Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 66001-23-33-000-2025-00259-01 Accionante: LUIS EDUARDO MERCHÁN HERNÁNDEZ Accionados: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTROS Tema: MORA JUDICIAL - Se confirma el fallo impugnado - Se niega la acción de amparo frente a la Fiscalía General de la Nación - Se declara improcedente el mecanismo frente a los demás accionados.

Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de 28 de octubre de 2025, proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El señor Luis Eduardo Merchán Hernández solicitó la protección de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y debido proceso, cuya vulneración le atribuyó la Fiscalía General de la Nación, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Risaralda, la Contraloría General de la República – Delegada Territorial de Risaralda, la Procuraduría Provincial de Pereira, la Personería Municipal de Pereira y el Instituto de Movilidad de Pereira, por la presunta omisión de dar trámite a la denuncia presentada el 22 de julio de 2025.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que, en el mes de julio de 2025, tuvo conocimiento que el Director del Instituto de Movilidad de Pereira fue sorprendido dentro del horario laboral, utilizando un vehículo oficial para realizar asuntos de carácter personal. 2 Radicación: 66001-23-33-000-2025-00259-01 Accionante: Luis Eduardo Merchán Hernández 2.2.

Refirió que por lo anterior presentó denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación, sin embargo, a la fecha de la presentación de la presente acción de tutela, la autoridad no ha imputado cargos. 2.3. Comentó que el Director del Instituto de Movilidad de Pereira ordenó el desplazamiento de un grupo de agentes de tránsito y vehículos oficiales al “[…] mal (sic) San Pablo […]”, zona que, no se encuentra dentro de su jurisdicción, sino que le corresponden “[…] a la Policía de Carreteras […]”. 2.4.

Comentó que las actuaciones desplegadas por el Director del Instituto de Movilidad “[…] ponen en riesgo el patrimonio público, por el uso indebido de vehículos oficiales, combustible institucional y personal del Estado, y vulneran los derechos de la ciudadanía a una administración pública ética y transparente […]”. III. PRETENSIONES 3.

La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. A la Fiscalía General de la Nación, que inicie o acelere las investigaciones penales derivadas del uso indebido de vehículo oficial y abuso de autoridad, garantizando transparencia y celeridad procesal. 2. A la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Risaralda, que verifique la existencia de faltas disciplinarias al director de tránsito en su actuar como abogado y director de tránsito además a los funcionarios judiciales o investigativos y del Ministerio Público que hayan omitido actuaciones frente a las denuncias ya radicadas. 3.

A la Contraloría General de la República – Delegada de Risaralda, que inicie investigación fiscal sobre el uso irregular de automotores oficiales, combustibles y recursos públicos del Instituto de Movilidad de Pereira. 4. A la Procuraduría Provincial de Pereira, que investigue disciplinariamente las actuaciones del Director del Instituto de Movilidad de Pereira por presunto abuso de autoridad, extralimitación de funciones y uso indebido de bienes del Estado. 5.

A la Personería Municipal de Pereira, que vigile y acompañe la correcta actuación de las autoridades competentes, garantizando el respeto de los derechos del denunciante y el control ciudadano. 6. Que se ordene a las entidades accionadas informar públicamente los avances y resultados de las investigaciones solicitadas, en cumplimiento de los principios de transparencia y rendición de cuentas. 7.

Que se ordene al Instituto de Movilidad de Pereira, mayor planificación en sus actuaciones […]”. [negrilla del texto]. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 20 de octubre de 2025, el magistrado del Tribunal Administrativo de Risaralda admitió la acción de tutela, y por auto de 22 de octubre de 2025, 3 Radicación: 66001-23-33-000-2025-00259-01 Accionante: Luis Eduardo Merchán Hernández vinculó en calidad de tercero con interés en el resultado del proceso a la Contraloría Municipal de Pereira.

V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y al vinculado, se allegaron los siguientes informes: 5.1. La Fiscalía General de la Nación solicitó su desvinculación del proceso en razón a que la autoridad competente para resolver este asunto es la Dirección Seccional de Risaralda, quien tiene a su cargo el reparto de las noticias criminales recibidas en su jurisdicción. 5.2.

La Procuraduría Provincial de Instrucción de Pereira solicitó se declare la improcedencia de la acción de tutela comoquiera que no es la llamada a responder por lo solicitado e indicó que el accionante actuó de forma temeraria, por cuanto presentó la acción de tutela núm. 66001-40-03-0009-2025-00869-00 adelantada por el Juzgado Noveno Civil Municipal de Pereira.

Asimismo, solicitó su desvinculación del proceso. 5.3. La Contraloría General de la República advirtió que las decisiones administrativas del Instituto de Movilidad de Pereira desbordan su competencia debido a que es sujeto de control de la Contraloría Municipal de Pereira, órgano encargado del control fiscal de orden territorial. 5.4.

Agregó que el accionante no desarrolla el concepto de la violación de sus derechos y no demuestra por qué las herramientas jurídicas dispuestas en el ordenamiento resultan inidóneas o ineficaces, razón por la cual no satisface el requisito de subsidiariedad. Solicitó la desvinculación del proceso por cuanto carece de legitimación en la causa por pasiva. 5.5.

La Contraloría General del Risaralda señaló que la demanda de tutela hace alusión a acciones u omisiones de terceros, razón por la cual solicitó se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto a esa entidad. 5.6. La Fiscalía 20 Seccional de Pereira informó que el 22 de julio de 2025 el accionante radicó la denuncia núm. SPOA 660016000036202515201 por el presunto delito de peculado por uso y el cual se encuentra en etapa de indagación preliminar, en la cual se han desarrollado las siguientes actuaciones: “[…] 23 de julio de 2025: Intervención temprana por parte de fiscal conocimiento. 3 de agosto de 2025: Elaboración del programa metodológico. 6 de agosto de 2025: Realización de entrevista por Policía Judicial. 6 de agosto de 2025: Obtención de documentos por Policía Judicial. 10 de agosto de 2025: Segunda entrevista por Policía Judicial. […]”. 4 Radicación: 66001-23-33-000-2025-00259-01 Accionante: Luis Eduardo Merchán Hernández 5.7.

La Personería Municipal de Pereira solicitó declarar improcedente la acción de tutela debido a que no se cumple con el requisito general de subsidiariedad, toda vez que el accionante cuenta con otros mecanismos ordinarios en sede administrativa y judicial para garantía de sus derechos fundamentales. 5.8. La Contraloría Municipal de Pereira indicó que no se ha radicado ninguna petición a nombre del accionante, razón por la cual no puede endilgarse omisión alguna que haya generado la vulneración de derechos fundamentales.

Indicó que el accionante actuó de forma temeraria, por cuanto presentó la acción de tutela núm. 66001-40-03-0009-2025-00869-00 ante el Juzgado Noveno Civil Municipal de Pereira. Solicitó la desvinculación del proceso. VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 28 de octubre de 2025, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda i) negó el amparo a los derechos fundamentales frente a la Fiscalía General de la Nación; ii) declaró improcedente el mecanismo constitucional frente a las demás autoridades accionadas; y iii) declaró improcedente la acción de tutela en relación con el amparo de los derechos colectivos invocados. 7.

El juez de primera instancia realizó un análisis de la cosa juzgada en materia de tutela, por cuanto de manera previa el Juzgado Noveno Civil Municipal de Pereira profirió sentencia de 1.° de agosto de 2025 dentro de la acción de tutela núm. 66001400300920250086900 del mismo accionante contra el Instituto de Movilidad de Pereira, la Contraloría Municipal de Pereira, la Personería de Pereira, la Procuraduría Regional Risaralda y la Fiscalía General de la Nación - Seccional Risaralda, frente a lo cual concluyó que no se acreditó identidad de partes respecto de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial, así como tampoco concurren las condiciones de identidad de hechos y de objeto. 8.

Frente al estudio de vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia contra la Fiscalía General de la Nación advirtió que “[…] no puede decirse que la Fiscalía General de la Nación ha vulnerado los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, cuando se observa que desde que se interpuso la denuncia se han adelantado actuaciones que hacen parte de la labor investigativa de la Entidad cuyo término, como se observa, no ha vencido, por lo tanto, no se puede decir que ha actuado por fuera del procedimiento, ni ha incurrido en vulneración alguna de los derechos fundamentales que haga mérito a la protección constitucional […]”. 9.

Frente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Risaralda, la Contraloría General de la República, la Procuraduría provincial, la Personería Municipal, la Contraloría Municipal y el Instituto de Movilidad de Pereira, declaró la improcedencia del mecanismo constitucional por incumplimiento del requisito de 5 Radicación: 66001-23-33-000-2025-00259-01 Accionante: Luis Eduardo Merchán Hernández subsidiariedad, toda vez que “[…] no se observa por parte alguna del escrito que se impute a éstas vulneración a derechos fundamentales, además de cara a lo pretendido frente cada una de ellas, se observa es que a través del mecanismo constitucional se pretende que se les ordene adelantar actuaciones que bien pueden ser peticiones que deben ser formuladas de forma directa frente a la autoridad competente atendiendo los procedimientos legales establecidos para la recepción y trámite de denuncias y no a través de este medio excepcional […]”. [Negrilla del texto].

VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 10. La parte accionante mediante escrito impugnó el fallo de primera instancia, en el que solicitó: “[…] 1. Que se revoque la sentencia de primera instancia y que se tutelen mis derechos, por tratarse de una situación en que la inactividad o la negligencia institucional pueden afectar derechos fundamentales (acceso a la administración de justicia, debido proceso) y el interés colectivo (protección del patrimonio público). 2.

Que en el marco de su competencia, oficie de manera inmediata y con carácter prioritario a las siguientes entidades (a efectos de información y, en su caso, medidas): Fiscalía General de la Nación (Dirección Seccional), Procuraduría Provincial de Pereira, Personería Municipal de Pereira, Contraloría Municipal de Pereira, Contraloría General (Delegada Territorial), y al Instituto de Movilidad de Pereira, para que en un plazo perentorio y preciso (por ejemplo, 15 días hábiles) remitan al Alto Tribunal copia íntegra de las actuaciones realizadas, radicados, pruebas recabadas, decisiones adoptadas y el estado actual de las investigaciones relacionadas con los hechos denunciados.

(Adjuntar relación de radicados que obran en el expediente). 3. Adoptar medidas provisionales de protección que+ (sic) estime pertinentes para garantizar la integridad del procedimiento y evitar riesgo de impunidad —por ejemplo: ordenar a la Fiscalía informe sobre avance concreto de la investigación; ordenar a la entidad (Instituto de Movilidad) la suspensión temporal de la utilización discrecional de vehículos asignados al Director hasta tanto haya protocolos públicos y trazabilidad; o cualquier medida proporcional que la Corte estime necesaria. 4.

Exhortar a los órganos de control a coordinar una actuación conjunta y pública sobre hechos que comprometen el patrimonio y la moralidad administrativa, y a publicar un informe público de seguimiento de las actuaciones en un plazo determinado (30 días), para garantizar transparencia […]”. [Negrilla del texto]. 11. El accionante presentó como argumentos a sus peticiones: “[…] 1.

Ausencia de constancias unívocas de radicación y entrega efectiva de denuncias La Contraloría municipal afirma no tener registro de radicación; y es que no se entiende porque con el requerimiento no se le ha dado una radicación a la misma, la Procuraduría informó de una remisión (con entrega tardía comunicada al actor en octubre). Estas contradicciones muestran falta de rutas claras de atención y generan indefensión al denunciante.

La Corte debe valorar si la falta de registro significa una vulneración del derecho de acceso a la justicia y del principio de publicidad y trazabilidad. 6 Radicación: 66001-23-33-000-2025-00259-01 Accionante: Luis Eduardo Merchán Hernández 2. Remisiones tardías y comunicaciones extemporáneas La remisión de la queja por parte de la Procuraduría ocurrió y se comunicó al actor meses después, lo cual dificulta el ejercicio del control ciudadano y ralentiza cualquier actuación disciplinaria o fiscal.

La Corte debe examinar si tales demoras son razonables frente al interés público y si constituirían conducta omisiva o negligente. 3. Silencio o falta de pronunciamiento de algunas entidades La Comisión Seccional de Disciplina Judicial y el Instituto de Movilidad guardaron silencio en la contestación. La inacción o el silencio en asuntos que involucran posibles usos ilícitos de bienes públicos es incompatible con los deberes constitucionales de supervisión y tutela del patrimonio público. 4.

Fragmentación de responsabilidades y excusas de legitimación por pasiva La Contraloría General de Risaralda alegó falta de legitimación por pasiva, pese a la gravedad de los hechos; ello configura una actitud formalista cuando lo relevante es la protección efectiva del interés público. Esta actitud dilatoria debe ser ponderada por la Corte como factor generador de indefensión. 5.

Riesgo de impunidad y afectación del interés colectivo La persistente permanencia en cargo del presunto investigado y la falta de protocolos públicos de uso de vehículos institucionales (petición que se hizo en la tutela) agravan la situación y exigen una respuesta urgente. La Corte puede ordenar medidas que eviten la consumación del perjuicio al patrimonio público. […]”. [Negrilla del texto].

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 12. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213 y el Decreto 799 de 9 de julio de 20254, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20195, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 20246.

VIII.2. Cuestión previa 13. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de las solicitudes de desvinculación procesal presentadas por la Fiscalía General de la Nación, la 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 “Por el cual se modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho”. 5 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 6 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 7 Radicación: 66001-23-33-000-2025-00259-01 Accionante: Luis Eduardo Merchán Hernández Procuraduría Provincial de Instrucción de Pereira, la Contraloría General de la República, la Contraloría General del Risaralda y la Contraloría Municipal de Pereira. 14.

Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 20067, señaló lo siguiente: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.

En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. […]. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]”. [Negrilla fuera del texto]. 15.

Teniendo en cuenta que Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Contraloría General del Risaralda y la Contraloría Municipal de Pereira fueron señaladas por la parte actora como accionadas, y frente a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Pereira el juez de tutela de primera instancia estimó que este tenía interés en razón al ejercicio de sus funciones, la Sala considera que a estas entidades sí les asiste el interés jurídico para ser vinculadas a esta acción constitucional. 16.

Por lo anterior, se denegarán las solicitudes de desvinculación elevadas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VIII.3. Problemas jurídicos 17. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado8, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela.

Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si las accionadas vulneraron los derechos fundamentales del accionante por no dar trámite a la denuncia presentada el 22 de julio de 2025. 7 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 8 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 8 Radicación: 66001-23-33-000-2025-00259-01 Accionante: Luis Eduardo Merchán Hernández VIII.4.

El caso concreto 18. El señor Luis Eduardo Merchán Hernández solicitó, la protección de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y debido proceso, cuya vulneración le atribuyó la Fiscalía General de la Nación, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Risaralda, la Contraloría General de la República – Delegada Territorial de Risaralda, la Procuraduría Provincial de Pereira, la Personería Municipal de Pereira y el Instituto de Movilidad de Pereira, por la presunta omisión de dar trámite a la denuncia presentada el 22 de julio de 2025. 19.

Previamente a abordar el estudio del caso, la Sala advierte que en el informe rendido por la Contraloría Municipal de Pereira y la Procuraduría Provincial de Instrucción de Pereira, se indicó que el accionante presentó la acción de tutela núm. 66001-40-03-0009-2025-00869-00 ante el Juzgado Noveno Civil Municipal de Pereira, con las mismas pretensiones y supuestos fácticos. 20.

En virtud de lo anterior, la Sala advierte que revisado el expediente de tutela núm. 66001-40-03-0009-2025-00869-00, se observó que no se configura la cosa juzgada constitucional, por cuanto no se acredita identidad de partes, de objeto ni de causa petendi, razón por la cual se procederá al estudio y resolución del problema jurídico planteado.

VIII.4.1. De la presunta vulneración de los derechos fundamentales por la Fiscalía General de la Nación 21. La parte accionante solicitó como pretensión de la acción de tutela, se ordene a la Fiscalía General de la Nación, “[…] inicie o acelere las investigaciones penales derivadas del uso indebido de vehículo oficial y abuso de autoridad, garantizando transparencia y celeridad procesal […]”, de acuerdo con la denuncia presentada contra el Director del Instituto de Movilidad de Pereira. 22.

La Fiscalía 20 Seccional de Pereira, mediante informe de tutela, puso en conocimiento que el 22 de julio de 2025 el señor Luis Eduardo Merchán Hernández radicó la denuncia núm. SPOA 660016000036202515201 por el presunto delito de peculado por uso, el cual se encuentra en etapa de indagación preliminar y se han desarrollado las siguientes actuaciones: “[…] 23 de julio de 2025: Intervención temprana por parte de fiscal conocimiento. 3 de agosto de 2025: Elaboración del programa metodológico. 6 de agosto de 2025: Realización de entrevista por Policía Judicial. 6 de agosto de 2025: Obtención de documentos por Policía Judicial. 10 de agosto de 2025: Segunda entrevista por Policía Judicial. […]”. 23.

En el fallo impugnado negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia frente a la Fiscalía General de la Nación, al concluir que “[…] desde que se interpuso la denuncia se han adelantado 9 Radicación: 66001-23-33-000-2025-00259-01 Accionante: Luis Eduardo Merchán Hernández actuaciones que hacen parte de la labor investigativa de la Entidad cuyo término, como se observa, no ha vencido, por lo tanto, no se puede decir que ha actuado por fuera del procedimiento, ni ha incurrido en vulneración alguna de los derechos fundamentales que haga mérito a la protección constitucional […]”. 24.

El accionante en su escrito de impugnación solicitó revocar el fallo de primera instancia argumentando que “[…] [l]as autoridades investigativas y de control están obligadas a tramitar las denuncias de oficio o por denuncia en plazos razonables, informar sobre actuaciones y garantizar la eficacia de las investigaciones. Cuando existen omisiones, dilaciones injustificadas o falta de respuesta probada, se vulnera la garantía material del debido proceso y del acceso efectivo a la justicia […]”. 25.

Al respecto, la Sala comparte la conclusión a la que arribó el juez de primera instancia, en razón a que del informe rendido por la Fiscalía 20 Seccional de Pereira, se observó que la denuncia presentada por el accionante el 22 de julio de 2025 fue radicada con el núm. SPOA 660016000036202515201 y asignada a esa autoridad el 23 del mes y año corrientes, dentro del cual se han adelantado las gestiones correspondientes. 26.

En efecto, de la consulta de casos registrados en la base de datos del Sistema Penal Oral Acusatorio - SPOA de la Fiscalía General de la Nación, la Sala observa que la denuncia presentada por el accionante se encuentra en estado “[…] ACTIVO […]”, con última actuación de 10 de septiembre de 2025, como se observa a continuación: 27.

Frente al término que tiene la Fiscalía General para imputar delitos, el artículo 175 del Código de Procedimiento Penal, prevé: “[…]

ARTÍCULO 175. DURACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS. […]

PARÁGRAFO. La Fiscalía tendrá un término máximo de dos años contados a partir de la recepción de la noticia criminis para formular 10 Radicación: 66001-23-33-000-2025-00259-01 Accionante: Luis Eduardo Merchán Hernández imputación u ordenar motivadamente el archivo de la indagación. Este término máximo será de tres años cuando se presente concurso de delitos, o cuando sean tres o más los imputados.

Cuando se trate de investigaciones por delitos que sean de competencia de los jueces penales del circuito especializado el término máximo será de cinco años. […]”. 28. En consecuencia, no se evidencia la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, toda vez que entre la asignación de la denuncia núm. SPOA 660016000036202515201 al Fiscal 20 Seccional de Pereira realizada el 23 de julio de 2025 y la fecha de presentación de la presente acción de tutela, 17 de octubre de 2025, han pasado 3 meses.

Motivo por el cual se confirmará el fallo impugnado, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. VIII.4.2. Del incumplimiento del requisito general de procedencia de subsidiariedad 29. La acción de tutela es un medio de defensa judicial que, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, tiene carácter subsidiario, excepcional y residual.

Esto significa que por regla general este instrumento de protección de derechos fundamentales solo será procedente cuando se hayan agotado todos los medios de defensa judicial previstos por el legislador o cuando los mismos no sean idóneos para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados. 30. Se destaca que este carácter excepcional y residual se encuentra previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.

La norma aludida dispone: “[…] CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante […]”. [Negrilla y mayúscula del texto] 31.

De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza9), lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 32.

La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela, en los siguientes términos: 9 Corte Constitucional. Sala Plena. Auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 16 de abril de 2015. 11 Radicación: 66001-23-33-000-2025-00259-01 Accionante: Luis Eduardo Merchán Hernández “[…] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.” “La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos.

Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto.

Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]”10. 33.

En este mismo sentido se pronunció esta Sala de Decisión, en sentencia de 25 de abril de 2019, al respecto expuso lo siguiente: “[…] la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]”11. 34.

Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. 35.

El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. 36. Descendiendo al caso objeto de estudio, se observa que el accionante pretende que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Risaralda, la Contraloría General de la República – Delegada Territorial de Risaralda, la Procuraduría Provincial de Pereira, la Personería Municipal de Pereira y el Instituto de Movilidad de Pereira adelanten las investigaciones pertinentes frente a los hechos de la tutela. 10 Al respecto, ver Corte Constitucional.

Sentencias T-890 de 24 de noviembre de 2011, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio y T-580 de 26 de julio de 2006, Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de abril de 2019, expediente número 11001-03-15-000-2018-04033-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 12 Radicación: 66001-23-33-000-2025-00259-01 Accionante: Luis Eduardo Merchán Hernández 37.

En el fallo impugnado se declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad; sin embargo, la parte accionante en su escrito de impugnación insistió en el deber de dichas entidades de investigar los supuestos fácticos expuestos. 38. Al respecto, la Sala comparte la conclusión a la que arribó el juez de primera instancia. En efecto, conforme el acervo probatorio, el accionante no acreditó haber acudido previamente ante dichas autoridades para solicitar, en el marco de sus funciones y con observancia de los requisitos legales, la actuación que ahora pretende obtener por vía de tutela.

Por el contrario, es mediante este mecanismo constitucional que busca que se ordene la realización de las investigaciones pertinentes, desconociendo así el carácter residual y excepcional que le es propio a la acción de amparo. 39. Igualmente, se observa que no se configura perjuicio irremediable alguno que implique que el juez constitucional deba intervenir, por cuanto no se advierte urgencia o inminencia alguna que conduzca a omitir los procedimientos y las competencias propias de cada entidad accionada. 40.

Por otra parte, en lo que concierne a la solicitud de amparo de derechos colectivos, a juicio del accionante, se estarían vulnerando por la presunta indebida utilización de recursos públicos por parte del Director del Instituto de Movilidad, la Sala advierte que tampoco se satisface el requisito de subsidiariedad. Ello es así porque el legislador estableció, para estos efectos, el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, al cual debe acudirse de manera preferente, salvo que se acredite la existencia de un perjuicio irremediable, circunstancia que en el presente caso no se configura. 41.

Finalmente, la Sala advierte que, frente a los nuevos reparos y solicitudes presentados por el accionante en el escrito de impugnación, se abstendrá de emitir pronunciamiento alguno, en la medida que corresponden a argumentos nuevos que de llegar a ser estudiados vulneraría el derecho al debido proceso de la contraparte. 42. Conforme con lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que i) negó el amparo a los derechos fundamentales frente a la Fiscalía General de la Nación; ii) declaró improcedente el mecanismo constitucional frente a las demás autoridades accionadas; y iii) declaró improcedente la acción de tutela en relación con el amparo de los derechos e intereses colectivos invocados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 13 Radicación: 66001-23-33-000-2025-00259-01 Accionante: Luis Eduardo Merchán Hernández FALLA:

PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Pereira, la Contraloría General de la República, la Contraloría General del Risaralda y la Contraloría Municipal de Pereira, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 28 de octubre de 2025 proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.