CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 12 de noviembre de 2025. Número único: 11001-03-06-000-2025-00412-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), departamento de Cundinamarca y Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica).
Asunto: autoridad administrativa competente para asumir la cuota parte de los tiempos laborados en una entidad. Abstención por inexistencia de conflicto de competencias. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia conferida por el artículo 39 y de la función prevista en el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, procede a resolver el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), en calidad de entidad certificadora, expidió la certificación electrónica de tiempos laborados (CETIL) número 202011890680025000950013 del 26 de noviembre de 20201, correspondiente a la señora Doralice Serna Cárdenas, indicando que estuvo vinculada a esa institución de salud en el cargo de enfermera, durante el período comprendido entre el 25 de mayo de 1994 y el 30 de junio de 1995.
En el referido documento, aparece registrado como entidad responsable el departamento de Cundinamarca. 2. El 3 de febrero de 2021, la señora Serna Cárdenas solicitó ante la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) el reconocimiento y pago de «una pensión mensual vitalicia de VEJEZ». 1 «5_EXPEDIENTEDIGI_05_ANEXOSDORALICESER_4_20250909102731019» Expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00412-00 3. El 26 de enero de 2022, a través de la Resolución SUB193562, Colpensiones reconoció pensión de vejez a favor de la señora Doralice Serna Cárdenas ordenando pagos en los siguientes términos:
ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer el pago de una pensión de VEJEZ a favor de la señora SERNA CÁRDENAS DORALICE, ya identificada, en los siguientes términos y cuantías: Valor mesada a 27 de diciembre de 2020 = $2,885,409 2021 2,931,864.00 2022 3,096,635.00 LIQUIDACIÓN RETROACTIVO CONCEPTO VALOR Mesadas 38,663,724.00 Mesadas Adicionales 2,931,864.00 Descuentos en Salud 4,640,600.00 Valor a Pagar 36,954,988.00 ARTÍCULO SEGUNDO: La presente prestación junto con el retroactivo si hay lugar a ello, será ingresada en la nómina del período 2022 02 que se paga el último día hábil del mismo mes en la central de pagos del banco BBVA COLOMBIA DE FUSAGASUGA CL 7 6 55 PAR PRINCIPAL FUSAGASUGA.
ARTÍCULO TERCERO: A partir de la inclusión en nómina de la presente prestación, se harán los respectivos descuentos en salud conforme a la ley 100 de 1993 en NUEVA EPS S.A.
ARTÍCULO CUARTO: Esta pensión estará a cargo de: ENTIDAD DÍAS VALOR CUOTA % HOSPITAL SAN RAFAEL DE FUSAGASUGA 396 $124,650.00 4.32% UNIDAD DE PENSIONES Y PARAFISCALES UGPP 361 $113,685.00 3.94% ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 8409 $2,647,074.00 91.74% […] [Resalta la Sala]. 4. La ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolver el conflicto de competencias 2 Documento «20_RECIBEMEMORIAL_RESENE1_1_20250918161646416» Recibe memoriales por correo electrónico Radicación: 11001-03-06-000-2025-00412-00 administrativas suscitado entre esta entidad, Colpensiones, el departamento de Cundinamarca, la Caja de Previsión Social de Cundinamarca (en adelante Caprecundi), la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (en adelante UAEPC) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público3, para determinar la autoridad competente para el pago de la cuota parte pensional que reclama Colpensiones a favor de la señora Serna Cárdenas.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el 9 de septiembre se fijó en la Secretaría de la Sala, el edicto número 383 por el término de 5 días (del 12 al 18 de septiembre de 2025), para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Consta que se comunicó la actuación a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la señora Yanine Yisney Cerón Arias, apoderada del mencionado hospital y a la señora Doralice Serna Cárdenas.
Frente a la Caja de Previsión Social de Cundinamarca – Caprecundi se dejó constancia en el sentido de que no se envió comunicación pues dicha entidad fue suprimida. De acuerdo con informe secretarial del 19 de septiembre de 2025, el departamento de Cundinamarca -a través de la Secretaría de Salud-, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Colpensiones presentaron consideraciones y, mediante informe secretarial de la misma fecha la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) presentó consideraciones.
Las demás autoridades y particulares interesados no presentaron consideraciones. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Departamento de Cundinamarca En escrito del 15 de septiembre de 2025, manifiesta no ser competente para asumir el pasivo prestacional de la señora Doralice Serna Cárdenas por el tiempo laborado en la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), «en razón a que la entidad hospitalaria en comento es del orden departamental y fue el empleador».
Al tiempo, refiere que la señora Serna Cárdenas no es beneficiaria de los recursos del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud, y, en consecuencia, su pasivo prestacional no puede ser financiado a través de contratos de concurrencia. 3 Documento «3_EXPEDIENTEDIGI_03_DEMANDACONFLICTOD_2_20250909102730738» Expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00412-00 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante oficio del 17 de septiembre de 2025, indica que, la señora Doralice Serna Cárdenas no fue certificada como beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud, motivo por el cual ese ministerio no puede responder por dicho pasivo, «ya que el objeto de la Ley 60 de 1993, es la financiación del pasivo causado a 31 de diciembre de 1993, de las instituciones de salud que quedaron certificadas como beneficiarias, situación que no ocurre para el presente caso».
Manifestó que, el pasivo causado por los servicios prestados a cualquier institución de salud es y continuarán siendo responsabilidad de aquellas, en su condición de empleadoras, sólo que, el pasivo de las personas certificadas como beneficiarias, será financiado a través de los convenios de concurrencia y aquellas personas que no, deberá ser asumido directamente por el empleador, en este caso, la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá. 3.
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Manifiesta que a través de la Resolución SUB19356 del 26 de enero de 2022 reconoció pensión de vejez a la señora Doralice Serna Cárdenas, previo a lo cual consultó a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), sobre la cuota parte pensional correspondiente al tiempo laborado por la señora Serna Cárdenas en el antiguo hospital regional San Rafael de Fusagasugá, sin obtener respuesta alguna, configurándose así un silencio administrativo positivo que conllevó la firmeza de la actuación administrativa. 4.
Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca Considera que la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), en su calidad de empleadora, es la autoridad responsable del «reconocimiento y pago del bono pensional» de la señora Doralice Serna Cárdenas, por cuanto no realizó la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional, ni el corte de cuentas que permitiera la suscripción de un contrato de concurrencia. Indica que la Nación y el sector salud del departamento de Cundinamarca suscribieron el contrato de concurrencia 204 de 2001 para financiar las obligaciones de los beneficiarios a 31 de diciembre de 1993, representados en dos grupos: a) Reserva Pensional de Activos; y, b) Reserva Pensional de Jubilados.
Aclara que dicho contrato no contempló el pago de las obligaciones pensionales del personal retirado a 1993, o no registrado en él. Adicionalmente, precisa que el departamento de Cundinamarca y el Fondo de Pensiones de Cundinamarca suscribieron el convenio 001 de 2003 con el objeto de administrar los recursos del antes mencionado contrato 204 de 2001, de modo que dicho Fondo, - administrador de tales recursos-, no podría atender pagos distintos a los allí establecidos.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00412-00 Concluye que la entidad responsable del pasivo en favor de la señora Doralice Serna Cárdenas es la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), que si bien no existía como empresa social del Estado antes de 1993, era en aquel momento una institución prestadora de servicios de salud, cuya transformación a categoría de empresa del Estado conlleva, entre otras cosas, que sus activos deben ser utilizados para respaldar sus pasivos. 5.
ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) No presentó consideraciones. Sus argumentos se toman del escrito de proposición del conflicto de competencias en el que indica que solo desde el 5 de noviembre de 1993, - conforme ordenanza de esa fecha-, existe como persona jurídica y que, antes de ello, dependía del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, razón por la que no le es posible reconocer y pagar cuotas partes y/o bonos pensionales, pues al momento de su causación no tenía capacidad legal para adquirir derechos ni contraer obligaciones.
Planteó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y/o el departamento de Cundinamarca deberán asumir el reconocimiento y pago de aportes respecto a la vinculación de la señora Serna Cárdenas en esa institución. Finalmente solicitaron a la Sala, establecer la entidad que debe asumir la responsabilidad de los tiempos laborados por la señora Doralice Serna Cárdenas en tal autoridad.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Se abstendrá de resolver el presunto conflicto de competencias administrativas De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, estas no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia de manera simultánea o sucesiva.
Adicionalmente, la Sala ha señalado que, sin perjuicio de que se cumplan los parámetros anteriores, en términos generales: a) los conflictos de competencias administrativas que le corresponde dirimir son aquellos que se presentan entre diferentes entidades, lo cual excluye aquellos que ocurran entre funcionarios o dependencias de una misma entidad4; b) no puede haber conflicto de competencia administrativa cuando la respectiva actuación 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 10 de marzo de 2011, radicación número 11001-03-06-000-2011-00013-00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00412-00 ha terminado mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme5; y c) no es posible «dirimir conflicto de competencia en casos en los cuales los asuntos puestos a su consideración están sometidos a una decisión judicial»6, así como cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad del acto administrativo7.
En el presente caso concreto, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo, en consideración a que no se configura un conflicto de competencias administrativas, debido a que existe un acto administrativo que expresamente señala las autoridades competentes para pagar las cuotas partes pensionales por el tiempo laborado por la señora Doralice Serna Cárdenas. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva8. 3.
El caso concreto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos realizados por las autoridades involucradas, se concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas a ser resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se exponen a continuación: El presente asunto fue remitido por la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá, con el propósito de que se determine cuál es la entidad competente para asumir la responsabilidad de los tiempos laborados por la señora Doralice Serna Cárdenas en dicha institución, específicamente entre el 25 de mayo de 1994 y el 30 de junio de 1995.
En razón a lo anterior, la Sala advierte que Colpensiones profirió la Resolución SUB19356 del 26 de enero de 2022, en la cual reconoció pensión de vejez a la señora Doralice Serna Cárdenas, prestación que, conforme lo dispuesto en el artículo cuarto del mencionado 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 27 de julio de 2021, radicación número 11001-03-06-000-2021-00070-00. 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 27 de enero de 2021. Radicado. 11001- 03-06-000-2020-00241-00. 7 Ver, entre otras, las Decisiones del 30 de enero de 2019 y del 21 de abril de 2020. Radicados 11001-03- 06-000-2018-00227-00 y 11001-03-06-000-2019-00176-00, respectivamente. 8 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00412-00 acto administrativo, debe ser pagada por tres entidades, entre ellas, el Hospital San Rafael de Fusagasugá (hoy empresa social del Estado). En ese sentido, resulta claro que la resolución de reconocimiento pensional estableció, de manera concreta y expresa, que el Hospital San Rafael de Fusagasugá (hoy empresa social del Estado) en el que la señora Serna Cárdenas laboró por 396 días, debe asumir la cuota respectiva, correspondiente a un 4.32% de la mesada.
La mencionada resolución constituye un acto administrativo en firme que goza de presunción de legalidad conforme lo dispuesto en el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)9, y que se encuentra vigente. Así, es dable concluir que no hay una actuación administrativa particular y concreta pendiente de resolver.
Por el contrario, la Resolución SUB19356 del 26 de enero de 2022, expedida por Colpensiones, determinó las entidades responsables del pago de las cuotas partes pensionales de la prestación reconocida a la señora Doralice Serna Cárdenas, entre ellas, el Hospital San Rafael de Fusagasugá (hoy empresa social del Estado), lo cual, como se ha dicho, desvirtúa la configuración de un conflicto de competencias sobre el particular.
No sobra advertir que el trámite de un conflicto de competencias administrativas no sería, en todo caso, la vía para controvertir un acto administrativo en firme, frente al cual, además, no hubo oposición al momento de su trámite y expedición. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de decidir de fondo, por inexistencia de un presunto conflicto de competencias administrativas entre la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, el departamento de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección de Regulación Económica, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) por ser la entidad que lo remitió. 9 ARTÍCULO
88. PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00412-00 TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección de Regulación Económica, a la señora Yanine Yisney Cerón Arias, apoderada del hospital, y a la señora Doralice Serna Cárdenas.
CUARTO: RECONOCER personería a la abogada Yanine Yisney Cerón Arias, como apoderada de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), a la abogada Luisa Fernanda Cuellar Cogollo, apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al abogado David Abadia Sanabria, apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021.
SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.