CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06189-00 Accionante: ERICSSON ERNESTO MENA GARZÓN Autoridad: CONSEJO DE ESTADO Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA MORA JUDICIAL-Se configura por la dilación injustificada y el desconocimiento negligente de términos. MORA JUDICIAL-Por la congestión estructural de los despachos judiciales no toda dilación configura mora.

TUTELA- No procede para interferir en las decisiones que están pendientes en el proceso ordinario. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el accionante contra el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 2 de octubre de 2025, Ericsson Ernesto Mena Garzón, en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección a sus derechos fundamentales al debido proceso, ambiente sano, vida digna, igualdad, interponer acciones populares para protección de intereses colectivos y los principios de celeridad y economía procesal; que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Magistrados Luis Norberto Cermeño, Claudia Elizabeth Lozzi Moreno y Fabio Iván Afanador García, con ocasión de las acciones legales en materia ambiental contentivo de la acción de nulidad, identificada con el radicado No. 25000-23-41-000- 2024-00818-00, 25000-23-41-000-2025-00283-00, contentivo de la acción popular y 25000-23-41-000-2024-01525-00, contentivo de la acción popular; y por el Consejo de Estado-Magistrados Oswaldo Giraldo López, Jorge Edison Portocarrero 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06189-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Acción de tutela – Primera instancia Banguera y German Eduardo Osorio Cifuentes, en relación con las acciones de nulidad identificadas con los radicados Nos. 11001-03-24-000-2025-00070-00, 11001-03-25-000-2025-00022-00 y 11001-03-24-000-2025-00251-00.

En virtud del amparo, solicita que el juez constitucional ordene a las autoridades judiciales mencionadas: I. Pronunciarse dentro del término de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia, sobre las solicitudes de suspensión provisional y medidas cautelares pendientes en cada uno de los procesos.

II. Dar trámite efectivo a cada proceso dentro del término de quince (15) días hábiles, garantizando el derecho fundamental al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, y protegiendo los intereses colectivos invocados, en concordancia con los principios de celeridad, justicia ambiental y la Ley Escazú. III. En caso de no existir justificación razonable para la inactividad procesal, se ordene el levantamiento de la parálisis de los procesos y se adopten las medidas necesarias para resolver de fondo cada controversia. 2.

Hechos relevantes El accionante interpuso diversas acciones legales en materia ambiental, incluyendo acciones populares y procesos de nulidad con suspensión provisional, ante el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de proteger derechos colectivos relacionados con el derecho al ambiente sano del accionante y la comunidad afectada, el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y la tutela judicial efectiva.

Dichos procesos fueron repartidos a los despachos de los siguientes magistrados: • Oswaldo Giraldo López (Consejo de Estado): Expediente No. 11001032400020250007000. • Jorge Edison Portocarrero Banguera (Consejo de Estado): Expediente No. 11001032500020250002200. • Germán Eduardo Osorio Cifuentes (Consejo de Estado): Expediente No. 11001032400020250025100. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06189-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Acción de tutela – Primera instancia • Luis Norberto Cermeño (Tribunal Administrativo de Cundinamarca): Expediente No.11001333400520240016800 • Claudia Elizabeth Lozzi Moreno Tribunal Administrativo de Cundinamarca): Expediente No. 25000234100020250028300. • Fabio Iván Afanador García (Tribunal Administrativo de Cundinamarca): Expediente No. 25000234100020240152500.

Sostiene el accionante que, todos los procesos han sido repartidos entre enero y junio de 2025, y que, al 2 de octubre de 2025, en ninguno de ellos se ha presentado una actuación sustancial por parte del respectivo operador judicial, teniendo en consideración la gravedad de los asuntos allí considerados y que en algunos se solicitó medidas cautelares.

Manifiesta el accionante que, se han agotado los recursos ordinarios disponibles y no hay otros medios de defensa judicial idóneos para corregir la actuación irregular de los magistrados, quienes han incurrido en inacción procesal, con lo que se ha generado indefensión y perjuicio irreparable a los intereses colectivos. 3. Fundamentos de la solicitud El accionante consideró que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, de acceso a la administración de justicia y a un ambiente sano, en virtud de la mora judicial en los procesos ambientales mencionados.

Adujo que la inactividad procesal prolongada de las autoridades judiciales responsables ha generado indefensión e injusticia por lo que se viola tácitamente la Ley Escazú, al impedir el acceso oportuno a la justicia ambiental. Finalmente, consideró arbitrario y una vía de hecho, la actuación que reprocha por parte de las autoridades judiciales. 4.

Trámite procesal 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06189-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Acción de tutela – Primera instancia El 7 de octubre de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades accionadas. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.

El consejero de Estado Jorge Edison Portocarrero Banguera se pronunció respecto de la acción de tutela indicando que, el accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el despacho al no decidir sobre la demanda de nulidad que radicó el 20 de enero de 2025.

Agregó que, revisado el expediente objeto de tutela, observó que, mediante providencia del 14 de octubre de 20251, el despacho decidió admitir la demanda y remitir el expediente al despacho del Consejero Juan Enrique Bedoya Escobar, para que se estudiara su posible acumulación con el proceso radicado 11001-03- 25-000-2013-01665-00 (4283-2013), decisión notificada por estado, de la siguiente manera: Concluyó que operó la figura de la carencia actual de objeto por hecho superado, al finalizar la circunstancia que dio origen a la presunta amenaza, teniendo en cuenta que, ya se admitió la demanda presentada por Ericsson Ernesto Mena Garzón; por lo que, no existe causa para decidir, ya que, durante el desarrollo de la acción de tutela el hecho que dio origen a la presunta vulneración desapareció. El consejero de Estado Germán Eduardo Osorio Cifuentes manifestó que, conforme 1 Visible a índice 7 de Samai. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06189-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Acción de tutela – Primera instancia lo ha precisado la Corte Constitucional2, la congestión y el atraso judicial son algunas de las causas que afectan de manera estructural la administración de justicia, razón por la cual el incumplimiento de los términos procesales para decidir determinado asunto, no siempre se traduce en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Asimismo, señaló que, la jurisprudencia constitucional3 ha considerado que, cuando la tardanza no es atribuible al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se configura una mora judicial injustificada que conlleve a la vulneración de los derechos fundamentales anotados.

Indicó que, según las actuaciones del proceso ordinario con radicación núm. 11001- 03-24-000- 2025-00251-00, el 22 de junio de 2025 el accionante presentó demanda a través de la ventanilla de atención virtual SAMAI y el expediente fue repartido a este Despacho para decidir sobre su admisibilidad el 27 del mismo mes y año. Puso de presente que esa magistratura, a la fecha del informe, tiene 1.397 procesos asignados4y las decisiones sobre las distintas acciones, medios de control, recursos y demás solicitudes se profieren respetando el orden en que son repartidas y teniendo en cuenta los asuntos que tienen prelación como son las acciones constitucionales de habeas corpus, tutela y populares, así como los procesos de pérdida de investidura, entre otros.

El Magistrado Luis Norberto Cermeño, señaló que, en relación con el trámite surtido dentro del proceso de acción popular que está a su cargo, identificado con radicado núm. 25000-23-41-000-2024-00818-00, el cual fue remitido por competencia por los Juzgados Administrativos de Bogotá, se ha impartido el siguiente trámite: (i) La demanda se asignó al Despacho el 6 de mayo de 2024 (I.003).

(ii) El 10 de julio de 2024, se profirió auto admisorio de la demanda (I.004) (iii) El 16 de julio de 2024, el demandante interpuso recurso de reposición 2 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-441 de 15 de julio de 2015. M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez. 3ibidem 4 Fuente Samai 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06189-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Acción de tutela – Primera instancia (I.008).

(iv) El 14 de agosto de 2024, el actor solicita “impedimento” recusación en contra del Magistrado Ponente (I.0010). (v) El 20 de marzo de 2025, el Ponente no acepta la recusación y se ordenó remitir el expediente al Despacho que sigue en turno (I.012). (vi) El 11 de abril de 2025, la Sala Dual declaró infundada la recusación y sancionó con multa de un (1) SMLMV (I.019).

(vii) El 21 de abril de 2025, el actor presentó recurso de reposición contra la anterior decisión (I.023). (viii) El 12 de mayo de 2025, la Sala Dual confirmó su decisión (I.025). (ix) El 22 de mayo de 2025, el proceso reingresa al Despacho. (I.031). (x) El 10 de octubre de 2025, se resolvió el recurso de reposición radicado por el actor contra el auto inadmisorio de la demanda; se confirmó el mismo; en consecuencia, se concedía al demandante tres días, contados a partir del día siguiente al de la notificación de la providencia, para subsanar lo exigido en la parte motiva del auto inadmisorio, so pena de rechazo de la demanda.

Por lo anterior, agregó que no ha incurrido en mora durante el trámite del proceso, ni ha existido ningún retraso injustificado por parte del Despacho. La demora de nueve meses que tuvo el proceso solo es imputable al actor, debido al memorial que presentó el accionante en el que recusó al titular del Despacho ponente, solicitud que se tramitó por la Sala Dual, que la declaró infundada y sancionó al actor.

Complementó que, por haberse decidido el recurso de reposición, hay carencia actual de objeto por hecho superado, y que, por el estado actual del proceso, no es dable resolver ahora la petición de medida cautelar, por cuanto se está en la etapa de admisión de la demanda; y solo se abordará, si el demandante la subsana bien, en el lapso otorgado.

El Magistrado Fabio Iván Afanador García subrayó que, el accionante formuló medio de control de protección de derechos e intereses colectivos en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Gobernación de Cundinamarca, Corporación Autónoma Regional, Concejo de Bogotá, Personería de Bogotá, Contraloría de 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06189-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Acción de tutela – Primera instancia Bogotá, Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaria Distrital de Ambiente, Secretaria Distrital de Planeación, Jardín Botánico de Bogotá, Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá, Empresa metro, Regiotram, Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, ENEL Condensa, Procuraduría General de la Nación y terceros interesados empresas de servicios públicos.

Su propósito fue salvaguardar los derechos colectivos. Expresó que el proceso le fue asignado bajo el radicado No. 25000-23-41-000- 2024-01525-00. Manifestó que esa autoridad judicial no ha incurrido en mora injustificada, ya que el proceso se vio afectado por las declaraciones de falta de competencia de los Despachos que conocieron del mismo.

Lo anterior, sin perjuicio de la acción de tutela formulada ante el Consejo de Estado a través de la que finalmente se le asignó competencia de ese asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Manifestó que, no ha existido mora judicial injustificada debido a que el proceso se ha adelantado en los términos de la Ley 472 de 1998.

El último ingreso al Despacho fue el 19 de junio de 2025, a partir del cual se profirió el auto del 9 de octubre de 2025. A la fecha no existe actuación pendiente de resolver, pues aún no vencido el término con el que cuenta el actor para subsanar la demanda. Indicó que el accionante fundamentó sus pretensiones en una inconformidad general con los términos procesales, sin precisar las razones especificas por las que estima vulnerados sus derechos fundamentales.

Destacó que no es posible que por vía de tutela se pretenda impulsar un proceso o potencialmente controvertir o sugerir las decisiones que deben emitirse, igualmente, no se demostró un perjuicio inminente e irremediable que ameritara el ejercicio directo de la acción de tutela como mecanismo definitivo para la protección de los derechos fundamentales que alegó vulnerados.

Las demás autoridades guardaron silencio, a pesar de haber sido debidamente notificadas. CONSIDERACIONES 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06189-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Acción de tutela – Primera instancia 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la autoridad incurrió en una mora judicial que haga procedente la tutela. 6.

Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados5. La Corte Constitucional ha precisado que la acción de tutela es improcedente para cuestionar actuaciones judiciales bajo trámite, ya que se cuenta con la posibilidad de agotar los medios de defensa previstos en el ordenamiento, salvo que esos mecanismos no existan o se pretenda evitar un perjuicio irremediable.6 Mora judicial La Corporación ha definido la mora judicial como la conducta dilatoria de un juez para resolver un proceso judicial, que se explica por el desconocimiento injustificado 5 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-695 de 2015, C.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06189-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Acción de tutela – Primera instancia y negligente de los términos legales y que carece de un motivo probado y razonable.

Esta situación vulnera el debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia. Ahora bien, por las condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en la decisión de un asunto equivale a mora o a negligencia7. En efecto, dicha situación puede producirse por causas externas como la excesiva carga laboral y la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que limitan sus capacidades de acción8.

A su vez, la Corte Constitucional ha advertido que no todo desconocimiento de los plazos establecidos en la ley da lugar a la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues ello solo se configura cuando el juez no puede justificar su retardo. Así, ha integrado el concepto convencional de “plazo razonable” para evaluar si, al omitir resolver un proceso judicial en término, el juez transgredió las garantías judiciales del usuario de la administración de justicia. Dicho análisis abarca la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta del operador judicial y la afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso9.

Caso concreto Al revisar la presunta mora judicial alegada por la parte actora, conforme al recuento de actuaciones procesales, la Sala advierte que las autoridades judiciales accionadas las han adelantado dentro del trámite de los respectivos procesos ordinarios, por ello la presunta tardanza alegada, no es atribuible a los jueces que conocen de los procesos.

En efecto, una vez revisado uno de los expedientes digitales en la plataforma SAMAI, se tiene que en el proceso que conoce el Magistrado Luis Norberto Cermeño, proceso de acción popular que se cuestiona, e identificado con el No. 25000234100020240081800, remitido por competencia por los Juzgados Administrativos de Bogotá, el pasado 10 de octubre de 2025, se resolvió el recurso 7 Corte Constitucional, sentencia T-577 de 2008 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 15 de septiembre de 2016, rad nº. 11001-03-15-000-2016- 01884-00.

M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 9 Sentencia SU-179 de 2021. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06189-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Acción de tutela – Primera instancia de reposición radicado por el accionante contra el auto que le inadmitió la demanda; confirmándolo; por lo que, el señor Mena Garzón contaba con tres días, a partir del día siguiente al de la notificación de la providencia, para subsanar las observaciones, so pena de rechazo de la demanda.

Así mismo, se entiende que lo manifestado por el señor Consejero de Estado Germán Osorio, dentro del proceso de nulidad con radicación No.11001-03-24- 000-2025-00251-00 que cursa en su Despacho no puede entenderse como mora judicial, porque el 22 de junio de 2025 el accionante presentó demanda mediante la ventanilla de atención virtual SAMAI y el expediente le fue repartido para decidir sobre su admisibilidad el 27 del mismo mes y año. Según el informe que remitió, al 10 de octubre de 2025, fecha de su presentación, contaba con 1.397 procesos asignados y las decisiones sobre las distintas acciones, medios de control, recursos y demás solicitudes se profieren respetando el orden en que son repartidas y teniendo en cuenta los asuntos que tienen prelación como son las acciones constitucionales de habeas corpus, tutela y populares, así como los procesos de pérdida de investidura.

Por lo anterior, dicha autoridad judicial no ha incurrido en mora injustificada dentro del proceso antes identificado. En cuanto al expediente 25000-23-41-000-2024-01525-00, acción popular, que conoce el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Magistrado Doctor Fabio Iván Afanador García, se admitió la demanda el 30 de octubre de 2025 y fue notificada personalmente el 11 de noviembre de 2025.

Se solicitó medida cautelar por parte del accionante10. En este proceso no se ha presentado mora judicial injustificada, puesto que el proceso se ha realizado conforme a la Ley 472 de 1998. Ahora bien, frente al radicado 11001-03-25-000-2025-00022-00, cuyo ponente es el señor Consejero de Estado Jorge Edison Portocarrero Banguera, proceso de nulidad (Ley 1437) con suspensión provisional, se observa que el Despacho mediante providencia del 14 de octubre de 2025 admitió la demanda y remitió el expediente al despacho del Consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar, para que estudie la posible acumulación con el proceso 11001-03-25-000-2013- 10 SAMAI, índice 30, 32, 34 y 44. 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06189-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Acción de tutela – Primera instancia 01665-00 (4283-2013) decisión notificada por estado.

En cuanto al expediente con radicado No. 11001-03-24-000-2025-00070-00, proceso de nulidad (Ley 1437) con suspensión provisional, se logró verificar que el 11 de noviembre de 2025 hubo cambio de ponente11 y el nuevo ponente es el Consejero de Estado Carlos Fernando Mantilla Navarro. Finalmente, la acción popular cuyo expediente No. 25000-23-41-000-2025-00283- 00, lo conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, con ponencia de la magistrada Elizabeth Lozzi Moreno, se pudo verificar que, el 6 de noviembre de 2025, esta autoridad judicial profirió auto mediante el cual le rechazó12 al accionante la demanda contra la Nación-Ministerio de Medio Ambiente y otros, medio de control: protección de los derechos e intereses colectivos, por no haberse corregido conforme a lo solicitado mediante auto inadmisorio de la demanda.

Así las cosas, no se advierte que las autoridades hayan incurrido en una dilación injustificada en los términos, ni han sido negligente en el trámite del proceso, por lo que no se configura una mora judicial que permita acceder a las pretensiones del amparo. Las autoridades han dado trámite a los procesos como se observa en el acápite “Tramite Procesal”.

Dicho lo anterior, no es posible que el juez de tutela interfiera en las actuaciones, pues estas se encuentran vigentes y bajo la dirección de los jueces naturales del asunto. Además, esta Subsección encuentra que la acción de tutela tampoco es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable como quiera que no se cumplen los requisitos establecidos para su configuración, sobre todo porque la situación planteada por el accionante no puede ser óbice para desconocer las reglas establecidas para estas materias.

En esa medida, el mecanismo constitucional se negara. 11 SAMAI, índice 6. 12 SAMAI, índice 11. 12 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06189-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Acción de tutela – Primera instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de tutela de Ericsson Ernesto Mena Garzón en contra de los señores Consejeros de Estado y magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca identificados en el acápite # 2 “Hechos Relevantes”.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES