CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-04667-00 Demandante: Rubén Darío Molina Álvarez Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Temas: Falta de jurisdicción o competencia, dentro del proceso de nulidad electoral SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por Rubén Darío Molina Álvarez, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021.
Antecedentes 1.1. La solicitud Rubén Darío Molina Álvarez promovió solicitud de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima al asumir el conocimiento del proceso de nulidad electoral identificado con el radicado 73001-33-33-010-2020-00063-01.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) En su condición de miembro de la mesa directiva del Concejo Municipal de Alvarado, Tolima participó en el proceso de convocatoria y elección del personero del ente territorial. ii) El Procurador 27 Judicial II para asuntos Administrativos instauró demanda de nulidad contra el acto de elección de Mauricio Cárdenas Rojas como Personero Municipal de Alvarado para el periodo 2020 - 2024. iii) El Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué en sentencia del 6 de abril de 2022 declaró la nulidad del acta de sesión ordinaria 004 del 10 de enero de 2020.
Contra dicha decisión la parte demandada propuso recurso de apelación. iv) El Tribunal Administrativo del Tolima con sentencia del 20 de octubre de 2022 confirmó lo resuelto por el a quo, al considerar que el acto administrativo demandado se encontraba viciado de nulidad en tanto el concurso de méritos fue realizado con la participación de una entidad que carecía de la idoneidad. vi) En virtud de lo anterior, la Procuraduría General de la Nación adelantó investigación disciplinaria y formuló cargos contra él y otros miembros del Concejo Municipal de Alvarado, por presuntas irregularidades en el concurso de méritos surtido para seleccionar al personero municipal (2020-2024). vii) Las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales al incurrir en defecto procedimental, porque omitieron aplicar las normas procesales sobre competencia, en la medida en que adelantaron el proceso de nulidad electoral como un asunto de doble instancia y no de única.
Explicó que de conformidad con el artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, la facultad para asumir el conocimiento de la nulidad de los actos administrativos que declaran la elección de los personeros de municipios con menos de 70.000 habitantes, que no sean capital de departamento, recae sobre los tribunales administrativos en única instancia, por lo que el juzgado demandado no era competente para gestionar y resolver el asunto. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…]
PRIMERO: con fundamento en los hechos relacionados y la normativa constitucional citada, solicito Honorable Magistrado disponer y ordenar a la parte accionada y a favor mío, lo siguiente: Tutelar el derecho constitucional al debido proceso Toda vez que la decisión de los accionados me causa un perjuicio irremediable, esto es una sanción disciplinaria sin razón. Por lo cual acudo a esta acción, toda vez que solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
SEGUNDO: en razón a lo anterior ordénese que se declare la nulidad de todo lo actuado e inclusive hasta el auto admisorio de la demanda, por las razones expuestas.
TERCERO: se ordene el traslado de todo el expediente digital al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA para que conozca del mismo, por ser ese cuerpo colegiado el competente para decidir respecto de la acción de nulidad de la “ELECCIÓN DE PERSONERO MUNICIPAL PARA EL PERIODO CONSTITUCIONAL COMPRENDIDO DESDE EL 1 DE MARZO DE 2020 HASTA EL ÚLTIMO DÍA DEL MES DE FEBRERO DE 2024”. […]» 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Juzgado Décimo Administrativo de Ibagué se opuso a las pretensiones de la demanda porque la solicitud carece de fundamentos fácticos y jurídicos, como quiera que no se vulneró el derecho fundamental invocado por el demandante. Señaló que en la sentencia de primera instancia se pronunció frente la excepción por falta de jurisdicción o competencia, de forma desfavorable, porque no se aportó la certificación del DANE en la que conste el número de habitantes del municipio.
Agregó que el tribunal en segunda instancia evaluó la competencia en los términos de los artículos 153 y 293 del CPACA, y una vez analizados los puntos de apelación, consideró que la decisión de primera se ajustó al ordenamiento jurídico, y por ello la confirmó. 1.2.2 La Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Ibagué informó que adujo conocimiento del proceso disciplinario que cursa contra Rubén Darío Molina como miembro de la mesa directiva del Concejo Municipal de Alvarado, Tolima; quién adelantó el concurso público de méritos para la elección de personero del municipio para el periodo 2020-2024.
Solicitó que no se atienda la solicitud de suspender el proceso disciplinario que cursa en su contra, porque se han garantizado los principios de legalidad, competencia, tipicidad y los derechos a la defensa y contradicción. 1.2.3 El Tribunal Administrativo del Tolima solicitó que se niegue el amparo porque lo pretendido por el tutelante es desconocer el trámite ordinario que surtió el proceso electoral, sumado al hecho que han transcurrido alrededor de 2 años desde que se agotó la segunda instancia y quedó ejecutoriada la respectiva sentencia de nulidad electoral.
De igual modo afirmó que al conocer el recurso de apelación atendió las garantías procesales de los sujetos involucrados desde la presentación de la demanda, donde se vinculó al Concejo Municipal de Alvarado, quien tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción en cualquier etapa del proceso, incluso con la sentencia que definió la segunda instancia. Indicó que en ninguna de sus intervenciones el concejo hizo alusión a una presunta falta de competencia, o actuación irregular por parte de las instancias. 1.2.4 Los demás terceros con interés guardaron silencio. 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) determinación del problema jurídico, iii) procedencia de la solicitud de tutela; y iv) análisis de la Sala. 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo del Tolima. 2.2.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.
Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]» (Resalta la Sala).
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la solicitud de tutela presentada Rubén Darío Molina Álvarez supera los requisitos generales de procedencia de la subsidiariedad e inmediatez? 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.1. De la subsidiariedad El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».
A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.1.2.
De la inmediatez La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido la inmediatez, como uno de los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela contra providencia judicial, en el entendido que debe ser presentada en un término razonable y proporcionado contado desde la acción u omisión generadora de la vulneración del derecho fundamental cuyo amparo se pretende, de lo contrario, «se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos».
En cuanto al terminó razonable, dicha corporación en sentencia SU-499 de 2016 estableció que el juez constitucional debe valorar «(i) si el ejercicio inoportuno de la acción implica una eventual violación de los derechos de terceros; (ii) cuánto tiempo pasó entre el momento en el cual surgió el fundamento de la acción de tutela y la interposición de esta última;
(iii) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable; y (iv) cuál ha sido el lapso que la jurisprudencia de esta Corte ha juzgado irrazonable en casos similares al que está por resolverse», toda vez que, «en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso» Por su parte, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014, respecto al término razonable para presentar solicitudes de tutela contra providencia judicial, señaló: «[…] como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]» 2.4.2 Caso concreto Rubén Darío Molina Álvarez acudió al juez de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, se declarara la «nulidad de todo lo actuado e inclusive el auto admisorio de la Demanda» promovida por la Procuraduría 27 Judicial II para asuntos administrativos contra el acto que declaró la elección de Mauricio Cárdenas Rojas como personero del municipio de Alvarado, Tolima.
Lo anterior, al considerar que el proceso adelantado por el Juzgado Décimo Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en un defecto procedimental, al desconocer las normas procesales sobre competencia por gestionarlo como un asunto de doble instancia y no de única. Explicó que según el artículo 151 de la Ley 1437 de 2011 la facultad para asumir el conocimiento de la nulidad de los actos administrativos que declaran la elección de los personeros de municipios con menos de 70.000 habitantes, que no sean capital de departamento, recae sobre los tribunales administrativos en única instancia, y por lo tanto el juzgado demandado no era competente para tramitar y resolver la demanda.
Al respecto, la Sala recuerda el trámite y las actuaciones surtidas en el asunto referido, así: El 31 de agosto de 2019, el Concejo Municipal de Alvarado, en sesión contenida en el Acta 075 de 2019, autorizó a la mesa directiva para adelantar el concurso de selección de personero municipal. El Concejo Municipal de Alvarado eligió a Mauricio Cárdenas Rojas como Personero de ese municipio para el período 2020 a 2024, acto contenido en el Acta de sesión ordinaria 004 del 10 de enero de 2020, decisión que fue publicada en la página web del ente territorial el 11 de enero de 2020.
El Procurador 27 Judicial II para asuntos Administrativos instauró demanda de nulidad contra el acto de elección de Mauricio Cárdenas Rojas, como personero municipal de Alvarado, Tolima. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué que, mediante providencia del 24 de febrero de 2020, admitió y corrió traslado para que los sujetos involucrados ejercieran su derecho de defensa y contradicción, luego de verificar el cumplimiento de los presupuestos procesales.
La mencionada autoridad judicial con sentencia del 6 de abril de 2022 i) declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa, falta de jurisdicción o competencia y falta de legitimación en la causa por pasiva, propuestas por Mauricio Cárdenas Rojas, el municipio de Alvarado y otro; y ii) declaró la nulidad del acto acusado.
El municipio de Alvarado, el Concejo Municipal de Alvarado y Mauricio Cárdenas Rojas interpusieron recurso de apelación contra dicha decisión, y el Tribunal Administrativo del Tolima con sentencia del 20 de octubre de 2022 confirmó lo resuelto por el a quo. A partir de lo expuesto, encuentra la Sala que la solicitud de tutela presentada por Rubén Darío Molina Álvarez no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez la «falta de jurisdicción o competencia» de las autoridades judiciales para tramitar el proceso de nulidad electoral no fue un argumento expuesto por el Concejo Municipal de Alvarado en la contestación de la demanda, pese a que se trata de un mecanismo exceptivo de defensa de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 100 del Código General del Proceso.
De igual manera, se observa, que el Concejo Municipal de Alvarado interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del a quo, mecanismo que se encuentra regulado en los artículos 243 y 247 de la Ley 1437 de 2011; trámite en el cual el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la declaratoria de nulidad del acto demandado. Al respecto, se encuentra que dicho punto de la litis no fue objeto de discusión a través del recurso de apelación interpuesto, por lo que, al ser vencida en juicio, la consecuencia lógica era que la decisión de primera instancia fuera confirmada en su integridad, sin realizar análisis alguno respecto del estudio del contrato de concesión dentro del medio de control de nulidad electoral; pues, «el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».
A partir de lo expuesto, encuentra la Sala que la solicitud de tutela presentada por Rubén Darío Molina Álvarez no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que la «falta de jurisdicción o competencia» para tramitar y decidir el medio de control de nulidad electoral no fue apelado, sin perjuicio del recurso que se interpuso respecto de los demás aspectos resueltos, frente a lo cual se advierte que en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el de tutela, ni el ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí se propone.
Sin perjuicio de lo anterior, se observa que la sentencia del 20 de octubre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que puso fin al proceso de nulidad electoral, se notificó el 27 de octubre de 2022. Por su parte, la solicitud de tutela fue radicada el 3 de septiembre de 2024 lo cual permite concluir, que el demandante acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de un (1) año y diez (10) meses de encontrarse ejecutoriada la providencia que considera vulneradora de sus derechos fundamentales.
De acuerdo con lo anterior, la solicitud de tutela bajo estudio no satisface el requisito de la inmediatez, en tanto fue presentada de manera tardía de cara al término de los seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia para ello. En ese orden de ideas, la Sala declarará improcedente, por no superar los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, la solicitud de tutela presentada por Rubén Darío Molina Álvarez en contra del Tribunal Administrativo del Tolima.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley. F A L L A: Primero. Declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por Rubén Darío Molina Álvarez en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador