CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 ACCIÓN POPULAR – FALLO ACTOR: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ TESIS: NO EXISTEN ELEMENTOS FUNDADOS EN LA CIENCIA QUE PERMITAN GENERAR UN PRINCIPIO DE DUDA ACERCA DEL POSIBLE DAÑO AL MEDIO AMBIENTE O A LA SALUD PÚBLICA POR LA IMPLEMENTACIÓN DE LA TECNOLOGÍA 5G, LO QUE DESCARTA LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN EN EL CASO CONCRETO.

DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS: GOCE DE UN AMBIENTE SANO Y SALUBRIDAD PÚBLICA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 18 de agosto de 2022, proferida por la Sección Primera, -Subsección “A-, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1. 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1- La Demanda El señor JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19982, presentó demanda ante el Tribunal contra los MINISTERIOS DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES3 y SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL4, la AGENCIA NACIONAL DEL ESPECTRO5 y el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ6, tendiente a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y salubridad pública.

I.2. Hechos Señaló que el Ministerio de las Tecnologías mediante el documento denominado “PLAN 5G COLOMBIA”, de diciembre de 2019, estableció una política pública destinada a implementar en el 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 En adelante el Ministerio de las Tecnologías. 4 En adelante el Ministerio de Salud. 5 En adelante la ANE. 6 En adelante el Distrito. 3 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territorio nacional la tecnología 5G, en el que advirtió sus bondades técnicas, pero no analizó las consecuencias nocivas para los seres humanos por su implementación. Adujo que, posteriormente, el Ministerio de las Tecnologías expidió las resoluciones núms. 3209 de 5 de diciembre de 20197, 000467 de 9 de marzo de 20208 y 638 de 1o. de abril de 20209, con el fin de implementar la referida tecnología. Sostuvo que el 24 de febrero de 2017, en la Conferencia internacional de Reykjavik – Islandia, sobre “las niñas y niños, el tiempo permanencia ante las pantallas y la radiación inalámbrica”, un grupo de más de 180 científicos y médicos de 36 países, suscribieron un documento dirigido a la Comisión Europea en la que exponían la inconveniencia para la salud humana y de otros seres vivos de la implementación del sistema 5G. 7 “Por la cual se invita a manifestar interés en participar en el proceso para realizar pruebas piloto que usen tecnologías móviles 5 G”. 8 “Por la cual se establece el procedimiento para el otorgamiento de permisos temporales para uso del espectro radioeléctrico destinado a la realización de pruebas técnicas”. 9 “Por la cual se declara la apertura del proceso para el otorgamiento de permisos para el uso del espectro radioeléctrico para realizar pruebas piloto que usen tecnologías móviles 5G”. 4 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.

Pretensiones Solicitó, además del amparo de los derechos invocados como vulnerados, lo siguiente: “[…] En aplicación del principio de precaución ordenar la suspensión de toda autorización temporal o permanente para la utilización del espectro radioeléctrico en la implementación del sistema 5G en todo el territorio nacional que haya sido emitida o vaya a emitir, por parte del Ministerio de las Tecnologías y de las Comunicaciones y/o la Agencia Nacional del Espectro, que son las autoridades nacionales que tienen la facultad para hacerlo o quien haga sus veces.

En aplicación del principio de precaución ordenar la suspensión de toda licencia temporal o permanente de uso del suelo para la implementación y/o ubicación de antenas que retrasmitan la red 5G, que hayan emitido o vayan a emitir toda autoridad municipal quien tiene la facultad para hacerlo en Bogotá D.C. […]”. I.4. DEFENSA I.4.1. El Distrito10 adujo que no ha vulnerado los derechos invocados por el actor, así como tampoco las demás entidades demandadas, por la implementación en el territorio nacional de la tecnología 5G. 10 Visible en el índice núm. 2 del expediente digital. 5 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que en el marco de las funciones que le fueron asignadas a la Secretaría Distrital de Planeación11, le correspondía a la Dirección de Vías, Transporte y Servicios Públicos “[…] realizar los estudios y trámites administrativos necesarios para la expedición de licencias de instalación de antenas […]”.

Agregó que mediante el Decreto Distrital núm. 397 de 2 de agosto de 201712, estableció los requisitos para tramitar el permiso para la ubicación de estaciones radioeléctricas en atención a los distintos reglamentos de orden distrital y nacional. Precisó que no obstante lo anterior, al tratarse de pruebas piloto de la “naciente” tecnología 5G, no se prevé la obtención de un permiso en esos casos.

Adujo que no es de su competencia la realización de las citadas pruebas, pues dichas atribuciones le correspondían a los operadores 11 Decreto Distrital núm. 016 de 2013. 12 “Por el cual se establecen los procedimientos, las normas urbanísticas, arquitectónicas y técnicas para la localización e instalación de estaciones radioeléctricas utilizadas en la prestación de los servicios públicos de TIC en Bogotá D.C., y se dictan otras disposiciones” 6 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del sistema de telecomunicaciones, de conformidad con lo previsto en el Decreto núm. 1078 de 26 de mayo de 201513.

Respecto de la posible vulneración del derecho a la salud señaló que ello era competencia del Ministerio de Salud y de las respectivas secretarías de salud en el ámbito territorial. Indicó que la telefonía celular se encuentra dentro de los parámetros de potencia adoptados internacionalmente, por lo que en el evento de demostrarse que la instalación de estructuras de telecomunicaciones pudieran producir impactos negativos en la salud de las personas, las autoridades de la salud debían tomar las medidas pertinentes para reducirlos o mitigarlos, y los operadores o las entidades prestadoras de los servicios tendrían la obligación de sujetarse a las determinaciones de dichas entidades.

Concluyó que la planeación estratégica del uso del espectro radioeléctrico, su vigilancia y control en todo el territorio nacional colombiano, y el control en materia de exposición de las personas a 13 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones”. 7 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co campos electromagnéticos le correspondía al Ministerio de las Tecnologías y a la ANE.

I.4.2. El Ministerio de las Tecnologías14 adujo que aún no existía evidencia de la afectación a la salud de la tecnología 5G, pero que ello no impedía tomar las medidas que fueran necesarias para proteger la salud de los habitantes sin limitar con ello los derechos que le asisten a estos de acceder a los servicios de telecomunicaciones.

Sostuvo que a nivel mundial los organismos de referencia para los temas relacionados con las radiaciones no ionizantes eran la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) y la Organización Mundial de la Salud (OMS), cuyas funciones fueron descritas, las cuales habían aunado sus esfuerzos en la materia, en el seno de la Comisión de Estudio Cinco del Sector de Estandarización de la UIT (ITU-T SG5: “Protección contra Efectos de Ambientes Electromagnéticos”), en el que se realizan permanentes análisis de temáticas afines. 14 Visible en el índice núm. 2 del expediente digital. 8 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que tanto la UIT como la OMS, respaldaban las recomendaciones de la Comisión Internacional de la Protección de emisiones no ionizantes, ICNIRP (International Commission on Non- Ionizing Radiation Protection por sus siglas en inglés) perteneciente a la Asociación Internacional de Radioprotección, IRPA (International Radioprotection Association) e instan a los estados miembros a adoptarlas.

Destacó que la Corte Constitucional en sentencia T-360 de 2010, lo exhortó a analizar las recomendaciones de la OMS y de otros organismos internacionales, tales como la ICNIRP y la UIT, particularmente en lo concerniente a los posibles efectos adversos a la salud que puede generar la exposición a campos electromagnéticos, cuyas recomendaciones servían como fuente a los Estados y en particular a Colombia para determinar posibles impactos en la salud de los servicios de telecomunicaciones, así como para establecer las medidas que prevengan una posible afectación. 9 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que los organismos internacionales en mención, respecto de los posibles riesgos a la salud por la implementación de la tecnología 5G, concluyeron que: “[…] a. La OMS, ha indicado que, hasta la fecha, y después de muchas investigaciones realizadas, no se ha relacionado causalmente ningún efecto adverso para la salud con la exposición a tecnologías inalámbricas.

El calentamiento de tejidos es el principal mecanismo de interacción entre los campos de radiofrecuencia y el cuerpo humano. Los niveles de exposición a la radiofrecuencia de las tecnologías actuales dan como resultado un aumento insignificante de la temperatura en el cuerpo humano. A medida que aumenta la frecuencia, hay menos penetración en los tejidos corporales y la absorción de la energía se limita más a la superficie del cuerpo (piel y ojos).

Siempre que la exposición general se mantenga por debajo de las pautas internacionales, no se anticipan consecuencias para la salud pública15. En varios escenarios globales, ha manifestado la OMS que: “la exposición a RF de estaciones de base oscila entre el 0,002% y el 2% de los niveles establecidos en las directrices internacionales sobre los límites de exposición, en función de una serie de factores, como la proximidad de las antenas y su entorno. Esos valores son inferiores o comparables a la exposición a las RF de los transmisores de radio o de televisión”16. b. Frente tecnologías móviles y salud humana, la UIT expone que “las redes 3G, 4G y 5G producen campos electromagnéticos de radiofrecuencia que se utilizan para transmitir información. Los campos electromagnéticos existen en diferentes formas desde el nacimiento del universo y se diferencian entre sí por su frecuencia. La luz visible es el más conocido de ellos.

Para todas las frecuencias de radio (0 a 300 GHz), se establecen a nivel internacional umbrales máximos para evitar cualquier efecto nocivo sobre la salud por 5G, ICNIRP expone. A pesar de los extensos estudios sobre los efectos para la salud de los teléfonos 15 ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD. Radiation: 5G mobile networks and health.

Ver en: https://www.who.int/news-room/q-a- detail/radiation-5g-mobile-networks-and-health 16 Tomado de “Los campos electromagnéticos y la salud pública” en http://www.who.int/peh- emf/publications/facts/fs304/es/ 10 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co móviles y las estaciones de base realizados en los últimos dos o tres decenios, no hay indicios de que los campos electromagnéticos, por debajo de los niveles especificados por los organismos internacionales, supongan un mayor riesgo para la salud” 17.

Así mismo indica la UIT18, que las directrices de exposición internacionales existentes no son específicas de la tecnología y se destinan a todas las aplicaciones nuevas, como el caso de ICNIRP en donde las Directrices para limitar la exposición a los campos electromagnéticos estudian un amplio rango de frecuencias (100 KHz a 300 GHz), entre las cuales están incluidos rangos de frecuencia que actualmente se conoce están trabajando tecnología como 5G.

Sin embargo, ICNIRP ha actualizado estas pautas que cubren muchas aplicaciones como tecnologías 5G, WiFi, Bluetooth, entre otros19. c. ICNIRP por su parte expone que, una característica general, entre otras, de los campos electromagnéticos por radiofrecuencia es que cuanto mayor es la frecuencia, menor es la profundidad de penetración de los campos electromagnéticos en el cuerpo.

Como las tecnologías 5G pueden llegar a utilizar frecuencias CEM (campos electromagnéticos) más altas (> 24 GHz) además de las que se utilizan actualmente (<4 GHz), la energía de esas frecuencias más altas se absorberá principalmente de manera más superficial que la de las tecnologías de telecomunicaciones móviles anteriores. Sin embargo, aunque la proporción de potencia que se absorbe superficialmente (en oposición a la más profunda en el cuerpo) es mayor para las frecuencias más altas, las restricciones de ICNIRP se han establecido para garantizar que la potencia espacial máxima resultante permanezca mucho más baja que la necesaria para afectar negativamente a la salud.

En consecuencia, las exposiciones a 5G no causarán ningún daño siempre que se adhieran a las pautas de ICNIRP20[…]”. 17 UNIÓN INTERNACIONAL DE TELECOMUNICACIONES. 5G, exposición humana a los campos electromagnéticos (CEM) y salud. Ver en: https://www.itu.int/es/mediacentre/backgrounders/Pages/5G-EMF-health.aspx 18 UNIÓN INTERNACIONAL DE TELECOMUNICACIONES.

ITU-T K. Suppl.9 - 5G technology and human exposure to radiofrequency electromagnetic fields. Ver en: https://www.itu.int/ITU- T/recommendations/rec.aspx?rec=13939 19 COMISIÓN INTERNACIONAL DE LA PROTECCIÓN DE EMISIONES NO IONIZANTES. RF EMF GUIDELINES 2020. 20 COMISIÓN INTERNACIONAL DE LA PROTECCIÓN DE EMISIONES NO IONIZANTES. 5G Radiofrecuencia - RF EMF. 11 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que la tecnología 5G le permitirá al país estar a la vanguardia tecnológica e incentivar a todos los sectores productivos en beneficio de los colombianos, los cuales demandaban más velocidad de descarga y nuevas producciones de ideas que dinamicen el crecimiento de los ciudadanos. I.4.3.

El Ministerio de Salud21 argumentó que no existía evidencia probatoria alguna de la vulneración de los derechos colectivos invocados. Sostuvo que no era el encargado de la implementación o autorización de las antenas que permitieran el funcionamiento del sistema 5G, para lo cual citó sus funciones contenidas en las leyes 10 de 10 de enero de 199022, 100 de 23 de diciembre 199323, 489 de 29 de diciembre de 199824 y 715 de 21 de diciembre de 200125 y en el Decreto 4107 de 2 de noviembre de 201126. 21 Visible en el índice núm. 2 del expediente digital. 22 “Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones” 23 "Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones". 24 “"Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" 25 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 26 “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social”. 12 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Citó el concepto radicado con el núm. 20202130032279300002 rendido por la Subdirección de Salud Ambiental del Ministerio de Salud y Protección Social, en el que se indicó que: “[…] Por lo anterior, es importante señalar que los estudios epidemiológicos sobre los efectos a largo plazo de la exposición investigan la causa y distribución de las enfermedades en las condiciones reales, por comunidades y grupos profesionales.

Los investigadores tratan de determinar si existe una asociación de tipo estadístico entre la exposición a campos electromagnéticos y la incidencia de una determinada enfermedad o efecto perjudicial para la salud. Sin embargo, los estudios epidemiológicos son costosos y, lo que es más importante, estudian poblaciones de composición muy compleja, por lo que son difíciles de controlar con suficiente precisión para detectar efectos pequeños.

Por estos motivos, antes de alcanzar conclusiones sobre posibles peligros para la salud, los científicos evalúan todos los resultados de interés, incluidos los de estudios epidemiológicos y los de estudios con animales y con células: En consecuencia de lo anterior, se concluye: a. Los estudios epidemiológicos no pueden normalmente determinar por sí mismos la existencia de una relación clara entre causa y efecto, principalmente porque sólo detectan asociaciones estadísticas entre los niveles de exposición y determinada enfermedad, que puede o no deberse a la exposición. b. La detección de una asociación entre un agente y una determinada enfermedad no significa necesariamente que el agente sea la causa de la enfermedad.

Para determinar la causalidad, se debe tener en cuenta numerosos factores. c. Los argumentos a favor de una relación de tipo causa y efecto se ven reforzados si existe una asociación persistente y fuerte entre la exposición y el efecto, una relación clara entre dosis y respuesta, una explicación biológica creíble, resultados favorables de estudios pertinentes con animales y, sobre todo, coherencia entre los diferentes estudios.

Estos factores no han estado generalmente presentes en los estudios sobre la relación entre los campos electromagnéticos y la salud. 13 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Las enfermedades asociadas a la exposición a campos electromagnéticos son multicausales, los que significa que la enfermedad no se debe a unas (sic) solo causa si no a un conjunto de causas que puede estar asociada a diversos factores externos muchos de ellos relacionados con el modo de vida y el trabajo27.

En este sentido los campos electromagnéticos se configuran como uno de los factores de riesgo para enfermedades asociadas a su exposición28 […]”. Agregó que si el actor no se encontraba conforme con la expedición de los actos administrativos relacionado con el “PLAN 5G COLOMBIA”, debió analizar que contra dichos actos procede otro medio de control distinto a la acción popular, lo cual adquiría especial relevancia si se tenía en cuenta la ausencia de medios probatorios que acrediten la vulneración de los derechos colectivos invocada.

I.4.4. La ANE29 sostuvo que no existía un documento científico en el que se advirtiera que las radiaciones emitidas por las antenas de telefonía móvil hayan sido catalogadas como cancerígenas o que tengan un efecto adverso en la salud. 27 Tomado de Salud y Enfermedad. Battistella G 28 Rothman, K y Greenland, S. Causalidad e inferencia causal en Epidemiología. En: American Journal of Public Health.

Vol. 95, No 1 de 2005. p. 8 29 Visible en el índice núm. 2 del expediente digital. 14 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que existía un estudio de la Agencia Nacional de Investigación sobre el Cáncer, reseñado por la OMS30, que hacía referencia a los posibles efectos cancerígenos para los seres humanos “asociado al uso de teléfonos celulares”.

Adujo que contaba con mecanismos para monitorear las emisiones producidas por las antenas y verificar que se ajusten a las condiciones previstas en las normas, para lo cual explicó que el Sistema de Monitoreo de Campos Electromagnéticos consta de 70 equipos que miden de manera permanente los niveles de campos electromagnéticos de diferentes ciudades del país. Adujo que no era responsable de la violación de los derechos colectivos invocados; y que los supuestos aportes científicos a los que se alude actor carecían de sustento probatorio.

Manifestó que si se obstaculizaba la instalación de las estaciones de los servicios de comunicaciones móviles se generarían los siguientes efectos adversos: 30 Comunicado de prensa 208 de 31 de mayo de 2011 15 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] a) Se perjudicaría la adecuada prestación del servicio porque una estación base debería dar cobertura a un área de mayor tamaño, que no obedecería a criterios técnicos de diseño de la red. Esta situación implica una disminución de la calidad de los servicios, lo cual sería percibido por los usuarios como permanentes fallas al intentar establecer una llamada, degradación de la calidad de la llamada, zonas sin cobertura de la señal de telefonía móvil, muy baja velocidad en los servicios de datos (navegación en Internet), etc.

Es así como en las principales ciudades de los países con mayor desarrollo existe una mayor cantidad de antenas por habitantes, quienes se benefician de las ventajas de las comunicaciones en las distintas actividades de su diario vivir: educación, comercio, empleo, salud, banca, relaciones personales b) Al estar las estaciones de telefonía móvil más distantes de las zonas en donde se requiere la prestación del servicio, tanto éstas como los equipos celulares que usan los usuarios, necesitarían operar con mayor potencia, lo cual implica un aumento de la intensidad de los campos electromagnéticos generados, comparado con el que se originaría si la antena se encontrara más cerca de la zona donde se requiere el servicio, generándose el efecto contrario.

En conclusión, el hecho que las estaciones de telefonía móvil se encuentren más cerca de la población no implica que vaya a estar expuesta a mayores niveles de intensidad de campos electromagnéticos […]”. Destacó que la Corte Constitucional en la sentencia T-360 de 2010, exhortó al Ministerio de las Tecnologías y a la Comisión de Regulación de Comunicaciones para que analizaran las recomendaciones de la OMS y de otros organismos internacionales acerca de los posibles efectos adversos a la salud que puede generar la exposición a campos electromagnéticos y para que “[…] en aplicación del principio de precaución, diseñen un proyecto 16 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encaminado a establecer una distancia prudente entre las torres de telefonía móvil y las instituciones educacionales, hospitales, hogares geriátricos y centros similares […]”.

Indicó que, con motivo de lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 195 de 200531, mediante el cual se adoptaron los procedimientos y los niveles de referencia de emisión de campos electromagnéticos definidos por la ICNIRP, así como las recomendaciones de la UIT. Además, señaló que: “[…] Vale la pena anotar que la ANE expidió en el presente año la Resolución 387, mediante la cual reglamentó las condiciones que deben cumplir las estaciones radioeléctricas, con el objeto de controlar los niveles de exposición de las personas a los campos electromagnéticos y dictó otras disposiciones relacionadas con el despliegue de antenas de radiocomunicaciones, en virtud de lo establecido en los artículos 43 y 193 de la Ley 1753 de 2015.

Esta Resolución fue sustituida por la Resolución 754 de 2016, en la cual se recopiló la primera, junto con los formatos de entrega de información para cumplimiento de los lineamientos establecidos en la Resolución 387 de 2016 y actualmente se encuentra en la Resolución 774 de 2018. En esta reglamentación, la ANE define como fuente Inherentemente Conforme a las estaciones cuyas condiciones cumplen con lo establecido en el numeral 2.2 del Anexo No. 1 de la misma norma, por cuanto sus campos electromagnéticos cumplen con los límites de exposición pertinentes y no son necesarias precauciones particulares, razón por la cual estas estaciones no están obligadas a realizar cálculos teóricos ni a poner avisos, realizar mediciones de campos electromagnéticos o 31 Compilado en el Decreto 1078 de 2015. 17 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentar la Declaración de Conformidad de Emisión Radioeléctrica.

Igualmente, define como fuente Normalmente Conforme a las estaciones cuyas condiciones cumplen con lo establecido en el numeral 2.3 del Anexo No. 1 de la misma, por cuanto producen un campo electromagnético que puede sobrepasar los límites de exposición pertinentes en un área determinada, por lo que se requiere cumplir con condiciones particulares.

Sin embargo, estas estaciones no están obligadas a realizar mediciones de campos electromagnéticos o presentar la Declaración de Conformidad de Emisión Radioeléctrica (sic) […]” Sostuvo que era común que algunas personas sintieran temor por la instalación de una torre de gran tamaño cerca a sus residencias y que la asocien con una torre de energía. Sin embargo, señaló que los campos magnéticos generados por dichas instalaciones tenían magnitudes muy distintas.

Puso de presente que en contra del Estado se tramitan varias acciones populares a través de las cuales la ciudadanía solicita tener acceso al uso de tecnologías como la 5G, dado que la población necesita el acceso a las telecomunicaciones. I.5.- Pacto de cumplimiento 18 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La audiencia de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el día 15 de abril de 202132, la cual se declaró fallida por no existir ánimo conciliatorio entre las partes.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El TRIBUNAL, mediante sentencia de 18 de agosto de 2022, negó las pretensiones de la demanda al considerar que dentro del proceso no se acreditó científicamente que la implementación del sistema 5G vulnera los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y salubridad pública. A juicio del Tribunal, el problema jurídico a resolver era determinar si las entidades accionadas han amenazado o vulnerado los derechos colectivos invocados por implementar y autorizar la utilización del espectro radioeléctrico con la tecnología 5G y conceder permisos para el uso del suelo para la instalación de las antenas que retransmitan el sistema 5G. 32 Visible en el índice núm. 2 del expediente digital. 19 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estimó que el actor no cumplió con la carga de probar los supuestos de hecho alegados, así como tampoco se dieron los presupuestos para hacer uso de la facultad oficiosa que le asiste.

Señaló que los documentos aportados por el actor al expediente recogían la opinión de destacados profesionales respecto de la tecnología 5G, pero no tenían el carácter de información oficial, ni constituían estudios que arrojaran evidencia empírica sobre la base de investigaciones oficialmente avaladas, por lo que no constituían un conocimiento suficiente para sustentar una decisión judicial.

Adujo que las resoluciones expedidas por las entidades encargadas de regular la materia basaron sus determinaciones en estudios avalados por la OMS y otras entidades comprendidas por dicha organización, o que tienen el rango de organismos intergubernamentales (UIT), fruto de la revisión de varias investigaciones de carácter científico que ponderan el impacto de las redes electromagnéticas en la salud humana, bajo condiciones determinadas. 20 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que el actor no demostró que hubiere evidencia científica acerca del daño a la salud y a la vida humana con motivo de la implementación de la tecnología 5G, lo cual era necesario para aplicar el principio de precaución, pues no se generó un principio de duda acerca del daño al medio ambiente o a la salud pública, dado que los estudios realizados no ubicaban la controversia en el estado de incertidumbre.

Concluyó que de acuerdo con los elementos de prueba obrantes en el expediente y ponderando la evidencia científica oficialmente reconocida a la fecha, no había razones suficientes para sostener que la implementación del sistema 5G amenazaba o vulneraba los derechos a un medio ambiente sano y a la salud pública. III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El actor estimó que la decisión de negar sus pretensiones se fundamentó en que no se tenían los elementos de juicio que permitieran establecer una vulneración, a pesar de que lo que se alegó fue una amenaza y no una vulneración. 21 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que al proceso se aportaron documentos científicos que advertían la necesidad de actuar con precaución en un tema desconocido; y que dados los antecedentes del sistema 5G, era necesario adoptar medidas preventivas para evitar daños a futuro33.

Agregó lo siguiente: “[…] los medios de prueba arrimados al expediente constituyen alertas tempranas y no propiamente la demostración del daño, precisamente las pretensiones de la demanda buscan una actuación a prevención y no propiamente resarcitoria, que es lo que no entendió el juez a quo. O será que es necesario llegar a situaciones catastróficas, graves e irreversibles, como los fallecimientos de colombianos, para que la administración de justicia pueda tomar una decisión, que es lo que se infiere de la sentencia recurrida (sic).

(…) Es inaceptable que la declaración de más de 180 científicos reunidos en Reikiavik-Islandia, dentro de ellos el Dr. Ossa de Medellín - Colombia, y los demás conceptos de Científicos del mundo aportados al plenario, no generen un principio de duda y no sirvan de sustento a una decisión judicial, exigiendo por el contrario, en exceso de rigorismo por las formas, documentos de carácter oficial, que no los hay, pues partiendo del documento base con el cual Mintic traza la política oficial para la implementación del sistema 5 G, que solo se refiere a sus bondades y magnificencias del sistema, dejando por fuera los efectos sobre la salud de las personas, ya que en las 100 páginas del mismo no hay, ni siquiera una vez, la palabra salud […]”. 33 En este punto, 22 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reiteró que en aplicación del principio de precaución era procedente suspender temporalmente la implementación del sistema 5G, mientras se prueba que ello no es perjudicial para la salud.

IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA IV.1. Mediante auto de 30 de septiembre de 202234, el Despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de primera instancia y le advirtió al señor Procurador Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado que, de conformidad con el numeral 6 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA, podría emitir su concepto hasta antes de que ingresara el proceso al despacho para sentencia. Asimismo, en dicho auto se indicó que si en el término de ejecutoria de la providencia las partes no solicitan la práctica de pruebas en los términos del artículo 327 del CGP, se prescindirá del traslado para alegar de conclusión y, en consecuencia, el expediente 34 Visible en el índice núm. 4 del expediente digital. 23 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ingresará al Despacho para fallo, conforme lo ordena el numeral 5 del artículo 247 del CPACA; y que, en todo caso, de acuerdo con el numeral 4 de la norma idem, los sujetos procesales podrían pronunciarse en relación con el recurso de apelación interpuesto hasta la ejecutoria del auto.

IV.2.- Comoquiera que el actor allegó diversas pruebas con su recurso de apelación, de las cuales solamente una de ellas fue tenida como prueba en segunda instancia por reunir los requisitos previstos en el artículo 327 del CGP35, mediante auto de 28 de octubre de 202236 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, en cuyo término se efectuaron las siguientes intervenciones: 35 En el auto de 30 de septiembre de 2022 se corrió traslado a las partes de la prueba allegada por el actor con su recurso de apelación. 36 Visible en el índice núm. 16 del expediente digital. 24 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.2.1.- La ANE37 sostuvo que se debía tener como cierta la opinión de las entidades expertas, esto es, la OMS, la ICNIRP y la Agencia Internacional de Investigación sobre el Cáncer - IAR, las cuales han considerado que: “[…] Al respecto la Organización Mundial de la Salud, aclara que “la exposición a los campos de radiofrecuencia (RF) emitidos por los teléfonos móviles suele ser más de 1.000 veces superior a la de los campos emitidos por las estaciones base, y hay más probabilidades de que cualquier efecto adverso se deba a los aparatos, por lo que las investigaciones se han referido casi exclusivamente a los posibles efectos de la exposición a los teléfonos móviles” (http://www.who.int/features/qa/30/es/).

En consecuencia, no son las antenas de telefonía móvil sino los teléfonos receptores, utilizados en forma intensiva por los usuarios (más de 30 minutos al día), los que alertan a la comunidad médica […]”. Reiteró que no existía un documento científico en el que se advirtiera que las radiaciones emitidas por las antenas de telefonía móvil hayan sido catalogadas como cancerígenas o que tengan un efecto adverso en la salud.

IV.2.2.- Los Ministerios de las Tecnologías38 y de Salud39 solicitaron confirmar la sentencia apelada por estimar que el 37 Visible en el índice núm. 20 del expediente digital. 38 Visible en el índice núm. 23 del expediente digital. 25 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal acertó al considerar que no había razones suficientes para sostener que la implementación del Sistema 5G amenaza o vulnera los derechos a un medio ambiente sano y a la salud pública.

Adujeron que las pruebas aportadas por el actor no era información oficial, por lo que no podían fundar decisiones judiciales que impacten los derechos de los ciudadanos. VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción popular La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos. 39 Visible en el índice núm. 24 del expediente digital. 26 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caso concreto De conformidad con los antecedentes expuesto, la Sala determinará si en el proceso existen elementos de prueba que permitan considerar que la implementación del sistema 5G en el territorio nacional amenaza o vulnera los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y salubridad pública y, en consecuencia, si hay lugar a aplicar el principio de precaución. Para efecto de analizar el material probatorio allegado al expediente y para resolver el problema jurídico planteado, la Sala advierte que esta Sección ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto del marco normativo de los campos electromagnéticos generados por estaciones radioeléctricas, así40: “[…] X.7.

Marco normativo de los campos electromagnéticos generados por estaciones radioeléctricas La Sala considera necesario aludir la regulación de las telecomunicaciones y los campos electromagnéticos comoquiera que, aun cuando ha sido objeto de diversas modificaciones, varias disposiciones resultan aplicables en razón de su vigencia para la época de los acontecimientos que suscitaron la controversia. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de mayo de 2020, Rad. 05001-23-33-000-2017-01898-01, CP.

Roberto Augusto Serrato Váldes. 27 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 2° de la Constitución Política de Colombia señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]”.

Igualmente, se estableció que “[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. [Subraya la Sala]. De la misma forma, la Constitución resalta que “[…] [e]l ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades […], [por consiguiente] [t]oda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes […], [r]espetar los derechos ajenos y no abusar de los propios […] [y] [p]roteger los recursos […] naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano […]”41.[Subraya la Sala].

Como consecuencia de que “[e]s obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas […] naturales de la Nación”42 y en tanto que “[t]odas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano”43, es preciso señalar que, de manera específica, en materia ambiental al Estado le compete “[…] proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”44; planificar “[…] el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. […]”45, entre otros. [Subraya la Sala].

Asimismo, la Constitución precisó que el espectro electromagnético, además de ser uno de los elementos constitutivos del Estado46, “[…] es un bien público inenajenable e imprescriptible sujeto a la gestión y control del Estado. […]”47. 41 Artículo 95, numerales 1.º y 8.º. 42 Artículo 8.º. 43 Artículo 79. 44 Ibídem. 45 Ibíd., artículo 80. 46 Ibíd., artículo 101, inciso final. 47 Ibíd., artículo 75, primer inciso. 28 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Ley 23 de 19 de diciembre de 197348 y el Decreto 2811 de 18 de diciembre 197449, precisan que el ambiente es patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares en atención a que es de utilidad pública e interés social.

Asimismo, aquella ley se trazó como propósito fundamental “[p]revenir y controlar la contaminación del medio ambiente y buscar el mejoramiento, conservación y restauración de los recursos naturales renovables, para defender la salud y el bienestar de todos los habitantes del Territorio Nacional”. Según el artículo 8° del Decreto 2811, “[…] [s]e entiende por contaminación la alteración del ambiente con sustancias o formas de energía puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente o de los recursos de la nación o de los particulares. [Subraya la Sala].

Se entiende por contaminante cualquier elemento, combinación de elementos, o forma de energía que actual o potencialmente pueda producir alteración ambiental […]. La contaminación puede ser física, química, o biológica […]”. [Subraya la Sala]. En tal virtud, la misma disposición señala como factores que deterioran el ambiente, entre otros, “[l]a contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos naturales renovables […]”50. [Subraya la Sala].

Ahora bien, en lo relacionado con el recurso natural renovable – atmósfera, la regulación bajo examen estableció que “[…] [c]orresponde al gobierno mantener la atmósfera en condiciones que no causen molestias o daños o interfieran el desarrollo normal de la vida humana, animal o vegetal y de los recursos naturales renovables”51; en consecuencia “[s]e prohibirá, restringirá o condicionará la descarga en la atmósfera de polvo, vapores, gases, humos, emanaciones y, en general, de sustancias de cualquier naturaleza que pueda causar enfermedad, daño o 48 “Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones”.

Artículo 2.º. 49 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. Artículo 1.º. 50 Ibíd., artículo 8.º literal a). 51 Ibíd., artículo 73. 29 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co molestias a la comunidad o a sus integrantes, cuando sobrepasen los grados o niveles fijados”52. [Subraya la Sala].

Así, para efectos de prevenir la contaminación atmosférica, el Decreto 2811 ordenó que se dictaran disposiciones concernientes, entre otros aspectos, a: “[…] [l]a calidad que debe tener el aire, como elemento indispensable para la salud humana, animal o vegetal; [e]l grado permisible de concentración de sustancias aisladas o en combinación capaces de causar perjuicios o deterioro en los bienes, en la salud humana, animal y vegetal; [l]os métodos más apropiados para impedir y combatir la contaminación atmosférica; […] [e]l empleo de métodos adecuados para reducir las emisiones a niveles permisibles; [e]stablecimiento de estaciones o redes de muestreo para localizar las fuentes de contaminación atmosférica y detectar su peligro actual o potencial”53.

Para el caso concreto, el C.N.R.N.R.54 estableció que “[…] cuando se opere con equipos productores de radiaciones, se deberán cumplir los requisitos y condiciones establecidos para garantizar la adecuada protección del ambiente, de la salud del hombre y demás seres vivos”55. [Resalta la Sala]. La Ley 9ª de 24 de enero de 197956, previó el deber de “[…] [p]roteger la salud de los trabajadores y de la población contra los riesgos causados por las radiaciones […]”.

En tal virtud, dispuso que todas las formas de energía radiante, incluso las radiaciones ionizantes, deben ser objeto de medidas e instrumentos de control, precisamente, en aras de la salud y la seguridad de las personas que se ven expuestas a aquellas57. La Ley 72 de 20 de diciembre de 198958, indicó que “[e]l Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Comunicaciones – hoy MinTic- adoptará la política general del sector de comunicaciones y ejercerá las funciones de planeación, regulación y control de todos los servicios de dicho sector. […]”, con el objeto de alcanzar el desarrollo económico, social y político del 52 Ibíd., artículo 74. 53 Ibíd., artículo 75, literales a), b), c), g) y h). 54 Comité Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente. 55 Ibíd., artículo 32, inciso 2.º. 56 “por la cual se dictan Medidas Sanitarias”. 57 Artículos Artículo 80 –literal d)-, 149, 150, 151 y 152. 58 “Por la cual se definen nuevos conceptos y principios sobre la organización de las telecomunicaciones en Colombia y sobre el régimen de concesión de los servicios y se conceden unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”. 30 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co país, así como elevar el nivel y la calidad de vida de sus habitantes59.

Además de ello, el Decreto 1900 de 19 de agosto de 199060, refirió que las telecomunicaciones también tienen como propósito “[…] contribuir a la defensa de la democracia, a la promoción de la participación de los colombianos en la vida de la Nación y la garantía de la dignidad humana y de otros derechos fundamentales consagrados en la Constitución, para asegurar la convivencia pacífica”61.

El Decreto precisa que las telecomunicaciones son un servicio público a cargo del Estado, el cual será prestado por conducto de entidades públicas de los órdenes nacional y territorial en forma directa, o de manera indirecta mediante concesión62. Asimismo, el Gobierno ejercerá sus funciones en materia de las telecomunicaciones –de reglamentación, uso del espectro radioeléctrico, mejoramiento de la red de telecomunicaciones, entre otras-, teniendo en consideración los instrumentos internacionales de radiocomunicaciones, tales como las recomendaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones o del organismo internacional pertinente63.

Los artículos 16 y 17 de esa regulación coinciden en que la instalación de infraestructura de las telecomunicaciones estará “sujeta a permiso del municipio respectivo” y “sometidas a las regulaciones urbanísticas y de planeación [urbana] que establezcan las autoridades municipales”, so pena de la aplicación de sanciones correspondientes.

En el mismo sentido, el artículo 34 precisa que “[…] [l]a Nación o las entidades descentralizadas del orden nacional podrán prestar estos servicios [de telecomunicaciones] dentro del ámbito departamental, distrital o municipal, previa autorización de la entidad territorial respectiva”. Tanto la Ley 37 de 6 de enero de 199364, como el Decreto 741 de 20 de abril del mismo año65, definen la telefonía móvil 59 Artículos 1.º y 3.º.

En idéntico sentido, el inciso primero del artículo 3.° del Decreto 1900 de 1990. 60 “Por el cual se reforman las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones y afines”. 61 Artículo 3.º, inciso 2.º. 62 Artículo 4.º 63 Artículos 12, 21 y 25. 64 “Por la cual se regula la prestación del servicio de telefonía móvil celular, la celebración de contratos de sociedad y de asociación en el ámbito de las telecomunicaciones y se dictan otras disposiciones”.

(Artículos 1.º; 3.º -inciso 4- y 4.º -literal a)-). 31 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co celular como “un servicio público de telecomunicaciones, no domiciliario, de ámbito y cubrimiento nacional, que proporciona en sí mismo capacidad completa para la comunicación telefónica entre usuarios de la red de telefonía móvil celular y, a través de la interconexión con la Red Telefonía Pública Conmutada (RTPC), entre aquellos, y usuarios de la Red Telefónica Pública Conmutada, haciendo uso de una red de telefonía móvil celular, en la que la parte del espectro radioeléctrico asignado constituye su elemento principal”.

Tal servicio “[…] está a cargo de la Nación y por lo tanto no requiere para su concesión autorización alguna de las entidades territoriales. […]”, además, “[…] se prestará tanto en zonas urbanas como rurales, aún en las de difícil acceso y su prestación se hará de acuerdo a los criterios generales establecidos en los planes de expansión del servicio, en condiciones especiales para los municipios con mayores índices de necesidades básicas insatisfechas. […]”.

Teniendo en cuenta lo anterior, a continuación se relacionan los medios de convicción pertinentes y conducentes para establecer si hay una presunta amenaza a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y salubridad pública con motivo de la implementación del sistema 5G en el territorio nacional: La Corte Constitucional, al analizar la constitucionalidad de la Ley 37 de 1993, mediante Sentencia C- 318 de 1994, aclaró que, a pesar de ser posible la concesión para la prestación del servicio de telefonía móvil, “las tareas de gestión y control del espectro electromagnético permanecen confiadas al Estado, con todas las facultades que aparejan, entre otras, la asignación y verificación de frecuencias, el otorgamiento de permisos para su utilización, la comprobación técnica de emisiones, el establecimiento de condiciones técnicas de equipos terminales y redes, la detección de irregularidades y perturbaciones, la adopción de medidas tendientes a establecer su correcto y racional uso etc.”. 65 “Por el cual se reglamenta la telefonía móvil celular […].

Artículo 1º.- Ámbito de aplicación.. El presente Decreto tiene por objeto la fijación de los criterios para la prestación del servicio público de telefonía móvil celular, el establecimiento, instalación y operación de sus redes y el procedimiento para otorgarlo en concesión a empresas estatales, sociedades de economía mixta o a sociedades privadas”.

(Artículo 2.º y 19). 32 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -. Artículo publicado el 24 de febrero de 2017 en la página web www.piensachile.com, denominado “Científicos Advierten sobre considerables riesgos de la Salud por exposición a la radiofrecuencia (celulares, wifi, otros)”, en el cual se indicó66: “[…] Nosotros, los abajo firmantes, manifestamos nuestra preocupación por la salud y el desarrollo de nuestros niños/as en las escuelas con la aplicación de la tecnología inalámbrica para la enseñanza.

Una gran cantidad de estudios científicos evidencian considerables riesgos médicos debidos a la exposición a largo plazo a la radiación de radiofrecuencias (RFR) de redes y dispositivos inalámbricos; muy por debajo de los niveles de referencia recomendados por la Comisión Internacional de Protección contra las Radiaciones No Ionizantes (ICNIRP).

Pedimos a las autoridades que asuman su responsabilidad por la salud y el bienestar futuros de nuestros niños y niñas. En mayo de 2011, la Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer (IARC) de la Organización Mundial de la Salud (OMS) clasificó la radiación de radiofrecuencias (RFR) como carcinógeno del Grupo 2B; es decir, «posiblemente» carcinógeno para los seres humanos. Desde entonces, más estudios científicos sobre la exposición a RFR en humanos, animales y material biológico han fortalecido su asociación a un mayor riesgo de cáncer, especialmente de tumores cerebrales.

Varios estudios de laboratorio han demostrado efectos mecánicos en la carcinogénesis como el estrés oxidativo, la regulación a la baja del ARN mensajero y el daño al ADN con roturas de una sola cadena. La clasificación de cancerígeno por la IARC incluye todas las fuentes de RFR. La exposición procedente de estaciones base de telefonía móvil, puntos de acceso Wi-Fi, teléfonos inteligentes, ordenadores portátiles y tabletas puede ser a largo plazo, a veces todo el día, tanto en casa como en la escuela.

Para los niños/as 66 Documento citado por el actor en los hechos de la demanda. Visible en: https://piensachile.com/2019/06/30/cientificos-advierten-sobre-considerables-riesgos-de-salud-por- exposicion-a-la-radiofrecuencia-celulares-y-wifi/ 33 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co este riesgo se puede acentuar debido al efecto acumulativo de su uso a lo largo del resto de su vida.

Además, las células en desarrollo e inmaduras pueden ser más sensibles a la exposición a RFR. Ningún organismo de salud ha determinado ningún nivel seguro de esta radiación y, por lo tanto, no tenemos garantías de seguridad. Además del riesgo de cáncer, las RFR también pueden afectar a la barrera hematoencefálica haciendo que se abra y permita la entrada de moléculas tóxicas en el cerebro, dañar neuronas del hipocampo (el centro cerebral de memoria), regular al alza o a la baja proteínas del cerebro esenciales para el metabolismo, la respuesta al estrés y la neuroprotección del cerebro y afectar a los neurotransmisores.

Se han observado más defectos en la cabeza y daños en el ADN de los espermatozoides expuestos a Wi-Fi. Las RFR pueden incrementar el estrés oxidativo en las células y llevar a un aumento de las citoquinas [1] pro-inflamatorias y reducir la capacidad para reparar roturas de una sola fila y de doble fila en el ADN. También se han demostrado deficiencias cognitivas en el aprendizaje y la memoria.

Los resultados de las encuestas de PISA de la OCDE en lectura y matemáticas muestran resultados decrecientes en los países que más han invertido en introducir computadoras en la escuela. Multitarea, demasiadas horas delante de la pantalla, menos tiempo para contactos sociales y actividades físicas, riesgo de dolores de cuello y espalda, sobrepeso, problemas de sueño y adicción a las tecnologías de la información y comunicación (TIC) son algunos de los riesgos conocidos y efectos secundarios de las TIC.

Todos ellos en marcado contraste con los tan proclamados, pero en gran medida no probados, posibles beneficios. Pedimos a las autoridades escolares de todos los países que adquieran conocimientos sobre los riesgos potenciales de las RFR para el crecimiento y desarrollo de los niños/as. La promoción de tecnologías educativas cableadas es una solución más segura que la potencialmente peligrosa exposición a la radiación inalámbrica.

Les pedimos que sigan el principio ALARA (tan bajo como razonablemente sea posible) y la Resolución 1815 del Consejo de Europa para adoptar todas las medidas razonables para reducir la exposición a RFR. Reglas prácticas para las escuelas con respecto a los niños/as y la tecnología inalámbrica: 34 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - No debe haber redes inalámbricas en preescolar, guarderías y escuelas. - Se recomienda una conexión directa por cable en cada aula para uso del profesor durante las clases. - Dar preferencia a los teléfonos fijos para el personal de preescolar, guarderías y escuelas. - Dar preferencia a la conexión por cable a Internet y a impresoras en las escuelas y desactivar la configuración Wi-Fi en todos los equipos. - Dar preferencia a los ordenadores portátiles y tabletas que se pueden conectar por cable a Internet. - No se debe permitir que los estudiantes usen teléfonos móviles en las escuelas.

Pueden dejarlos en casa o que el profesor los recoja en modo apagado antes de la primera clase de la mañana […]”. -. Documento denominado “Plan 5G Colombia” del Ministerio de las Tecnologías (2019), en el que se indicó lo siguiente: “[…] Introducción La Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) ha destacado las redes 5G y la inteligencia artificial (IA) como campos de innovación imprescindibles para la creación de sociedades más inteligentes. 5G integra la próxima generación de normas móviles y trae consigo la promesa de mejorar la experiencia de los usuarios finales, ofreciéndoles nuevas aplicaciones y servicios capaces de alcanzar velocidades de varios gigabits, así como de incrementar significativamente la calidad de funcionamiento y la fiabilidad.

Cabe prever una mejora de las redes 5G a través de la IA, que dará sentido a los datos, gestionará y orquestará los recursos de red y dotará de inteligencia a los sistemas conectados y autónomos. A tal efecto, la UIT está desarrollando las "IMT para 2020 y años posteriores", sentando así las bases para una serie de trabajos de 35 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co investigación en 5G emprendidos a escala mundial.

La UIT también ha creado el Grupo Temático sobre aprendizaje automático para redes futuras, incluyendo 5G (FG ML5G), cuyo mandato consiste en estudiar casos de uso, servicios, requisitos, interfaces, protocolos, algoritmos, arquitecturas de red conscientes del aprendizaje automático y formatos de datos. (UIT, 2018). El presente documento se estructura como sigue: - En la sección 1 se examina el contexto existente detrás de 5G, las ventajas, la importancia de su despliegue, así como la demanda y oferta tanto de servicios como del ecosistema de terminales. - En la sección 2 se hace una revisión de los antecedentes, teniendo en cuenta el marco normativo actual, tanto del sector TIC como de protección de usuarios, así como del despliegue de infraestructura.

Así mismo, se hace una revisión de las tendencias internacionales en la expedición de planes 5G en las diferentes regiones, al igual que en seguridad y privacidad digital. En esta misma sección se hace un recuento del espectro nuevo y armonizado para servicios móviles, el cual es esencial para asegurar que los servicios 5G puedan cumplir con las expectativas y materializar el potencial completo de esta tecnología a futuro. - En la sección 3 se analizan las estrategias de una posible transición de las redes de 4G a 5G. - En la sección 4 se realiza una descripción de las tecnologías emergentes y casos de uso, que gracias a las características que trae consigo 5G, pueden ser explotadas en su máximo potencial. - En la sección 5, se describen los principales retos identificados al despliegue de redes 5G en Colombia, en términos de Regulación, Política y de Gestión de Espectro. - En la sección 6 se establece el objetivo general así como los objetivos específicos, los cuales fueron identificados al utilizar el método del árbol del problema.

Adicionalmente, se establecen las estrategias y las líneas de acción necesarias para la implementación de 5G en Colombia, haciendo énfasis especial en la descripción general del piloto relacionado en la línea acción 1.2., se cierra el capítulo con una descripción 36 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gráfica del cronograma propuesto para la implementación y ejecución del presente plan […]”. - Resolución núm. 3209 de 5 de diciembre de 2019, “Por la cual se invita a manifestar interés en participar en el proceso para realizar pruebas piloto que usen tecnologías móviles 5 G”, expedida por el Ministerio de las Tecnologías en la que se consideró lo siguiente: “[…] Que según las disposiciones del artículo 17 de la Ley 1341 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 1978 de 2019, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones tiene como uno de sus objetivos “impulsar el desarrollo y fortalecimiento del sector de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones, promover la investigación e innovación, buscando su competitividad y avance tecnológico conforme al entorno nacional e internacional.

Que la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) en el documento denominado “Sentando las bases para la 5G: oportunidades y desafíos 2018” recomienda a los responsables de la formulación de políticas considerar la posibilidad de adelantar la realización de experimentos piloto y bancos de pruebas en el ámbito de las tecnologías y los casos de uso de la tecnología móvil 5G, así como estimular la participación en el mercado.

Que dentro de las directrices del Simposio Mundial para Organismos Reguladores (GSR-18) organizado por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), sobre prácticas idóneas en materia de nuevas fronteras, está considerar “Proyectos piloto relacionados con la tecnología 5G, para obtener información preliminar, facilitar la reflexión y el diseño de futuras atribuciones de espectro y, al mismo tiempo, promover la asimilación de servicios, elaborar casos de uso específico y evaluar futuros desafíos relacionados con tecnologías emergentes en condiciones reales” y “la implantación de medidas nuevas e 37 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co innovadoras, tales como: entornos aislados (sandboxes) reglamentarios para empresas que deseen probar tecnologías emergentes o servicios innovadores sin verse sujetas a toda la normativa que se aplicaría en condiciones normales” […]”. - Resolución núm. 000467 de 9 de marzo de 2020, “Por la cual se establece el procedimiento para el otorgamiento de permisos temporales para uso del espectro radioeléctrico destinado a la realización de pruebas técnicas”, expedida por el Ministerio de las Tecnologías en la que se indicó: “[…] De conformidad con el artículo 11 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 8 de la Ley 1978 de 2019, el uso del espectro radioeléctrico requiere permiso previo y expreso otorgado por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC); excepcionalmente, el Ministerio podrá otorgar los permisos de uso de espectro de manera directa, en aquellos casos en que prime la continuidad del servicio, únicamente por el término estrictamente necesario para asignar los permisos de uso del espectro radioeléctrico mediante un proceso de selección objetiva.

El artículo 2.2.2.1.2.4. del Decreto 1078 de 2015 dispone que el MinTIC podrá otorgar permisos temporales para el uso del espectro radioeléctrico destinado, entre otros, a la realización de pruebas técnicas y homologación de equipos, efectos para los cuales se exceptúan del proceso de selección objetiva. De acuerdo con lo establecido en el numeral 1 del artículo 26 de la Ley 1341 de 2009, la ANE tiene la función de asesorar al MinTIC en el diseño y formulación de políticas, planes y programas relacionados con el espectro radioeléctrico.

En 2019, la ANE llevó a cabo el estudio “Propuesta de esquema de acceso, uso y valoración de las contraprestaciones del espectro para pruebas técnicas y demostraciones", en el cual valoró las prácticas de diversos países, así como las necesidades nacionales en relación con el tema. A partir de dicho estudio, el MinTIC 38 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evidenció que, hasta la fecha, las condiciones para la entrega de permisos de uso del espectro para pruebas técnicas carecen de regulación que permita dar claridad a los usuarios en cuanto a las condiciones del uso de espectro para tales pruebas.

Adicionalmente, la temporalidad de los permisos de uso del espectro para pruebas técnicas se está definiendo dentro de la normativa asociada a la valoración de las contraprestaciones, toda vez que, en la misma, el máximo tiempo de la autorización de tres (3) meses es inferior al permitido en los otros países analizados. Esta corta duración de los permisos podría convertirse en una barrera para realizar pruebas técnicas en el país. En virtud de lo anterior, el MinTIC encuentra pertinente y necesario desarrollar el artículo 2.2.2.1.2.4. del Decreto 1078 de 2015 para establecer condiciones para el otorgamiento de permisos de uso del espectro radioeléctrico para pruebas técnicas […]”. - Resolución núm. 638 de 1o. de abril de 2020, “Por la cual se declara la apertura del proceso para el otorgamiento de permisos para el uso del espectro radioeléctrico para realizar pruebas piloto que usen tecnologías móviles 5G”, expedida por el Ministerio de la Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en el que se señaló: “[…] Los pilotos de la tecnología móvil 5G permitirán a los agentes del sector, interesados, economías verticales, y usuarios en general, conocer las bondades de estas nuevas tecnologías con el fin de establecer posibles modelos de negocios, nuevos e innovadores servicios, facilidades de acceso a la información y los servicios de internet, teniendo en cuenta las características que ofrece esta tecnología como lo son las altas velocidades de conexión y transferencia de datos, la baja latencia y la posibilidad de conexión masiva de usuarios y dispositivos. 39 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los permisos para la realización de pruebas piloto que usen la tecnología 5G no serán de carácter comercial y se entregarán bajo el principio de no interferencia (es decir, no tendrán protección contra interferencias y no deberán causar interferencia perjudicial a usuarios ya autorizados) y no representar riesgo de afectación a comunicaciones sensibles como radionavegación aeronáutica, radioastronomía, operaciones de búsqueda y rescate y comunicaciones móviles, entre otras.

El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones publicó en su página web en diciembre de 2019 el documento “Plan 5G”, y publicó la Resolución 3209 de 2019 “Por la cual se invita a manifestar interés en participar en el proceso para realizar pruebas piloto que usen tecnologías móviles 5G”, con el fin de realizar una consulta pública para determinar la de interesados en participar en el proceso de realización de pruebas piloto que usen la tecnología 5G […]”. -.

Memorando núm. 20202130032279300002 de 29 de diciembre de 2020, expedido por la Subdirección de Salud Ambiental del Ministerio de Salud en el que se indicó lo siguiente: “[…] Por lo anterior, es importante señalar que los estudios epidemiológicos sobre los efectos a largo plazo de la exposición, investigan la causa y distribución de las enfermedades en las condiciones reales, por comunidades y grupos profesionales.

Los investigadores tratan de determinar si existe una asociación de tipo estadístico entre la exposición a campos electromagnéticos y la incidencia de una determinada enfermedad o efecto perjudicial para la salud. Sin embargo, los estudios epidemiológicos son costosos y, lo que es más importante, estudian poblaciones de composición muy compleja, por lo que son difíciles de controlar con suficiente precisión para detectar efectos pequeños.

Por estos motivos, antes de alcanzar conclusiones sobre posibles peligros para la salud, los científicos evalúan todos los resultados de interés, incluidos los de estudios epidemiológicos y los de estudios con animales y con células: En consecuencia de lo anterior, se concluye: 40 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Los estudios epidemiológicos no pueden normalmente determinar por sí mismos la existencia de una relación clara entre causa y efecto, principalmente porque sólo detectan asociaciones estadísticas entre los niveles de exposición y determinada enfermedad, que puede o no deberse a la exposición. b. La detección de una asociación entre un agente y una determinada enfermedad no significa necesariamente que el agente sea la causa de la enfermedad.

Para determinar la causalidad, se debe tener en cuenta numerosos factores. c. Los argumentos a favor de una relación de tipo causa y efecto se ven reforzados si existe una asociación persistente y fuerte entre la exposición y el efecto, una relación clara entre dosis y respuesta, una explicación biológica creíble, resultados favorables de estudios pertinentes con animales y, sobre todo, coherencia entre los diferentes estudios.

Estos factores no han estado generalmente presentes en los estudios sobre la relación entre los campos electromagnéticos y la salud. d. Las enfermedades asociadas a la exposición a campos electromagnéticos son multicausales, los que significa que la enfermedad no se debe a una sola causa si no a un conjunto de causas que puede estar asociada a diversos factores externos muchos de ellos relacionados con el modo de vida y el trabajo67.

En este sentido los campos electromagnéticos se configuran como uno de los factores de riesgo para enfermedades asociadas a su exposición68 […]”. -. Artículo publicado en diciembre de 2021 en la página web de la empresa Consejo Colombiano de Seguridad, denominado “El 67 Tomado de Salud y Enfermedad. Battistella G 68 Rothman, K y Greenland, S. Causalidad e inferencia causal en Epidemiología. En: American Journal of Public Health.

Vol. 95, No 1 de 2005. p. 8 41 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Panorama general de la 5G sobre la salud humana”, en el que se sostuvo69: “[…] Puntualmente, con respecto a la implementación de la 5G en Colombia, es relevante mencionar que en la actualidad se encuentra en ejecución el Plan 5G, el cual consiste en la realización de pruebas piloto en diferentes puntos del país, toda vez que la transición de la 4G a la 5G (o la coexistencia entre ambas) implica prepararse para las características técnicas, los desafíos de seguridad y privacidad de la información, la infraestructura y los insumos e interfaces, entre otros retos (Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2019).

(…) A la fecha, la OMS afirma que, después de muchas investigaciones realizadas, no se ha evidenciado ningún efecto adverso para la salud frente a la exposición a tecnologías inalámbricas. No obstante, aclara que las conclusiones relacionadas con la salud han surgido de estudios realizados en todo el espectro de radio, pero, hasta ahora, solo se han llevado a cabo unos pocos estudios alrededor de las frecuencias que utilizará la 5G.

Lo anterior, debido a que esta tecnología se encuentra en una etapa temprana de implementación, por lo que aún se está investigando el alcance de cualquier cambio frente a la exposición a los campos de radiofrecuencia (OMS, 2020). Lo que sí es un hecho es que, frente a los efectos de la 5G sobre la salud humana, siendo el calentamiento de los tejidos el principal mecanismo de interacción entre los campos de radiofrecuencia y el cuerpo humano se conoce que la exposición a los niveles de radiofrecuencia de las tecnologías actuales da como resultado un aumento de la temperatura en el cuerpo humano (OMS, 2020). 69 Documento que se tuvo como prueba en el auto de 30 de septiembre de 2022, a través del cual se admitió el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de primera instancia. Visible en: https://ccs.org.co/portfolio/el-panorama-general-de-la-5g-sobre-la-salud-humana/ 42 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, en la literatura científica se reportan importantes revisiones que pueden dar cuenta de la investigación que se viene adelantando en la materia.

Por ejemplo, Karipidis et al. desarrollaron una revisión de la literatura en la cual incluyeron 107 estudios experimentales que analizaron los posibles efectos biológicos de los campos electromagnéticos necesarios en la 5G. Como hallazgo principal, los estudios mostraron poca evidencia de efectos sobre la salud, como cáncer, consecuencias sobre la reproducción y otras enfermedades.

De esta forma, no se mostró evidencia confirmada frente a la posibilidad de que los campos de radiofrecuencias de bajo nivel por encima de 6 GHz, como los que utiliza la red 5G, sean peligrosos para la salud humana. Sin embargo, sí concluyeron que es necesario mejorar los estudios experimentales con especial atención a la dosimetría y el control de la temperatura y que se continúen haciendo estudios epidemiológicos con el fin de seguir monitoreando los efectos a largo plazo sobre la salud (Karipidis et al., 2021) Simkó M. et al. coincidieron con los resultados anteriores puesto que, como resultado de su estudio, determinaron que no hubo una relación consistente entre la densidad de potencia, la duración de la exposición o frecuencia y los efectos de exposición a la radiofrecuencia. Sin embargo, enfatizan en la necesidad de investigar sobre el desarrollo de calor local en superficies pequeñas, por ejemplo, en la piel o en el ojo y sobre cualquier impacto ambiental (Myrtill Simkó & Mats-Olof Mattsson, 2019).

Por otro lado, con una posición un poco más crítica, Kostoff R. et al. concluyeron que los estudios publicados a corte del 2020 no estarían diseñados para identificar los efectos adversos más graves que refleja el entorno operativo de los sistemas de radiación inalámbricos. A su vez, afirman que varios experimentos no han incluido la pulsación y modulación de la señal portadora y que la gran mayoría no tiene en cuenta los efectos adversos sinérgicos de otros estímulos tóxicos (como químicos y biológicos).

Por último, afirman que existe evidencia de que la tecnología específica de redes móviles 5G afectará no solo la piel y los ojos, como se cree comúnmente, sino que también tendría efectos sistémicos adversos (Kostoff et al., 2020). Frente a lo anterior y teniendo en cuenta las posiciones contrariadas que pueden existir en este momento, la OMS ha anunciado que, actualmente, se está llevando a cabo una evaluación de los riesgos para la salud derivados de la exposición 43 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a todo el rango de radiofrecuencias, incluyendo especialmente el de la 5G, y que los resultados de esta investigación estarían disponibles para mediados del año 2022 (OMS, 2020).

Mientras se logra certeza acerca de los posibles efectos, este será un tema de interés científico, no solo desde el punto de vista de la salud pública, sino también respecto a los beneficios que implica su uso y el avance en las diferentes disciplinas a las que puede dar lugar. Por esta razón, las entidades y organismos asignados deben seguir regulando los valores límites de exposición y deberán mantener la vigilancia frente a las novedades que traiga la implementación de la 5G […]”.

Conforme con lo anterior, se advierte que dentro del proceso no se acreditó la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y salubridad pública con motivo de la implementación del sistema 5G en el territorio nacional, pues del análisis de los conceptos sobre la materia no se encuentran razones suficientes para sostener que la implementación del sistema 5G amenaza o vulnera los derechos invocados por el accionante.

Respecto del principio de precaución, la Sección70 ha sostenido que “[…] cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la 70 Ver sentencia de 13 de julio de 2023 (expediente núm. 05001 33 33 000 2014 01190 01.

Consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón). 44 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co degradación del medio ambiente […]”. En efecto, en sentencia de 5 de febrero de 2015 se explicó que: “[…] El principio de precaución pone de manifiesto la actual imposibilidad de exigir a las autoridades la certeza absoluta sobre el carácter dañino de una actividad, producto o tecnología como presupuesto para su prohibición o regulación restrictiva.

Por este motivo, su reconocimiento supone, tal como lo proclama el artículo 1.6 de la ley 99 de 1993, que cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente… El principio de precaución releva entonces a las autoridades de la habitual exigencia de plena prueba de los perjuicios que conlleva una determinada actuación como presupuesto para su limitación, suspensión o interdicción y habilita y legitima la intervención de los poderes públicos en ámbitos de incertidumbre.

De este modo, ante la magnitud de los riesgos envueltos en el desarrollo de determinadas actividades, encierra la sustitución del tradicional criterio pro libertate por el criterio pro natura, en tanto autoriza la limitación de la propiedad y de las libertades económicas con base en la sospecha fundada de una potencial afectación severa de intereses colectivos como el medio ambiente o la salubridad pública.

De aquí su especial relevancia tanto en la definición de la regulación y de las políticas públicas ambientales, como en la decisión preliminar o definitiva de controversias judiciales. A pesar de no figurar expresamente en el texto constitucional, el principio de precaución forma parte esencial de la Constitución Ecológica y como tal debe vertebrar las decisiones que adoptan en esta materia las autoridades pertenecientes a las distintas ramas del poder público… el principio de precaución de ningún modo puede dar lugar a determinaciones arbitrarias, apresuradas o ligeras.

Como cualquier decisión pública en un Estado de Derecho, las medidas que se adopten en el marco de este principio deben ser razonables y proporcionadas, y deben contar con un sustento mínimo que impida la adopción de resoluciones caprichosas o injustificadas […]”71 (resaltado fuera del texto). 71 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Guillermo Vargas Ayala, sentencia de 5 de febrero de 2015, expediente núm. 85001-23-33-000- 2014-00218-01(AP). 45 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la Corte Constitucional72 al estudiar la exequibilidad de los artículos 1o., numeral 6 (parcial); y, 85, numeral 2, y parágrafo 3° (parcial) de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199373, que prevén el principio de precaución, señaló lo siguiente: “Al leer detenidamente el artículo acusado, se llega a la conclusión de que, cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones específicas, encaminadas a evitar un peligro de daño grave, sin contar con la certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho.

Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los siguientes elementos: 1. Que exista peligro de daño; 2. Que éste sea grave e irreversible; 3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea esta absoluta; 4. Que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente. 5.

Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado. [ ] 4.2 En cuanto hace a la aplicación del principio de precaución para la preservación del medio ambiente por los particulares, ha de entenderse que el deber de protección a que se hace alusión no recae sólo en cabeza del Estado, dado que lo 72 Corte Constitucional, sentencia C-293 de 2002. 73 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. 46 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que está en juego es la protección ambiental de las generaciones presentes y la propia supervivencia de las futuras.

Por ello, el compromiso de proteger el medio ambiente es responsabilidad de todas las personas y ciudadanos e involucra a los Estados, trasciende los intereses nacionales, y tiene importancia universal. En el ámbito nacional, se trata de una responsabilidad enmarcada expresamente por la Constitución como uno de los deberes de la persona y del ciudadano, al que se refiere el artículo 95, así: “Artículo 95.

“( ) “Son deberes de la persona y del ciudadano: “8. Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano; “ Por ello, la mención que el artículo acusado hace de los particulares debe considerarse como la obligación que ellos tienen de tomar las medidas de precaución, cuando exista peligro de daño grave e irreversible al medio ambiente, aún en el caso de que el particular no tenga la certeza científica absoluta de que tal daño se produzca.” (Las negrillas con subrayas son de la Sala) Respecto del concepto de “falta de certeza científica absoluta” que permite aplicar el principio de precaución, la Corte74 ha señalado que: “5.1.8.1.

Una primera cualificación se refiere al umbral de aplicación. La sola existencia de potencial de daño en una actividad humana no puede ser la justificación para prohibirla,[112] se requiere algún nivel de riesgo para entrar a aplicar el principio de precaución. Por ese motivo el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, rechazó las medidas fundamentadas en “una concepción del riesgo 74 Corte Constitucional, sentencia C-236 de 2017. 47 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puramente hipotética”.[113] En relación con la evaluación de riesgos, y para excluir riesgos puramente hipotéticos, el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas propone considerar dos elementos: el grado de probabilidad y la gravedad de los efectos potenciales.[114] En un caso como el que plantea esta tutela, el grado de probabilidad se refiere a la probabilidad de que una persona sufra efectos adversos por la exposición al glifosato, mientras que la gravedad se refiere a si los efectos son leves o graves.

Ambos elementos son relevantes, pues un daño particularmente grave puede dar lugar a estrictas medidas de precaución aún ante una probabilidad de ocurrencia muy baja, como ocurre con las medidas de seguridad en la energía nuclear o en el transporte aéreo. 5.1.8.2. Por otra parte, se debe tener en cuenta el grado de certidumbre. Si bien el principio de precaución se aplica frente a la incertidumbre y ha sido considerado por la Corte como una alternativa de acción “frente al principio de certeza científica”,[115] este requiere una aproximación realista hacia las posibilidades de certeza.

En la ciencia no hay tal cosa como certeza absoluta: hay teorías soportadas por la evidencia y por el consenso científico que pueden eventualmente ser falseadas y remplazadas por nuevas teorías que atraigan un nuevo consenso. Actuar bajo el supuesto de que existe tal cosa como la ‘certeza absoluta’ puede llevar a los jueces a cometer dos errores opuestos.

Por un lado, pueden adoptar decisiones apresuradas al amparo de un solo estudio científico sin verificar si dicho estudio ha sido validado por la comunidad científica y si está respaldado por experimentos replicables. Por otro lado, pueden abstenerse de tomar decisiones bajo la justificación de que no hay consenso o hay contradicciones, aguardando un ideal inalcanzable de verdad.

Ambas decisiones pueden ser igualmente lesivas para el orden constitucional. 5.1.8.3. En tercer lugar, debe establecerse cómo se fijará el nivel de riesgo aceptado. Las decisiones internacionales sobre el principio de precaución han considerado la fijación del nivel de riesgo aceptado como un asunto de discrecionalidad política que corresponde ejercer a las autoridades reguladoras.

Sin embargo, tal discrecionalidad política no es aceptable para la imposición de medidas por parte de los jueces, que deben realizar sus funciones con apego al imperio de la ley. En ese sentido la jurisprudencia debe establecer parámetros claros de actuación para fijar el nivel 48 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de riesgo aceptado cuando se esté en el escenario de imponer medidas de origen judicial con base en el principio de precaución. 5.1.8.4.

En cuarto lugar, en caso de considerar que hay mérito para una intervención judicial, se debe considerar qué tipo de medidas deben ordenarse. En el caso Salas Dino, por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina adoptó una prohibición de tala de bosques junto con una obligación de realizar estudios de impacto.[116] Este ejemplo indica la necesidad, no solo de prohibir una actividad sino de recabar información más completa para establecer objetivamente el nivel de riesgo.

Por otra parte se debe considerar que la prohibición completa de una actividad es la orden más extrema que puede adoptarse, por lo cual no siempre será compatible con el principio de proporcionalidad. Puede que en ciertos casos sea adecuado suspender actividades o solicitar que se disminuyan o se ejecuten bajo condiciones específicas, en lugar de prohibirlas de manera absoluta. 5.1.8.5.

En quinto lugar, se debe tener en cuenta la necesaria provisionalidad de las medidas adoptadas con fundamento en el principio de precaución. En este sentido la jurisprudencia debe proveer parámetros para que los jueces, al adoptar medidas de precaución, establezcan el plazo o la condición bajo la cual cesan dichas medidas. [ ] 5.2.

Jurisprudencia constitucional sobre el principio de precaución 5.2.1. El principio de precaución ha sido invocado en múltiples sentencias de la Corte Constitucional como fundamento de distintos tipos de decisión. En algunos casos ha sido usado como ayuda retórica para fortalecer la argumentación de una sentencia con implicaciones en la protección del medio ambiente.[117] En otros casos la Corte ha avalado la incorporación de este principio al ordenamiento interno por medio de tratados o leyes.[118] En otros, el principio ha servido para adoptar medidas concretas respecto de una determinada actividad.[119] Sin embargo en esos casos la jurisprudencia no ha sido uniforme en relación con el umbral de evidencia exigido para actuar frente a un riesgo, ni en cuanto al remedio judicial adecuado para hacer frente a ese riesgo. [ ] 49 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.6.

En este sentido, es posible agrupar los anteriores pronunciamientos de la Corte sobre el principio de precaución en cinco líneas jurisprudenciales distintas: (i) El principio de precaución como norma compatible con el derecho nacional colombiano. (ii) El principio de precaución como norma que faculta a las autoridades para actuar. (iii) El principio de precaución como norma aplicable por los jueces para imponer deberes a las autoridades y a los particulares.

(iv) El principio de precaución como regla interpretativa. (v) El principio de precaución como regla de apreciación probatoria. [ ] 5.2.9. La tercera línea jurisprudencial considera el principio de precaución como una norma aplicable por los jueces para imponer deberes a las autoridades y a los particulares. En esta línea se incluyen tanto sentencias de tutela como sentencias de control abstracto, en las que la Corte ha determinado distintos deberes de acción frente a determinados riesgos.

El primer deber que ha considerado la Corte es un deber de controlar razonablemente el riesgo. En algunos casos la Corte ha considerado la regulación existente y ha determinado que esta ha identificado el riesgo, ha establecido razonablemente el nivel de riesgo aceptable y lo ha controlado también razonablemente. [ ] 5.2.10. La cuarta línea jurisprudencial trata el principio de precaución como una regla interpretativa que permite solucionar conflictos normativos.

Esta regla se ha expresado con la máxima in dubio pro ambiente y ha llevado a la Corte a condicionar la exequibilidad de normas mineras para evitar daños al medio ambiente[159] y a preferir el ambiente cuando se presenta una tensión normativa entre los valores constitucionales del medio ambiente y del desarrollo.[160] 5.2.11. Finalmente, una quinta línea jurisprudencial aplica el principio de precaución como regla de apreciación 50 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co probatoria que permite al juez tomar una decisión ante la incertidumbre presente en un proceso.

Ha dicho la Corte que en estos escenarios el principio de precaución “produce una inversión de la carga de la prueba” en relación con el daño ambiental.[161] En casos concretos la Corte ha sostenido que el juez civil no debe tener certeza sobre el daño y el nexo de causalidad para ordenar medidas de restauración y protección,[162] y que el juez de tutela puede usar este principio cuando existe una contradicción en el material probatorio sobre la existencia de un riesgo para la salud humana.[163] […]” (Resaltado de la Sala).

La citada jurisprudencia de la Corte Constitucional ofrece suficientes criterios orientadores para concluir que el concepto de “falta de certeza científica absoluta” que permite aplicar el principio de precaución, constituye una herramienta tanto para las autoridades administrativas como judiciales para evaluar, con fundamento en una información más completa, la posibilidad de daño o “controlar razonablemente el riesgo” en el que se encuentren los bienes jurídicos tutelados, como lo es en este caso, el medio ambiente en relación con los recursos naturales hídricos.

En efecto, el criterio de “falta de certeza científica absoluta”, en palabras de la Corte Constitucional, impide tomar “decisiones apresuradas al amparo de un solo estudio científico sin verificar si dicho estudio ha sido validado por la comunidad científica y si está respaldado por experimentos replicables” y, es 51 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de resaltar, que dicho criterio orientador de la labor judicial, resulta especialmente útil como “regla de apreciación probatoria que permite al juez tomar una decisión ante la incertidumbre presente en un proceso”.

Así pues, en el caso concreto, contrario a lo expuesto por el recurrente en el sentido de que existen elementos de juicio para considerar que la tecnología 5G amenaza los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y salubridad pública, la Sala advierte conforme a las pruebas obrantes dentro del proceso que no se acreditó la posible amenaza o vulneración a la que alude el actor, razón por lo que no resulta aplicable en este caso el principio de precaución, pues no se evidencia siquiera un mínimo de certeza científica sobre los riesgos que puede producir la tecnología 5G sobre la salud humana.

En efecto, de acuerdo con el análisis del marco normativo de los campos electromagnéticos generados por estaciones radioeléctricas y de las resoluciones expedidas por las entidades encargadas de regular la materia, las decisiones orientadas a la implementación del sistema 5G en el territorio nacional tienen como fundamento los 52 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudios avalados por la OMS y demás organismos internacionales, las cuales, a su vez, son producto de investigaciones científicas en las que se evaluó el impacto de las redes electromagnéticas en la salud humana.

Si bien el actor estima que existe suficiente evidencia científica para concluir que la implementación de la tecnología 5G posiblemente genera efectos adversos en los seres humanos, lo cierto es que dicha circunstancia no está acreditada dentro del proceso, pues los mismos documentos a los que alude el actor dan cuenta de que a la fecha, según lo expuesto por la OMS “no se ha evidenciado ningún efecto adverso para la salud frente a la exposición a tecnologías inalámbricas”.

En el mismo sentido, es de señalar que el estudio al que alude los hechos de la demanda “Científicos Advierten sobre considerables riesgos de la Salud por exposición a la radiofrecuencia (celulares, wifi, otros)”, no está relacionado directamente con el tema objeto del proceso, esto es, los presuntos efectos adversos para la salud humana de la tecnología 5G, ni son conclusivos al punto de 53 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desvirtuar los conceptos que, a la fecha, tienen los organismos internacionales sobre el tema, entre ellos, la OMS.

Similar situación se presenta respecto de los demás documentos citados por el actor, los cuales no presentan conclusiones sustentadas en estudios científicos que permitan considerar mínimamente una posible afectación a la salud humana con motivo de la implementación de la tecnología 5G, situación que, se reitera, contrasta con la posición que al respecto han adoptado los organismos internacionales con base en la información científica disponible a la fecha sobre la materia.

Así pues, al no existir un mínimo de evidencia científica respecto de las posibles afectaciones para la salud humana por la implementación de la tecnología 5G, no es procedente dar aplicación al principio de precaución. En consecuencia, a juicio de la Sala, le asistió razón al Tribunal al considerar que no resulta procedente invocar en el presente caso el principio de precaución, dado que no existen elementos fundados en la ciencia que permitan generar un principio de duda acerca 54 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del posible daño al medio ambiente o a la salud pública por la aplicación de la tecnología 5G, razón por la que se confirmará en su integridad la sentencia de 18 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que denegó las pretensiones de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 18 de agosto de 2022, proferida por la Sección Primera - Subsección “A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDA: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472. 55 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00904-01 Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de mayo de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.