutela de la referencia era que el Tribunal se pronunciara respecto del recurso de queja mencionado en precedencia, interpuesto dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 2022-00275-01, lo cual ya sucedió en el trámite de la presente acción constitucional, al desaparecer las circunstancias fácticas que generaron la presente solicitud de amparo, junto con la presunta vulneración de derechos fundamentales alegada, se entiende que se ha configurado la carencia actual de objeto, por hecho superado frente a dicho aspecto.
Sobre el particular, cabe traer a colación el concepto de la carencia actual de objeto desarrollado por la Corte Constitucional en la sentencia T-653 de 2017, que lo define como «la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sido encomendados»16.
Y en la misma sentencia se precisó que el fenómeno previamente descrito puede materializarse a través de las siguientes figuras: “[…] (i) Daño consumado, consiste en que, a partir de la vulneración que venía ejecutándose, se ha consumado el daño o afectación que con la acción de tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez constitucional dé una orden al respecto.
El daño consumado supone que no es posible hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro y, por ello, tan solo es procedente el resarcimiento del daño originado por la violación del derecho. Cuando al momento de la interposición de la acción de tutela el daño ya está consumado, por regla general, esta resulta improcedente, puesto que dicha acción tiene una finalidad preventiva y no indemnizatoria.
(ii) Hecho superado, comprende el supuesto de hecho en el que, entre el momento en que se interpone la demanda de amparo y el fallo se evidencia que, como producto del obrar de la entidad accionada, se eliminó la vulneración a los derechos fundamentales del actor, esto es, tuvo lugar la conducta solicitada (ya sea por acción o abstención) y, por tanto, se superó la afectación y resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, no se encuentran afectados ni amenazados (regulada en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991).
(iii) Acaecimiento de una situación sobreviniente, se presenta en casos en que como producto del acaecimiento de una situación sobreviniente cuyo origen no está en el accionar de la parte demandada, la vulneración predicada ya no tiene lugar, ya sea porque el actor asumió la carga que no le correspondía, porque a raíz de dicha situación perdió interés en el resultado de la litis, o por cualquier otro hecho que haga inútil o innecesaria la intervención del juez de tutela […]”17.
(Negrilla fuera del texto). 16 Magistrado Ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo. 17 Ibídem. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el mismo sentido, esta Sala, en relación con eventos en los cuales se ha dado cumplimiento a lo perseguido por la parte actora, ha indicado lo siguiente: “[…] La acción de tutela se concibió para obtener la protección efectiva y oportuna de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados.
Ello permite entender que si durante su trámite cesan o desaparecen los motivos que generan la amenaza o la vulneración, o su consumación impide el ejercicio del derecho, el objeto o la pretensión perseguida deja de ser exigible o pierde su efecto necesario, al punto de no existir el motivo u objeto que justifica la intervención preferente del juez constitucional.
Se sigue de lo dicho, que la carencia actual de objeto se presenta a través de dos eventos, a saber: el hecho superado y el daño consumado. El primero acaece cuando se supera la afectación de tal manera que el pronunciamiento del juez pierde su finalidad constitucional por cuanto la decisión que pudiere adoptar sería inocua y contraria al objetivo de protección inmediata y efectiva constitucionalmente previsto, o en el evento en que ya no hay lugar a ordenar lo pretendido por cuanto con ello no se va a lograr el amparo solicitado.
La jurisprudencia constitucional lo explica así: La carencia actual de objeto por hecho superado se da cuando entre el momento de la interposición de la acción de tutela y el momento del fallo se satisface por completo la pretensión contenida en la demanda de amparo, razón por la cual cualquier orden judicial en tal sentido se torna innecesaria, En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna […]”18.
Consecuente con lo anterior, comoquiera que tal hecho ha sido superado, la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que la pretensión relacionada con que se resuelva 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., 14 abril de 2016.
Radicación número: 54001-23-33-000-2016-00061-01(AC). Actor: Yorman Mauricio Tobos Peñaranda. Demandado: Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional - Dirección de Sanidad. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el recurso de queja ya fue acatada mediante providencia de 6 de junio de 2023, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Ahora bien, frente a los reproches relacionados con la fecha de estructuración de la enfermedad de la actora es del 3 de febrero de 2009 y no el 16 de febrero de 2018, por lo cual, a juicio de la misma, se debe modificar el pago de la indemnización por incapacidad permanente parcial que le fue otorgada, se tiene que la determinación de la fecha de estructuración de su padecimiento es del resorte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Sin embargo, resulta oportuno precisar que en el dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional núm. 51890928-2391 de 24 de enero de 2020 allegado por la ARL POSITIVA con el informe rendido en la presente solicitud, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez le indicó a la accionante que la fecha de estructuración de la enfermedad no corresponde a la “[…] fecha del diagnóstico inicial de las patologías, toda vez que en muchos casos, al momento del diagnóstico de las secuelas funcionales de la patología hasta ahora están en fase inicial y no se han establecido como definitivas.
Debe corresponder al 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiempo en el cual se consolidan definitivamente las limitaciones y secuelas generadas por una condición clínica […]”.
Por lo anterior, no se accedió a lo peticionado por la hoy tutelante en el recurso de apelación incoado contra el dictamen emitido por la Junta Regional de Bolívar. Al respecto, cabe señalar que el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto). Lo anterior significa, que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario, pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales para que sus peticiones sean examinadas, a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas por el legislador.
No obstante, solo en caso de que se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el Juez Constitucional podría intervenir, pero únicamente para la protección de los derechos fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo contrario «deberá declarar la improcedencia de la acción de amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»19 (Subrayas y negrillas fuera del texto).
Ahora bien, en el caso bajo estudio la Sala advierte que, en efecto, la acción de tutela no es el mecanismo para dirimir el disenso puesto en conocimiento por la parte actora, pues frente a la presunta falta de motivación de la decisión cuestionada, la actora tiene a su disposición otro medio de defensa judicial. 19 Corte Constitucional, sentencia T-175 de 14 de marzo de 2011, Magistrado Ponente doctor JORGE IVÁN PALACIO PALACIO. 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Sala conviene en mencionar que el artículo 44 del Decreto 1325 de 26 de junio de 201320 establece: “[…]
ARTÍCULO 44. Controversias sobre los dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez. Las controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos en firme por las Juntas de Calificación de Invalidez, serán dirimidas por la Justicia Laboral Ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente.
Para efectos del proceso judicial, el Director Administrativo y Financiero representará a la junta como entidad privada del Régimen de Seguridad Social Integral, con personería jurídica, y autonomía técnica y científica en los dictámenes.
PARÁGRAFO. Frente al dictamen proferido por las Junta Regional o Nacional solo será procedente acudir a la justicia ordinaria cuando el mismo se encuentre en firme […]”. Lo anterior pone de manifiesto que frente a dicha inconformidad la presente solicitud no cumple con el requisito de subsidiariedad, en tanto que la actora cuenta con otro medio de defensa judicial para controvertir los dictámenes emanados de las Juntas de Calificación de Invalidez, esto es, acudir a la justicia laboral ordinaria, de conformidad con lo previsto para tal fin en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
Ahora bien, la actora también alegó una inconformidad relacionada 20 “Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones.” 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con la fecha de calificación y origen de su enfermedad, que posteriormente fue tenida en cuenta tanto por COOMEVA EPS como por ARL POSITIVA para determinar el monto de la indemnización por incapacidad permanente parcial, que, a su juicio, corresponde a $74.267.232, por lo cual la ARL POSITIVA le adeuda $53.086.970, pues únicamente le pagó la suma de $21.180.262, sin tener en cuenta que el último cargo que ocupó fue el de secretaria de Juzgado del Circuito.
Así mismo, indicó que se encuentra afectada emocional y económicamente por la omisión de la ARL POSITIVA que desde el año 2018 no ha terminado de efectuar los pagos correspondientes a los reembolsos por transporte a terapias, lo cual implicaría que le tenga que pagar a la persona que la transporta la suma de $4’063.400, máxime aun, teniendo en cuenta que han modificado las condiciones y únicamente le han autorizado el transporte en bus de servicio público, informándole que debía asumir el excedente para transportarse en otro tipo de vehículo, pues dicho traslado únicamente era pago si lo autorizaba el médico tratante.
Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, la Sala Plena de esta 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corporación21, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [22]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [23]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [24].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [22] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [23] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [24] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [25].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [26].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios [25] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [26] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [27]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [28]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Conforme con la providencia en cita, la Sala encuentra que las divergencias relacionadas con el monto de la indemnización que le debía ser reconocida a la actora y los reembolsos por transporte [27] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [28] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co versan sobre un asunto de contenido económico, en la medida en que la actora afirma que la ARL POSITIVA le adeuda $53.086.970, pues únicamente le pagó la suma de $21.180.262 y, además, debe pagarle $4’063.400, correspondientes a los reembolsos por transporte a terapias.
Dichos aspectos, carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que se limitan a una discusión meramente económica y, en consecuencia, cualquier orden impartida en sede de tutela tendría un impacto económico, lo cual desconoce la finalidad de esta acción constitucional. De otro lado, los argumentos que invoca la accionante como fundamento de la presunta vulneración no comprometen derechos fundamentales y tampoco están ligados a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional, tal y como desprende del escrito introductorio, pues únicamente se hace referencia a la transgresión de sus derechos fundamentales, como consecuencia de una liquidación que, a su juicio, es inferior a la que debía recibir con ocasión de la indemnización que le fue reconocida y, además, por el pago de los reembolsos por transporte solicitados, situación que por sí sola no amerita la intervención del juez de tutela, máxime aun si 34 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se evidencia ningún tipo de afectación al mínimo vital de la tutelante, pues no acreditó que dicha situación le produjera una situación económica difícil o comprometiera gravemente su existencia o supervivencia. Sin perjuicio de lo anterior, resulta oportuno precisar que en el informe rendido en la presente acción, la ARL POSITIVA mencionó que en relación con los reembolsos por transporte, la tutelante ha interpuesto varias objeciones frente al pago de los mismos, que se encontraban en trámite en las diferentes áreas competentes de la entidad, por lo cual, debe culminar el trámite ante la misma.
Lo anterior pone de manifiesto que el debate planteado en el sub examine no reviste trascendencia constitucional, pues la inconformidad de la tutelante se restringe a una desavenencia de contenido económico, lo cual no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados por la actora. 35 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, sobre el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional en los debates que versan sobre un asunto meramente económico y cuya falta de reconocimiento no compromete ningún derecho fundamental, la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 201929, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.6.
Ausencia de relevancia constitucional 45. La finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conllevan una decisión incompatible con la Constitución. Por tal razón, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que uno de los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es que el asunto tenga evidente relevancia constitucional; esto es, que se oriente a la protección de derechos fundamentales, “involucre garantías superiores y no sea de competencia exclusiva del juez ordinario”. 46.
Dado que “la garantía de que cada órgano goce de autonomía, en el sentido que debe poder desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse, son actividades que resultan básicas para definir el equilibrio en el ejercicio del poder público”, los órganos judiciales de cierre “tienen entre sus competencias ‘la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”. […] En tales términos, la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie 29Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019.
Referencia: Expedientes T- 7.457.373, T-7.457.923 y T-7.466.562. M.P. Carlos Bernal Pulido 36 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel. 47.
Con fundamento en lo anterior, esta Corte ha manifestado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 48. Primero, la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico.
Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económico, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”. 49.
Segundo, “el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gir[e] en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”. La Corte ha sostenido al unísono que la cuestión debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional, dado que el único objeto de la tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales fundamentales.
Por tal razón, es necesario que “la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un 37 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho fundamental”.
Esto significa que el asunto debe ser trascendente para (i) “la interpretación del estatuto superior”, (ii) su aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales. Lo anterior, exige al juez “indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”. 50.
Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios. […] 52.
Sin embargo, las supuestas irregularidades advertidas por los actores no cumplen con esta exigencia jurisprudencial, debido a que la controversia planteada: (i) versa sobre un asunto meramente legal, con una connotación patrimonial privada, (ii) que no tiene relación directa con la presunta afectación de un derecho fundamental, y (iii) busca reabrir el debate concluido por el juez ordinario, por cuanto no se advierte prima facie una actuación arbitraria o ilegítima de la autoridad judicial […]”.
En suma, para la Sala, no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino cuestionamientos relacionados con aspectos económicos, lo cual 38 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conforme con el criterio establecido por la Corte Constitucional, anteriormente expuesto, no cumple con el requisito de relevancia constitucional por tratarse de un asunto meramente económico, sobre el cual versan inconformidades de mera legalidad que no ameritan la intervención del juez de tutela.
En consecuencia, se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por la actora, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentadas por COOMEVA EPS en liquidación y la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 39 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO frente a la mora judicial alegada en el proceso de reparación directa, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado frente a las demás pretensiones invocadas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
QUINTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de julio de 2023. 40 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02961-00 Actora: YASMINE BERNAL PALLARES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.