www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 76001-23-33-000-2025-00420-01 Accionante: Karol Vanessa Martínez Silva Accionado: Consejo Nacional Electoral y otros Tema: Acción de tutela contra providencia judicial Decisión: Se revoca la decisión judicial de primera instancia, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 8 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no existieron actuaciones incoherentes o desproporcionadas en el trámite de revocatoria.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. La Registraduría Especial de Buga, mediante la Resolución 001 del 17 de enero de 2025, inscribió el comité promotor y reconoció el vocero de la iniciativa de revocatoria del mandato de la señora Karol Vanessa Martínez Silva, en calidad de alcaldesa del municipio de Buga, denominada “Revocatoria De Mandato: porque Bugueños somos todos”, y le asignó el consecutivo RM-2025-09-001-31-022. 3.

El 6 de junio de 2025, la Dirección de Censo Electoral – en adelante DCE – a través del oficio RNEC-E-2025-068407, remitió informe técnico de verificación de apoyo por apoyo y del resumen correspondiente, mediante los cuales se pretende respaldar el mecanismo de participación ciudadana. 4. El 9 de junio de 2025, la señora Martínez Silva solicitó autorización para acceder a los formularios originales de recolección de firmas, a fin de que se realizara una revisión grafológica para determinar posibles causales de exclusión de apoyos, y de esta manera, soportar la objeción técnica al informe de validación. 5.

El mismo día, la Registraduría, mediante oficio RNEC-S-2025-0050592, autorizó el acceso a los formularios originales de recolección de firmas. Sin embargo, advirtió que los peritos podrían adelantar la labor en presencia de los funcionarios Acción de Tutela Radicado: 76001-23-33-000-2025-00420-01 Accionante: Karol Vanessa Martínez Silva www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 designados por la entidad, para acompañar el proceso, garantizar la seguridad de la información y la custodia e integridad de los documentos. 6.

El 11 de junio de 2025, el apoderado de la accionante solicitó ante la Registraduría la corrección de irregularidades en la actuación administrativa e inspección, vigilancia y control sobre el proceso de verificación de la autenticidad de apoyos ciudadanos. En concordancia con lo anterior, pidió que se autorizara el acceso de expertos a las instalaciones para analizar los formatos de las firmas en físico, los archivos del censo electoral y el Archivo Nacional de Identificación - ANI.

Para ello, manifestó que sería necesario volver a correr o ampliar el término para objetar. De igual forma, solicitó al CNE que comisionara funcionarios para la inspección, vigilancia y control sobre el proceso de verificación adelantado por la Registraduría. 7. El 12 de junio de 2025, la Registraduría señaló que dicha petición fue atendida mediante el oficio RNEC-S-2025-0050592.

Sin embargo, el apoderado de la accionante indicó que, aunque dicha entidad contestó con anterioridad su solicitud, a los peritos no les permitían realizar una inspección a cabalidad de los archivos del censo electoral y el ANI. 8. En atención a lo anterior, la Registraduría manifestó que la solicitud inicial se dirigió únicamente al acceso a los formularios originales de recolección de firmas, y en ese sentido fue autorizada.

En relación con la consulta de la base de datos del censo electoral y el archivo nacional e identificación señaló que existía reserva legal, por lo que era posible acceder a esta petición. Finalmente, adujo que el plazo de contradicción no podía ser ampliado. 9. El 13 de junio de 2025, la ahora accionante radicó petición ante el CNE, en la cual solicitó que, se realizara inspección, vigilancia y control sobre el proceso de verificación de la autenticidad de apoyos ciudadanos. Asimismo, solicitó que se le otorgara un plazo de diez (10) días para presentar objeciones respecto de los formularios de apoyo. 10.

Dentro del término de los 5 días establecidos en el numeral 11 del artículo 3 de la Resolución No. 6245 de 2015 del CNE, la alcaldesa de Buga – Valle del Cauca presentó objeciones parciales del informe técnico de verificación de apoyo y del resumen correspondiente al proceso de verificación de las firmas de apoyos, en virtud de las limitaciones, obstáculos y restricciones existentes en el proceso. 11.

El 13 de junio de 2025, por medio de oficio con Radicado RNEC-S-2025- 0052970, la Registraduría dio respuesta al Radicado RNEC-E2025-098001, de lo cual reiteró que tanto el ANI como las bases de datos de censo electoral contiene información sujeta a reserva legal y que no es viable aceptar las prácticas de pruebas solicitadas sobre el acceso a las bases de datos de Censo Electoral y ANI para ampliar los argumentos y los tiempos de la contradicción objeto de estudio debido a que esta facultad no fue establecida por la normatividad especial, y pensar lo contrario sería otorgar competencia a un sujeto diferente al que establece expresamente tanto la ley como su reglamentación Acción de Tutela Radicado: 76001-23-33-000-2025-00420-01 Accionante: Karol Vanessa Martínez Silva www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 2.2.

Fundamentos jurídicos 12. La parte accionante manifestó que las entidades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y la participación política al señalar que las bases de datos de censo electoral y el Archivo Nacional de Identificación contenían información sujeta a reserva legal, y bajo ese argumento, impedir u obstaculizar el acceso de peritos a las instalaciones para examinar los documentos mencionados, así como también, al no otorgar un nuevo plazo para la presentación de la objeción del informe técnico. 13.

A juicio de la accionante, esta situación podría generar una afectación inminente, en tanto permitiría la certificación de apoyos respecto de los cuales no se habría garantizado el ejercicio del derecho fundamental al debido proceso (contradicción y defensa) ni el derecho a la participación política. 14. Asimismo, advirtió que la actuación administrativa aún no ha finalizado, ya que hasta el momento solo se han expedido actos de mero trámite.

No obstante, consideró que esperar a la emisión del acto final implicaría permitir el desarrollo de un procedimiento administrativo viciado desde su origen. 2.3. Pretensiones 15. La parte accionante solicitó: «6.1. AMPARAR la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, derecho de defensa y contradicción – Artículo 29 superior - seguridad jurídica y confianza legítima – Artículo 83 Superior -, derecho a la igualdad – Artículo 13 Superior-, -, esto es, violación directa a la Constitución Política, todo lo cual repercute en los derechos a elegir y ser elegido y participación y representación política que se configuraron con la elección de la Alcaldesa de Guadalajara de Buga.

Y, en consecuencia, 6.1.1. se ACCEDA a la solicitud probatoria de contradicción y se le proporcione a mi defendida las herramientas necesarias para valorar los simples formularios que le fueron enviados, tales como expertos que tengan acceso a las instalaciones para examinar los formatos de las firmas en físico, los archivos del censo electoral y el Archivo Nacional de Identificación, para lo cual es necesario que se contabilice de nuevo el plazo de objeción del informe técnico».

(Sic en toda la cita) 2.4. Intervenciones 16. La acción de tutela objeto de análisis fue admitida mediante auto del 24 de junio de 2025, a través del cual ordenó notificar como accionados a la Registraduría Nacional del Estado Civil – Registraduría Municipal de Buga, y al Consejo Nacional Electoral – Dirección Nacional de Censo Electoral.

De otra parte, negó la medida cautelar solicitada por la parte accionante. 17. El Consejo Nacional Electoral argumentó que no existe vulneración alguna por parte de la entidad a los derechos fundamentales invocados. Por ende, solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela. Acción de Tutela Radicado: 76001-23-33-000-2025-00420-01 Accionante: Karol Vanessa Martínez Silva www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 18.

La Registraduría Nacional del Estado Civil realizó una descripción del procedimiento de revocatoria del mandato y lo contrastó con el caso concreto, concluyendo que no es posible aceptar las prácticas de pruebas solicitadas sobre el acceso a las bases de datos de Censo Electoral y ANI para ampliar los argumentos y los tiempos de la contradicción objeto de este estudio debido a que esta facultad no fue establecida por la normatividad especial. 19.

Aunado a lo anterior, manifestó que no se avizora infracción al procedimiento administrativo especial establecido en la ley y en la reglamentación proferida por el CNE por parte de la RNEC, por lo que, resulta evidente que la Entidad no ha incurrido en actuación administrativa u omisión alguna, que comporte afectación o lesión a los derechos invocados por la accionante, quien pretende la imposición de unos requisitos que no contemplan las normas vigentes en la materia. 2.5.

Sentencia impugnada 20. El Tribunal Administrativo del Valle del Cuca, mediante sentencia del 8 de julio de 2025, declaró improcedente la acción de tutela, debido a que no evidenció actuaciones incoherentes o desproporcionadas en el trámite de revocatoria de mandato. Además, sostuvo que, una vez finalizara el procedimiento de la revocatoria de mandato, la accionante podía ejercer el medio de control de nulidad electoral, de conformidad con el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011. 2.6.

Impugnación 21. La parte accionante señaló que, aunque el plazo de cinco (5) días para ejercer el derecho de contradicción contra el informe técnico de verificación de apoyos expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil no estipula un periodo probatorio, el interesado sí puede solicitar y aportar pruebas. Sin embargo, no se le brindó oportunidad probatoria alguna para realizar una eficiente contradicción y defensa, situación que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció. 22.

De otra parte, manifestó que los mandatarios pueden solicitar ante la Registraduría acceso a las bases de datos, pues la información que se pretende validar no es sensible. 23. Por último, indicó que el ejercicio del medio de control de nulidad electoral cuando se expida el acto definitivo ocasionaría un perjuicio irremediable que podría verse representado en la revocatoria del mandato.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 24. La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. Acción de Tutela Radicado: 76001-23-33-000-2025-00420-01 Accionante: Karol Vanessa Martínez Silva www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 3.2.

Problema jurídico 25. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe en determinar si la Registraduría Nacional del Estado Civil – Registraduría Delegada en lo Electoral - Dirección de Censo Electoral – Consejo Nacional Electoral vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la participación política, al negar las solicitudes mediante las cuales, la parte accionante pretendía el acceso de peritos a las instalaciones para examinar los formatos de firmas, así como los archivos del censo electoral y del Archivo Nacional de Identificación. 3.3.

Procedencia de la acción de tutela 26. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 27.

De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. 28.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso. 3.6.

Caso concreto 29. La parte accionante manifestó que las entidades accionadas incurrieron en irregularidades al impedir el acceso de expertos a los archivos del censo electoral y ANI, pues de la revisión de estos documentos, pretende estructurar una argumentación sólida que le permita presentar una nueva objeción al informe técnico, siempre que se le conceda un nuevo plazo para tal efecto. 30.

Asimismo, manifestó que esta situación podría generar una afectación Acción de Tutela Radicado: 76001-23-33-000-2025-00420-01 Accionante: Karol Vanessa Martínez Silva www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 inminente, en tanto permitiría la certificación de apoyos respecto de los cuales no se habría garantizado el ejercicio del derecho fundamental al debido proceso (contradicción y defensa) ni el derecho a la participación política. 31.

En relación con este asunto, el artículo 1° de la Resolución 6245 de 2015 establece que la verificación de la autenticidad de los apoyos para los mecanismos de participación ciudadana corresponde exclusivamente a la Registraduría Nacional del Estado Civil. En consecuencia, se coincide con el criterio expresado por el juez constitucional de primera instancia, quien señala que las entidades accionadas no incurrieron en irregularidades procesales al negar a particulares el acceso para ejercer dicha función. 32.

De igual forma, los numerales 9° y 10° del artículo 3° de la norma precitada disponen lo siguiente: «ARTÍCULO 3°: Procedimiento de verificación de la autenticidad de apoyos ciudadanos. Recibidos los apoyos ciudadanos, la Dirección de Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil procederá a: (…) 9. Expedir informe técnico, apoyo por apoyo explicando las razones de validez o exclusión de cada uno de ellos, así como un resumen del total de apoyos válidos y anulados, causal por causal. 10.

Del anterior informe se correrá traslado a los promotores del mecanismo a la dirección de correo electrónico proporcionada al momento de entregar los apoyos, y el mismo día, a la ciudadanía en general publicándolo en la Página Web de la Registraduría Nacional del Estado Civil». 33. En consonancia con lo anterior, se observa que, tal como lo señaló la autoridad judicial en primera instancia, las entidades accionadas llevaron a cabo las actuaciones correspondientes de acuerdo con la normatividad aplicable al caso, sin omitir ninguna etapa procesal, pues en la misma fecha que se emitió el informe técnico de verificación de firmas apoyo por apoyo, se le corrió traslado del mismo a la accionante.

Por lo tanto, frente a este asunto no se observa ninguna transgresión de los derechos fundamentales invocados. 34. De otra parte, en relación con la pretensión encaminada a que se ordene una nueva contabilización o ampliación del término para objetar el informe técnico, resulta imprescindible realizar un estudio sobre la normatividad que rige la materia, con el objetivo de establecer si el juez constitucional se encuentra facultado para emitir órdenes que impliquen la modificación de plazos procesales previamente definidos por la Ley, sin que ello conlleve a transgredir el principio de legalidad ni a inmiscuirse en el ámbito de competencia de otras autoridades. 35.

Al respecto, el artículo 14 de la Ley 1757 de 2015 refiere que: «ARTÍCULO 14. Plazo para la verificación de apoyos ciudadanos a una propuesta de mecanismos de participación ciudadana. La Registraduría del Estado Civil deberá realizar la verificación de la que trata el artículo anterior en un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días calendario.

El Consejo Nacional Electoral, dentro del término de Acción de Tutela Radicado: 76001-23-33-000-2025-00420-01 Accionante: Karol Vanessa Martínez Silva www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 seis meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, deberá expedir el acto administrativo que señale el procedimiento que deba seguirse para la verificación de la autenticidad de los apoyos». 36.

Luego, frente al término para objetar el informe técnico el numeral 11 del artículo 3° de la Resolución 6245 del 23 de diciembre de 20151 prevé lo siguiente: «ARTICULO TERCERO: (…) 11. Dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al envió por correo electrónico y de la publicación en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se podrá controvertir por escrito el informe explicando los fundamentos técnicos de contradicción las razones de validez o exclusión de cada uno de los ellos.

Vencido este término sin que se presente objeción alguna se entenderá que el informe es definitivo y se comunicará inmediatamente al respectivo Registrador del Estado Civil, dejando constancia de ello. 12. En caso de existir contradicción al informe técnico, la Dirección de Censo Electoral las responderá en un término máximo de diez (10) calendario siguientes al vencimiento del término para controvertir, expidiendo el informe técnico definitivo, en los términos del numeral 9, el cual será comunicado al Registrador del Estado Civil correspondiente, y a los promotores del mecanismo y a la ciudadanía como lo señala el numeral 10 del presente artículo». 37.

En atención a lo expuesto, se concluye que el procedimiento de verificación de la autenticidad de los apoyos ciudadanos no incluye una etapa probatoria. Una vez establecido este punto, se observa que la Registraduría cuenta con un plazo de cuarenta y cinco (45) días calendario para llevar a cabo el procedimiento de verificación de autenticidad de apoyos ciudadanos frente a la revocatoria del mandato.

Por lo tanto, ordenar a que se realice una nueva contabilización o ampliación del término dispuesto en la norma precitada implicaría ignorar la voluntad del legislador, máxime cuando no se incurrió en ninguna irregularidad o transgresión de los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela objeto de estudio. 38. Así las cosas, esta Sala de Subsección concluye que las respuestas brindadas por las entidades accionadas no desconocieron la normatividad aplicable al caso concreto.

Por el contrario, se ciñeron a lo previsto en el ordenamiento jurídico, toda vez que, como se expuso previamente, la verificación de la autenticidad de los apoyos para los mecanismos de participación ciudadana corresponde exclusivamente a la Registraduría. Adicionalmente, el término para objetar el informe técnico no puede ser ampliado o modificado, y menos aún por el juez constitucional, dado que tal actuación excedería sus competencias y contravendría los principios de legalidad y separación de poderes. 39.

Por último, aunque le asiste razón al juez de primera instancia de tutela frente a la negativa ante la solicitud de acceso de expertos a la información contenida en documentos sujetos a reserva legal, no se comparte la decisión de declarar improcedente la acción de tutela con base en el argumento de que la parte accionante dispone de otro medio de defensa, como la nulidad electoral.

Esto se debe a que dicho proceso solo puede iniciarse una vez expedido el acto definitivo sobre la revocatoria del mandato, lo cual impide al accionante solicitar la protección 1«Por la cual se señala el procedimiento de verificación de la autenticidad de los apoyos ciudadanos a una propuesta de mecanismos de participación ciudadana».

Acción de Tutela Radicado: 76001-23-33-000-2025-00420-01 Accionante: Karol Vanessa Martínez Silva www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia durante el trámite de ese proceso. En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, se negarán las pretensiones formuladas por la señora Karol Vanessa Martínez Silva. 40.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la decisión judicial proferida el el 8 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela, para en su lugar:

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Karol Vanessa Martínez Silva por los motivos expuestos en el presente proveído.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.