Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: GLORIA MARÍA BELTRÁN MARTÍN Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando el debate propuesto por la parte actora es de naturaleza eminentemente ecónomica.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Gloria María Beltrán Martín en contra de la sentencia proferida el 3 de mayo de 2022 por la Subsección F, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La actora, actuando por conducto de apoderado, promovió acción de tutela en contra de la precitada sentencia y para ello formuló las siguientes pretensiones1: 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 05645 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] PRIMERA. Se tutelen, protejan y amparen, los Derechos Fundamentales al LA IGUALDAD, AL DEBIDO PROCESO Y AL TRABAJO además de todos aquellos que resultaron violentados y/o amenazados a mi poderdante, por el desconocimiento e inaplicación del precedente judicial obligatorio en el que incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección segunda- Subsección “F” M.P. Dra. Beatriz Helena Escobar [R]ojas al emitir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de radicado: 25899333300220190018101, mediate la cual, confirmó la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Judicial de Zipaquirá. SEGUNDA.
En consecuencia, se ordene dejar sin efecto alguno la Sentencia de fecha 03 de mayo de 2022 emitida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección segunda- Subsección “F” M.P. Dra. Beatriz Helena Escobar rojas dentro del proceso de radicado 25899333300220190018101, y en su lugar se le ordene emitir una sentencia de reemplazo dentro del término que usted considere pertinente, en la cual, se aplique el precedente judicial obligatorio que regula la materia (expuesto previamente) […]”. [Mayúsculas y negrillas en el escrito de tutela]
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que promovió demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del departamento de Cundinamarca, la cual fue conocida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá, que, en sentencia del 29 de octubre de 2020, declaró la nulidad de los actos acusados por considerar que infringieron los Decretos 1661 y 2164 de 1991 y 1724 de 1997, ya que se probó en el proceso que cumplió los requisitos para percibir la prima técnica, a saber: i) desempeñado un cargo en propiedad de carácter nacional, ii) obtener calificaciones del desempeño iguales o superiores al 90%, y iii) no contar con sanciones disciplinarias.
Afirmó que, no obstante, el juzgado no accedió a la pretensión de restablecimiento del derecho en cuanto al reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación del desempeño, ni a la reliquidación de las respectivas prestaciones sociales, por considerar que perdió su derecho adquirido en razón a que obtuvo una calificación inferior al 90%, para el período del 1 de febrero de 2008 al 31 de enero de 2009.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que la Subsección F, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 3 de mayo de 2022, confirmó la anterior decisión; sin embargo, “(…) frente a la calificación del desempeño inferior al 90%, agregó de forma errónea que para el período 01/02/2009 al 28/02/2010 mi poderdante había adquirido un 89 % sobre 100% de puntos, lo cual, no corresponde a la verdad, pues en la evaluación de este período, mi poderdante obtuvo un 96% de total puntos consolidados, como se puede observar en la casilla última denominada “consolidación de la evaluación” (…)”.
Adujo que, para el tribunal de instancia, la calificación que obtuvo para el período comprendido entre el 1 de febrero de 2011 al 31 de enero de 2012, superior al 90%, no fue suficiente para recuperar su derecho a percibir la prima técnica por evaluación, toda vez que “para la misma fecha debió́ acreditar el cumplimiento de los demás requisitos”.
Afirmó que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca “desconoce el precedente judicial obligatorio existente en la materia, frente a las reglas y subreglas de derechos que ha creado el honorable Consejo de Estado, en cuanto estableció́ que obtener calificaciones por evaluaciones del desempeño inferiores al 90%, no permite la pérdida definitiva del emolumento, y que la calificación del desempeño posterior y superior al 90% le reanuda el derecho adquirido a aquellas personas que consolidaron su derecho antes de su incorporación a las plantas de personal a las respectivas entidades territoriales (Ley 60 de 1993), y quienes fueron beneficiarias del régimen de transición del Decreto 1724 de 1997”.
Manifestó que la providencia acusada desconoció en forma directa y sin justificación alguna el precedente judicial contenido en la sentencia del 21 de enero de 2016, proferida por la Subsección B, Sección Segunda, del Consejo de Estado, expediente radicación nro. 73001 23 33 000 2014 Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 00136 01 (4507-14), toda vez que la parte demandante trata de “empleados administrativos del sector público de la educación que consolidaron su derecho a percibir la prima técnica por evaluación de desempeño por el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto 1661 y 2164 de 1991 antes de su incorporación a las plantas de personal territoriales (ley 60 de 1993) y de la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997 (régimen de transición)”.
Señaló que en ambos casos el problema jurídico consistió en determinar: “si los empleados administrativos al servicio público de la educación habiendo consolidado el derecho a percibir la prima técnica por evaluación del desempeño antes de la incorporación a las plantas de personal territoriales y de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, pierden su derecho de forma definitiva a percibir tal emolumento, si obtienen calificaciones del desempeño inferiores al 90%”.
Arguyó que la Corte Constitucional, al estudiar la exequibilidad del artículo 8 del Decreto 1661 de 1991, definió las circunstancias en la que se pierde la prima técnica por evaluación de desempeño y dicha interpretación ha sido aplicada por los jueces, dado que no se ajusta al debido proceso que un servidor público, teniendo su derecho consolidado a recibir el emolumento, se vea afectado de forma definitiva por una calificación insatisfactoria, cuando en período posterior será nuevamente realizada; que así lo expresó la sentencia proferida el 1 de marzo de 2012 por la Subsección B, Sección Segunda, de esta Corporación, con el radicado nro. 25000 23 25 000 2008 00366 01, que fue también desconocida por la sentencia atacada.
Anotó que el precedente judicial en la materia ha establecido que las calificaciones del desempeño inferiores al 90% no conllevan a la pérdida definitiva del derecho adquirido de percibir la prima técnica por evaluación del desempeño, la cual no prescribe por tratarse de prestación periódica; Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo que prescriben son los períodos en los que la petición de reconocimiento y pago no logró interrumpirla.
Manifestó que, por lo tanto, la decisión contenida en la providencia cuestionada no atendió el precedente obligatorio, ni justificó porque se apartó, por lo que se le violaron los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al trabajo.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. Por auto del 27 de octubre de 20222 fue admitida la acción de tutela y se dispuso notificar a los magistrados que integran la Subsección F, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como vincular al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá y al departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación3.
Igualmente, se solicitó al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá que allegara copia en archivo digital del expediente con radicado nro. 25899 3333 002 2019 00181 00, el cual fue enviado por medio magnético4. 3.2. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá presentó en tiempo escrito vía correo electrónico5, en el que solicitó se declare la improcedencia de la tutela toda vez que carece de relevancia constitucional, en la medida en que la accionante omitió explicar cómo la decisión acusada vulneró sus derechos fundamentales; además, tampoco 2 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 05645 00. 3 Esta orden se cumplió el 31 de octubre de 2022.
Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 05645 00. 4 Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 05645 00. 5 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 05582 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se evidencia la alegada violación puesto que la providencia acusada se encuentra ajustada a derecho. 3.3. La magistrada ponente de la decisión cuestionada, de la Subsección F, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rindió informe en oportunidad vía correo electrónico6 en el que manifestó que lo pretendido por la accionante es que se estudie nuevamente la situación que fue resuelta por el juez natural, como si se tratara de una tercera instancia. Aseveró que la sentencia que se discute tuvo en cuenta las pruebas obrantes en el proceso y en su valoración concluyó que, para el período del 1 de febrero de 2009 y el 28 de febrero de 2010, la accionante obtuvo una calificación del 96%; por lo tanto, su derecho había prescrito; adicionalmente, observó que, en el período del 1 de febrero de 2008 al 31 de enero de 2009, su puntaje fue de 86,5%, es decir, inferior al 90% que exige la norma para mantener el derecho a la prima técnica, lo que fue reconocido por la accionante en el escrito de apelación que interpuso en contra el fallo de primera instancia. Adujo que, en la providencia acusada, se concluyó que la señora Beltrán Martín era beneficiaria del régimen de transición previsto por el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997, con lo cual era merecedora de la prima técnica que establece el Decreto 2164 de 1991, siempre y cuando acreditara que, con posterioridad al 11 de julio de 1997 (fecha en que entró en vigencia el Decreto 1724), reunía los requisitos exigidos para acceder a dicho beneficio; sin embargo, como obtuvo calificaciones inferiores al 90% en los precitados períodos, no era beneficiaria del aludido régimen de transición, comoquiera que esa era una de las causales para perder dicho beneficio. 6 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 05582 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Arguyó que a la fecha esta Corporación no ha proferido sentencia de unificación sobre el tema del reconocimiento de la prima técnica que prevé el Decreto 2164 de 1991 para los beneficiarios del régimen de transición de que trata el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997, “[n]i mucho menos ha sentado regla jurisprudencial alguna sobre el evento en que dichos beneficiarios llegaren a obtener una evaluación inferior al 90% sobre una anualidad con posterioridad al 11 de julio de 1997, situación en la que se enmarca situación fáctica de la tutelante […]”.
Explicó que la sentencia referida por la accionante proferida el 21 de enero de 2016 por la Sección Segunda de esta Corporación “[t]uvo como fundamento la situación fáctica de la parte demandante según lo probado en el trámite judicial. Además, dicho fallo no fue expedido con fines de unificación jurisprudencial y sus efectos son inter partes […]”. 3.4.
El departamento de Cundinamarca guardó silencio. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,7 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 20218, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 20199 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 7 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 8 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 9 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente10: 4.2.1. La señora Gloria María Beltrán Martín, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del departamento de Cundinamarca, Secretaría de Educación, y formuló como pretensiones11: “[…] PRIMERA.-Que se declare la NULIDAD del Oficio con radicado de salida 2018606814 del 12 de octubre de 2018 mediante el cual el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL, niega el reconocimiento, liquidación y pago de una Prima Técnica por Evaluación del Desempeño a nuestra representada la señora GLORIA MARÍA BELTRÁN MARTÍN. SEGUNDA.- Igualmente que se declare la NULIDAD del Oficio No. 2019529188 del 20 de marzo de 2019, que nos fuera notificado ese mismo día mediante correo electrónico y suministrado el día 26 de marzo de 2019, durante la celebración de la audiencia de conciliación, razón por la cual no se incluyó dentro de los actos administrativos objeto de la conciliación. TERCERA.- Que como consecuencia de las NULIDADES deprecadas, el Despacho Judicial, mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, CONDENE al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL a reconocer, liquidar y pagar a nuestra representada una Prima técnica por el factor conocido como “evaluación del desempeño”, según lo probado en el juicio, ordenando su pago a futuro de conservar el beneficio la demandante, según lo establecido en el artículo 11 del Decreto 2164 de 1991.
CUARTA.- Ordenar a la entidad demandada a RELIQUIDAR todos los salarios, primas, bonificaciones, prestaciones y demás emolumentos salariales pagados sin el beneficio laboral de la Prima Técnica, y para los cuales ésta constituya factor salarial de conformidad con el fallo de unificación emitido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Radicación nro. 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09) del 04 de agosto de 2010.
QUINTA.- Por ser la prima técnica un beneficio laboral de tracto sucesivo, tal como lo ha establecido la reiterada jurisprudencia del 10 Lo que se desprende de las pruebas aportadas por las partes. Visto en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro.11001 03 15 000 2022 05582 00. 11 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 05645 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado, condenar al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL, a continuar reconociendo y pagando mensualmente la prima técnica “por evaluación del desempeño” a nuestra representada hasta su retiro del servicio público, o hasta que la pierda por incurrir en alguna de las causales de pérdida de la misma establecidas en el artículo 11 del Decreto 2164 de 1991.
SEXTA.- Que las anteriores sumas de dinero sean INDEXADAS, a favor de nuestra poderdante, hasta el día en que se verifique el pago, ordenando a la demandada dar cumplimiento al fallo dentro de los términos del artículo 189 y 192 del C.P.A y de lo C.A. y teniendo que reconocer los intereses de que da cuenta la codificación mencionada.
SÉPTIMA.- Ordenar al demandado dar cumplimiento al fallo dentro de los términos del artículo 192 del CPACA y a reconocer los intereses allí mismos establecidos en caso de mora en el cumplimiento del fallo. OCTAVA.- Dentro de las previsiones de ley, condenar en costas a la parte demandada. NOVENA.- Que se nos reconozca personería jurídica para actuar como apoderados de la parte demandante y el pago de la prima se efectúe por intermedio nuestro, pues tenemos poder para recibir tal como consta en el mandato que se adjunta al presente escrito de demanda […]”.
(Mayúsculas originales) 4.2.2. El asunto fue conocido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, Cundinamarca, que, en sentencia del 29 de octubre de 2020, dispuso12: “[…]
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de mérito propuestas por el apoderado del DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los Oficios No. 2018606814 del 12 de octubre de 2018 y No. 2019529188 del 20 de marzo de 2019, mediante los cuales se negó el reconocimiento del derecho a la prima técnica a la señora GLORIA MARÍA BELTRÁN MARTÍN, identificada con (…), por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: De oficio, DECLARAR la prescripción del derecho, de acuerdo a (sic) lo expuesto.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda […]”. 12 Ibídem. Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.3. En contra de la anterior decisión la señora Gloria María Beltrán Martín interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Subsección F, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 3 de mayo de 2022, en la que resolvió13: “[…]
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 29 de octubre de 2020, proferida por el Juzgado Segundo (2º) Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia […]”.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primero de los requisitos generales que el juez constitucional debe examinar para establecer si la acción de tutela es procedente contra providencia judicial es la relevancia constitucional; por ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional14 13 Ibídem. 14 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005. Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”15.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades16: 15 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 16 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 4.3.1.1.
Las cuestiones de relevancia constitucional Frente a la primera finalidad señalada, esto es, restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, la Corte Constitucional, en la sentencia SU 573 de 2019, explicó que este elemento de la relevancia tiene el siguiente alcance: “[…] “el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gir[e] en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”.
La Corte ha sostenido al unísono que la cuestión debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional, dado que el único objeto de la tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales fundamentales. Por tal razón, es necesario que “la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”.
Esto significa que el asunto debe ser trascendente para (i) “la interpretación del estatuto superior”, (ii) su aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales. Lo anterior, exige al juez “indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes” […]”. [Se destaca] De lo anterior se desprende que el alcance que la jurisprudencia constitucional le ha dado a este primer elemento de la relevancia, consiste en que la acción de tutela que se promueva contra providencia judicial proponga un debate sobre el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental, pues solo así se podrá establecer que el asunto es Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evidentemente de naturaleza constitucional; ello quiere significar que, quien interpone una acción de tutela, debe identificar cuál es el derecho fundamental que estima afectado y explicar los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada lo está vulnerando.
En consonancia con lo dicho, la Corte Constitucional, en la sentencia SU 573 de 2019, manifestó que “la acreditación de esta exigencia [el requisito de relevancia constitucional], más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”. [Se destaca] Este criterio fue reiterado en las sentencias SU 128 de 202117, SU 103 de 202218 y SU 215 de 202219.
Además, en un pronunciamiento anterior, esto es, en la sentencia T – 422 de 201820, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional confirmó la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado que había declarado improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez; en cuanto a la relevancia, la Corte indicó, entre otras razones, que el requisito de relevancia no estaba cumplido por cuanto: “si bien la parte actora asegura 17 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 128 del 6 de mayo de 2021. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 18 Corte Constitucional. Sentencia SU – 103 del 17 de marzo de 2022. M.P.: Alejandro Linares Cantillo. Al respecto, en dicha sentencia se indicó: “[…] 104. Consideraciones específicas definidas en la jurisprudencia constitucional, respecto del requisito de procedencia denominado “relevancia constitucional”.
En relación con este requisito, esta Corte ha sido enfática en señalar que resulta indispensable verificar, en cada caso concreto, que la acción de tutela no esté siendo utilizada como una instancia adicional para reemplazar las vías judiciales ordinarias. De manera concreta, ha resaltado que el contenido de la solicitud debe buscar “resolver cuestiones que trascienden la esfera legal, el carácter eminentemente económico de la controversia y la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales [lo que implica la existencia de] un probado desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia”.
Esto, por cuanto se debe “justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel” […]”. 19 M.P.: Natalia Ángel Cabo. 20 M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que las providencias demandadas desconocen sus derechos fundamentales, la relevancia constitucional de un asunto no se determina con la mera enunciación de los derechos fundamentales presuntamente comprometidos, sino mediante la acreditación razonable de una presunta amenaza o vulneración de los mismos”. [Se destaca] El criterio jurisprudencial contenido en las sentencias T 422 de 2018, SU 573 de 2019, SU 128 de 2021, SU 103 de 2022 y SU 215 de 2022, consistente en que, para superar el requisito de relevancia, no basta con la mera enunciación de los derechos fundamentales, sino que supone por parte del actor la carga de justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada respecto de un derecho fundamental, evidencia que es precisamente esa la razón por la cual es necesario que, para la acreditación de este primer elemento que compone a la relevancia constitucional, la parte interesada en el escrito de tutela, (1) invoque la vulneración de derechos fundamentales, (2) exponga los motivos por los cuales considera la sentencia atacada está vulnerando tales derechos fundamentales, y (3) compruebe que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.
Ello es así porque si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, solo así es posible advertir que el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva del mismo. Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El núcleo esencial de un derecho fundamental ha sido entendido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como “el ámbito intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los particulares”21 y ha explicado que, desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el núcleo esencial se define así22: “[…] Métodos para la determinación del núcleo esencial 22.
En el proceso de determinación de lo que constituye el núcleo esencial de un derecho fundamental, el juzgador dispone de técnicas jurídicas complementarias. Visto desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de adscribirse a ese tipo, desnaturalizándose.
Por otra parte, la jurisprudencia de intereses ha diseñado una fórmula según la cual el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección […]”. [Se destaca] En otra oportunidad la Corte indicó que el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite 21 Corte Constitucional.
Sentencia T – 426 del 24 de junio de 1992. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 22 Ibídem. Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”23. 4.3.1.2.
La competencia e independencia jurisdiccional La segunda finalidad de la relevancia constitucional consiste en preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. La Corte Constitucional ha conceptualizado así este segundo elemento de la relevancia24: “[…] La controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico.
Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” […]”.
En esa medida, siguiendo el planteamiento de la Corte Constitucional, un asunto carece de relevancia constitucional cuando el debate planteado por la parte actora es de naturaleza meramente legal y/o económica. Sin perjuicio de lo dicho, en la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional señaló que: “[…] [n]o significa que en todos los casos en los que se cuestione la definición y aplicación judicial de normas de rango legal se incumple 23 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008. 24 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el requisito de relevancia constitucional […] en la labor judicial la indebida aplicación de normas de rango legal puede derivar en una violación de derechos fundamentales.
Justamente esa situación es la que sustenta la existencia, caracterización y definición del defecto sustantivo. En todo caso, la relevancia constitucional exige que el accionante vincule la discusión legal con la violación de una garantía fundamental o, en otros términos, que explique con suficiencia el por qué la interpretación o aplicación de una norma de rango legal afectó garantías constitucionales. […]”.
Para precisar aún más el alcance del segundo requisito de la relevancia constitucional, el referido fallo de unificación advirtió: “[…] Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […]”.
En conclusión, este segundo criterio implica que el asunto carece de relevancia constitucional cuando se trata de una discusión de naturaleza legal o económica que no conlleva la afectación del contenido de los derechos fundamentales que la parte actora invoca en la acción de tutela. 4.3.1.3. La instancia adicional Por último, el tercer criterio de la relevancia constitucional es impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho25: “[…] Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias 25 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios […]”.
Respecto de este último criterio de la relevancia constitucional, en la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.
Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”. [Se desataca] 4.3.2. Caso concreto Bajo los anteriores parámetros jurisprudenciales, la Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el segundo elemento que la compone, esto es, el de preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de naturaleza legal y económica, no está superado.
Siguiendo el contenido del segundo criterio de la relevancia, se tiene que, en aquellos casos en los que es evidente la naturaleza o contenido Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, la tutela es improcedente.
En este caso, el debate planteado por la parte actora en sede de tutela es de naturaleza legal y económica puesto que involucra determinar si tiene o no derecho al pago de una prima técnica, es decir, si el acto administrativo que negó tal reconocimiento está ajustado a las normas legales y hechos en los que debía fundarse. Al efecto, cabe traer a colación las consideraciones expuestas en la sentencia T – 422 de 201826, proferida por la Corte Constitucional, en la que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez.
Sobre la relevancia, en dicha oportunidad expuso: “[…] 35. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, para esta Sala es claro que el asunto sometido a su análisis carece de relevancia constitucional. El actor considera que, con las providencias demandadas, las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales, debido a que las autoridades judiciales accionadas, a su juicio, no valoraron las pruebas del expediente que daban cuenta que la experiencia acreditada por el señor Diego Botero Álvarez no tenía la idoneidad que se requería para desempeñar el cargo en el que fue nombrado en reemplazo del accionante. 36.
La supuesta irregularidad advertida por el actor no cumple con este requisito, debido a que (i) se trata de un asunto meramente legal, (ii) que busca convertir la acción de tutela en una tercera instancia adicional a las establecidas para casos como el presente, y que, por tanto, (iii) no tiene una relación directa con la presunta vulneración o amenaza del derecho al debido proceso u otro derecho fundamental del actor. 37.En el presente asunto, si bien, la acción de tutela interpuesta por José Javier Patiño Angulo pretende que se dejen sin efecto las sentencias proferidas por el Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo de Bogotá, y el Tribunal Administrativo de Antioquia, de manera consecuente supone que se dejen sin efecto las sentencias de segunda y primera instancia del mismo proceso, teniendo en cuenta que en ninguna de dichas oportunidades procesales fue otorgada, a 26 Corte Constitucional.
Sentencia T – 422 del 16 de octubre de 2018. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su favor, la pretensión de nulidad del acto administrativo que terminó su nombramiento provisional y el restablecimiento del derecho con el reintegro solicitado.
Como fundamento de la acción, consideró que el Juez y el Tribunal no valoraron, de manera adecuada, el material probatorio del expediente. 38.Primero, el actor plantea controversias sobre asuntos meramente legales, como la verificación de los requisitos legales para desempeñar un cargo. Pues bien, la definición de tales requisitos y en general las situaciones propias del derecho administrativo laboral, que deben ser verificados en cada caso concreto, es de resorte exclusivo del juez de lo contencioso administrativo, que no del juez constitucional.
Esta Sala advierte que el debate planteado por el actor no versa sobre la presunta afectación o violación de derechos fundamentales, sino sobre su discrepancia en relación con la verificación de la experiencia acreditada por el señor Diego Botero Álvarez, especialmente, con que se hubiere nombrado a alguien en el cargo que este desempeñaba en provisionalidad […]”.
A partir de las precitadas consideraciones, la Sala observa que, en este caso, la controversia planteada por el actor es propia del derecho administrativo laboral, dado que, se insiste, su inconformidad está relacionada con el acto administrativo que negó el reconocimiento de una prima técnica, de modo que se trata de un debate de naturaleza legal porque lo que en realidad discute el actor es la legalidad del acto y, además, es un asunto eminentemente económico, en la medida en que, a través del amparo, pretende insistir en el reconocimiento de la prima técnica.
Por lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional en lo que tiene que ver con el segundo criterio, esto es, que el debate planteado a través de la tutela no sea de naturaleza meramente legal y económica. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Radicación: 11001 03 15 000 2022 05645 00 Accionante: Gloria María Beltrán Martín 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por la señora Gloria María Beltrán Martín en contra de la sentencia proferida el 3 de mayo de 2022 por la Subsección F, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, acorde con las razones explicadas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.