Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE (E): LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de pensión gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 10 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la señora María Luisa García Fonseca, por conducto de apoderada, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones UGM 014667 del 24 de octubre de 2011, expedida por CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, y RDP 008234 del 22 de febrero de 2013, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales 1 Folios 2 al 9. 2 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca de la Protección Social (UGPP), por las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se confirmó la decisión, en sede de reposición, respectivamente.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación, desde la fecha de adquisición del estatus; ii) cumplir la condena en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA; y iii) pagar las costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora María Luisa García Fonseca nació el 19 de septiembre de 1951 y prestó sus servicios como docente en el año 1973 en el Colegio Boyacá del Municipio de Duitama; posteriormente, entre 1975 y 1977, en la Escuela Rural Departamental Reyes Patria de Corrales; y desde el 17 de enero de 2000 hasta la fecha de presentación de la demanda en el Colegio Simón Bolívar del Municipio de Duitama. ii) En virtud del cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, el 10 de junio de 2011 elevó la petición respectiva ante CAJANAL, pero la solicitud le fue negada a través de los actos acusados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 4, 25, 48 y 58 de la Constitución Política y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso lo siguiente: i) Con los actos administrativos acusados se quebrantó la protección especial que 3 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca la Constitución brinda a la seguridad social como derecho de carácter público y obligatorio, por cuanto la actora cuenta con más de 20 años de servicio en escuelas oficiales y con la edad requerida para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. ii) El Consejo de Estado ha sostenido que para tener derecho a la prestación pretendida no es obligatorio haber laborado en primaria, pues la ley otorga este privilegio a quienes laboren en normales y a los inspectores de instrucción pública. 1.2.
Contestación de la demanda La apoderada de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:2 i) La demandante no se encontraba vinculada al servicio oficial en calidad de docente del orden distrital, departamental, municipal o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y, además, su vinculación en el año 2000 era del orden nacional. ii) Con la petición radicada en la entidad no se allegaron en original o copia auténtica los decretos de nombramiento por medio de los cuales se posesionó la actora antes del 31 de diciembre de 1980 y esa formalidad era un requisito sine qua non para demostrar la relación legal y reglamentaria.
Además, el certificado de servicios no es la prueba idónea para acreditar la vinculación, por lo que la entidad accionada carecía de certeza sobre los tiempos laborados, los salarios y el origen de los recursos. iii) Los tiempos laborados entre el 2000 y el 2013 deben desestimarse, en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 establece que las vinculaciones posteriores al 1 de enero de 1990 son del orden nacional, de modo que la demandante 2 Folios 94 al 103. 4 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca acumulaba 15 años, 8 meses y 16 días, que eran insuficientes para efectos del reconocimiento de la prestación. Además, al parecer, fueron cofinanciados con recursos de la Nación, a través del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, es decir, con recursos de transferencias de la Nación. Finalmente, propuso como excepciones las que denominó «incumplimiento del requisito de procedibilidad frente a la UGPP - falta de pronunciamiento previo en vía administrativa»; «inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido»; «inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales»; «prescripción de mesadas»; y «solicitud de reconocimiento oficioso». 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 10 de octubre de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandada. Sustentó la decisión en las siguientes consideraciones:3 i) La Sala considera desacertado el razonamiento esgrimido por la UGPP acerca de la falta de valor probatorio de las certificaciones y documentos diferentes a los actos administrativos de nombramiento originales o en copia auténtica, para efectos de verificar los servicios prestados por la actora, debido a que ese argumento se basa en un formalismo que, además de ser excesivo e injustificado, no cuenta actualmente con soporte legal. ii) De lo probado en el proceso se extrae que las primeras vinculaciones de la accionante al servicio educativo oficial se produjeron entre los años 1973 y 1977 en las Escuelas El Carmen de Duitama, Aguatendida de Duitama y Reyes Patria de Corrales, las dos primeras de carácter municipal y la tercera de carácter departamental.
Así, se encuentra cumplido el requisito contemplado en el artículo 15 numeral 2° literal A de la Ley 91 de 1989 atinente a la vinculación de la educadora 3 Folios 226 al 236. 5 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca antes del 31 de diciembre de 1980 y, además, el tiempo servido resulta útil para el reconocimiento de la pensión. Posteriormente, en los años 1991 y 1993 la docente se vinculó a las Concentraciones Rurales Nacionalizadas Santa Ana y Tocogua de Duitama. iii) Aunque en los Decretos 163 (bis) del 26 de julio de 1991 y 096 del 8 de marzo de 1993, mediante los cuales se nombró a la actora en esos periodos, se indica que se cuenta con disponibilidad presupuestal de acuerdo con certificación expedida por el FER, lo cierto es que los actos no están firmados por el delegado del Ministerio de Educación, lo que desdibuja que el origen de los recursos sea nacional, y los nombramientos fueron efectuados por el alcalde municipal, bajo las facultades contempladas en el artículo 9 de la Ley 29 de 19897, en una plaza de carácter municipal.
Por ende, el tiempo laborado en virtud de estas vinculaciones también es válido para el reconocimiento de la prestación pretendida. iv) Los periodos laborados a través de órdenes y contratos de prestación de servicios al municipio de Duitama deben ser tenidos en cuenta para efectos pensionales, dada la existencia de un contrato realidad, los cuales van del 1 de febrero de 1994 al 11 de octubre de 1999. v) La entidad accionada manifestó que no podía tenerse en cuenta el tiempo servido desde el 17 de enero de 2000 porque a partir del 1 de enero de 1990, en virtud del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los nuevos nombramientos eran de carácter nacional; no obstante, ese argumento no es de recibo en razón a que el acto de nombramiento dejó claro que la vinculación se haría con cargo a los recursos propios del ente territorial. vi) De acuerdo con la última certificación de tiempo de servicios allegada al proceso, la demandante acumulaba 24 años, 1 mes y 15 días de servicios computables para el reconocimiento de la pensión gracia, lo que significa que el estatus pensional fue adquirido el 25 de abril de 2012, cuando alcanzó 20 años de servicio y había sobrepasado los 50 de edad. 6 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca vii) Si bien para la fecha en que la demandante presentó la solicitud pensional (10 de junio de 2011) no cumplía 20 años en el ejercicio de la docencia, lo cierto es que cuando se resolvió el recurso de reposición, el 22 de febrero de 2013, ya se había sobrepasado el tiempo requerido, así que en ese momento era viable atender favorablemente la petición en aplicación de los principios de eficacia, economía y primacía de lo sustancial, además de la finalidad de los procedimientos administrativos, que no es otra que proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas.
Por lo tanto, la prestación deberá ser reconocida en un 75% del promedio de lo devengado durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, a partir del 25 de abril de 2012, por no haberse configurado el fenómeno prescriptivo. 1.4. El recurso de apelación La UGPP interpuso recurso de apelación contra la sentencia con base en los siguientes argumentos:4 i) Según la documentación obrante en el expediente, la demandante laboró en el municipio de Duitama desde el año de 1974 hasta el 9 de junio de 2016 lo cual, en principio, permitiría pensar que cumple con uno de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, es decir, la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
No obstante, solo deberán tenerse en cuenta aquellos tiempos laborados hasta 31 de diciembre de 1989, por cuanto con la unificación del régimen pensional de los docentes oficiales, con ocasión de la expedición de la Ley 91 de 1989, las vinculaciones posteriores al 1 de enero de 1990, cuentan con el mismo régimen prestacional de los servidores públicos, teniendo en consecuencia derecho a una sola pensión como sería la de jubilación y no la pensión gracia, como lo concluyó el Tribunal Administrativo de Boyacá.5 4 Folios 242 al 250. 5 Citó la sentencia del 27 de abril de 2017, dictada dentro del proceso 15001233300020160063900. 7 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca ii) A la demandante no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto los tiempos laborados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 fueron servidos en calidad de docente del orden nacional, comoquiera que sus salarios fueron pagados con recursos provenientes del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Además, no debe perderse de vista que para efectos del reconocimiento pensional solo podrán tenerse en cuenta los tiempos prestados antes del 31 de diciembre de 1989, fecha para la cual la actora solo acumulaba 4 años, 5 meses y 53 días. iii) Comoquiera que no se advierte temeridad o mala conducta por parte de la entidad accionada, en los términos previstos del artículo 79 del C.G.P., no hay lugar a imponer condena en costas. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La demandada reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso.6 Por su parte, la demandante guardó silencio.7 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 6 Folios 303 al 305. 7 Según constancia secretarial obrante en el folio 306. 8 Ibidem 8 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19289 y 37 de 193310 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.11 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».12 9 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 10 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 11 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 12 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 9 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».13 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 10 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de 14 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».15 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:16 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 12 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,18 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:19 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 13 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».20 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, la señora María Luisa García Fonseca nació el 19 de septiembre de 1951.21 Por lo tanto, cumplió 50 años el 19 de septiembre de 2001. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 Documento 5 del cd obrante a folio 93. 14 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca - El 14 de marzo de 1973, mediante Decreto 020, el alcalde del municipio de Duitama la nombró directora de escuela municipal, «para llenar la vacante que se produjo en la Escuela de El Carmen».22 - El 30 de enero de 1974, por Decreto 012, el alcalde de Duitama dispuso su traslado a la Escuela Aguatendida del mismo municipio.23 - El 30 de septiembre de 1975, por Decreto 076, el alcalde municipal de Duitama aceptó la renuncia de la demandante al cargo de directora de escuela municipal, que ocupó durante la licencia por maternidad concedida a la titular.24 - El 23 de octubre de 1975, por Decreto 739, el gobernador de Boyacá nombró maestros del departamento, entre ellos a la señora María Luisa García Fonseca en el cargo de directora de la Escuela Reyes Patria, municipio de Corrales, en reemplazo de otro docente, quien pasó a otra escuela.
Tomó posesión del cargo el 20 de noviembre con efectos retroactivos al 15 de septiembre de dicha anualidad.25 - El 12 de agosto de 1977, mediante Decreto 805, el gobernador del citado ente departamental declaró insubsistente el nombramiento de la señora García Fonseca en el cargo profesora de tiempo completo en el Instituto Integrado Carlos Arturo Torres Peña, del municipio de Santa Rosa de Viterbo, a partir del 27 de julio de 1977, «por ser aspirante».26 - El 26 de julio de 1991, por medio del Decreto 163 bis, el alcalde de Duitama nombró provisionalmente a la señora García Fonseca en el cargo de profesora en la Concentración Rural Nacionalizada Santa Ana, en reemplazo de su titular, a quien se le concedió licencia de maternidad.27 Asumió el cargo el 1 de agosto de 1991.28 22 Folio 144. 23 Folio 145. 24 Folio 146. 25 Folios 151 y 152 y documentos adjuntados a SAMAI, índice 30, en respuesta al requerimiento efectuado por esta Sala a través del auto del 28 de septiembre de 2023 (folio 307). 26 Folio 153. 27 Folio 200 vuelto. 28 Acta de presentación (folios 148 y 201). 15 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca - El 8 de marzo de 1993, por Decreto 096, el alcalde de Duitama la nombró provisionalmente en el cargo de docente en la Concentración Rural Tocogua, en reemplazo de su titular, a quien se le concedió licencia por enfermedad,29 por el término de 28 días, entre el 1 y el 28 de febrero de 1993.
Ocupó el cargo el 9 de febrero de dicho año30 y lo volvió a ocupar el 1 de marzo de marzo de 1993, por haber sido prorrogada la licencia.31 - El 29 de diciembre de 1999, por medio del Decreto 184, el alcalde de Duitama, previo concurso, nombró en propiedad a la actora en el cargo de docente, en el área de Ciencias Sociales, en el Colegio Técnico Municipal Simón Bolívar.32 Se posesionó el 17 de enero de 2000.33 - El 5 de mayo de 2011, el rector del Colegio Técnico Municipal Simón Bolívar, del municipio de Duitama, certificó: 29 Folio 201 vuelto. 30 Folio 202 31 Acta de presentación (folio 147).
La prórroga se concedió por medio del Decreto 094 (fecha ilegible) allegado a SAMAI. 32 Folio 149. 33 Acta 019 (folio 150). 16 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca - El 20 de octubre de 2011, el Juzgado Primero Administrativo en Descongestión del Circuito Judicial de Santa Rosa de Viterbo determinó la existencia de los elementos esenciales de la relación laboral entre la señora García Fonseca y el municipio de Duitama, desde el 1 de febrero de 1994 hasta el 11 de octubre de 1999, lapso durante el cual laboró por órdenes de prestación de servicios.34 - La Procuraduría General de la Nación certificó que la señora García Fonseca, al 23 de abril de 2011, no registraba antecedentes disciplinarios.35 ➢ Actuación administrativa - El 10 de junio de 2011, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia.36 - El 24 de octubre de 2011, mediante Resolución UGM 014667, Cajanal E. I. C. E. en Liquidación negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la accionante, por considerar que los periodos laborados por contratos de prestación de servicios no resultan válidos y porque los tiempos servidos a partir de enero de 2000 son de carácter nacional, conforme a lo dispuesto por el artículo 15, numeral 2, de la Ley 91 de 1989. - El 22 de febrero de 2013, por medio de la Resolución 008234, la UGPP confirmó la decisión, en sede de reposición, y declaró agotada la vía gubernativa.37 2.4.
Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera 34 Folios 129 al 140. 35 Expediente administrativo folio 93. 36 Información extractada de la Resolución UGM 014667 del 24 de octubre de 2011. 37 Folios 14 y 15. 17 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca que la señora María Luisa García Fonseca demostró que laboró en el magisterio oficial por más de 20 años como docente, en plazas clasificadas como nacionalizadas y territoriales y tuvo una experiencia como educadora anterior al 31 de diciembre de 1980, como se analizará a continuación. i) Primer periodo.
Del 14 de marzo de 1973 al 14 de septiembre de 1975 La demandante fue nombrada por Decreto 020 del 14 de marzo de 1973, en el cargo de directora de escuela municipal, como se aprecia: 18 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca El acto fue expedido por el alcalde de Duitama, en uso de sus facultades legales, sin intervención de ninguna otra autoridad, al igual que el traslado a otra escuela del mismo municipio, dispuesto por el Decreto 012 del 30 de enero de 1974, como puede observarse: El alcalde de Duitama le aceptó la renuncia por medio del Decreto 076 del 30 de septiembre de 1975.38 38 A pesar de que en el acto no se especificó la fecha de efectos fiscales de la renuncia, la Sala concluye que el vínculo finalizó el 14 de septiembre de 1975, comoquiera que a partir del 15 inició labres con el departamento de Boyacá. 19 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca Se trata sin duda de una vinculación de carácter territorial, por cuanto el nombramiento provino de una autoridad del mismo orden.
Nótese que la vinculación fue para prestar labores como directora en la Escuela El Carmen, para ocupar la vacante de otra servidora, es decir, que el empleo ya existía en la planta del municipio. Ahora, en lo que corresponde a determinar cuándo un docente es de carácter territorial, distrital o nacionalizado, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negritas de la Sala).
En este orden, el lapso servido como directora de escuela, durante 2 años y 6 meses, resulta válido para el reconocimiento de la pensión gracia y satisface el requisito de haber ostentado una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. ii) Segundo periodo. Entre el 15 de septiembre de 1975 y el 27 de julio de 1977 20 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca La señora García Fonseca fue nombrada directora de la Escuela Reyes Patria, municipio de Corrales (Boyacá) a través del Decreto 739 del 23 de octubre de 1975, como se observa: […] […] 21 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca […] Y se posesionó el 20 de noviembre de 1975, con retroactividad al 15 de septiembre de dicha anualidad, como da cuenta el acta respectiva: 22 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca […] Posteriormente, el 3 de mayo de 1976, por medio del Decreto 327, fue nombrada en propiedad en el Instituto Integrado Carlos Arturo Torres Peña de Santa Rosa de Viterbo.
Se posesionó el 24 de junio de 1976, con retroactividad al 28 de abril de 1976, como se aprecia en las siguientes imágenes: […] […] 23 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca […] 24 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca Las anteriores designaciones fueron efectuadas por el gobernador del departamento de Boyacá, en uso de sus atribuciones legales, y los actos fueron suscritos, además, por el secretario de educación. No hubo intervención de ninguna otra autoridad ni participación directa o indirecta del Ministerio de Educación Nacional.
Así mismo, la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento fue dispuesta por el gobernador del citado ente, por medio del Decreto 805 del 12 de agosto de 1977, a partir del 27 de julio de dicho año. Es decir, que la vinculación que ostentó la actora con el ente departamental tiene carácter territorial. En lo que corresponde a la diferencia entre personal territorial y nacionalizado esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco la naturaleza de la vinculación del respectivo docente.
Lo anterior permite concluir que este segundo periodo, correspondiente a 1 año, 10 meses y 12 días, transcurridos entre el 15 de septiembre de 1975 y el 27 de julio de 1977, también resulta útil para el cómputo de la pensión gracia. iii) Tercer periodo. Lapsos laborados provisionalmente del 27 de julio al 18 de octubre de 1991 y del 1 de febrero al 23 de marzo de 1993. 25 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca En estos lapsos, la actora fue nombrada por el alcalde de Duitama para cubrir las licencias otorgadas a los docentes titulares, así: ➢ Por medio del Decreto 163 (bis) del 26 de julio de 1991 fue designada por el término de 84 días, «contados a partir del veintisiete (27) de julio y hasta el dieciocho (18) de octubre» en el cargo de profesora de la «Concentración Rural Nacionalizada SANTA ANA», en reemplazo de la titular del cargo, a quien se le concedió licencia de maternidad. ➢ Por Decreto 096 del 8 de marzo de 1993 fue nombrada por el término de 28 días, «contados a partir del primero (1.°) al veintiocho (28) de febrero, inclusive», en el cargo de docente de la «Concentración Rural Nacionalizada TOCOGUA», en reemplazo del titular, a quien se le concedió licencia por enfermedad.
Esta licencia fue prorrogada por el término de 23 días, «contados a partir del primero (1.°) al 23 de marzo, inclusive de 1993». Tales designaciones fueron decretadas por el mandatario municipal en uso de sus facultades legales y, en especial, de las que le confiere el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, y para el efecto se tuvo en cuenta la certificación de disponibilidad presupuestal expedida por el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Boyacá. A partir de los referidos actos se puede inferir que la participación del delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional de Boyacá tuvo lugar a efectos de certificar la disponibilidad presupuestal y la vacancia temporal del cargo a ocupar, lo que permite concluir que la relación legal y reglamentaria fue nacionalizada al haberse proferido la decisión en virtud del artículo 9 de la Ley 29 de 1989, con el fin de ocupar unas plazas sometidas al proceso de nacionalización y, por ende, financiadas con recursos administrados por el FER de Boyacá, conforme a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975.
Esta situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, acerca de los docentes nacionalizados, según la cual sus acreencias laborales serían asumidas a través del FER, es decir, de manera cofinanciada y no únicamente por la autoridad departamental o municipal. 26 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca Ahora bien, en los decretos señalados se advierte que el alcalde municipal de Duitama invocó las atribuciones conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989,39 que dispone: Artículo 9.
El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […] Sobre el particular, se precisa que el nombramiento en uso de las facultades otorgadas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 no significa, per se, que la vinculación sea nacional o nacionalizada, puesto que en virtud de esa disposición se asignaron a los alcaldes municipales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados.
Sin embargo, lo que sí se desvirtúa es que la vinculación tenga carácter de territorial. Por tal razón, en casos como el presente, en los que el alcalde ejerce la función de nombrar el personal docente con fundamento en las atribuciones legales de la Ley 29 de 1989, deberá analizarse integralmente el contenido del acto de nombramiento, que en el caso concreto expresamente señala que los planteles educativos son nacionalizados y que, se reitera, contó con la certificación de la disponibilidad presupuestal y la vacancia temporal de los cargos a ocupar, por parte del delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Boyacá. Lo anterior quiere decir que el tiempo de servicios prestado por la demandante entre el 27 de julio y el 18 de octubre de 1991 (84 días) y del 1 de febrero al 23 de marzo 39 Por la cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988, y otras disposiciones. 27 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca de 1993 (51 días), que suma 135 días, es computable para la pensión gracia, pues las vinculaciones fueron del orden nacionalizado. iv) Cuarto periodo.
Del 1 de febrero de 1994 al 11 de octubre de 1999 Este periodo fue prestado por la actora, de manera interrumpida, a través de contratos de prestación de servicios, el cual fue reconocido por el Juzgado Primero Administrativo en Descongestión del Circuito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, mediante sentencia del 20 de octubre de 2011, así: Y, en consecuencia, se resolvió: […] 28 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca […] Esta Sala ha sostenido que el tiempo de servicios prestado por los docentes mediante órdenes o contratos de prestación de servicios, sí es computable para a efectos de acreditar los 20 años de ejercicio de la docencia en el nivel territorial o nacionalizado requeridos para ser beneficiario del derecho pensional reclamado.
Al respecto ha dicho:40 […] en lo que respecta a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de maestros, la Corte Constitucional es del criterio que la «[ ] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional [ ]», y si el intérprete judicial, «[ ] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP [ ]».
En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, 40 Ver entre otras sentencias del: 10 de noviembre de 2022, rad. 05001-23-33-000-2014-1000-01 (0823- 2017);15 de julio de 2010.
Rad. 25000 23 25 000 2007 91356 01 (1465-09); 10 de marzo de 2016, radicado 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-14); del 19 de febrero de 2018, Rad: 25000234200020150003201 (2300–2017); 11 de marzo de 2001, radicado 52001-23-33-000-2016-00499-01(2298-19); 19 de julio de 2018, radicado 17001-23-33-000-2013-00457-01 (3598-14). 29 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Por consiguiente, es claramente computable el lapso en que desarrolló actividades un docente a través de la figura de la contratación, pues «el tiempo requerido para el reconocimiento de la pensión gracia no solo es aquel que se deriva de las relaciones regulares y en titularidad, debido a que se trata de una prestación cimentada en la prestación efectiva de labores de educador»,41 siempre y cuando la vinculación sea territorial, circunstancia que fue válidamente demostrada por la actora, pues en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que tramitó en el Juzgado Primero Administrativo en Descongestión de Santa Rosa de Viterbo se acreditó la existencia de las distintas órdenes y contratos de prestación de servicios suscritos entre el municipio de Duitama y la docente María Luisa García Fonseca para laborar en el Colegio Técnico Simón Bolívar Municipal.
Así las cosas, se puede inferir razonablemente que se trataba de plazas territoriales por tratarse de instituciones educativas a cargo del referido ente municipal. Total tiempo servido por prestación de servicios: Años meses días OPS - Fallo judicial Colegio Técnico Municipal Simón Bolívar de Duitama 01/02/1994 30/11/1994 0 9 0 01/02/1995 30/11/1995 0 9 0 05/02/1996 05/12/1996 0 10 1 21/01/1999 20/04/1999 0 3 0 21/04/1999 30/06/1999 0 2 10 12/07/1999 11/10/1999 0 3 0 En conclusión, el periodo así laborado corresponde a 3 años y 11 días y es válido para el reconocimiento de la pensión gracia. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2022, rad. 05001-23-33-000-2014- 1000-01 (0823-2017). 30 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca v) Quinto periodo.
Del 29 de diciembre de 1999 al 9 de junio de 2016 (fecha de la última certificación allegada al proceso42). La demandante fue nombrada en propiedad, por medio del Decreto 184 del 29 de diciembre de 1999 en el cargo de docente del Área de Ciencias Sociales, en el Colegio Técnico Municipal Simón Bolívar de Duitama, como se aprecia: 42 Folios 206 al 208 31 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca Y tomó posesión del empleo el 17 de enero de 2000, como da cuenta el Acta 019 de esta fecha: 32 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca Como se observa, el acto de designación fue expedido por alcalde municipal de Duitama, en uso de sus atribuciones legales, sin intervención de ninguna otra autoridad y sin participación directa o indirecta del Ministerio de Educación Nacional.
Además, el nombramiento de la actora se efectuó como resultado del concurso de méritos convocado por la alcaldía para proveer 26 plazas docentes en los colegios técnicos municipales Simón Bolívar y Francisco de Paula Santander y se estableció que las vinculaciones se harían con cargo a los recursos propios del municipio. En efecto, en el numeral 2 de la parte considerativa se lee lo siguiente: 2.
Que el parágrafo único del artículo 106 ibidem [Ley 115 de 1994] y el artículo 10 del Decreto 1140 de 1995 estipulan que los alcaldes municipales pueden nombrar educadores, previo concurso, con cargo a los recursos propios del municipio cumpliendo los requisitos exigidos por la Ley. A su turno, el artículo 106 de la Ley 115 de 1994 dispone: Artículo 106.
Novedades de personal. Los actos administrativos de nombramientos, 33 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca traslados, permutas y demás novedades del personal docente y administrativo de la educación estatal se harán por los gobernadores y por los alcaldes de los distritos o municipios que estén administrando la educación conforme a lo establecido en la Ley 60 de 1993.
Todo nombramiento deberá ajustarse a los plazos y procedimientos legales y a la disponibilidad presupuestal. Parágrafo. Los alcaldes municipales pueden nombrar educadores con carao a los recursos propios del municipio, cumpliendo los requisitos exigidos por la ley. Y el artículo 10 del Decreto 1140 de 1995 determina: Artículo 10. Convocatoria de concursos por parte de alcaldes municipales.
Los alcaldes municipales convocarán y realizarán los concursos para la provisión de vacantes de las plantas de personal docente y administrativo con cargo a los recursos propios, de acuerdo con los procedimientos legales y reglamentados vigentes en el momento de la convocatoria, entre otros los del artículo 105 de la Ley 115 de 1994.
Su incumplimiento generará sanciones de acuerdo con el artículo 107 de la misma Ley. (Negritas de la Sala). En ese orden, comoquiera que la designación en propiedad de la actora fue dispuesta por el alcalde municipal, previo concurso de méritos convocado por la alcaldía, con cargo a los recursos propios del ente territorial, no queda duda de que se trata de una vinculación territorial (municipal).
En todo caso, vale la pena resaltar que, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia de unificación SUJ2-11/18, los tiempos laborados con vinculación territorial, pero con cargo a recursos girados por la Nación son válidos para efectos del reconocimiento pensional, pues tal circunstancia no determina el tipo de vinculación. En efecto, en la citada providencia de unificación se concluyó que lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema 34 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca General de Participaciones.43 De acuerdo con lo expuesto, la designación efectuada a través del Decreto 184 del 29 de diciembre de 1999 por el alcalde de Duitama, y que corrió ininterrumpidamente hasta el 9 de junio de 2016,44 resulta válida para completar los 20 años de servicio exigidos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. En ese orden, la Sala observa que la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden territorial y nacionalizadas por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, la interesada cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.
Además, durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado. Ahora bien, tal como lo determinó el Tribunal, la actora consolidó el estatus pensional el 25 de abril de 2012, cuando completó 20 años de servicio, momento para el cual tenía más de 50 de edad (nació el 19 de septiembre de 1951).
Ello quiere decir que, en efecto, cuando radicó la petición, el 10 de junio de 2011, no cumplía el tiempo de servicio exigido para acceder a la prestación reclamada. Sin embargo, como lo advirtió el a quo, para la fecha en que se resolvió el recurso de reposición, por medio de la Resolución RDP 008234 del 22 de febrero de 2013, ya tenía reunidas las exigencias para su otorgamiento, por lo que para ese momento era viable resolver favorablemente la petición. Así las cosas, la sentencia apelada será confirmada. 2.5.
Sobre la condena en costas de primera instancia 43 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 44 Fecha de la última certificación allegada al proceso. 35 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca En lo que respecta a este punto de la apelación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, comoquiera que la decisión de primera instancia fue proferida previamente a la referida circunstancia. Es decir, resultaba acertado al momento de la expedición de la sentencia apelada, el 10 de octubre de 2017, asumir que en virtud del criterio objetivo valorativo, para la imposición de las costas, debía excluirse el elemento subjetivo de la mala fe o la temeridad de las partes y que, en consecuencia, procedía la referida condena contra la parte demandada por haber resultado vencida en juicio y haberse demostrado la causación de las agencias en derecho en el monto que el tribunal estimó conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, así como la demás normativa que regula la materia.
En tal sentido, se confirmará en su totalidad el fallo apelado, incluida la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo de la accionada. 2.6. De la condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,45 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes. 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 36 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandante, razón por la cual será confirmada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 37 Radicación: 15001 23 33 000 2014 00095 01 (1204-2018) Demandante: María Luisa García Fonseca F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 10 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora María Luisa García Fonseca contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Segundo. Reconocer personería al abogado Omar Andrés Viteri Duarte, como apoderado de la UGPP, en los términos y para los efectos del poder conferido.46 Tercero. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 46 Documentación aportada a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.