Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Tema: Admite demanda y resuelve medida cautelar.
AUTO ADMISORIO QUE NIEGA CAUTELAR Pasa la Sala a pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda y la solicitud de suspensión provisional, presentada por Edna Carolina Camelo Salcedo, Diana Carolina Barreto Cardoso, Julieth Jesenia Jiménez Navarro y Verónica Mora Godoy, contra la designación de José Ismael Peña Reyes, como rector de la Universidad Nacional de Colombia, contenida en la Resolución 046 del 21 de marzo de 20241 y en el Acta 05 del 21 de marzo de 2024 del Consejo Superior Universitario de la institución educativa.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Fundamentos fácticos 1. Las accionantes presentaron demandada, el 8 de mayo de 2024, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, en la cual expusieron que el 7 de diciembre de 2023, se publicó la Resolución 101 de 2023, en la cual se definió el cronograma previsto para la designación del rector de la Universidad Nacional de Colombia.
Asimismo, señalaron que, mediante Comunicado 004 de 14 de febrero de 2024, se publicó el listado de diez candidatos con perfil aprobado. 2. Para las accionantes, el 4 de marzo de 2024, se invitó a la comunidad universitaria, a saber, estudiantes de pregrado y posgrado, docentes y egresados de la Universidad Nacional, para que participaran en la consulta electrónica que se realizaría el 12 del mismo mes y año. 3.
En este sentido, indicaron las demandantes que, el mismo 12 de marzo de 2024, acabada la consulta, vía correo electrónico, se comunicó el nombre de los cinco candidatos a rector que «obtuvieron las votaciones más altas ponderadas», siendo ellos: • Leopoldo Múnera Ruiz • Raúl Esteban Sastre Cifuentes • José Ismael Peña Reyes • Juan Pablo Duque Cañas 1 «Por la cual se designa al profesor José Ismael Peña Reyes como rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo institucional 2024 – 2027».
Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 • Germán Albeiro Castaño Duque 4.
En consecuencia, según las accionantes, los nombres de dichos aspirantes fueron remitidos al Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional (CSU) a efectos de continuar con el proceso eleccionario. 5. Las demandantes afirmaron que los representantes de los estudiantes (Sara Jiménez) y de los profesores (Diego Torres), «previamente al proceso de designación se comprometieron a votar respetando los resultados de la consulta electrónica».
Agregaron que, el 19 de marzo «tuvieron una reunión privada en horas de la noche 5 de los 8 consejeros2, en la casa del representante ante el CSU de los exrectores (Ignacio Mantilla)». 6. De Igual manera, sostuvo la parte actora que, de acuerdo con la publicación de la Revista Raya, de 24 de marzo de 2024, «en esta reunión se realizaron acuerdos previos acerca de la metodología y estrategias por parte de estos 5 consejeros, como el voto secreto». 7.
Indicaron las peticionarias que, el 21 de marzo de 2024, «en una reunión desarrollada en la casa del exrector Mantilla, a puerta cerrada», se realizó el proceso de designación del rector. 8. Asimismo, señalaron que, mediante Comunicado 003 de 2024, el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional informó que se había «designado al candidato Ismael Peña como rector de la universidad». 9.
Resaltaron las demandantes que «varios» integrantes del Consejo Superior Universitario expusieron cómo se surtió el proceso de elección y las votaciones. Al respecto, explicaron que se adelantaron siete jornadas de votación, así: 1. Según la demanda, la primera se adelantó para determinar si el voto sería público o secreto. Se aprobó voto secreto con 5 votos contra 3. 2.
Sostuvieron las accionantes que, con la segunda, se buscaba definir el método de elección, en la cual ganó la propuesta de Ignacio Mantilla, representante de los exrectores, de adelantar el método «Borda», con 5 votos a favor y 3 en contra. 3. En la tercera ronda, señaló la parte actora, que el consejero debía asignar un puntaje de preferencia (de 1 a 5) a cada aspirante al cargo de rector, en la cual solo continuarían los 3 candidatos con mejor puntaje.
Siendo ellos: Candidato Puntaje Leopoldo Múnera Ruiz 28 Raúl Esteban Sastre Cifuentes 27 José Ismael Peña Reyes 27 4. A instancias de la cuarta jornada, se precisa en la demanda que con la aplicación del método «Borda» se eliminó a Leopoldo Múnera (sin más información). 2 «Siendo estos y conforme a la investigación realizada por la Revista Raya (…) el representante de los exrectores, Ignacio Mantilla Prada; el designado por el Consejo de Educación Superior, Humberto Rosanía; la representante del Consejo Académico, Verónica Botero; el representante de los profesores, Diego Torres (asistencia virtual); y la representante estudiantil, Sara Jiménez».
Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 5. Indicaron las demandantes que, en la quinta ronda, se sometió a votación los nombres de Ismael Peña y Raúl Sastre.
Con los siguientes resultados: Candidato Votos José Ismael Peña Reyes 3 Raúl Esteban Sastre Cifuentes 1 Voto en blanco 4 6. Ya en la sexta ronda se votó por José Ismael Peña Reyes y por el voto en blanco, obteniendo cada opción 4 votos, según precisa la demanda. 7. Finalmente, indicaron las demandantes que en esta última ronda José Ismael Peña Reyes obtuvo 5 votos, mientras que el voto en blanco 4 apoyos. 10.
Afirmó la parte actora que, el 17 de abril de 2024, la ministra de Educación solicitó a la Procuraduría General de la Nación «concepto previo para firmar el acta de designación del rector Ismael Peña». Al día siguiente, Sara Jiménez presentó su renuncia como representante de los estudiantes ante el Consejo Superior Universitario. 11.
Indicaron las actoras que, el 1. ° de mayo de 2024, la entonces rectora Dolly Montoya solicitó adelantar su proceso de pensión, lo cual fue aceptado mediante Resolución 0471 de 2024. 12. Sostuvieron las demandantes que, el 2 de mayo de 2024, en la página del Consejo Superior Universitario se publicó «incompleta y sin firmas» el acta de designación de José Ismael Peña Reyes, como rector de la Universidad Nacional, en la cual «solo se hace una descripción de la metodología aplicada y los resultados de las votaciones obtenidas». 13.
Relataron que el 2 de mayo de 2024, ante la Notaría 14 de Bogotá se protocolizó el acto de posesión de José Ismael Peña Reyes como rector de la Universidad Nacional y desde esa fecha «empieza a realizar actos y comunicaciones». 14. Destacó la parte actora que, el 3 de mayo de 2024 el diario El Espectador publicó el acta de designación «completa sin firmas» y que «en los días subsiguientes tanto la ministra de Educación como las delegadas del gobierno señalan que no firmarán el acta porque no refleja integralmente lo discutido (…)». 15.
Asimismo, las accionantes señalaron que la ministra de Educación ejerció acción de tutela para solicitar los audios de la sesión del consejo superior de 21 de marzo de 2024, en la cual se designó a José Ismael Peña Reyes, como rector. (Sin dar más información) 16. Por consiguiente, manifestaron las demandantes que, en la actualidad, la universidad está inmersa en situación de incertidumbre académica y administrativa por las irregularidades en que incurrió el procedimiento de designación de rector y requiere «soluciones urgentes» para continuar con su funcionamiento. 1.2.
Normas violadas A juicio de las accionantes, se vulneraron las siguientes normas: Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 • Artículos 29, 40, 83, 133 y 209 de la Constitución Política. • Artículos 3 y 137.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). • Artículo 7° del Acuerdo 252 del 2017 del Consejo Superior Universitario. • Artículo 1° de la Resolución 101 del 2023 del Consejo Superior Universitario. • Artículos 6, 12, 20, 21 Acuerdo 019 del 2022 (reglamento del Consejo Superior). • Artículos 4, 5, 72 del Acuerdo 011 del 2005 (Estatuto General de la Universidad). 1.3.
Concepto de la violación 17. Según las accionantes, el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional violentó los principios al debido proceso y participación, así como la prevalencia del derecho sustancial «al no ser tomado en cuenta el resultado de la consulta previa aplicada a la comunidad universitaria» porque, en su criterio, «se debió argüir adecuada y suficientemente las razones por las cuales se apartaba de esta consideración mayoritaria aún si esta no resultase vinculante». 18.
Para las demandantes, en el nombramiento del rector, el Consejo Superior Universitario incurrió en «desviación de las atribuciones propias de quien las profirió», para lo cual transcribieron el contenido del artículo 7 del Acuerdo 252 de 20173. 19. Sumado a lo anterior manifestaron que la designación vulnera las normas internas de la Universidad Nacional, porque: Conforme al Estatuto General, art. 4 numeral 8, uno de los principios que debe seguir la misionalidad de las Universidad Nacional de Colombia resulta ser el de participación, explicitando en la norma que su funcionamiento y decisiones deben estar fundamentados en la participación de la comunidad universitaria, propiciando que esta intervenga en las decisiones, procesos y acciones que le afectan.
En este caso, la dirección y plan de trabajo que establece la designación de un nuevo rector resulta un proceso que tiene una afectación significativa en la comunidad misma y siendo la consulta electrónica un pronunciamiento público y directo que esta emite, mínimamente debía ser considerada en el proceso de designación a realizarse por el CSU y sustentar la decisión de elegir otro candidato (que además obtuvo tan solo un 8 % de la votación ponderada) apartándose y desconociendo la voluntad de la comunidad universitaria en este caso. 20.
Por otra parte, en la demanda se afirmó que el nombramiento de José Ismael Peña Reyes atenta contra los principios de moralidad y buena fe porque las siguientes actuaciones «resultan cuestionables»: 1. En primer orden, para las demandantes, la reunión del 19 de marzo de 2024, un día antes de la designación del rector de la Universidad Nacional, «desarrollada en un lugar privado y de manera confidencial sin contar con la presencia de todos los consejeros integrantes de este ente (…) siembra dudas sobre la probidad y honradez de las discusiones allí dadas». 2.
También las accionantes se refirieron a lo que denominaron 3 "Por el cual se reglamenta el procedimiento para la designación de rector en la Universidad Nacional de Colombia". Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 «comportamientos de secretismo», aludieron a: i) la publicación de un acta incompleta y sin firmas; ii) respuestas parciales a peticiones (que no precisan); iii) «presión académica y administrativa ejercidos y la reciente posesión en notaría del rector designado, las que consideran «no están correlacionadas con un comportamiento transparente propio de los integrantes de las directivas de la principal Alma Mater pública del país». 21.
Por otra parte, las accionantes pusieron de presente que, de conformidad con el artículo 20 del Acuerdo 019 de 20224, el consejo superior universitario cuenta con 30 días hábiles para la elaborar las actas de sus sesiones y, en este caso, señalaron que «se cuestiona la celeridad en su emisión de estos actos administrativos ante la crisis manifiesta que atraviesa la universidad». 22.
Igualmente, las demandantes señalan como vulnerados los principios a la publicidad, responsabilidad y eficacia «teniendo como base las dos primeras rondas surtidas durante el proceso de designación de rector el 21 de marzo, las cuales llevaron a establecer, por un lado, la votación secreta de los consejeros y por el otro, la selección de un método de votación no implementado hasta el momento en el CSU denominado método Borda». 23.
En criterio de la parte actora, «la actuación de ocultar ante la comunidad universitaria y la sociedad colombiana misma sus votaciones durante el proceso de designación del rector el 21 de marzo, deriva en una falta a la responsabilidad directa que tiene como representante de un estamento con el que adquirió el compromiso público de votar por el candidato con mayor votación ponderada (Leopoldo Múnera) y de publicidad de sus actuaciones para su seguimiento público» (…). 24.
Precisaron las accionantes que, si bien el consejo superior universitario «cuenta con libertad de selección del método a implementarse para la designación del rector, esto no se desliga de la necesaria responsabilidad de una persona que cumple una función pública de garantizar que sus actuaciones se basen en el conocimiento y comprensión plena de los participantes en el proceso de votación, lo que quiere decir que para este caso, lo que requiere para este caso, una ilustración en detalle de un método matemático complejo (como lo es el Borda), que requiere de explicaciones amplias previas para poderse utilizar y que debían poder haberse conocido por todos los integrantes del CSU antes de su implementación». 25.
Según las demandantes, prueba de lo anterior es que la representante de los estudiantes, Sara Jiménez, afirmó «desconocer los efectos que tenía ese método y por lo tanto incurrir en error de hecho en sus votaciones». 26. La parte actora señaló en su demanda que se vulneraron los principios de igualdad e imparcialidad, por el «desequilibrio en la información que tenía cada uno de los consejeros al llegar a la sesión de designación de rector y además una categorización discriminatoria del método implementado, en donde todos los candidatos se comprometían en igualdad de condiciones aun cuando en la consulta electrónica se había puesto de presente una clara preferencia por uno de ellos (Leopoldo Múnera), el cual obtuvo una votación ponderada del 34 %». 27.
Resaltaron que las dos primeras rondas de votación que se llevaron a cabo el 4 «Por el cual se adopta el reglamento interno del Consejo Superior Universitario». Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 21 de marzo de 2024, (en las que se aprobaron el voto secreto y la aplicación del método Borda), «casan» en expedición irregular, infracción de norma en la que debía fundarse y «por la causal objetiva de asignación de una curul con violación del sistema legalmente establecido». 28.
En este punto, señalaron las accionantes que el CSU no remitió la documentación necesaria para la implementación de la metodología que se utilizaría para elegir rector, lo cual vulneró los artículos 6, numerales 4 y 7, y 12 del Acuerdo 019 de 20225. 29. Para la parte actora, la aplicación del método «Borda» transgrede el artículo 72 del Estatuto General de la Universidad Nacional, según el cual para la designación de rector se requiere del voto favorable de la mitad más uno de los miembros con derecho al voto que conforman el consejo superior universitario. 30.
Agregaron que, en este caso, el método aplicado «deja en la segunda votación por fuera al candidato con mayor ponderación en la consulta electrónica, aun siendo el que mayor puntaje obtuvo en la primera ronda de votación y por lo tanto las votaciones subsiguientes terminan desconociendo la aplicación de esa mayoría decisoria exigida». 31.
Finalmente, las demandantes, se refirieron a al acto de protocolización a partir del cual José Ismael Peña Reyes «viene ejerciendo labores de rector», el que, en su criterio, «incumple varias consideraciones que un adecuado acto administrativo de posesión del rector de la Universidad Nacional de Colombia debería tener y realiza una inadecuada interpretación de la Ley 4 de 1913, siendo que la rectora saliente aun no entrega su cargo…». 1.4.
Solicitud de medida cautelar 32. La parte demandante solicitó la «suspensión provisional inmediata de la designación del profesor Ismael Peña como rector de la universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-207». En consecuencia, pidieron que se ordenara al «Presidente de la República la designación de un rector Ad Hoc mientras se realiza un proceso de designación de Rector que cumpla y respete el ordenamiento jurídico y constitucional colombiano». 33.
Al respecto, indicaron que la suspensión es necesaria para evitar un perjuicio académico irremediable ya que las sedes de la universidad se «encuentran en una situación de paro indefinido». Por tanto, precisaron que esto puede conducir a la «cancelación del semestre con las correspondientes consecuencias financieras, académicas y de afectaciones masivas de la población estudiantil de las regiones (…)». 34.
Además, indicaron que se debe evitar un perjuicio vital irremediable porque el edificio Uriel Gutiérrez «ha sido tomado por la comunidad universitaria como reivindicación de las residencias estudiantiles que antes funcionaban allí y se han conocido varias denuncias donde se encontraron personas realizando procesos de seguimiento interno y caracterización de la población estudiantil que protestaba». 5 «Por el cual se adopta el reglamento interno del Consejo Superior Universitario».
Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 35. Igualmente, afirmaron que el rector designado «viene solicitando intervenciones militares y acompañamientos policiales (…) además de declaraciones de alerta roja semanales donde se evacúa el campus». 36.
Argumentaron que se debe evitar un perjuicio administrativo irremediable, porque existen «facultades, institutos y gremios que se apartan de reconocer al rector designado», lo que ha llevado a «una tensión interna irresoluble donde no se tiene claridad de a quién reconocer a nivel central y qué pautas administrativas resultan vinculantes de manera general». 37.
A su juicio, la suspensión evitaría un perjuicio legal irremediable, porque han surgido múltiples interpretaciones sobre la forma de elección del nuevo rector, «sin que se tenga hasta ahora un pronunciamiento de un ente de cierre como resulta ser en este caso en Consejo de Estado y su competencia en relación con el fenómeno electoral». 38.
En esa medida, mencionaron que la suspensión del acto brindaría seguridad jurídica, aportaría a la continuación en el calendario académico y ayudaría a ser un punto de cierre frente a conflictos. En esa medida, al contar con un rector ad hoc se tendría a un «representante legal que puede establecer el direccionamiento de nuestra Alma Mater en sus diferentes dimensiones». 1.5.
Pronunciamientos sobre la medida cautelar6 39. En auto del 28 de mayo del 2024, el despacho ponente corrió traslado de la petición de suspensión del acto acusado y se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. El demandado 40. Por medio de apoderado, se opuso al decreto de la medida cautelar, pues a su juicio, no cumple con los requisitos del artículo 231 del CPACA. 41.
Indicó que el acápite de la solicitud no contiene una confrontación del acto acusado, con las normas alegadas como violadas. Además, mencionó que allí no se hizo referencia expresa al concepto de la violación de la demanda, que corresponde a un aspecto independiente para cumplir con las exigencias formales del escrito inicial. 42. Así las cosas, adujo que los argumentos de la cautelar sobre los perjuicios académico, legal, administrativo y vital, responden a apreciaciones subjetivas de hechos hipotéticos, pero no atacan el acto acusado desde lo estrictamente jurídico. 43.
En todo caso, refirió que la elección del rector cumplió con las normas y los procedimientos del ordenamiento jurídico y de la regulación de la universidad, al punto que en acciones constitucionales se ha negado la procedencia de medidas provisionales. 6 Por medio de auto del 16 de mayo del 2024 el despacho inadmitió la demanda.
Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1.5.2. Verónica Botero Fernández, Ignacio Mantilla Prada y Diego A. Torres Galindo 44.
Manifestaron su condición de miembros del Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional y se opusieron a la procedencia de la cautelar, pues a su juicio, se deben respetar los principios de autonomía universitaria, firmeza del acto administrativo, seguridad jurídica, equilibrio de intereses y control judicial posterior. 45.
Así, consideraron que, en la elección del demandado como rector, se siguieron los procedimientos legales y estatutarios, sin que se advierta la necesidad de suspender la elección. Por tanto, en su criterio, los argumentos de la demanda, son propios de ser estudiados en la sentencia que ponga fin a la controversia. 46. Al igual que el demandado, manifestaron que la cautelar carece de sustentación, ya que en el acápite donde está la solicitud no se hizo confrontación con las normas alegadas, sino se hizo referencia a perjuicios que están sustentados en hechos y apreciaciones subjetivas de las demandantes. 47.
Informaron que el consejo superior decidió designar a Leopoldo Alberto Múnera Ruiz como nuevo rector de la institución. Sin embargo, afirmaron que ellos no votaron por esa nueva designación. 1.5.3. Ministerio de Educación Nacional 48. Su representante7 expuso que en el presente asunto no existió acto administrativo de designación o nombramiento del rector, pues ni el acta ni la resolución de nombramiento fueron suscritas por la presidenta del consejo superior, como lo exigen las normas estatutarias de la universidad8.
Por tal motivo, consideró que no es posible suspender los efectos de un acto que no ha nacido a la vida jurídica. 49. Al margen de ese argumento, manifestó que la forma en la que se efectuó la elección del rector está viciada porque no se fijó la metodología de la votación antes de la sesión del consejo; no se respetó la consulta previa realizada a la comunidad académica y no se acató el método de votación directa. 50.
En todo caso, sostuvo que el consejo superior de la universidad corrigió los errores cometidos en el proceso y expidió la Resolución 068 del 6 de junio del 2024, en la que se nombró como rector a Leopoldo Alberto Múnera Ruiz. 51. Así las cosas, señaló que «además de ser procedente el decreto de la medida cautelar solicitada por los demandantes, las actuaciones del CSU tendientes a sanear el procedimiento, mismas que son posteriores a la presentación de la demanda, generan realidades jurídicas consolidades acorde a los procedimientos internos de la Universidad y que deben ser considerados por la corporación para resolver de fondo la cuestión (…)». 7 El jefe de la oficina jurídica de la entidad. 8 Numeral 1° del artículo 20 del Acuerdo 011 del 2005; numeral 6° del artículo 10 del Acuerdo 019 del 2022; artículo 18 del Acuerdo 019 del 2022; artículo 8° del Acuerdo 070 del 2012.
Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 1.6. Concepto del Ministerio Público 52.
La procuradora delegada ante esta Corporación hizo un análisis puntual de los argumentos expuestos en el escrito inicial y con base en estos, consideró que la cautelar cumple con los requisitos del artículo 231 del CPACA. 53. En esa medida, consideró que el procedimiento de elección del demandado cumplió con los parámetros legales y estatutarios, los cuales se ejecutaron con fundamento en la autonomía universitaria.
Además, a su juicio, la votación que llevó a cabo el consejo superior siempre cumplió con el criterio de la mayoría y el consejo superior según los estatutos y normas de la institución no estaba obligado a asumir un método de votación en específico. 54. En esa medida, adujo que no se debe decretar la suspensión provisional del acto acusado.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 55. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de este proceso, en única instancia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4°9 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el inciso final del artículo 277 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación10. 2.2.
Admisión de la demanda 56. La admisión de la demanda de nulidad electoral pasa por el cumplimiento de las exigencias de los artículos 162, 163, 164, 166 y 281 del CPACA, relativos a los requisitos formales de la misma, la debida individualización de las pretensiones, el ejercicio oportuno del derecho de acción y el acompañamiento de los anexos; previsiones que se encuentran satisfechas en el asunto bajo examen. 57.
En efecto, en la demanda se indicaron, las partes y sus representantes; los hechos que la sustenta; las normas violadas y el concepto de su violación en relación con los presuntos defectos que adolece al acto acusado; la pretensión consiste en anular el acto que declaró la elección de José Ismael Peña Reyes y se informó el canal digital en el que las partes recibirán notificaciones. 58.
Conviene aclarar, que en los términos del artículo 162.8. CPACA, no era exigible al accionante el envío simultáneo del libelo al correo electrónico del demandado, toda vez que con la demanda solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. 9 «De la nulidad de los actos de elección expedidos por el Congreso de la República, sus Cámaras y sus comisiones, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la junta directiva o consejo directivo de los entes autónomos del orden nacional y las comisiones de regulación. Igualmente, de la nulidad del acto de nombramiento del Viceprocurador General de la Nación, del Vicecontralor General de la República, del Vicefiscal General de la Nación y del Vicedefensor del Pueblo».
Se recalca que según el Decreto Ley 1210 de 1993, la Universidad Nacional «es un ente (…) autónomo del orden nacional». 10 Artículo 13.- “DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Quinta: (…) 3-.
Los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos”. Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 59.
Finalmente, se pone de presente que el medio de control se ejerció de manera oportuna, dado que, entre su presentación, que ocurrió el 8 de mayo del 2024, y la expedición del acto atacado, que data del 21 de marzo del 2024; es decir, transcurrieron menos de 30 días hábiles. 2.3. De la medida cautelar de suspensión provisional 60.
La Constitución Política de 1991, en su artículo 238, dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos administrativos, precepto desarrollado por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 61. El artículo 229 del CPACA señala que las medidas cautelares proceden en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, por solicitud debidamente fundamentada y agrega que «[…] podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo».
A su vez, la norma señala que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 62. Por su parte, el artículo 231 de la misma codificación precisa que cuando «[…] se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». 63.
En este orden de ideas, para decretar dicha medida cautelar se requiere que, i) se solicite por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en escrito separado, ii) el demandante señale con precisión el soporte argumentativo de su petición y iii) exista violación de las disposiciones invocadas, lo cual debe surgir de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores alegadas como vulneradas o del estudio de las pruebas allegadas con su requerimiento cautelar. 2.4.
Cuestión previa 64. La Sala deja claridad que el Ministerio de Educación adujo que, en el presente caso, no existe acto de elección del rector, porque ni el acta ni la resolución de nombramiento fueron suscritas por la presidenta del consejo superior, como lo exigen las normas estatutarias de la universidad. 65. Sin embargo, al margen de lo expuesto, lo que se advierte es que tanto el acta como la resolución mencionada fueron demandadas en el asunto, se aportaron al plenario y sobre estas se pidió la medida cautelar. 66.
Además, según lo advierte la actora, dicha decisión generó consecuencias en la comunidad universitaria, lo que quiere decir que, nació a la vida jurídica, haciendo que la ausencia de firmas sea un aspecto meramente formal. En ese orden, en esta Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 etapa, se analizará la cautelar pedida por la parte actora. 2.5.
Decisión de la medida cautelar 67. La Sala anticipa que no hay lugar al estudio de fondo de la cautelar solicitada y, por lo mismo, se declarará su carencia de objeto, porque, como se expondrá, el acto que se pide suspender ya no está produciendo efectos jurídicos. 68. Revisado el expediente, la Sala encuentra que tanto el Ministerio de Educación Nacional, como los miembros del consejo superior de la institución, manifestaron que este órgano expidió la Resolución 068 del 6 de junio del 2024, en el cual se dispuso designar al profesor Leopoldo Alberto Múnera Ruiz como rector de la institución: 69.
Se deja claridad que, según se expone en el mismo acto, la decisión se asumió con el fin de «corregir» y «verificar» las irregularidades encontradas en la Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 actuación administrativa adelantada con el fin de nombrar rector, la cual tuvo lugar en la sesión del 21 de marzo del 2024, es decir, la que es acusada en este trámite.
Por tanto, se dispuso repetir la votación aplicando, únicamente, el sistema que establece el artículo 72 de los estatutos de la institución: 70. De esa manera, lo que encuentra la Sala es que la designación del demandado como rector, dejó de producir efectos jurídicos, que es precisamente lo que persigue la medida cautelar requerida por la parte actora, pues el consejo superior decidió repetir la votación en la que fue elegido y al final se decidió elegir a otra persona, que según se observa en el plenario, tomó posesión del cargo el 7 de junio del 202411. 71.
En ese sentido, no se advierte la procedencia de pronunciarse sobre el fondo de la cautelar, teniendo en cuenta que el acto demandado, en este caso, no está desplegando ningún efecto, debido a la decisión asumida por el consejo superior de la institución, de nombrar a Leopoldo Alberto Múnera Ruiz como rector de la Universidad Nacional12. 11 El acta de posesión fue allegada por el Ministerio de Educación. 12 Se pone de presente que en el expediente obra una carta suscrita por exrectores de la universidad, en la cual manifiestan que la forma en la que se designó a Leopoldo Múnera Ruiz es contraria a la institucionalidad y, por tanto, indicaron que no formarían parte del consejo directivo hasta que se asuma una decisión de fondo en el asunto.
Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 72. Valga precisar que de forma similar se pronunció esta Sala, en un caso en el que el acto acusado había cesado sus efectos, por la culminación de la fecha para la cual fue expedido: Por tal motivo la declaratoria de suspensión provisional no es posible aplicarse en el presente asunto, dado que los efectos del acto demandado han cesado debido al acaecimiento de la data por el cual existió, y en tal sentido no existen consecuencias que detener dentro del contexto de la temporalidad de la medida preventiva.
(…)13. 73. Lo mismo se ha hecho por parte de esta Sección, cuando decide no pronunciarse de fondo sobre una solicitud cautelar, cuando el acto ya ha sido suspendido por la Sala, debido a que el acto ya no está produciendo efectos jurídicos: En concordancia con lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación14 ha señalado que la pérdida ejecutoria provisional de un acto administrativo de naturaleza electoral, por orden de suspensión previa, hace inane pronunciamiento posterior, en lo concerniente a los efectos del mismo, pues sería ineficaz adoptar una nueva decisión frente a lo que se encuentra interrumpido o que no está surtiendo consecuencias jurídicas en el ordenamiento15.
(…) Conforme los argumentos expuestos, la Sala se acogerá a lo resuelto en auto de 7 de diciembre de 2023, con radicado núm. 11001-03-28-000-2023-00091-00, exclusivamente, respecto de la suspensión provisional de los efectos16 del acto de elección de Doris Bernal Cárdenas, como directora general de Corporinoquia, contenido, periodo 2024-2027, esto es, el Acuerdo 200.3.2.23-004 del 8 de noviembre de 2023.
En razón a que el mismo perdió su fuerza ejecutoria, de manera temporal, por la decisión adoptada previamente17. 74. En conclusión, como quedó demostrado la Resolución 046 del 202418 y el Acta 05 del 21 de marzo de 2024 del Consejo Superior Universitario que contienen la designación de José Ismael Peña Reyes, como rector de la Universidad Nacional de Colombia, que se piden suspender provisionalmente, en la actualidad no están produciendo efectos jurídicos, lo cual conlleva a declarar la carencia de objeto de la cautelar requerida por la parte actora. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Auto del 12 de octubre del 2023. Rad. 11001-03-28-000-2023-00034-00 (Acum). MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 14 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto de 28 de julio de 2022. Radicado núm. 11001-03-28- 0002022-00066-00. MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Postura que ha sido reiterada por auto de 1 de junio de 2023, Radicado núm. 17001-23-33-000-2022-00270-01. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta.
Auto de 30 de agosto de 2022. Radicado núm. 11001-03-28- 0002023-00049-00. MP. Pedro Pablo Vanegas Gil 16 En ese mismo sentido, esta Sección decidió estarse a lo resuelto en el Auto de 7 de diciembre de 2023, respecto del decreto de a suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 200.3.2.23-004 del 8 de noviembre de 2023, en los procesos de radicados núm. 11001-03-28-000-2023-00136-00 y 11001-03-28-000-2023-00150-00, en providencias del 25 de enero de 2024. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Auto del 1° de febrero del 2024. Rad. 11001-03-28-000-2023-00130-00. MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 18, “Por la cual se designa al profesor José Ismael Peña Reyes como rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo institucional 2024 – 2027”. Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 2.6.
Otras decisiones 75. Los miembros del consejo superior de la Universidad Nacional que se pronunciaron en el traslado de la cautelar, junto a Humberto Rosania19, que manifiesta tener la misma calidad, solicitaron que el Consejo de Estado actúe de manera pronta y decidida, con el fin de resolver los problemas que aqueja la institución. 76.
Al respecto, la Sala considera necesario precisar que las actuaciones del proceso se han desplegado de manera célere y oportuna, como pasa a demostrarse: El 8 de mayo de 2024 fue radicada la demanda. El 10 de mayo de 2024 se repartió el proceso para el conocimiento de este despacho. Mediante auto de 16 de mayo de 2024 se inadmitió la demanda.
Decisión que fue notificada por estado el 17 del mismo mes y año. El 22 de mayo de 2024 las demandantes allegaron memorial subsanando la demanda. El 23 de mayo de 2024 subió el expediente al despacho. El 28 de mayo del 2024 se corrió traslado de la medida cautelar. Realizadas las intervenciones, el expediente subió al despacho el 11 de junio del 2024, para la dictar la presente providencia. 77.
En este orden, del recuento descrito en precedencia, se puede concluir que el proceso ha cursado en debida forma y oportunidad. Además, la sustanciación se ha desplegado de manera célere. 78. Ahora, debe tenerse en cuenta que, en el trámite de este asunto, el Ministerio de Educación Nacional se pronunció sobre la cautelar y consideró que debe suspenderse el acto acusado.
Al respecto, se recalca que según el Decreto Ley 1210 de 1993, el presidente del consejo superior es el ministro de Educación y preside dicho órgano. 79. Por tanto, la Sala advierte que como el ministro preside el consejo superior, y ha actuado en este trámite apoyando a la parte demandante20, se tendrá esta intervención como la institucional del órgano colegiado de la universidad. 80.
Por su parte, algunos miembros del consejo directivo acudieron al proceso, para manifestar que no se debe suspender el acto demandado. Por tanto, dada su postura y, sin desconocer que exponen su calidad de miembros del consejo superior universitario, pero que no coincide con la expuesta por el presidente de este colegiado (Ministerio de Educación Nacional), lo que procede es reconocerlos como impugnadores en este asunto.
Lo mismo aplicará para Humberto Rosania, que suscribió el memorial donde los miembros del órgano colegiado pidieron celeridad en el trámite. 81. Finalmente, se deja constancia que en el auto del 28 de mayo del 2024 se le indicó al Sindicato de Trabajadores y Empleados Universitarios de Colombia, 19 Manifiesta actuar como exrepresentante del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU). 20 Aunque lo hace por medio del jefe de oficina jurídica, ello se debe a que en el Decreto 20980 del 2014 la ministra del momento delegó a ese funcionario la representación del ministerio en los trámites judiciales contencioso administrativos.
Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 SINTRAUNICOL, que indicara la calidad en la que pretende actuar en el proceso (coadyuvante o impugnador).
Sin embargo, no se observa que haya desplegado actuación alguna. 82. Así las cosas, se reconocerá personería jurídica al abogado Augusto Hernández Becerra, para actuar en representación del demandado, en los términos del poder otorgado. 83. Se reconocerá personería al abogado Walter Epifanio Asprilla Cáceres, para actuar en representación del Ministerio de Educación Nacional, en su calidad de jefe de la oficina jurídica de la entidad, según los documentos aportados.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, II.
RESUELVE
Primero: Por reunir los requisitos legales de oportunidad y forma, ADMITIR en única instancia la demanda presentada por Edna Carolina Camelo Salcedo, Diana Carolina Barreto Cardoso, Julieth Jesenia Jiménez Navarro y Verónica Mora Godoy, en contra de la elección del señor José Ismael Peña Reyes, como rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027, contenida en la Resolución 046 del 2024.
En consecuencia, se dispone: 1. Notifíquese personalmente al señor José Ismael Peña Reyes, en la forma establecida en el literal a) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. En el evento de no ser posible su notificación personal, procédase de conformidad con lo establecido en los literales b) y c) del numeral 1° del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Notifíquese al Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional, por conducto de su presidente, o quien haga sus veces, en la forma dispuesta en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011. 3. Infórmese al demandado, a las autoridades que intervinieron en la expedición del acto acusado y a los demás vinculados a este proceso que la demanda podrá ser contestada dentro de los 15 días siguientes a aquel en que sea hecha la notificación personal del auto admisorio o la publicación del aviso, según corresponda. 4.
Notifíquese personalmente al agente del Ministerio Público, según lo dispuesto en el artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5. Notifíquese al demandante esta decisión, por estado. 6. Infórmese a la comunidad la existencia de este proceso en la forma prevista en el numeral 5 del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de lo cual se dejará constancia en el expediente.
Demandantes: Edna Carolina Camelo Salcedo y otros Demandado: José Ismael Peña Reyes, rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027 Radicado: 11001-03-28-000-2024-00136-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 7. Comuníquese al director general o al representante delegado para recibir notificaciones de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos del artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8.
Adviértase al presidente del Consejo Superior de la Universidad Nacional que durante el término para contestar la demanda deberá allegar copia de los antecedentes administrativos del acto acusado que se encuentren en su poder, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011. Segundo: Declarar la carencia de objeto de la suspensión provisional de los efectos consignados en la Resolución 046 del 2024 y en el Acta 05 del 21 de marzo de 2024 del Consejo Superior Universitario en cuanto a la designación de José Ismael Peña Reyes, como rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Tercero: Reconocer personería al abogado Augusto Hernández Becerra, identificado con cédula de ciudadanía (C.C.) 19.069.198 y tarjeta profesional (T.P) 11.958 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura para actuar en representación del demandado, en los términos del poder otorgado.
Cuarto: Reconocer personería al abogado Walter Epifanio Asprilla Cáceres, identificado con C.C.1.010.162.982 y T.P. 211.383 para actuar en representación del Ministerio de Educación Nacional, en su calidad de jefe de la oficina jurídica de la entidad, según los documentos aportados. Quinto: Reconocer a Verónica Botero Fernández, Ignacio Mantilla Prada, Diego A. Torres Galindo y Humberto Rosania, como impugnadores en este caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»