Radicado: 11001 03 24 000 2020 00327 00 Demandante: Aida Helena Vergara Vergara 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2020 00327 00 Demandante: Aida Helena Vergara Vergara Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social I.

ANTECEDENTES 1. La señora Aida Helena Vergara Vergara el 27 de julio de 2020 instauró demanda1 en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), por medio del cual se pretende la nulidad del artículo 2.º de la Resolución 1019 de 2 de mayo de 2019, «Por la cual se define el listado de grupos relevantes con sus Valores Máximos de Recobro/cobro para el reconocimiento y pago de servicios y tecnologías no financiados con la Unidad de Pago por Capitación», expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, que señala: “Artículo 2.

Las disposiciones contenidas en la presente resolución aplican a las Entidades Promotoras de Salud -EPS. a las demás Entidades Obligadas a Compensar -EOC, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud -IPS y a las demás entidades recobrantes que suministren a sus afiliados servicios y tecnologías en salud no financiadas con cargo a la Unidad de Pago por Capitación y que deban ser recobrados/cobrados ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES.” 2.

En el mismo escrito solicitó el decreto de una medida cautelar consistente en impartir una orden al Ministerio de Salud y Protección Social para que extendiera los efectos de la regulación de Valores Máximos de Recobro a todos los actores o eslabones involucrados en la cadena de prestación del servicio de salud, incluidos los laboratorios, operadores logísticos y proveedores de medicamentos.2 1 Cfr. índice núm. 4 del sistema de gestión judicial SAMAI. 2 Visible en el cuaderno de medida cautelar incorporado en el índice 00004 del sistema de gestión judicial SAMAI.

La medida consistió en solicitar una orden para ampliar los efectos de la regulación a los demás actores de la cadena de prestación del servicio. Radicado: 11001 03 24 000 2020 00327 00 Demandante: Aida Helena Vergara Vergara 2 3. La demanda fue sometida a reparto el 23 de agosto de 2020 y allegada al Despacho el 4 de septiembre del mismo año.3 4.

Mediante providencia del 9 de octubre de 20234, el Despacho inadmitió la demanda, siendo subsanada en memorial del 18 de octubre del mismo año.5 5. En auto del 22 de febrero de 20246 se admitió la demanda, se ordenó notificar en estados a la parte actora y personalmente a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministerio Público.

Asimismo, se ordenó remitir copia electrónica del auto, junto con la demanda y sus anexos, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 6. Por medio de providencia del 22 de febrero de 20247 se ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar. La entidad demandada se opuso a su prosperidad en memorial del 5 de marzo de 2024.8 7.

El término para contestar la demanda venció el 18 de abril de 20249, plazo dentro del cual el Ministerio de Salud y Protección Social contestó la demanda.10 La Secretaría de la Sección Primera corrió traslado de las excepciones formuladas por la entidad demandada entre el 3 y el 7 de mayo de 2024.11 8. Mediante providencia del 12 de noviembre de 202512, el Despacho negó la solicitud de medida cautelar, por considerar que no guardaba relación directa y necesaria con el objeto principal del proceso, toda vez que, mientras la demanda pretende la nulidad de la disposición acusada, la cautela solicitada buscaba ampliar sus efectos a otros actores de la cadena de prestación de servicios de salud. 3 Cfr. índices 1 a 4 del sistema de gestión judicial SAMAI. 4 Cfr. Índice 8 del sistema de gestión judicial SAMAI. 5 Cfr. Índice 13 del sistema de gestión judicial SAMAI. 6 Cfr. Índice 15 del sistema de gestión judicial SAMAI. 7 Cfr. Índice 17 del sistema de gestión judicial SAMAI. 8 Cfr. Índice 23 del sistema de gestión judicial SAMAI. 9 Cfr. Índice 24 del sistema de gestión judicial SAMAI. 10 Cfr. Índice 26 del sistema de gestión judicial SAMAI. 11 Cfr. Índice 29 del sistema de gestión judicial SAMAI. 12 Cfr. Índice 37 del sistema de gestión judicial SAMAI.

Radicado: 11001 03 24 000 2020 00327 00 Demandante: Aida Helena Vergara Vergara 3 II. CONSIDERACIONES 2.1. Generalidades 9. El artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 del 2021, dispuso, en lo pertinente que se podrá dictar sentencia anticipada dentro de los procesos contenciosos administrativos, en los siguientes eventos: «Artículo 182A.

Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.

El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.

No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. […] Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada.

Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso.» 10.

Así pues, dicha figura operaría por dos cuestiones: la primera, porque se trate de un asunto de puro derecho y en esa medida no haya pedimento Radicado: 11001 03 24 000 2020 00327 00 Demandante: Aida Helena Vergara Vergara 4 probatorio alguno; o la segunda, que exista la necesidad de un pronunciamiento en ese sentido. 11.

Como se observa, esa segunda hipótesis prevé a su vez, tres posibilidades, estas son: (i) que no se requiera la práctica de pruebas, (ii) que sólo sea menester tener con ese valor las documentales aportadas por el demandante o el demandado sin que exista tacha alguna sobre ellas, o (iii) que las pruebas cuya práctica se solicita sean impertinentes, inconducentes e inútiles. 12.

La consecuencia procesal que se deriva de aplicar el contexto indicado es la emisión de un proveído que se pronuncie sobre las pruebas en el sentido descrito, exigiendo de forma expresa la aplicación del artículo 173 del Código General del Proceso (en adelante CGP). 13. En razón a que el proceso de la referencia se enmarca en lo previsto en el primer escenario de sentencia anticipada y que es menester pronunciarse sobre la fijación del litigio y solicitud probatoria, el Despacho lo efectuará como en seguida se observa. 2.2.

Caso concreto 2.2.1. Fijación del litigio 14. Bajo tal perspectiva, se procederá a fijar el litigio teniendo en cuenta que la parte actora enuncia un cargo de nulidad consistente en la violación de normas superiores, derivada de la presunta existencia de lo que la parte actora denominó «omisión legislativa relativa» en el artículo 2 de la Resolución 1019 de 2 de mayo de 2019. 15.

En particular, sostuvo que la exclusión de los laboratorios, operadores logísticos, distribuidores y proveedores de medicamentos del ámbito de aplicación de los Valores Máximos de Recobro: i) desconoce los artículos 1, 2.y 13 de la Constitución Política, por establecer un trato desigual y desproporcionado frente a los sujetos incluidos en la disposición; y ii) vulnera los artículos 48, 49 y 365 superiores, al afectar, según afirma, los recursos de la seguridad social y los principios de sostenibilidad, eficiencia y continuidad en la Radicado: 11001 03 24 000 2020 00327 00 Demandante: Aida Helena Vergara Vergara 5 prestación del servicio público de salud.

En consecuencia, previa verificación de la carga de argumentación que corresponde a la demandante y teniendo en cuenta la congruencia de que tratan los artículos 187 del CPACA y 281 del CGP, así como las excepciones de mérito que de oficio se encontraren probadas, en los términos del artículo 282 del mismo código, la Sala deberá determinar si la disposición enjuiciada adolece del vicio indicado, en la forma que se señala a continuación: 16.

La entidad demandada formuló las denominadas excepciones de «legalidad del acto administrativo demandado por reunir los requisitos previstos para su expedición» e «innominada». Sin embargo, la primera corresponde a un argumento de oposición dirigido a controvertir el cargo de nulidad y no a un hecho impeditivo, extintivo o modificativo de las pretensiones.

La segunda no se fundamentó en un supuesto fáctico concreto, sino en la solicitud genérica de reconocer de oficio las excepciones que se encontraren probadas. 17. En consecuencia, previa verificación de la carga de argumentación que corresponde a la demandante y teniendo en cuenta la congruencia de que tratan los artículos 187 del CPACA y 281 del CGP, así como las excepciones de mérito que de oficio se encontraren probadas, en los términos del artículo 282 del mismo código, la Sala deberá determinar si la disposición enjuiciada adolece de los vicios alegados, en la forma que se indica a continuación: 2.2.1.1.

Violación de normas superiores por la denominada «omisión legislativa relativa» 18. La Sala deberá resolver si el artículo 2 de la Resolución 1019 de 2 de mayo de 2019 fue expedido vulnerando las disposiciones contenidas en los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución Política, por establecer que los Valores Máximos de Recobro se aplican a las Entidades Promotoras de Salud —EPS—, las Entidades Obligadas a Compensar —EOC—, las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud —IPS— y las demás entidades recobrantes, sin incluir como destinatarios de la regulación a los laboratorios, operadores logísticos, distribuidores y proveedores de medicamentos.

Radicado: 11001 03 24 000 2020 00327 00 Demandante: Aida Helena Vergara Vergara 6 19. Para resolver el cargo, deberá establecerse si los actores excluidos se encuentran en una situación jurídica y material equiparable a la de las entidades incluidas en el ámbito de aplicación de la disposición acusada; si existía un deber constitucional o legal específico de someterlos al mismo régimen de Valores Máximos de Recobro; y si la diferencia de trato carece de una justificación objetiva y suficiente. 20.

Asimismo, la Sala deberá determinar si el artículo 2 de la Resolución 1019 de 2 de mayo de 2019 fue expedido vulnerando los artículos 48, 49 y 365 de la Constitución Política, debido a que la exclusión de los laboratorios, operadores logísticos, distribuidores y proveedores de medicamentos del ámbito de aplicación de los Valores Máximos de Recobro impondría, según la parte actora, una carga desproporcionada a las EPS, EOC, IPS y demás entidades recobrantes, al obligarlas a asumir la diferencia entre el valor pagado a dichos proveedores y el valor máximo reconocido por la ADRES. 21.

Para ese efecto, deberá establecerse si la delimitación de los destinatarios de la disposición demandada compromete la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud, la destinación específica de sus recursos y la prestación eficiente y continua del servicio público de salud; o si, por el contrario, responde a la naturaleza y finalidad del mecanismo de recobro ante la ADRES y a las diferencias existentes entre este y la regulación de los precios comerciales de los medicamentos. 22.

De advertir que la disposición demandada se profirió infringiendo una, algunas o todas las normas superiores invocadas en el libelo introductorio, se deberá determinar si ello conduce a declarar la nulidad del acto acusado. 2.2.2. Decreto de pruebas 2.2.2.1. Parte demandante 23. El Despacho observa que la parte actora solicita que se decreten como pruebas las siguientes: «1.

Diario Oficial No. 50941 de mayo 2 de 2019, por medio del cual se publican entre otros, el texto de la Resolución 1019 de 2019 (demandada). Radicado: 11001 03 24 000 2020 00327 00 Demandante: Aida Helena Vergara Vergara 7 Tres ejemplares de la presente acción pública, para el archivo del Honorable Consejo de Estado, el traslado a la parte demandada y el traslado al Ministerio Público.

Oficios: a) Solicito al Honorable Consejo de Estado oficiar a las siguientes EPS del régimen contributivo: SALUD TOTAL EPS, COOMEVA EPS, FAMISANAR EPS, NUEVA EPS, SURA EPS, COMPENSAR EPS, SOS EPS, SANITAS EPS, MEDIMAS EPS, COOSALUD EPS, a efectos de que certifiquen y aporten lo siguiente: Certificar si han tenido facturación y/o cobros por encima de los valores máximos de recobro a cargo de las empresas farmacéuticas —laboratorios y demás—, de los operadores logísticos y/o de los proveedores de medicamentos.

En este punto, se sirvan allegar copia de cualquier oficio o comunicación que haya sido emitida por tales actores en relación con la materia de la no aplicabilidad para ellos de los valores máximos de recobro. Informar si ADRES glosa la totalidad de las tecnologías en salud por el concepto de Valores Máximos de Recobro o si, por el contrario, solo glosa la diferencia entre el valor máximo y el valor efectivamente pagado al proveedor de medicamentos. b) Solicito oficiar a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud —ADRES—, a efectos de que certifique: ¿Qué y quiénes se entienden como entidad recobrante para los efectos de la Resolución 1019 de 2019? ¿Si las empresas farmacéuticas, operadores logísticos de medicamentos y proveedores de medicamentos pueden ejercer directamente la acción de recobro por tecnologías no financiadas por la UPC o no cubiertas en el plan de beneficios? Informe si, en el proceso de reconocimiento y pago del recobro, glosa la totalidad de las tecnologías en salud por el concepto de Valores Máximos de Recobro o si, por el contrario, solo glosa la diferencia entre el valor máximo y el valor efectivamente pagado por la EPS o IPS al proveedor de medicamentos». 24.

La Resolución 1019 de 2 de mayo de 2019 y la constancia de su publicación en el Diario Oficial núm. 50.941 fueron aportadas como requisito para la admisión de la demanda, por lo que, en esa calidad, se tienen dentro del proceso. 25. Nada se dispone respecto de los tres ejemplares de la demanda, por cuanto el escrito introductorio no constituye un medio de prueba y las copias estaban destinadas al cumplimiento de las cargas procesales relacionadas con el archivo y los traslados correspondientes. 26.

Las solicitudes de oficiar a Salud Total EPS, Coomeva EPS, Famisanar EPS, Nueva EPS, Sura EPS, Compensar EPS, SOS EPS, Sanitas EPS, Medimás Radicado: 11001 03 24 000 2020 00327 00 Demandante: Aida Helena Vergara Vergara 8 EPS y Coosalud EPS serán negadas, por resultar impertinentes e innecesarias para resolver el objeto de la controversia. 27.

En efecto, la información solicitada está dirigida a establecer si, durante la aplicación de la Resolución 1019 de 2019, determinadas empresas farmacéuticas, operadores logísticos o proveedores cobraron valores superiores a los Valores Máximos de Recobro, así como la forma en que las EPS asumieron o trasladaron esas diferencias. 28.

Esos datos corresponden a operaciones comerciales, facturación y situaciones particulares derivadas de la ejecución del acto administrativo, pero no permiten establecer si, al momento de su expedición, el Ministerio de Salud y Protección Social estaba constitucional o legalmente obligado a incluir a dichos actores como destinatarios directos de los Valores Máximos de Recobro. 29.

La legalidad del acto deberá determinarse mediante la confrontación de la disposición demandada con las normas superiores invocadas, el régimen jurídico del mecanismo de recobro y los antecedentes administrativos de la Resolución 1019 de 2019, sin que resulte necesario reconstruir las relaciones comerciales particulares celebradas con posterioridad a su expedición. 30.

Adicionalmente, aun cuando la parte demandante sostiene que la exclusión de dichos actores genera impactos económicos para las entidades recobrantes, la demostración de eventuales sobrecostos no resulta apta, por sí sola, para acreditar la existencia de un mandato constitucional o legal que impusiera al Ministerio de Salud y Protección Social la obligación de extender a laboratorios, operadores logísticos o proveedores de medicamentos el alcance de la regulación. Tales circunstancias corresponden a efectos derivados de la aplicación del acto y no a elementos determinantes de su validez 31.

Por las mismas razones, se negará la solicitud de oficiar a la ADRES. 32. Las preguntas formuladas no están orientadas a acreditar hechos relevantes para el proceso sino a obtener de la ADRES una interpretación jurídica acerca del alcance subjetivo del mecanismo de recobro y de la condición de entidad recobrante. Tales cuestiones constituyen el núcleo de la controversia Radicado: 11001 03 24 000 2020 00327 00 Demandante: Aida Helena Vergara Vergara 9 sometida al conocimiento de la Sala y deberán resolverse mediante la interpretación directa del ordenamiento jurídico aplicable 33.

Asimismo, la información relativa a la forma en que la ADRES efectúa las glosas se refiere a la aplicación concreta del mecanismo de reconocimiento y pago, pero no determina la existencia del deber jurídico de incluir a los demás actores de la cadena comercial dentro del ámbito subjetivo de la disposición acusada. 34. En consecuencia, con fundamento en el artículo 168 del CPACA y en concordancia con el artículo 182A ibidem, no se decretarán las pruebas solicitadas. 2.2.2.2.

Parte demandada 35. El Despacho observa que la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social solicitó: «Téngase como pruebas las aportadas al proceso y las normas vigentes sobre la materia, las cuales por ser del orden nacional no requieren ser aportadas y que se enunciaron en los argumentos de defensa de mi representado. Adicionalmente, se allega como prueba documental la memoria justificativa de la Resolución 1019 de 2019». 36.

Nada se dispone en relación con la solicitud de tener como pruebas las normas de alcance nacional invocadas en la contestación, por cuanto su existencia no requiere ser probada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del CGP. 37. La memoria justificativa de la Resolución 1019 de 2 de mayo de 2019 y los documentos que la integran fueron aportados oportunamente por la entidad demandada y no fueron objeto de tacha o desconocimiento.

En consecuencia, se tendrán como pruebas documentales, con el valor legal que corresponda. 38. Nada se dispone respecto del poder, los actos de delegación, los documentos de nombramiento, posesión y demás anexos allegados para Radicado: 11001 03 24 000 2020 00327 00 Demandante: Aida Helena Vergara Vergara 10 acreditar la representación judicial del Ministerio de Salud y Protección Social, por cuanto no constituyen medios de prueba sobre el objeto de la controversia. 39.

En consecuencia, no existen pruebas pendientes de práctica y las documentales incorporadas oportunamente al expediente no fueron objeto de tacha o desconocimiento, por lo que se encuentran cumplidos los presupuestos para continuar el trámite con miras a proferir sentencia anticipada. En tal contexto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE:

PRIMERO: FIJAR EL LITIGIO, en los términos anotados en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RESOLVER LA SOLICITUD PROBATORIA del proceso de la referencia en la forma dispuesta en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y cúmplase, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Magistrado Consejo de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el magistrado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.