CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 4 de agosto de 2022. Acción: Acción de revisión. Radicación: 11001032500020200057100. No. Interno: 1434-2020. Actor: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP.
Demandado: María Rosario Bautista Castelblanco. Asunto: Ingreso base de liquidación de persona beneficiaria del régimen de transición. Decisión: Se declara infundada la acción de revisión. I. Asunto. 1. La Sala procede a dictar sentencia1 dentro de la acción de revisión interpuesta por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP contra el fallo proferido por el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá de fecha 11 de octubre de 2016 que ordenó reliquidar y pagar la pensión de jubilación de la señora María Rosario Bautista Castelblanco en cuantía «equivalente al 75% del promedio de salarios devengados en el último año de servicio como empleada pública, esto es, desde el 5 de julio de 2005 al 4 de julio del 2006, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados, como son: Asignación Básica, prima de antigüedad, prima técnica, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y Bonificación por servicios prestados (…)»2 dentro del proceso con radicación 11001333501520150074600.
De la acción de revisión3. 2. El Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP invocó como causales de revisión las contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: 1 El proceso ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 14 de junio de 2022, folio 34. 2 Transcripción literal del ordinal tercero de la parte resolutiva del fallo objeto de la presente providencia. 3 Folios 2 a 14 del expediente.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP. Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 2 «ARTÍCULO 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicable» Negrillas fuera de texto. 3.
Como sustento de las causales invocadas la entidad accionante sostiene que el fallo controvertido vulnera su derecho al debido proceso y trasgrede el principio de supremacía constitucional, en la medida que la reliquidación de la pensión de jubilación de la accionada con base en todos los factores salariales devengados en su último año de servicios desconoce los precedentes jurisprudenciales obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional4 y de esta corporación5 sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición y las normas legales que regulan la materia6. 4.
Adujo igualmente, que la sentencia cuestionada le otorgó un derecho a la accionada a partir de la reliquidación de su derecho pensional que excede lo debido, en contravía de la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conforme a la interpretación dada al régimen de transición por el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, afectando negativamente en las finanzas del fondo común que constituye el régimen de prima media con prestación definida, administrado por FONCEP, como quiera que la mesada reconocida es superior a la que en derecho le corresponde a la accionada al haber sido incrementada en un 22.8% sin que exista justificación legal o jurisprudencial para ello, siendo lo correcto que se ordene aplicar el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 4 Corte Constitucional: C-168 de 1995;
C-258 de 2013; SU-918 DE 2013; SU-230 de 2015; SU-427 de 2016. 5 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de fecha 28 de agosto de 2018, proferida dentro del proceso 2012-00143-01 con ponencia del Doctor César Palomino Cortés. 6 Ley 100 de 1993, arts. 21 y 36. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP.
Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 3 Contestación de la acción extraordinaria de revisión. 5. Notificado el auto admisorio de la demanda la apoderada de la accionada se abstuvo de dar contestación al libelo introductorio7. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. De la competencia. 6. La demanda en ejercicio de la acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta8 en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 249 ibídem9.
Así como también, atendiendo el criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter pensional, la Sección Segunda es competente para conocer del presente mecanismo extraordinario al tenor de lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 200310 y el Acuerdo 080 de 201911.
Problema jurídico. 7. Le corresponde a la Sala establecer si la sentencia del 11 de octubre de 2016 proferida por el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá que accedió a las pretensiones de la accionada para obtener la reliquidación de su derecho pensional, se encuentra incursa en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, establecer si el 7 Conforme lo acredita el informe secretarial visible a folio 27 del plenario. 8 En fecha 28 de febrero de 2020, tal como se observa en la caratula del proceso visible a folio 15 del plenario. 9 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 10 «Artículo 1.
Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». 11 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP.
Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 4 reconocimiento de la pensión de la señora María Rosario Bautista Castelblanco, en su calidad de beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, desconoce los precedentes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la forma de liquidar el IBL de las personas amparadas por el régimen de transición, comporta el pago de una mesada pensional desproporcionada que vulnera el debido proceso y excede lo debido de acuerdo con la ley afectando el sistema financiero pensional. 8.
Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio referido a las causales invocadas, para posteriormente, resolver el caso concreto. Análisis de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 9. La entidad actora fundó el recurso de revisión en las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».12 10.
Al respecto ha de señalarse que esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado que indicó lo siguiente: 12 Énfasis de la Sala. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP. Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 5 «Artículos 20 y 21.
Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».13 11.
Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las cuales se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad administrativa de reconocimiento pensional y para enfrentar y afrontar la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en cuanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema de seguridad social en materia pensional. 12.
Conforme al texto normativo que la consagra, la causal específica invocada para su procedencia, prevé varios supuestos sine qua non, a saber. Unos generales que devienen del aparte que antecede a las causales en específico, tales como: i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, lo que se deduce de la utilización de la frase que «hayan decretado o decreten el reconocimiento». 13.
Por eso con razonado criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado14, ha señalado que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles de este recurso; iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los recursos de tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Además, la acción extraordinaria en cita consagró dos requisitos procesales. De una parte, el atinente a la legitimación en la causa por activa que es cualificada, por cuanto su incoación se deja en cabeza de tres estamentos: del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y 13 Consulta disponible en: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=56&p_consec=4821 14 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 7 de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00297-01(REV) Actor: María Ofir Jaramillo Buitrago. C. P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta y sentencia de 4 de junio de 1991, expediente 3920, Sección Segunda, C. P. Dr. Joaquín Barreto Ruiz. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP.
Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 6 Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación, legitimación extendida de antaño a la UGPP y, de otra, que los únicos operadores facultados para asumir esa revisión extraordinaria son los órganos de cierre jurisdiccional15, a saber, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a las competencias asignadas dependiendo de los asuntos que conocen. 14.
En cuanto a la utilización de las causales en materia de la acción de revisión, es pertinente traer a colación lo dispuesto en reiteradas oportunidades por la Corte Suprema de Justicia Sala Laboral, al limitar su procedencia para aquellos casos en que la sentencia acusada resulte groseramente evidente y plenamente manifiesta la violación al debido proceso, el exceso y abuso de la normatividad genitora de la prestación concedida, atendiendo el siguiente derrotero: «[…] la utilización de estas causales por los legitimados para ello debe ejercitarse dentro de un estricto y responsable marco de autorregulación dentro del cual se armonicen plenamente los intereses públicos y los del demandado, de tal manera que este recurso extraordinario no se distorsione e hipertrofie en casos que no lo ameriten realmente, distrayendo a la Administración de Justicia de su trascendental función, sino que el uso del mismo se ha de limitar a sentencias en las cuales la violación al debido proceso y el exceso y abuso de la normatividad genitora de la prestación concedida judicialmente resulten groseramente evidentes y plenamente manifiestos, estructurando sin lugar a mayores inferencias conceptuales las dos nuevas causales»16.
Negrillas fuera de texto. 15. Dilucidado lo concerniente a las características de las causales previstas en la Ley 797 de 2003 referidas a la acción de revisión, corresponde a continuación examinar de manera independiente, si la providencia acusada se encuadra en las causales a) y b) del artículo 20 de la ley en comento, así: Caso en concreto: 16.
Previo a resolver la cuestión litigiosa, atendiendo los argumentos expuestos por el apoderado de la entidad previsional accionante y teniendo en cuenta que el apoderado del FONCEP invocó como causales las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, corresponde a esta Sala analizar de manera independiente cada una de ellas, así: 15 Esto teniendo en cuenta lo regulado con antelación a la reforma consagrada en la Ley 2080 de 2021, disposición ésta última que no es aplicable al presente asunto. 16 Ib, en la que se indicó que la posición planteada también se encontraba en “CSJ SL, 21 en. 2006, rad. 28263;
CSJ SL, 22 abr. 2008, rad. 30517; CSJ SL, 16 feb. 2010, rad. 31802; y CSJ SL, 13 mar. 2013, rad. 44157, entre otras.” Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP. Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 7 De la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: Cuando el reconocimiento de la pensión se obtuvo con violación al debido proceso. 17.
La entidad previsional accionante adujo que la sentencia objeto de la acción de revisión fue expedida con violación al debido proceso, porque la reliquidación del derecho pensional de la accionada ordenada mediante el fallo controvertido se efectuó desatendiendo lo planteado por la Corte Constitucional en las sentencias C- 258 de 2013 y SU-230 de 2015 y el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de fecha 28 agosto de 2018 dentro del proceso 2012-00143-01, lo que generó el reconocimiento de una mesada pensional superior al debido conforme a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 18.
En ese orden de ideas, debe señalar la Sala que el derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, es entendido por el máximo tribunal de lo constitucional como17: «[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) [e]l derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas». 17 Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014.
Reiterado en la sentencia de la Sala Plana de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 27 de febrero de 2018, exp. núm. 11001-03-15-000-2017-00558-00. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP. Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 8 19. Conforme lo anterior, la Sala encuentra que el argumento expuesto por la UGPP para sustentar la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no hace referencia a ninguna de las garantías que componen el derecho al debido proceso, tales como el derecho a la jurisdicción, al juez natural, el derecho de defensa, a que el proceso sea público y a que la decisión se profiera con independencia e imparcialidad. 20.
Puesto que la entidad previsional se limita a cuestionar el ingreso base de liquidación (IBL) aplicado en la sentencia cuestionada, conformado –según su dicho– por un lapso inferior al previsto en la ley, con la inclusión de factores salariales que no debieron serle incluidos a la accionada, así como el periodo que se debe tener en cuenta para su conformación. Esto permite colegir que la sustentación referida se dirige a cuestionar la cuantía de la pensión ordenada en la sentencia controvertida, razón por la cual, la Sala despachará de manera desfavorable el cargo por violación al debido proceso y procederá al análisis de la segunda causal invocada.
De la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 21. Al respecto, el FONCEP pretende la revocatoria de la sentencia del 11 de octubre de 2016 proferida por el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá que ordenó reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la accionada en cuantía del 75% y con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en su último año de labores, para que en su lugar, ello se realice conforme las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y por esta corporación, en la sentencia de unificación de unificación proferida el 28 de agosto de 2018 dentro del proceso 52001-23-33-000-2012- 00143-01 en materia de IBL en régimen de transición y se aplique un ingreso base de liquidación del 75%, teniendo como factores únicamente los previstos en el Decreto 1158 de 1994. 22.
En efecto, advierte la Sala que en el fallo controvertido se dejó consignado que para la fecha en que entró en vigencia el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, esto es, el 1° de abril de 1994, la señora María Rosario Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP. Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 9 Bautista Castelblanco contaba con más de 15 años de servicio y más de 35 años de edad.
Así mismo, que acreditó haber laborado para la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá desde el 1° de junio de 1974 hasta el 4 de julio de 2006 en el empleo de Profesional Universitario 219-11, por lo que resulta cobijada por las prerrogativas del régimen de la Ley 33 de 1985, toda vez que se hallaba amparada como empleada pública territorial por dicha normativa, al haber laborado por más de 20 años a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. 23.
Entonces, el régimen anterior al cual se encontraba afiliada en su calidad Profesional Universitario de la Secretaría de Integración Social, es el consagrado en la Ley 33 del 29 de enero de 198518 y Ley 6219 de esa misma anualidad, compendios normativos que consagran los requisitos y condiciones necesarios para acceder al derecho pensional así: «ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio…» 24.
Y en cuanto a la base de liquidación para la pensión, se tiene que el artículo 3º de la citada ley regula para los efectos allí previstos, los factores que han de tenerse en cuenta para la fijación de la pensión en los siguientes términos: «ARTÍCULO 3º. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio." En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.» 18 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” 19 "Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985".
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP. Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 10 25. Conforme al cuerpo normativo reseñado, el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá al encontrar que la señora María Rosario Bautista Castelblanco es beneficiaria del régimen de transición, arribó a la conclusión que debía aplicársele la ley anterior al sistema general de pensiones, esto es, la Ley 33 de 1985, que permite la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año laborado.
En ese sentido, el fallo aquí cuestionado indicó lo siguiente20: «(…) respetando el derecho de igualdad en situaciones fácticas idénticas, como es el caso en estudio, este Despacho acoge la posición que al respecto ha mantenido el Consejo de Estado, con el fin de garantizar el derecho a la igualdad entre los pares y en aplicación al principio de favorabilidad que rige en materia laboral, es decir que se debe aplicar íntegramente el régimen anterior, es decir la ley 33 de 1985, que en su artículo primero establece que "El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".
Así, es evidente que a la accionante le asiste el derecho a que el Fondo de Prestaciones económicas, Cesantías y Pensiones - FONCEP le reconozca la pensión de jubilación con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, es decir, sobre lo devengado entre el 05 de julio de 2005 y el 04 de julio de 2006, por encontrarse demostrado dentro del plenario que la actora laboró hasta el 04 de julio de 2006 en la Secretaría Distrital de Integración Social.
(…) El FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES - FONCEP deberá volver a liquidar la pensión de vejez de la parte actora y reconocerla en cuantía del 75% del promedio de salarios devengados en el último año de servicio como empleada pública, esto es, desde el 05 de julio de 2005 al 04 de julio del 2006, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados, como son, Asignación Básica, prima de antigüedad, prima técnica, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y Bonificación por servicios prestados, certificados por la Secretaría Distrital de Integración Social.
La Administración, una vez determinada la cuantía original de la pensión reliquidada, deberá "reajustarla" de conformidad con la ley, para determinar el valor de las mesadas pensionales reajustadas y la fecha desde la cual obligan. Se ordena que por la Entidad accionada se realicen los descuentos del valor de los aportes no realizados sobre los factores salariales reconocidos, monto que será pagado en la proporción que corresponda al trabajador de acuerdo con las disposiciones vigentes durante los períodos cotizados con anterioridad al primero (1°) de abril de 1994, y con posterioridad a esa fecha, el porcentaje será el indicado en el artículo 21 del Decreto 692 de 1994.
La pensión fue reconocida mediante Resolución No. 3143 del 15 de noviembre de 2005, por medio de la resolución 0231 del 06 de marzo de 2007 se reliquida la pensión de la actora, efectiva a partir del 04 de julio de 2006 y el actor elevó 20 Folios 273 a 275 del expediente. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP.
Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 11 solicitud de reliquidación el día 07 de septiembre de 2015, razón por la cual infiere este Despacho que el fenómeno de la prescripción tuvo ocurrencia sobre las mesadas causadas con anterioridad al 07 de septiembre de 2012 (…)». 26. Lo anterior constituye el fundamento por el cual se accedió a las pretensiones presentadas por la señora María Rosario Bautista Castelblanco en la sentencia controvertida dentro del sub examine, que en sus ordinales primero a cuarto dispuso lo siguiente: «(…) PRIMERO.- DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 002042 del 05 de octubre de 2015 mediante la cual la entidad accionada negó la reliquidación de la pensión de vejez devengada por la actora.
SEGUNDO. - Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad a título de restablecimiento de derecho, CONDENAR al FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES - FONCEP a efectuar una nueva liquidación de la pensión de vejez de la señora MARÍA ROSARIO BAUTISTA CASTELBLANCO identificada con la Cédula de Ciudadanía No. 41.490.721 expedida en Bogotá, equivalente al 75% del promedio de salarios devengados en el último año de servicio como empleada pública, esto es, desde el 05 de julio de 2005 al 04 de julio del 2006, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados, como son, Asignación Básica, prima de antigüedad, prima técnica, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y Bonificación por servicios prestados, certificados por la Secretaría Distrital de Integración Social, conforme la parte motiva de este proveído.
TERCERO. - Al momento de realizar la liquidación para cancelar los valores resultantes del aumento salarial se tendrá en cuenta para descontar lo ya aceptado por este concepto, así como las sumas correspondientes a descuentos del valor de los aportes no realizados sobre los factores salariales reconocidos, monto que será pagado en la proporción que corresponda al trabajador de acuerdo con las disposiciones vigentes durante los períodos cotizados con anterioridad al primero (1°) de abril de 1994, y con posterioridad a esa fecha, el porcentaje será el indicado en el artículo 21 del Decreto 692 de 1994.
CUARTO. - Las sumas a reconocer y a pagar deberán ser reajustadas y actualizadas aplicando la fórmula establecida por la Sección Tercera del H. Consejo de Estado de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia (…)». 27. Visto lo anterior, en lo concerniente al ingreso base de liquidación aplicado en el fallo controvertido, se obtiene que dispuso la reliquidación de la pensión de la accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en su último año de servicio, directrices que fueron acogidas por la entidad previsional mediante la Resolución SPE N°1318 del 9 de agosto de 201821, en la que ordenó el siguiente reconocimiento pensional en favor de la señora Bautista Castelblanco: 21 Obrante en los anexos visibles en el aplicativo SAMAI.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP. Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 12 «[…] Que es procedente efectuar la liquidación con base en lo ordenado en el fallo anterior, ordenando reconocer y pagar a favor de la demandante, ya identificada, la liquidación de la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado el último año de servicios, esto es, entre el 05 de julio de 2005 y el 04 de julio de 2006, en la forma ordenada por el fallo judicial.
Que para tal fin, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones- FONCEP, elaboró con base en las certificaciones de factores salariales expedidas por la Secretaría Distrital de Integración Social allegadas mediante Radicado Id.No.144816 del 22 de mayo de 2017, la siguiente liquidación: Nombre: MARÍA ROSARIO BAUTISTA CASTELBLANCO Identificación: C.C.41.490.721 LAPSO A LIQUIDAR: JULIO 4 DE 2005 A JULIO 3 DE 2006 FACTORES VALOR ASIGNACIÓN BÁSICA 177 DÍAS DE SUELDO BÁSICO 2005 8.085.159 183 DÍAS DE SUELDO BÁSICO 2006 8.936.022 PRIMA DE ANTIGÜEDAD 1.191.487 PRIMA TÉCNICA 6.808.469 PRIMA DE SERVICIOS 2.655.903 PRIMA DE VACACIONES 1.825.444 PRIMA DE NAVIDAD 2.470.280 BONIFICACION POR SERVICIOS 502.895 TOTAL: 32.475.660 $32.475.660/12*75=2.029.729.oo Valor mesada reliquidada: DOS MILLONES VEINTINUEVE MIL SETECIENTOS VEINTINUEVE PESOS MONEDA CORRIENTE ($2.029.729.oo), a partir del 4 de julio de 2006, previo descuento de lo pagado por el mismo concepto.
(…) Que de acuerdo con lo anterior el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones FONCEP, reconocerá a la demandante, la suma de $31.191.135 M/CTE, por los siguientes conceptos $28.019.064 M/CTE, correspondientes a la diferencia, generada entre el valor de la mesada pensional que se le venía cancelando y el valor causado como consecuencia de la reliquidación ordenada en el fallo judicial, por el periodo comprendido entre el 04 de julio de 2006 al 30 de octubre de 2016 (teniendo en cuenta que la ejecutoria de la sentencia ocurrió en el mes de octubre de 2016 y $3.172.071 M/CTE, por indexación de la condena, de acuerdo con lo ordenado en la sentencia judicial.
Que se debe descontar a la demandante, la suma de $ 10.017.422 M/CTE de los cuales $ 6.898.622 M/CTE, corresponden al 25% de los aportes para pensión sobre los factores salariales indexados que no se tuvieron en cuenta para la liquidación de la pensión y la suma de $3.118.800 M/CTE, por concepto de aportes para el sistema de seguridad social en salud, suma que será girada al FOSYGA.
(…) Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP. Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 13 Que el valor de la pensión de jubilación reconocida y reliquidada conforme al mandato judicial, a favor de la demandante, corresponde a la suma de $3.044.618, a partir del 1° de noviembre de 2016, comoquiera que la sentencia quedó ejecutoriada el 28 de octubre de 2016.
Que los gastos que ocasione el cumplimiento de la presente Resolución, se pagarán con cargo a los recursos del Fondo de Pensiones Públicas de Bogotá. […].» 28. A partir de lo expuesto colige la Sala, que la asignación pensional de la señora María Rosario Bautista Castelblanco inicialmente le fue reconocida por la entidad previsional accionante mediante la Resolución 3143 del 15 de noviembre de 2005 de conformidad con el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 en cuantía de $1.451.51422, para lo cual computó los factores de asignación básica y otros valores.
Posteriormente fue reliquidada por el FONCEP a través de la Resolución 0231 del 6 de marzo de 200723 por su retiro definitivo del servicio, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado en sus últimos 10 años de labores, teniendo como factores para liquidar su derecho pensional, la asignación básica y otros factores aumentando su valor mensual a $1.553.338.
Finalmente, su cuantía se incrementó a $3.044.018, en cumplimiento de la orden impartida en la sentencia objeto de la presente providencia a través de la Resolución SPE N°1318 del 9 de agosto de 2018. 29. Sin embargo, no puede dejar pasar de manera desapercibida la Sala que la historia laboral de la accionada evidencia que durante su último año de labores en la Secretaría Distrital de Integración Social como Profesional Universitario 219-11, esto es, durante el periodo transcurrido entre el 4 de julio de 2005 y el 4 de julio de 2006 devengó los siguientes factores como retribución de sus servicios: Asignación básica, prima de antigüedad, prima técnica, bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación y las primas de servicios, vacaciones y navidad, conforme lo acredita la certificación expedida el 11 de marzo de 2015 por la Secretaría Distrital de Integración Social de la Alcaldía Mayor de Bogotá, visible a folio 51 del cuaderno de antecedentes administrativos obrante en el aplicativo SAMAI. 22 Folios 5 a 12 del cuaderno de antecedentes administrativos visible en el aplicativo SAMAI. 23 Folios 13 a 23 del cuaderno de antecedentes administrativos visible en el aplicativo SAMAI.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP. Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 14 30. Bajo ese contexto, se establece en primer lugar que el FONCEP al dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia controvertida, esto es, al reliquidar el derecho pensional de la accionada incluyó factores que no le correspondían a la pensionada, tales como: «la bonificación por recreación y las primas de servicios, vacaciones y navidad», en segundo lugar que también incluyó en la liquidación del IBL los factores salariales denominados «asignación básica, prima de antigüedad, prima técnica y bonificación por servicios prestados» los cuales se encuentran enunciados en el Decreto 1158 de 1994 y a pesar de ello, omitió incluirlos en los actos administrativos mediante los cuales le reconoció y reliquidó la pensión de vejez a la señora Bautista Castelblanco. 31.
En segundo término, se advierte que la entidad accionante al proferir la resolución que dio cumplimiento al fallo del Juzgado 15 Administrativo de Bogotá del 11 de octubre de 2016, incluyó los factores que por ley le correspondían a la pensionada para determinar su IBL pensional, esto es, «asignación básica, prima de antigüedad, prima técnica y bonificación por servicios prestados» que inicialmente no le fueron computados para dichos efectos en las Resoluciones 3143 del 15 de noviembre de 2005 y 0231 del 6 de marzo de 2007 y adicionalmente le incluyó otros factores que no están enlistados en el Decreto 1158 de 1994, tales como «la bonificación por recreación y las primas de servicios, vacaciones y navidad». 32.
Sin embargo el FONCEP, no presenta la liquidación, ni determina con claridad los porcentajes de incremento del derecho pensional de la accionada atendiendo cada uno de los factores reconocidos en donde se establezca con precisión si el aumento que aduce en exceso se produjo como consecuencia aplicar los factores que no hacen parte del enunciado del Decreto 1158 de 1994 o si se produjo al incluir los factores a los que si tenía derecho que no le fueron reconocidos en sede administrativa a pesar de haberlos devengado. 33.
En síntesis, como resultado del análisis de los hechos materia de estudio, debe decir la Sala que si bien la mesada pensional de la accionada se incrementó a partir del cumplimiento de lo ordenado en la providencia controvertida en la que se ordenó su reliquidación con factores que no están enlistados en el Decreto 1158 de 1994; también se produjo su aumento por inclusión de los factores a los Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP.
Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 15 que si tenía derecho y no le fueron reconocidos inicialmente por el ente previsional, lo que conlleva a colegir que no está acreditado el abuso del derecho en el reconocimiento de la reliquidación de su mesada por parte del Juzgado 15 Administrativo de Bogotá, máxime si se tiene en cuenta que dicho incremento obedeció a la historia laboral de la señora María Rosario Bautista Castelblanco, quien prestó sus servicios desde el 1° de julio de 1974 y hasta el 4 de julio de 2006 en la Secretaría Distrital de Integración Social como Profesional Universitario 219-11 y que durante su último año de servicio no desempeñó cargos de mayor jerarquía, ni fue favorecida con asensos que pudieran variar sus condiciones laborales o mejorar sus ingresos con incidencia en su historial laboral y pensiona24l. 34.
Teniendo en cuenta lo anterior y acudiendo al propósito por el cual el legislador creó la acción de revisión contra sentencias, encuentra la Sala que esta herramienta judicial fue establecida con el propósito de fortalecer el principio de moralidad que debe guiar la actividad administrativa de reconocimiento pensional y para enfrentar y afrontar la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas.
Encontrando que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio busca introducir una excepción a la cosa juzgada para reivindicar y defender un fin constitucionalmente válido, como lo es la defensa del Tesoro Público, el cual es un bien sagrado de todos los colombianos. 35. Lo anterior exige necesariamente que las autoridades habilitadas legalmente para su ejercicio deban llevar a cabo una ardua labor probatoria tendiente a demostrar precisamente la casual de revisión que invoquen, aportando las pruebas que acrediten los supuestos no solo de la demanda, sino particularmente de la causal propuesta, tales como el real exceso de la cuantía del derecho reconocido, el desconocimiento del ordenamiento jurídico como lo sería para el caso de la causal bajo estudio y la existencia de abuso del derecho. 36.
En ese sentido, el abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se configura cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las 24 Criterio que ha planteado esta Sala de decisión en recientes pronunciamientos, tales como el contenido en la sentencia proferida el 16 de junio de 2022 dentro de la acción de revisión 11001032500020200008800 (0089-2020) con ponencia de la suscrita consejera.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP. Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 16 ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que «para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral».
Subrayado nuestro. 37. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de la acción extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social.
No siendo esa la circunstancia acaecida en el caso bajo estudio, en la medida que la cuantía de la mesada generada en virtud de la orden impartida en la sentencia objeto de revisión no denota un valor desproporcionado en consideración a la historia laboral de la señora María Rosario Bautista Castelblanco, quien durante toda su vida laboral se desempeñó como Profesional Universitario 219-11 de la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá D.C., cuya vinculación se dio desde el 1° de junio de 1974 y hasta el 4 de julio de 2006; sin que su situación laboral conllevara encargos o provisionalidades en empleos de mayor jerarquía durante sus últimos años de servicio para así obtener incrementos de sus salarios y prestaciones con incidencia en el promedio su ingreso base de liquidación pensional. 38.
Adicionalmente, no se avizora que lo ordenado en la sentencia controvertida con fundamento en el criterio jurisprudencial vigente para la época en que la señora Bautista Castelblanco acudió a la jurisdicción para obtener la reliquidación de su derecho pensional constituya una decisión contraria a la Ley, puesto que se fundamentó en una interpretación que permitía la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios para la determinación del IBL pensional, la cual fue revaluada por esta corporación en sentencia del 28 de agosto de 2018, de suerte que, por el efecto vinculante de dichas posturas en tanto fueron proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa no pueden considerarse contrarías a la ley en materia pensional, toda vez que contribuyeron a la interpretación y armonización del aspecto referido.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP. Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 17 39. Al respecto, se tiene que la reliquidación del monto de la pensión de la señora María Rosario Bautista Castelblanco en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año laborado en cumplimiento del fallo objeto de revisión, de tal forma, que en el presente asunto no se configuró circunstancia alguna constitutiva de abuso del derecho, entendido este como aquellas situaciones en las que los servidores públicos beneficiarios de la transición obtienen en el último año de servicios un incremento significativo e injustificado de sus ingresos que no corresponden a la realidad de su vida laboral, requisito indispensable para acceder a la revisión de sentencias mediante el presente mecanismo extraordinario, conforme lo estableció la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por esta corporación. 40.
Llama la atención de la Sala que la entidad accionante hubiera acudido a la acción de revisión sin justificar de manera adecuada sus planteamientos frente a las causales invocadas, lo que denota la utilización de este mecanismo de manera equivocada y anti técnica. Con lo cual y en lugar de salvaguardar el principio de sostenibilidad fiscal ocasionó el desgaste injustificado del aparato judicial en tanto no estructuró de manera adecuada su demanda, teniendo en cuenta que no expuso ni analizó adecuadamente la situación pensional de la accionada. 41.
En ese orden de ideas, se avizora que la interpretación y planteamientos expuestos por el FONCEP riñen con los postulados del principio de sostenibilidad fiscal, el cual no debe entrar en controversia con otros preceptos fundamentales, sino hacer todo parte de un conjunto garante de disposiciones jurídicas que efectivice el derecho de todos los colombianos a percibir una pensión justa y equitativa. 42.
Así las cosas, dado que en el caso bajo estudio no se reunieron los requisitos necesarios para acceder a la revisión de la sentencia proferida por el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá el 11 de octubre de 2016 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001333501520150074600, esta Sala declarará infundada la presente acción especial de revisión interpuesta por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP. Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 18 43. Finalmente, en el caso bajo estudio no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, si se tiene en cuenta que el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP utilizó su derecho desde un punto de vista jurídico y serio atendiendo la pluralidad de interpretaciones existentes sobre la materia, aunado a no encontrarse acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito indispensable para su imposición conforme lo dispone el ordinal 8° del artículo 365 del Código General Proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión presentada por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP contra el fallo proferido por el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá el 11 de octubre de 2016 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001333501520150074600 para obtener la reliquidación del derecho pensional de la señora María Rosario Bautista Castelblanco.
SEGUNDO. - Sin codena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva. TERCERO.- Por secretaría, dejar las anotaciones en el sistema de gestión judicial y archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica (con salvamento de voto) CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Firma Electrónica Firma Electrónica Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200057100 Interno: 1434-2020 Actor: FONCEP.
Demandada: María Rosario Bautista Castelblanco. 19 Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.