1 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024).
Radicación núm.: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Actor: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Demandados: Departamento de Santander, Municipio de Rionegro, Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB, Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A. E.S.P. - EMPAS y Empresa Municipal de Acueducto y Aseo de Rionegro Santander - EMSERVIR E.S.P. Tesis: Vulnera un municipio los derechos colectivos invocados por la accionante debido a la ausencia de infraestructura de alcantarillado en un corregimiento, si las inversiones realizadas por dicho ente resultan insuficientes para prestar adecuadamente ese servicio público.
Es competente un Departamento para, en el marco de sus funciones, brindar apoyo financiero, técnico y administrativo a un Municipio en la construcción de una infraestructura de alcantarillado. Es competente una Corporación Autónoma Regional para, en el marco de sus competencias, brindar apoyo financiero, técnico y administrativo para la construcción de un sistema de alcantarillado en un Municipio.
No son suficientes y adecuados los plazos que el Tribunal concedió a las autoridades demandadas para que: (i) dentro de los (2) meses siguientes a la notificación de la providencia recurrida, elaboren un cronograma de trabajo que contenga las medidas pertinentes para la protección de los derechos amparados, (ii) en los seis (6) meses siguientes adopten todas las medidas presupuestales y financieras necesarias para la construcción de un sistema de alcantarillado y (iii) en dos (2) años finalicen esas obras.
No debe prescindirse de la integración del Comité de Verificación de una sentencia de acción popular, si se alega que éste es innecesario, dado que, para el cumplimiento de dicha providencia, resulta más ágil la interposición del incidente de desacato. 2 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Debe modificarse la integración del Comité de Verificación de la sentencia, en el sentido de incluir al Magistrado Ponente del Tribunal en primera instancia y al Ministerio Público.
SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Departamento de Santander, el Municipio de Rionegro, la Defensoría del Pueblo Regional Santander y la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en contra de la sentencia del 14 de diciembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. La parte actora presentó la acción popular de la referencia en contra del Departamento de Santander, el Municipio de Rionegro, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (en adelante CDMB), la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A. E.S.P. (en adelante EMPAS) y la Empresa Municipal de Acueducto y Aseo de Rionegro Santander (en adelante EMSERVIR), al estimar vulnerados los derechos colectivos al medio ambiente sano, a la seguridad y la prevención de desastres y a un acceso a la infraestructura de servicios públicos que garantice la salubridad pública1.
Para el efecto formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se reconozca, que los demandados están vulnerando los derechos colectivos al medio ambiente sano, equilibrio ecológico, a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente y el derecho al acceso a una infraestructura de servicios públicos que garantice la salubridad pública, por la falta de canalización, recolección conducción y disposición de aguas (nacimiento, lluvias y residuales), con el fin de Evitar el daño contingente y hacer cesar el peligro, o la amenaza o la vulneración sobre los derechos o intereses colectivos. 2.
Que se ordene a los demandados, en un término perentorio de 30 días efectuar todas las gestiones administrativas, presupuestales y contractuales, que el inicio y la construcción de obras de alcantarillado para el corregimiento San Rafael bajo Rionegro, de conformidad a la normatividad que rige la materia. 1 Índice núm. 2 de SAMAI. 3 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Que se ordene a los demandados, efectuar todas las acciones y si hubiere oposición, condénese en costas a la parte demandada, a favor del fondo de Ley en favor de la DEFENSORIA DEL PUEBLO, en forma solidaria”2. 1.2. Como sustento de las pretensiones adujo lo siguiente: Mencionó que el Corregimiento de San Rafael, en el Municipio de Rionegro, enfrenta serios problemas de infraestructura en varios de sus barrios, incluyendo Villa Esperanza, San Martín y Las Villas.
En particular, anotó que estos últimos sectores carecen de un sistema de alcantarillado, lo que provoca que las aguas negras se viertan en sus alrededores. Dijo que esta situación está generando malos olores y problemas de salud entre los habitantes. Aseguró que este ente territorial no ha adoptado medidas para solventar esta problemática conforme a lo estipulado en el Plan Maestro de Alcantarillado, ni ha realizado las gestiones pertinentes para resolver las reclamaciones incoadas por la comunidad en este sentido.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. La demanda fue presentada ante el Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga, el cual, mediante auto del 6 de mayo de 2015, dispuso su remisión por competencia al Tribunal Administrativo de Santander3. 2.2. A través de proveído del 17 de mayo de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander admitió el libelo introductorio y ordenó el trámite de rigor.
Particularmente, ordenó notificar al Municipio de Rionegro, a la CDMB, a EMPAS y a EMSERVIR. 2.3. La CDMB se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que no le corresponde asumir funciones que no son de su competencia. Señaló que, de conformidad con la Ley 142 de 1994, la implementación del servicio público de alcantarillado es responsabilidad del Municipio de Rionegro.
Finalmente, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva4. 2 Visible a folios 61 a 62 del Cuaderno del Tribunal. 3 Visible a folio 79 del Cuaderno del Tribunal. 4 Ibidem. 4 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Las demás partes demandadas guardaron silencio. 2.5. El 3 de mayo de 2016 se declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento5. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 3.1. El Tribunal Administrativo de Santander dictó la sentencia el 14 de diciembre de 20226, cuya parte resolutiva dispuso: “PRIMERO Amparar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios públicos que garanticen la salubridad pública de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. Ordenar al Municipio de Rionegro que, dentro del plazo máximo de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, adopte todas las medidas presupuestales y administrativas necesarias para la construcción del alcantarillado en el corregimiento San Rafael del municipio de Rionegro, obra que debe culminarse dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
TERCERO. Ordenar al Departamento de Santander y a la CDMB, para que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, brinden apoyo financiero, técnico y administrativo al municipio de Rionegro, para la construcción del alcantarillado en el corregimiento San Rafael del municipio de Rionegro.
CUARTO. Para lograr lo anteriormente ordenado, el municipio de Rionegro, el Departamento de Santander y la CDMB en el término de dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, deberán elaborar un cronograma de trabajo que contenga las medidas que sean pertinente para la protección de los derechos colectivos amparados, precisando las actividades a cargo de cada una de las entidades involucradas.
QUINTO. Ordenar la conformación del Comité de Verificación que deberá estar integrado por el actor popular, un representante del Municipio de Rionegro, el Departamento de Santander, la CDMB, y el personero municipal de Rionegro, con el propósito de que realicen seguimiento y adopten las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de la presente sentencia.
SEXTO. Condenar en costas de primera instancia a favor del actor popular y a cargo del municipio de Rionegro, las cuales se liquidarán conforme al artículo 366 del C.G.P.
SÉPTIMO. Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVENSE las diligencias, previas las constancias y anotaciones de rigor en el aplicativo SAMAI”. 5 Visible a folios 151 a 152 del Cuaderno del Tribunal. 6 Ibidem. 5 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.
En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por la CDMB, se indicó que ésta debía resolverse junto con el fondo del asunto, dado que en dicho medio exceptivo se afirmó que esa autoridad ambiental no había vulnerado los derechos colectivos mencionados en la demanda. 3.3. Posteriormente aludió al marco normativo de la acción popular, del servicio público domiciliario de alcantarillado, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la adecuada prestación de esos servicios, a la competencia de los Municipios y de las Corporaciones Autónomas Regionales en esa materia, así como al material probatorio obrante en el plenario.
Manifestó que estaba demostrada la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el ambiente sano, la seguridad y salubridad pública, así como el acceso a infraestructura de servicios públicos. Esto se debía a que los barrios Villa Esperanza, San Martín y Las Villas del corregimiento de San Rafael en el municipio de Rionegro carecían del servicio de alcantarillado para aguas residuales domésticas y aguas pluviales, lo que generaba impactos negativos para el ambiente, malos olores y riesgos para la salud.
Aseguró que, si bien el Municipio de Rionegro había realizado distintas acciones para mejorar el sistema de alcantarillado, éstas no eran suficientes para superar la anotada problemática. En cuanto a la competencia del Departamento de Santander, manifestó que, de acuerdo con los numerales 2 y 3 del artículo 7 de la Ley 142 de 1994, este ente tiene funciones de apoyo financiero, técnico y administrativo a las empresas de servicios públicos y a los municipios que prestan directamente dichos servicios.
Así, destacó que el Municipio de Rionegro debe realizar acciones para que el corregimiento de San Rafael cuente con un sistema de tratamiento de aguas residuales domésticas y una red de alcantarillado óptima que cubra el cien por ciento (100%) de la municipalidad. Mientras tanto, el Departamento de Santander, de forma subsidiaria y en virtud de los principios de coordinación y complementariedad, debe apoyar financiera, técnica y administrativamente al mencionado ente y a las empresas 6 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que prestan los servicios públicos para un adecuado control del sistema de tratamiento de aguas residuales. 4.4.
Destacó la responsabilidad que tiene la CDMB, conforme con el artículo 31 de la Ley 990 de 1993, de realizar acciones de control, vigilancia, sanción, asesoría y apoyo a programas ambientales, funciones que deben ser ejercidas en colaboración con las entidades territoriales respetando su autonomía; por lo tanto, dijo que esa autoridad debe proporcionar apoyo al Municipio de Rionegro para la construcción del sistema de alcantarillado en el corregimiento de San Rafael. 4.5.
Sostuvo que EMSERVIR y EMPAS no pueden ser consideradas responsables, dado que la primera ofrece sus servicios únicamente en la zona urbana del Municipio de Rionegro, excluyendo así de su cobertura el área rural, especialmente el corregimiento de San Rafael. De manera similar, la segunda sociedad no abarca al Municipio de Rionegro en su área de operación, ya que se encarga únicamente del funcionamiento y mantenimiento de las redes de alcantarillado en las zonas urbanas de los Municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón. Por último, señaló que proferiría condena en costas a favor del actor popular y en contra del Municipio de Rionegro, por ser el responsable tanto de prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado como de la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de su infraestructura.
IV. RECURSOS DE APELACIÓN 5.1. El Departamento de Santander impetró recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander por las razones que se expondrán a continuación7: Afirmó que el Municipio de Rionegro presentó ante el Plan Departamental de Aguas – PDA los 'Estudios y Diseños para la Actualización y Viabilización del Plan Maestro de Alcantarillado del Centro Poblado San Rafael de Lebrija del Municipio de Rionegro- 7 Ver expediente digitalizado que obra en el índice núm. 2 de Samai. 7 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Santander'8.
Indicó que, en consecuencia, la Empresa de Servicios Públicos de Santander (en adelante ESANT), en su calidad de gestora del PDA, realizó la contratación del proyecto de pre inversión. Aseveró que esa sociedad determinó que, una vez se cuenten con los productos celebrados, se llevará el proyecto a una ventanilla de viabilización Departamental – Nacional para la consecución de recursos que permitan su ejecución. Resaltó que designó a la ESANT como gestora y coordinadora interinstitucional del Programa de Agua y Saneamiento PAP-PDA.
Aclaró que esa designación abarca no solo la prestación de los servicios públicos, sino también la gestión, administración, supervisión, firma de contratos de obra pública, interventoría y convenios interadministrativos. Con todo, solicitó modificar el fallo impugnado, precisando que, por delegación de dicho departamento a ESANT, esta última era responsable de gestionar y coordinar el Programa de Agua y Saneamiento Básico para la Prosperidad (PAP-PDA), incluyendo la obtención de recursos y el trámite administrativo y contractual del proyecto en el municipio de Rionegro.
Finalmente, pidió ampliar el plazo otorgado por el a quo para la elaboración e implementación del plan de trabajo necesario para garantizar los derechos colectivos invocados en la demanda. 5.2. El Municipio de Rionegro9 manifestó su desacuerdo con la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Santander, dado que ha llevado a cabo diversas actuaciones e inversiones que demuestran su compromiso con el bienestar de la población y garantizan el acceso a una adecuada infraestructura de servicios públicos.
Indicó que el juez de primera instancia no reconoció las obras y esfuerzos realizados por la administración en el corregimiento de San Rafael, como el contrato No. 244 de 2015, el contrato de obra No. 156 del 2 de agosto de 2018 y el contrato No. 106, cuyo año no fue especificado, negocios que evidencian la inversión y el compromiso con los habitantes de la zona.
Destacó que el corregimiento de San Rafael cuenta con varios 8 Visible a folio 5 del recurso de alzada del Departamento de Santander. 9 Ibidem. 8 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co centros de población que han recibido una inversión significativa para expandir la cobertura del servicio de alcantarillado.
Dijo que presentó el proyecto “Estudios y Diseños para la Actualización y Viabilización del Plan Maestro de Alcantarillado del Centro Poblado San Rafael de Lebrija del Municipio de Rionegro, Santander”10 ante ESANT, que actúa como gestora del Plan Departamental de Aguas. Esto llevó a una solicitud al Consorcio FIA para la emisión de los certificados de disponibilidad de recursos para la financiación del proyecto.
Como resultado, el 1 de diciembre de 2022 se firmaron las actas de inicio de los contratos de consultoría C-170-22 y C-233-22. De otro lado, reprochó que eran insuficientes los términos para la ejecución de las órdenes impartidas en la decisión censurada, toda vez que se “requiere un trabajo tedioso y técnico en la elaboración de planes de trabajo, así como las medidas presupuestales y administrativas”11.
Finalmente, pidió que se revocara en su totalidad el fallo de primera instancia, se desestimaran las pretensiones de la demanda y no se le impartiera orden alguna. 5.3. La Defensoría del Pueblo Regional de Santander12, en primer lugar, señaló que se debe implementar una medida cautelar oficiosa con base en el principio de precaución. Ello para proteger de manera inmediata los derechos colectivos y fundamentales que se reconocen como afectados en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Santander.
Consideró que hay suficiente sustento para decretar las cautelas mediante órdenes correspondientes, puesto que aguardar hasta la ejecutoria del fallo supondría asumir el riesgo de una afectación irreversible a los intereses colectivos en materia de saneamiento básico. Por otro lado, formuló apelación con el objeto de que se revoque el numeral quinto del fallo apelado, señalando que no es necesario conformar el Comité de Verificación de la sentencia, dado que no hay razones para ello.
Precisó que, en caso de incumplimiento, es más ágil promover un incidente de desacato. 10 Ibidem. 11 Visible a folio 5 del recurso de alzada. 12 Ver expediente digitalizado que obra en el índice núm. 2 de Samai. 9 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Planteó que, si se considera que dicho comité es útil, debe incluirse como miembros al Magistrado Ponente del fallo de primera instancia, al Ministerio Público y a una ONG. 5.4.
La CDMB argumentó que difiere en la interpretación normativa dada por el despacho en primera instancia, pues, si bien la Ley 99 de 1993 establece una serie de funciones para las Corporaciones Autónomas Regionales, éstas no pueden invadir potestades legalmente atribuidas a otras autoridades13. Adujo que tiene, entre sus funciones, el seguimiento y control, lo cual también implica la función sancionatoria en materia ambiental, de conformidad con lo establecido en la Ley 1333 de 2009.
Así, en caso de que se evidencie alguna infracción ambiental, está habilitada para adelantar el respectivo procedimiento sancionatorio. Por lo tanto, aseguró que no es viable imponer a la entidad el deber de participar en un proceso sobre el cual ejerce funciones de seguimiento y control, puesto que ello limitaría la posibilidad de actuar ya que estaría fungiendo como juez y parte Por último, señaló que la Ley 142 de 1994 establece la competencia de los departamentos y de la Nación en cuanto a la prestación de los servicios públicos.
Sin embargo, esa disposición otorga facultades directas a las autoridades ambientales, como las Corporaciones Autónomas Regionales relacionadas con los servicios públicos. Añadió que la función principal de las CAR es la gestión y protección del medio ambiente, por lo tanto, no podían imponerse las cargas dispuestas en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia. V. AUTO RESUELVE MEDIDA CAUTELAR14 El Tribunal Administrativo de Santander dictó auto el 25 de abril de 202315, en el que negó la medida cautelar solicitada por la Defensoría del Pueblo, argumentando que en la sentencia de primera instancia se protegieron los derechos e intereses colectivos y se ordenó la realización de obras significativas, como la implementación del servicio de alcantarillado en el corregimiento de San Rafael del Municipio de 13 Ver expediente digitalizado que obra en el índice núm. 2 de Samai. 14 Todo el trámite obra en el expediente digital en SAMAI. 15 Ibidem. 10 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Rionegro.
Añadió que tampoco se presentó evidencia concreta del riesgo inminente alegado. Aseguró que, en todo caso, las entidades implicadas ya habían comenzado los trámites administrativos y presupuestarios necesarios para la ejecución del proyecto “ESTUDIOS Y DISEÑOS PARA LA ACTUALIZACIÓN Y VIABILIZACION DEL PLAN MAESTRO DE ALCANTARILLADO DEL CENTRO POBLADO SAN RAFAEL DE LEBRIJA DEL MUNICIPIO DE RIONEGRO-SANTANDER” presentado ante el Plan Departamental de Aguas (PDA).
VI. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA16 Por medio de auto del 7 de diciembre de 2023, el Despacho Sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Santander, el Municipio de Rionegro, la Defensoría del Pueblo Regional Santander y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga. Con proveído del 7 de febrero de 2024 se prescindió del traslado para alegar de conclusión, en virtud de lo previsto en numeral 5 del artículo 247 del CPACA, aplicable al presente asunto por la remisión que autoriza el artículo 44 de la Ley 472 de 1998.
VII. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se refirió de manera general al marco jurídico de las acciones populares, a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la salubridad y seguridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad y al régimen de los servicios públicos domiciliarios.
Manifestó que en la actualidad existen problemas de saneamiento que afectan a la comunidad del Corregimiento de San Rafael del Municipio de Rionegro y que, si bien ese ente suscribió los Contratos 244 de 2015, 156 de 2018 y 106 de 2019, éstos no eran suficientes para resolver la problemática en esa zona. 16 Ibidem. 11 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegó que las recurrentes deben articular esfuerzos y actuar de forma coordinada dentro del ámbito de sus competencias, para el cumplimiento de las órdenes señaladas en la sentencia de primera instancia. Asimismo, resaltó que los plazos concedidos por el a quo eran razonables ante la imperiosa necesidad de dotar al mencionado Corregimiento de una infraestructura de alcantarillado.
En consecuencia, solicitó confirmar la decisión de primera instancia. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 8.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por el Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias emitidas por los Tribunales Administrativos en los medios de control de defensa de intereses y derechos colectivos. 8.2.
Planteamiento Así las cosas, se observa que las partes discuten en relación con: (i) la responsabilidad del Municipio de Rionegro en la vulneración de los derechos colectivos, (ii) las órdenes adoptadas por el Tribunal, y (iii) la necesidad y conformación del Comité de Verificación de la sentencia. En cuanto al primer punto, el Municipio de Rionegro considera que no infringió los derechos colectivos invocados en primera instancia. Esto se debe a que ha suscrito diferentes contratos destinados a la ejecución de obras para la expansión de la cobertura del servicio de alcantarillado en el Corregimiento de San Rafael.
Sin embargo, para el Tribunal, aunque el citado ente realizó gestiones para mejorar la infraestructura, éstas no fueron suficientes para superar el estado de infracción de los derechos colectivos. 12 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al segundo aspecto, el Departamento de Santander considera que debe modificarse el numeral cuarto del fallo impugnado para precisar que, por delegación de dicho ente, ESANT S.A. E.S.P., en su calidad de gestora del PDA, debe ser la encargada de la obtención de recursos y del trámite administrativo y contractual necesarios para ejecutar las obras de infraestructura de alcantarillado en el Corregimiento de San Rafael del Municipio de Rionegro.
A su vez, la CDMB argumenta que entre sus funciones no está la prestación de servicios públicos, por lo que no se le pueden imponer las gestiones dispuestas en el numeral tercero de la sentencia recurrida; además, sostiene que debe realizar la vigilancia y control del proyecto ordenado, lo que impide que actúe como juez y parte. En contraposición, el Tribunal es del criterio que dicho Departamento y la citada autoridad ambiental, en virtud de sus funciones constitucionales y legales, debían asistir al Municipio de Rionegro en las gestiones necesarias para ejecutar la infraestructura dispuesta en la parte resolutiva de la sentencia apelada.
De otro lado, el Departamento de Santander y el Municipio de Rionegro solicitaron ampliar el plazo concedido para construir las obras dispuestas en la parte resolutiva de la decisión de primera instancia, debido a que lo consideran insuficiente, teniendo en cuenta los aspectos administrativos y presupuestales que deben abordar para su realización. Mientras que, para el Ministerio Público, el plazo concedido por el Tribunal para la elaboración de dichas obras era suficiente, dado el estado de la infraestructura de alcantarillado en la zona objeto de controversia.
Frente al tercer ítem, la controversia se presenta en cuanto a la necesidad del comité de verificación de cumplimiento del fallo, pues la demandante estima que éste no debe ser conformado, ya que, para dicha verificación, resulta más ágil la interposición del incidente de desacato. Finalmente, la accionante cuestiona que, en caso de mantenerse el Comité de verificación de la sentencia, es necesario incluir en ese órgano al Tribunal Administrativo de Santander, al Ministerio Público y a una ONG que desarrolle actividades afines con los hechos de la demanda. 8.3.
De la responsabilidad del Municipio de Rionegro en la vulneración de los derechos colectivos 13 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, deberá determinarse si el Municipio de Rionegro vulneró los derechos colectivos invocados por la accionante, por la ausencia de prestación del servicio de alcantarillado de un corregimiento, teniendo en cuenta que ese ente asegura que ha realizado distintas inversiones que han permitido la expansión de la infraestructura de ese servicio en dicha zona.
Para resolver ese interrogante, es menester referirse a las pruebas relevantes sobre la prestación del servicio público de alcantarillado en el Corregimiento de San Rafael y las gestiones realizadas por el Municipio de Rionegro para este fin: A) Informe emitido por la Subdirección de Gestión Ambiental Rural de la CDMB en el que se expuso que en el Barrio Villa Esperanza del Corregimiento de San Rafael se estaban vertiendo aguas grises y negras directamente al campo abierto17.
B) Actas de visita de la Gobernación de Santander sin fecha, en las que se menciona que los Barrios Villa Esperanza, San Martín y Las Villas del Corregimiento de Santa Rafael no cuentan con redes de alcantarillado18. C) Memorial del 6 de abril de 2015, en el que la CDMB comunicó que, en el área rural del Municipio de Rionegro, dicho ente asume directamente la prestación del servicio público de alcantarillado.
Asimismo, aseguró que el Corregimiento de San Rafael no cuenta con un sistema de tratamiento de aguas residuales domésticas. Además, reiteró que, en el sector de Villa Esperanza, esas aguas eran conducidas por tuberías y arrojadas a campo abierto19. D) Contrato de Obra No. 244 de 2015, cuyo objeto fue la “reposición parcial del sistema de alcantarillado en la zona urbana del Municipio de Rionegro y en el centro poblado de San Rafael del Municipio de Rionegro Santander”20 17 Visible a folio 12 del Cuaderno del Tribunal. 18 Visible a folios 1 a 4 del Cuaderno del Tribunal. 19 Visible a folios 49 a 51 del Cuaderno del Tribunal. 20 Visible a folio 303 del Cuaderno del Tribunal. 14 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co E) Oficio del 14 de junio de 2016, en el cual el Municipio de Rionegro informó lo que sigue sobre las medidas que ha adelantado para la prestación del servicio de alcantarillado en el mencionado corregimiento: “1.- Por parte de la Administración Municipal de Rionegro no se ha realizado etapa contractual sobre el Plan Maestro de Alcantarillado de la Comunidad del Corregimiento de San Rafael, Municipio de Rionegro en especial para los barrios Villa Esperanza, San Martin y las Villas, Se debe precisar al Despacho que la Administración anterior adjudico el Contrato de Obra Pública No. 244 de 2015, cuyo Objeto Contractual corresponde a: "REPOCISION PARCIAL DEL SISTEMA DE ALCANTARILLADO EN LA ZONA URBANA DEL MUNICIPIO DE RIONEGRO Y EN EL CENTRO POBLADO DE SAN RAFAEL DEL MUNICIPIO DE RIONEGRO", el alcance del Contrato referido en cuanto hace al Corregimiento de San Rafael, solo contempla la Carrera 6 desde la Calle 10 hasta la Calle 7”21 (Subrayas y negrillas de la Sala).
F) Documento del 16 de junio de 2016, en el que EMSERVIR señaló que la prestación del servicio público de alcantarillado en el Corregimiento de San Rafael está a cargo del Municipio de Rionegro, dado que se trata del área rural de ese ente22. G) Contrato de obra número 156 del 2 de agosto de 2018, suscrito entre el Municipio de Rionegro y el Consorcio Riaño 2018, cuyo objeto fue la “construcción de la ampliación y limpieza de los caños colectores de aguas lluvias en el centro poblado de San Rafael del Municipio de Rionegro Departamento de Santander”23.
H) Contrato número 106 del 15 de mayo de 2019, suscrito por el Municipio de Rionegro y el señor Olbany Arenas Rubio, con el objeto de realizar “mantenimiento y limpieza de alcantarillado del Corregimiento de San Rafael de Lebrija del Municipio de Rionegro Santander, aprobado bajo acta # 11 del 14 de mayo de 2019, del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo en Virtud de la Calamidad Pública declarada mediante actos administrativos – Decretos No. 042 del 16 de mayo de 2018, No. 093 del 13 de noviembre de 2018 y No. 097 del 29 de noviembre de 2018, en el Municipio de Rionegro Santander”24.
Dicho negocio incluyó la limpieza y succión de las redes de alcantarillado y pozos de inspección. 21 Visible a folio 201 del Cuaderno del Tribunal. 22 Visible a folio 205 del Cuaderno del Tribunal. 23 Visible a folio 305 del Cuaderno del Tribunal. 24 Visible a folio 315 del Cuaderno del Tribunal. 15 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I) Proyecto de pre-inversión denominado “Estudios y diseños para la actualización y viabilización del Plan Maestro de Alcantarillado del Centro Poblado San Rafael de Lebrija del Municipio de Rionegro -Santander”25, que fue presentado por el Municipio recurrente ante Esant S.A. E.S.P. en su calidad de gestora del PDA del Departamento de Santander.
Para el desarrollo de dicho proyecto, se firmaron los contratos de consultoría C-170- 22 y de interventoría C-233-22 con el objetivo de estructurar un estudio que pueda ser presentado ante las ventanillas de viabilización departamental y nacional. Específicamente, los siguientes productos fueron contratados: “ “ 25 Visible en el índice 74 del Sistema de Gestión SAMAI. 16 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ” ”26 Ahora tras revisar los enlaces adjuntos en el recurso de alzada sobre estos contratos en la página del SECOP, se puede observar que la vigencia de dichos negocios fue prorrogada27. 8.3.1.1.
En ese orden, de la revisión del material probatorio, está comprobado que en el Corregimiento de San Rafael, especialmente en los barrios Villa Esperanza, San Martín y Las Villas, no se presta el servicio público de alcantarillado, a pesar de que esta responsabilidad recae en el Municipio de Rionegro, ya que en su área rural no existe ninguna empresa que brinde este servicio.
Ello es así, pues ese ente únicamente demostró haber suscrito los Contratos No. 244 de 2015, No. 156 de 2018 y el contrato No. 106 de 2019, que, en términos generales, tuvieron por objeto el mejoramiento y mantenimiento de las redes existentes de alcantarillado. No obstante, no acredito haber ejecutado ningún negocio jurídico destinado a expandir esta infraestructura en las áreas que carecen de cobertura en el mencionado corregimiento, circunstancia que se agrava si se tienen en cuenta los graves problemas ambientales provocados por la descarga sin control de aguas residuales, particularmente el sector de Villa Esperanza.
Ahora, no se pasa por alto que, durante el trámite de esta acción popular, el Municipio radicó ante la gestora del PDA un proyecto de pre inversión denominado “Estudios y diseños para la actualización y viabilización del Plan Maestro de Alcantarillado del Centro Poblado San Rafael de Lebrija del Municipio de Rionegro -Santander”28. Dicho proyecto, en principio, tiene como objetivo principal expandir la cobertura del servicio de alcantarillado en la zona afectada.
Sin embargo, aún se encuentra en fase de 26 Visible en el índice 74 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI del Tribunal. 27 Ibidem. 28 Visible en el índice 74 del Sistema de Gestión SAMAI. 18 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consultoría, de modo que no ha completado su estructuración ni mucho menos se ha asegurado su financiación por parte de las instancias departamentales o nacionales.
Prueba de ello es que, en el documento que fue llamado "Trazabilidad del proyecto de pre-inversión: ESTUDIOS Y DISEÑOS PARA LA ACTUALIZACIÓN Y VIABILIZACIÓN DEL PLAN MAESTRO DE ALCANTARILLADO DEL CENTRO POBLADO SAN RAFAEL LEBRIJA DEL MUNICIPIO DE RIONEGRO, SANTANDER"29, suscrito por ESANT en su calidad de gestora del PDA y que fue allegado por el Municipio en su recurso de alzada, se indicó: “Una vez se cuenten con los productos de los contratos C 170-22 y C-233-22 se llevará el proyecto a la ventanilla de viabilización (Departamental / Nacional) para la consecución de recursos para el proyecto de inversión esperado, como resultado del proyecto de pre-inversión contratado.
Los tiempos de viabilización para la consecución de recursos, no depende de la ESANT S.A.P como gestor del PDA, sino de las respectivas ventanillas”30 (Negrillas y subrayas de la Sala). En ese sentido, es evidente que el Municipio de Rionegro es responsable de la vulneración de los derechos colectivos en este caso, ya que hasta la fecha no ha adoptado medidas definitivas que permitan la prestación del servicio de alcantarillado en la zona objeto de controversia.
En suma, el cargo no tiene vocación de prosperidad. 8.4. De la controversia sobre las órdenes adoptadas por el Tribunal 8.4.1. De las órdenes asignadas al Departamento de Santander Debe determinarse si un Departamento es competente para brindar apoyo financiero, técnico y administrativo a un Municipio en la construcción de una infraestructura de alcantarillado, si éste sostiene que delegó dichas funciones a la empresa gestora del PDA. 29 Visible a folio 74 del Sistema de Gestión SAMAI del Tribunal. 30 Ibidem. 19 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con miras a resolver ese interrogante, es preciso aludir a las competencias en materia de servicios públicos de los Departamentos: El artículo 288 Superior dispuso que “Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.” Así, el artículo 298 ibidem previó que “los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes.” En ese sentido, es preciso indicar que, conforme con el artículo 7º de la Ley 142 de 1994, a los Departamentos, en observancia de los principios de coordinación y complementariedad con los Municipios, les corresponde auxiliarlos en la prestación de los servicios públicos cuando, por razones técnicas y económicas, sea necesario.
Entre tanto, el artículo 74 de la Ley 715 de 2001 determinó que los Departamentos, en cumplimiento de los anotados principios, deben, entre otros, “Planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios”, y “Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental.” 8.4.1.1.
Bajo tal contexto normativo, es claro para la Sala que la prestación de los servicios públicos en el régimen colombiano parte de la posibilidad de que el interesado en llevarlos a cabo puede desarrollar esa actividad, independientemente de cuál sea la naturaleza de sus recursos (pública o privada), y que el Municipio deberá asegurar que se efectúe de manera eficiente; en tanto que los Departamentos ostentan potestades de carácter complementario, es decir, deben auxiliar a los municipios en esa materia, cuando así lo requieran; de ahí que no puedan excusarse del cumplimiento de dicha responsabilidad por la mera designación de una empresa como gestora del PDA.
En efecto, téngase en cuenta que, según lo previsto en el artículo 2.3.3.1.4.1 del Decreto 1077 de 2015, en el marco de esos programas, los Departamentos “( ) deberán suscribir un convenio con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través del 20 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual se comprometen a ( ) Adoptar los lineamientos, principios y objetivos sectoriales de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), ( ) Implementar el instrumento para el manejo de recursos y aportar recursos para contribuir al cierre financiero en el marco de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), ( ) Tomar las medidas que se requieran para facilitar la implementación y garantizar la ejecución de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) y realizar el seguimiento al gestor, cuando este sea una empresa de servicios públicos, y ( ) Efectuar las gestiones que resulten pertinentes, ante las autoridades municipales y fuerzas vivas del mismo, para su participación en los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA).” A su vez, el artículo 2.3.7.1.4.3. contempló que los Departamentos deben prestar apoyo a los Municipios para la formulación de esquemas alternativos que permitan la prestación del servicio de alcantarillado en zonas rurales.
Por ende, en criterio de la Sala, los Departamentos conservan sus competencias relacionadas con la prestación de los servicios públicos a pesar de que designen una empresa como gestora del PDA, de modo que el ente recurrente sí debe ser vinculado como parte de la solución a la problemática que ocupa la atención de la Sala y, por consiguiente, en el marco de sus competencias, debe concurrir en la implementación definitiva para solventar la problemática del presente asunto.
Lo anterior, sin perjuicio de las medidas para la financiación de las obras que serán estudiadas en el numeral 8.4.3. de esta providencia y que, además del Departamento de Santander, tendrán en cuenta a las instancias de financiación departamentales (gestor del PDA) y nacionales (Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio), conforme con los juicios de suficiencia y adecuación que sean del caso.
En suma, el cargo no tiene vocación de prosperidad. 8.4.2. De las órdenes impuestas a la CDMB En este punto, tendrá que definirse si es competente una Corporación Autónoma Regional para, en el marco de sus competencias, brindar apoyo financiero, técnico y administrativo para la construcción de un sistema de alcantarillado en un Municipio. 21 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para absolver ese cuestionamiento, deberá aludirse a las facultades en materia de saneamiento ambiental de esas autoridades ambientales: 8.4.2.1.
De acuerdo, con el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades encargadas de proteger, regular y vigilar el adecuado manejo y uso de los recursos naturales renovables que cuentan con autonomía, identidad propia e independencia. Los numerales 4, 12 y 17 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 prevén que las corporaciones autónomas regionales tienen, entre otras funciones: (i) coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción, y en especial, asesorar a los Departamentos, Distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales;
(ii) ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos y a las aguas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos;
(iii) imponer y ejecutar, a prevención, y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados.
También el numeral 20 ibidem dispone que a esas autoridades les corresponde ejecutar, administrar, operar y mantener, en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del ambiente y los recursos naturales renovables. 22 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, el último inciso del artículo 1 del Decreto 41 de 12 de enero de 2011 estableció parámetros en relación con la inversión de recursos por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales para la financiación de obras de infraestructura que tengan como propósito contribuir a la ejecución de los PDA.
A su vez, el artículo 22 de la Ley 1450 de 2011 prevé que las autoridades ambientales deberán realizar inversiones en el sector de agua potable. En consecuencia, la Sala concluye que las funciones reconocidas a las Corporaciones Autónomas Regionales en las normas en cuestión llevan consigo la obligación de intervenir y preservar el recurso hídrico, a través de acciones de control, vigilancia, sanción, asesoría y apoyo de programas ambientales, que desarrollen las entidades territoriales en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales.
Asimismo, deben ejecutar obras de infraestructura necesarias para la protección de esos recursos naturales. 8.4.2.2. Bajo esa perspectiva, en cuanto a la orden señalada en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia31, en la que se ordenó a la CDMB que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, brinde apoyo financiero, técnico y administrativo para la construcción del alcantarillado en el Corregimiento de Santa Rafael del Municipio de Rionegro, lo que encuentra la Sala es que se acompasa con los mandatos radicados en cabeza de las Corporaciones Autónomas Regionales relativos a la posibilidad de que éstas ejecuten las obras de saneamiento que se requieran para la protección del medio ambiente.
Sobre el particular, téngase en cuenta que, en sentencia del 16 de mayo de 2019, esta Sección concluyó que las Corporaciones Autónomas Regionales tienen competencia para la ejecución de obras que permitan garantizar el saneamiento ambiental, lo cual, 31 “TERCERO. Ordenar al Departamento de Santander y a la CDMB, para que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, brinden apoyo financiero, técnico y administrativo al municipio de Rionegro, para la construcción del alcantarillado en el corregimiento San Rafael del municipio de Rionegro”. 23 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de forma razonable, comprende la realización de diseños y estudios para la construcción de la infraestructura necesaria para tal propósito.32 En este mismo sentido, en sentencia del 11 de julio de 2019, se sostuvo lo siguiente: “En conclusión, a juicio de la Sala, las competencias de las corporaciones autónomas regionales no se limitan a la vigilancia en materia ambiental, toda vez que la ley estableció que, como autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, deben garantizar la protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, por medio, entre otras cosas, de la ejecución, administración y operación, en coordinación con la entidades territoriales, de proyectos y obras de infraestructura necesarias para la defensa y protección o descontaminación o recuperación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables; de la asesoría en la elaboración de proyectos en materia de protección ambiental; de la realización estudios, diseños e inversión en sistemas de tratamiento de aguas residuales; de la ejecución de programas de educación no formal en material ambiental; de la asesoría a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal; del otorgamiento de permisos ambientales; y de la imposición de sanciones por infracciones ambientales”. 33 Además, la Sala no comparte el reproche relacionado con que, de cumplir con la orden fijada por el Tribunal, la CDMB actuaría como juez y parte al prestar ese auxilio, dado que, de un lado, las funciones de saneamiento, y de otro, las relacionadas con inspección, vigilancia y control a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales, no son excluyentes, sino complementarias, y en esa medida deben ser ejercidas a cabalidad por esas entidades a efectos de garantizar el cuidado de los recursos naturales.
En efecto, como se vio, el mandato establecido en la providencia recurrida responde a los deberes explícitamente asignados por la Ley a las autoridades ambientales para financiar y asesorar obras que promuevan el saneamiento ambiental, de modo que deben participar en la estructuración de los estudios que se promuevan para esos fines. Sin embargo, si durante la ejecución y puesta en marcha de esos proyectos se acredita que los responsables no han cumplido con los estudios avalados o la normatividad ambiental vigente, las Corporaciones Autónomas Regionales se 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 16 de mayo de 2019, radicado nro.: 85001233300020140023001.
Consejero Ponente. Hernando Sánchez Sánchez. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019), radicado nro. 66001233100020110036002. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. 24 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentran avaladas de iniciar las investigaciones de rigor e imponer las sanciones que sean del caso.
En suma, el cargo no tiene vocación de prosperidad. 8.4.3. Del plazo concedido por el Tribunal para la construcción del sistema de alcantarillado De manera previa a plantear el respectivo problema, se observa que los cargos del Departamento de Santander y del Municipio de Rionegro en este punto se centran en discutir la suficiencia y adecuación de la orden impuesta por el Tribunal en la parte resolutiva de la providencia recurrida.
En efecto, el primero de los anotados conceptos, esto es, el de suficiencia, hace referencia a la aptitud de la medida; es decir, si con tal consideración se alcanza el fin último, a saber, la protección de los derechos conculcados en un término razonable; o, en otras palabras, se busca establecer si la orden es efectiva y el plazo otorgado es proporcional para proteger los derechos vulnerados.
A su vez, el concepto de adecuación le exige al juez realizar un análisis de costo- beneficio de la medida, es decir, debe verificar que la orden a impartir resulte en un beneficio real para la colectividad en general. Así las cosas, se deberá determinar si son suficientes y adecuados los plazos que el Tribunal concedió a las autoridades demandadas para que: (i) dentro de los (2) meses siguientes a la notificación de la providencia recurrida elaboren un cronograma de trabajo que contenga las medidas pertinentes para la protección de los derechos amparados, (ii) en los seis (6) meses adopten todas las medidas presupuestales y financieras necesarias para la construcción de un sistema de alcantarillado, y (iii) en dos (2) años finalicen esas obras. 8.4.3.1.
A efectos de resolver ese interrogante, debe indicarse que los entes territoriales recurrentes, en sus intervenciones, han señalado que está en marcha un proyecto con el PDA para la construcción de un sistema de alcantarillado en el Corregimiento de San Rafael. Ahora, como se vio en el punto 8.3.1.1. de esta 25 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia, dicho proyecto se encuentra en fase de consultoría con el objetivo de estructurar un estudio que pueda ser presentado ante las ventanillas nacionales y departamentales de financiación, ello en aras de conseguir los recursos que permitan su construcción y puesta en marcha.
En tal contexto, es menester referirse a las fases de este tipo de planes para determinar si las órdenes del Tribunal se ajustan a las mismas: 8.4.3.2. Pues bien, el artículo 2.3.3.1.1.2. del Decreto 1077 de 2015 define los PDA así: “Artículo 2.3.3.1.1.2. Definición de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA).
Son un conjunto de estrategias de planeación y coordinación interinstitucional formuladas y ejecutadas con el objeto de lograr la armonización integral de recursos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles que garanticen el acceso a agua potable y saneamiento básico, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales, las personas prestadoras de los servicios públicos, las comunidades organizadas y, la implementación efectiva de esquemas de regionalización y asociativos comunitarios.” A su vez, el artículo 2.3.3.1.4.1. determinó que los siguientes eran los requisitos para la participación en los PDA por parte de los Departamentos y Municipios: “Artículo 2.3.3.1.4.1.
Requisitos para la participación en los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA). Para participar de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), que se señalan a continuación, los diferentes participantes deberán cumplir los siguientes requisitos: 1.
Los departamentos. Los departamentos deberán suscribir un convenio con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través del cual se comprometen a: 1.1. Adoptar los lineamientos, principios y objetivos sectoriales de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA). 1.2. Implementar el instrumento para el manejo de recursos y aportar recursos para contribuir al cierre financiero en el marco de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA). 1.3.
Tomar las medidas que se requieran para facilitar la implementación y garantizar la ejecución de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) y realizar el seguimiento al gestor, cuando este sea una empresa de servicios públicos. 26 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Efectuar las gestiones que resulten pertinentes, ante las autoridades municipales y fuerzas vivas del mismo, para su participación en los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA). 2. Los municipios y distritos. Para que un municipio o distrito participe en los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) debe cumplir con los siguientes requisitos: 2.1.
Celebrar un convenio interadministrativo de cooperación con el gestor y el departamento, mediante el cual se compromete a: a) Adoptar los lineamientos, principios y objetivos sectoriales de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) en concordancia con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y el presente capítulo. b) Implementar el instrumento para el manejo de recursos. c) Aportar recursos para contribuir al cierre financiero en el marco de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA). d) Implementar el esquema para el aseguramiento de la prestación de los servicios que se defina en desarrollo del mismo. e) Tomar las decisiones que resulten necesarias en relación con la infraestructura y los bienes afectos a la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico de su propiedad. 2.2.
Autorizar el giro directo de los recursos comprometidos en virtud de este artículo al respectivo instrumento para el manejo de los recursos. El Comité Directivo determinará si para efectos de su participación en los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) el municipio o distrito puede prescindir de los requisitos previstos en los literales b y c del numeral 2.1 y el numeral 2.2. de este artículo, de acuerdo con lo previsto en el Manual Operativo del que trata el artículo 2.3.3.1.5.2 del presente capítulo.
En estos casos, previo a la firma del convenio, el Comité Directivo aprobará la vinculación del municipio. 3. Las autoridades ambientales. Las autoridades ambientales con jurisdicción en los municipios y distritos ubicados en el territorio del respectivo departamento, podrán participar en los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA).
Para ello deberán suscribir un convenio con el departamento respectivo, precisando las actividades que se comprometen a desarrollar, los recursos que destinarán para cumplir con los compromisos adquiridos, así como los demás aspectos necesarios para asegurar una adecuada articulación de la autoridad ambiental con el Plan Departamental y sus estructuras operativas.
Las autoridades ambientales que hayan suscrito con los respectivos departamentos el Convenio Marco de Vinculación a los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), se entenderán participantes de los Planes Departamentales, durante el tiempo que el convenio permanezca vigente. 27 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo 1°.
Se entenderán participantes de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) los departamentos que suscribieron el convenio de cooperación técnica; asimismo se entenderán participantes de los PDA los municipios y distritos que a la entrada en vigencia del presente decreto suscribieron el Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero con el departamento y el Gestor.
Parágrafo 2°. Podrán participar, las personas jurídicas de derecho público, privado o mixto, que aporten recursos financieros o técnicos o humanos, previa aprobación del Comité Directivo.” (Subrayas de la Sala). A su vez, el numeral 11 del artículo 2.3.3.1.2.3. ibidem contempló que los Distritos y Municipios podrán presentar sus proyectos ante el mecanismo nacional o departamental de viabilización de proyectos para el estudio de su financiación: “Artículo 2.3.3.1.2.3.
Funciones del Gestor. Son funciones del Gestor: (…) 11. Apoyar al departamento en la planeación y priorización de inversiones del sector agua potable y saneamiento básico; realizar la estructuración y presentación de los proyectos a través de los mecanismos de viabilización, así como, las correcciones o modificaciones necesarias de los mismos.
No obstante, lo anterior, los municipios y distritos podrán presentar los proyectos ante el mecanismo nacional o departamental de viabilización de proyectos.” (Subrayas de la Sala). 8.4.3.2.1. En cuanto al mecanismo departamental para la viabilización de proyectos, el artículo 2.3.3.2.1.2. y el numeral 6.1. del artículo 2.3.3.2.1.6. ibidem indicaron que los Municipios podrán presentar, entre otros, proyectos para la construcción, ampliación y rehabilitación de los sistemas de alcantarillado, con el fin de que sean financiados con los recursos del Departamento.
Las normas en contexto prevén: “Artículo 2.3.3.2.1.2. Mecanismo departamental de viabilización de proyectos. A través del Mecanismo Departamental de Viabilización de Proyectos se evaluarán y viabilizarán aquellos proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico que han sido priorizados en el marco de los Planes Departamentales de Agua y de los demás programas regionales para el manejo de agua potable y saneamiento básico de que trata el Artículo primero del presente capítulo y cuya financiación no incorpore recursos provenientes de la Nación.” “Artículo 2.3.3.2.1.6.
Proyectos A Presentar Al Comité Técnico Para Su Viabilización. A través del Mecanismo de Viabilización Departamental, se presentarán para su viabilización y de acuerdo a los usos que para cada fuente de 28 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recursos establezcan la ley, decretos, Resoluciones o Acuerdos, los proyectos orientados a: 6.1.
Construcción, ampliación, rehabilitación de sistemas de acueducto, alcantarillado sanitario y pluvial, y aseo.” (Subrayas de la Sala). Para la aprobación y financiación de dichos proyectos, éstos deberán cumplir con los requisitos definidos para su inclusión en el banco de proyectos del correspondiente PDA. Asimismo, se deberán acreditar las exigencias contempladas en la “Guía Para la presentación, viabilización y aprobación de proyectos ante el Mecanismo Departamental de Evaluación y Viabilización de proyectos”, que fue emitida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en la Resolución 672 de 2015.
Y finalmente, en los artículos 2.3.3.2.3.11., 2.3.3.2.3.12. y 2.3.3.2.3.13. se determinaron los procedimientos para la evaluación, viabilización y aprobación de los proyectos por parte del citado Mecanismo Departamental, siendo éstos: “Artículo 2.3.3.2.3.11. Procedimiento y plazos de evaluación, viabilización y aprobación. Para la evaluación, viabilización y aprobación de los proyectos de agua potable y saneamiento básico presentados en el marco del presente decreto, se atenderá el siguiente procedimiento: 11.1.
Una vez formulado el proyecto por los entes territoriales, el mismo deberá ser radicado para su evaluación ante la Secretaría Técnica del Mecanismo Departamental de Viabilización de Proyectos. 11.2. El Gestor incorporará el respectivo proyecto al Plan de Acción del Municipio. 11.3. El Comité Técnico Departamental de Proyectos asignará un evaluador quien deberá emitir revisión técnica en un plazo no mayor de diez (10) días hábiles. 11.4.
Una vez el proyecto cuente con revisión técnica favorable del evaluador, se convocará al Comité Técnico Departamental de Proyectos para que sesione en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles. En dicha sesión el Evaluador designado sustentará el respectivo proyecto, y el Comité emitirá un concepto recomendando o no la viabilización del mismo. 11.5.
Una vez el Comité emita la recomendación con el respectivo concepto técnico, el Gobernador mediante oficio dará a conocer a la entidad territorial correspondiente y al Gestor la decisión de viabilidad o no del proyecto, acorde con la carta de Viabilización modelo prevista en la Guía de que trata el artículo 2.3.3.2.4.14 del presente capítulo. 11.6.
El valor final del proyecto corresponderá al consignado en la carta de viabilización. 11.7. Igualmente se remitirá la carta de viabilización con su respectivo concepto al Comité Directivo del Programa Agua para la Prosperidad - Plan Departamental de Agua, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Gestor a fin de que éste 29 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co último de inicio al trámite de contratación en los términos previstos por el artículo 2.3.3.2.4.15 del capítulo 1 del título 3 de este Libro o la norma que lo sustituya o derogue y para que se le comunique a la entidad responsable de la administración de los recursos, para que expida los respectivos Certificados de Disponibilidad de Recursos – CDR, que permitan dar inicio a los procesos de contratación.” (Subrayas de la Sala).
“Artículo 2.3.3.2.3.12. Evaluación de proyectos. La evaluación de los proyectos regionales presentados, se llevará a cabo por el personal profesional contratado o vinculado por el Mecanismo Departamental de Viabilización de Proyectos del respectivo departamento, de que trata el artículo 2.3.3.2.1.3. del presente capítulo, el cual contará como mínimo con los perfiles que se definan en la guía de que trata el artículo 2.3.3.2.4.14 del presente capítulo.
En todo caso no podrán realizar la evaluación de proyectos aquellas personas jurídicas y naturales que hayan participado en la formulación, diseño o planificación de los proyectos. Así mismo, no podrán realizar la ejecución, construcción o interventoría de los proyectos aquellas personas jurídicas o naturales que participaron en las actividades de evaluación y viabilización del mismo, con capacidad de voto.
Parágrafo primero. Los profesionales del equipo evaluador podrán ser funcionarios o contratistas. Parágrafo segundo. Los costos del Mecanismo Departamental de Evaluación de Proyectos podrán ser asumidos con cargo a recursos propios del Departamento o del SGP del Departamento (Sector Agua Potable y Saneamiento Básico), con previa aprobación del Comité Directivo del PAP - PDA, y acorde con las directrices que para tal efecto defina el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.” “Artículo 2.3.3.2.3.13.
Requisitos de viabilización. Los proyectos de agua potable y saneamiento básico que presenten las entidades territoriales y el Gestor en el marco del presente decreto podrán declararse viables por parte del Mecanismo Departamental de Viabilización de Proyectos, una vez se hayan cumplido los requisitos y documentos de presentación, el Comité Técnico Departamental haya emitido el respectivo concepto de viabilidad y se cuente con los recursos disponibles para su financiación.” (Subrayas de la Sala). 8.4.3.2.2.
Frente al mecanismo para la financiación de proyectos por parte de la Nación, en la Resolución 661 de 2019 se establecieron los requisitos para esos fines. El artículo 1º ibidem se dispuso: “Artículo 1o. Objeto. Por medio de la presente Resolución se establece el mecanismo y los requisitos para la presentación, viabilización, reformulación y expedición de conceptos técnicos para los proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico que sean presentados por las entidades territoriales que soliciten apoyo financiero de la Nación y se adoptan las guías para presentación y evaluación de proyectos de agua potable y saneamiento básico.” 30 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, el artículo 9 ibidem señaló que la financiación de dichos proyectos por parte de la Nación, entre otros, podrá ser solicitada por los Departamentos, Municipios o el Gestor del PDA; veamos: “Artículo 9o.
Presentación de proyectos. Para efectos de la presente resolución, podrán presentar proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico como entidad formuladora responsable del proyecto los Departamentos, Municipios y Distritos. En los casos en que sea el Gestor de los Planes Departamentales de Agua, El Operador o Persona Prestadora de los Servicios, o cualquier entidad diferente al municipio o distrito beneficiado quien realice el trámite para que se surta el proceso de evaluación y viabilización del proyecto, deberá estar avalado por el (los) municipio(s) o distrito(s) beneficiario(s) del mismo como solicitante del apoyo financiero de la nación. El procedimiento para la presentación y evaluación de proyectos se presentarán en el artículo 13 de la presente resolución.” (Subrayas de la Sala).
Ahora, para la presentación de los aludidos proyectos ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se deben cumplir con los requisitos dispuestos en el artículo 13 ibidem, siendo estos los que se transcriben enseguida: “Artículo 13. Requisitos para la presentación de proyectos. Los proyectos que presenten las entidades, deberán hacer parte de las políticas y/o de los programas implementados o que implemente la Nación para el sector de agua potable y saneamiento básico, en concordancia con la normativa aplicable al sector.
La entidad solicitante deberá presentar la totalidad de los documentos exigidos en la presente resolución en los formatos establecidos en la Guía de Presentación de Proyectos de Agua Potable y Saneamiento Básico contenida en Anexo número 1 de la presente y cumplir los siguientes requisitos: 13.1. Documentales: Los proyectos deberán ser radicados con la totalidad de la documentación que se relaciona en la Guía de presentación de proyectos de agua potable y saneamiento básico, organizados en carpetas tamaño oficio, debidamente foliadas. 13.2.
Legales: Los proyectos deberán estar acompañados de los permisos que exijan las autoridades competentes, de acuerdo con la naturaleza del proyecto. Para el caso de proyectos que se presenten a evaluación por etapas, la entidad solicitante presentará los documentos de soporte siguiendo la Guía de Presentación de Proyectos de Agua Potable y Saneamiento Básico contenida en Anexo número 1 de la presente resolución. Para el caso de conceptos favorables (sin plan financiero definido o conceptos para mitigación de riesgo o situación de desastre), el requisito establecido en el numeral de la Guía 2.2.3.
(Permiso para el uso, la ocupación y la intervención temporal de la infraestructura vial carretera concesionada y férrea), no será exigido. En todo caso una vez se cuente con la(s) fuente(s) de financiación del proyecto, previo a la emisión del concepto de viabilidad, se deberán verificar los 31 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos, de conformidad con lo establecido en la Guía de presentación de proyectos de agua potable y saneamiento básico.
En cuanto al numeral de la Guía 2.2.5.2. (Consulta Previa) este podrá encontrarse en trámite únicamente en los casos de proyectos que surjan como consecuencia de una situación de desastre o de emergencia. En tal caso, se deberá indicar el estado actual del trámite y adjuntar copia del documento mediante el cual se solicitó la consulta, debidamente radicado ante la autoridad correspondiente. 13.3.
Institucionales: Los proyectos deberán incluir los aspectos señalados en la Guía de presentación de proyectos de agua potable y saneamiento básico, incluyendo el esquema organizacional, el diagnóstico de la entidad prestadora de los servicios de acueducto, alcantarillado y/o aseo, aspectos de fortalecimiento institucional y la acreditación de pago de subsidios al prestador. 13.4.
Técnicos: Los proyectos de acueducto, alcantarillado y aseo tanto para la zona rural como urbana, presentados por las entidades territoriales deberán contar con estudios y diseños de conformidad con lo establecido en el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS) que aplique, contenido en las Resoluciones números 0330 de 2017, 501 de 2017 y 844 de 2018 o las normas que la modifiquen, adicionen, aclaren o sustituyan, con la correspondiente aprobación de quien realizó la interventoría o supervisión técnica de los mismos y de la Entidad contratante de los diseños, exceptuando los proyectos de pre-inversión que deberán presentar de forma explícita dentro del alcance de sus términos de referencia la realización de los estudios y diseños siguiendo lo establecido en el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS) que le aplique o las normas que la modifiquen, adicionen, aclaren o sustituyan.
En el caso de los proyectos rurales, enmarcados en la Resolución números 844 de 2018 y 501 de 2017 o las normas que la modifiquen, adicionen, denominados como abastos, puntos de suministro y soluciones individuales, deberán seguirse los requisitos técnicos establecidos en esta Resolución en cuanto a población, dotaciones para consumo humano y subsistencia de la familia rural, incluyendo los entornos. Así mismo, se debe tener en cuenta la evidencia sobre el proceso de planeación realizada para este tipo de proyectos, iniciando por la etapa de “Perfil de proyecto” y evidencia sobre todo el proceso de participación de las comunidades a beneficiar en la zona de actuación. Cuando los proyectos presentados al mecanismo de viabilización hagan parte de un proyecto regional o de uno de mayor extensión para cuyo funcionamiento dependa de la funcionalidad de las etapas precedentes, el(los) representante(s) legal(es) de la(s) entidad(es) responsable(s) del proyecto, deberá(n) certificar que las etapas anteriores se encuentran funcionando adecuadamente.
Si la(s) etapa(s) anterior(es) se encuentran en construcción a la fecha de presentación del proyecto, la certificación deberá indicar el estado de avance de la construcción y la fecha programada de terminación y puesta en funcionamiento de la misma, debidamente avalados por la Interventoría de la Obra. Las entidades territoriales contratantes responsables de las consultorías de diseño deberán, desde la fecha de publicación de la presente resolución, adjuntar una copia de la póliza de calidad vigente de los diseños, debidamente constituida por el Consultor Responsable de los Diseños, que ampare el diseño presentado como mínimo un (1) año más, posterior a la fecha de su radicación en el Ministerio 32 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Vivienda, Ciudad y Territorio, manteniendo como asegurado o beneficiario a la Entidad Responsable del proyecto. 13.5.
Financieros: Los proyectos deberán incluir los aspectos señalados en la Guía de presentación de proyectos de agua potable y saneamiento básico, incluyendo el presupuesto detallado del proyecto, los soportes presupuestales de las fuentes de financiación y el plan financiero. La información contenida respecto de Análisis de Precios Unitarios y precios será en todo caso responsabilidad de la entidad formuladora. 13.6.
Ambientales: Con excepción de los proyectos de pre-inversión, para la presentación de los proyectos ante el mecanismo de viabilización de proyectos estos deberán contar con los actos administrativos expedidos por la autoridad ambiental competente correspondientes a licencias ambientales, concesión de aguas y/o permisos de exploración o prospección de aguas subterráneas, Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, permiso de vertimientos, permiso de ocupación de cauce, autorización de canteras para la provisión de materiales, autorización de escombreras para la disposición del material sobrante (según corresponda), de conformidad con la normatividad vigente.
Para los demás permisos deberán presentar como mínimo soporte de radicado de solicitud ante la entidad y/o autoridad competente. En el caso de los proyectos de pre- inversión, estos deberán presentar de forma explícita dentro del alcance de sus términos de referencia que deberán cumplir con las necesidades de estudios y diseños para la obtención de licencias y permisos requeridos por el proyecto, según autoridad ambiental competente, por parte de la Entidad formuladora.
Para el caso de conceptos favorables (sin financiación o para proyectos de pre- inversión e inversión en rehabilitación, reconstrucción, prevención y/o mitigación de riesgos de los sistemas de acueducto, alcantarillado y/o aseo, menores a 450 SMMLV), este requisito podrá encontrarse en trámite ante la respectiva autoridad ambiental. En tal caso se deberá indicar el estado actual del trámite y adjuntar copia del documento mediante el cual se solicita el permiso o licencia, debidamente radicado ante la autoridad correspondiente.
En todo caso una vez se cuente con la(s) fuente(s) de financiación del proyecto, previo a la emisión del concepto de viabilidad, se deberá contar con el acto administrativo de la autoridad ambiental competente que lo otorgue. Para el caso de proyectos presentados para el proceso de evaluación por etapas, los requisitos de permisos de ocupación de cauce, licencias ambientales, autorizaciones de canteras para la provisión de materiales y autorizaciones de escombreras para la disposición del material sobrante (según corresponda), podrán encontrarse en trámite ante la respectiva autoridad ambiental.
En tal caso se deberá indicar el estado actual del trámite y adjuntar copia del documento mediante el cual se solicita el permiso o licencia, debidamente radicado ante la autoridad correspondiente. En todo caso una vez se cuente con la(s) fuente(s) de financiación del proyecto, previo a la emisión del concepto de viabilidad, se deberá contar con el acto administrativo de la autoridad ambiental competente que lo otorgue.
En cualquiera de los casos mencionados, cuando la financiación del proyecto sea otorgada por una entidad diferente al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, este no se hará responsable por el cumplimiento de los requisitos ambientales normativos. 33 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.7.
Prediales: Con excepción de los proyectos de pre-inversión, y de los proyectos que incluyan la adquisición de predios y el pago de los derechos de servidumbre conforme lo establecido en los numerales 22 y 23 del numeral 10.1 del artículo 10 de la presente resolución, los demás proyectos deben contar con los predios, permisos de paso y/o servidumbres prediales según corresponda y dicha documentación deberá ser anexada al proyecto en su presentación de acuerdo con lo estipulado en la guía de presentación de proyectos de agua potable y saneamiento básico, incluyendo la certificación de propiedad de los predios (certificado de libertad y tradición a nombre del municipio y/o del prestador en el caso de que el municipio sea accionista mayoritario de la empresa prestadora para lo cual se deberá garantizar que la infraestructura será propiedad del municipio) y las servidumbres necesarias para su ejecución. En el caso de los proyectos de pre-inversión, estos deberán presentar de forma explícita dentro del alcance de sus términos de referencia el grado de acompañamiento requerido por la Entidad formuladora para la obtención de los predios y/o servidumbres definidas dentro del diseño. Parágrafo.
Las Entidades Formuladoras podrán presentar los proyectos de agua y saneamiento básico de forma digital previa reglamentación del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio.” (Subrayas de la Sala) Asimismo, en el Capítulo V ibidem se reguló el procedimiento para la evaluación y viabilización de la propuesta por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 8.4.3.3.
Así las cosas, es menester revocar los numerales segundo a cuarto de la parte resolutiva de la decisión de primera instancia, toda vez que, para su imposición, el Tribunal no atendió a juicios de suficiencia y adecuación. Lo anterior, como quiera que ordenó la construcción inmediata de redes de alcantarillado en la zona rural del Municipio de Rionegro, sin considerar que, como se vio, dicho ente ya había presentado un proyecto en el PDA, el cual se encuentra en fase de consultoría. En consecuencia, en atención a que, para la fecha de emisión de esta providencia ya concluyó la última prórroga de los contratos C-170-22 y C-233-2234, se ordenará que dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, el Municipio de Rionegro, en colaboración con el Departamento de Santander y la CDMB, dentro del ámbito de sus competencias, finalicen los estudios y diseños que permita la prestación del servicio de alcantarillado en el Corregimiento de San Rafael, especialmente en los barrios Villa Esperanza, San Martín y Las Villas.
Para ese propósito, se deberán tener en cuenta los resultados de los contratos de consultoría e 34 Conforme consta en los links https://siaobserva.auditoria.gov.co/guess/cto_ficha_resumen_guess.aspx?idc=7703244&ide=721f82ff- 6072-4901-a8b6-b5a1a3554d5d y https://siaobserva.auditoria.gov.co/guess/cto_ficha_resumen_guess.aspx?idc=7701448&ide 34 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interventoría que fueron suscritos en el marco del Proyecto de pre-inversión denominado “Estudios y diseños para la actualización y viabilización del Plan Maestro de Alcantarillado del Centro Poblado San Rafael de Lebrija del Municipio de Rionegro -Santander” que fue presentado por el Municipio de Rionegro ante el gestor del PDA35.
Dentro de ese mismo término, el citado proyecto deberá ser presentado ante la dependencia encargada del PDA del Departamento de Santander o del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que evalúen su aprobación y financiación. En caso de que alguna de esas entidades requiera información adicional o requiera correcciones, estas deberán ser subsanadas por el Municipio de Rionegro dentro de los dos (2) meses siguientes.
Una vez aprobado el financiamiento de la obra, esta deberá ser realizada por el Municipio de Rionegro o por la empresa prestadora de servicios públicos designada para ese fin, conforme a los términos establecidos en los cronogramas que sean definidos en los estudios aprobados para dicha infraestructura. 8.5. De la controversia frente a la necesidad del Comité de Verificación de la sentencia En este punto, tendrá que dilucidarse si debe prescindirse de la integración del Comité de Verificación de una sentencia de acción popular, si se alega que éste es innecesario, dado que, para el cumplimiento de dicha providencia, resulta más ágil la interposición del incidente de desacato.
Con miras a resolver dicho reparo, la Sala prohijará lo dicho en la providencia del 28 de enero del 2021, en la que se resolvió el recurso de alzada presentado por la Defensoría del Pueblo – Regional Santander, en similares términos a los aquí expuestos, así: “A juicio del apoderado de la actora, no es necesaria la conformación de un comité de verificación, toda vez que ante un eventual incumplimiento de la providencia, resulta más célere promover un incidente de desacato que atenerse a un comité cuyo funcionamiento es indeterminado y dispendioso. 35 Visible en el índice 74 del Sistema de Gestión SAMAI. 35 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, la Sala advierte que de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 472, el Juez tiene la facultad de conformar un comité de verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
La implementación de dicho comité no pugna con la facultad que tienen las partes o los interesados de acudir al incidente de desacato ante el incumplimiento de una orden judicial, pues aquel tiene por finalidad efectuar un seguimiento a la ejecución de las medidas de amparo previstas en la sentencia y también puede servir de instancia de articulación entre las partes, el juez y demás personas interesadas, para lograr la efectiva protección de los derechos colectivos vulnerados.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-254 de 2014, precisó lo siguiente: “[…] Como punto de partida, se destaca el hecho de que ambos cuerpos normativos hayan considerado que dichas autoridades debían conservar su competencia, después de proferido el fallo, para adoptar las medidas que conduzcan a hacer efectivo el amparo.
Eso explica que tanto el juez de tutela como el de la acción popular puedan convocar a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea necesario; practicar pruebas para establecer los motivos de su negligencia y adelantar las diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.36 El juez de la acción popular cuenta con una herramienta adicional para esos efectos: la conformación del comité para la verificación del cumplimiento que, integrado de la manera en que se anunció previamente (Supra 4.5.) cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la formulación de propuestas que conduzcan a realizar la protección concedida y, además, permite hacer un seguimiento de las gestiones que los responsables de restablecer el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto.37 […].10.
Para resolver ese interrogante, hay que remitirse a lo referido con antelación acerca de la responsabilidad del juez de la acción popular en la ejecución de sus sentencias y de los instrumentos jurídicos de los que él y las partes pueden valerse 36 La Sentencia 85001-23-31-000-2011-00047-01(AP), proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el cinco (5) abril de 2013 (C.P. Stella Conto Díaz del Castillo), se refiere al compromiso que, en atención a la naturaleza de la acción popular, a su origen constitucional y a la clase de derechos e intereses que protege, adquiere el juez que la tramitó frente a la garantía del cumplimiento de las órdenes impartidas en aras del restablecimiento del derecho colectivo vulnerado.
El fallo señala, al respecto, que “( ) la supremacía de las normas constitucionales exige, antes que la evocación de un enunciado formal de prevalencia de los derechos colectivos, su plena eficacia material. Y a ese objetivo debe orientarse imperiosamente la actividad de las autoridades, incluyendo la tarea del juez de la acción popular, pues un procedimiento distinto conduciría al desconocimiento de uno de los fines esenciales del Estado Social, para el efecto de la participación en la protección de los derechos colectivos con la eficacia que su trascendencia exige.
Sobre ese supuesto, advierte que el rol del juez de la acción popular no puede limitarse a adoptar una decisión con respecto a los hechos, pretensiones y excepciones alegadas y probadas por las partes, ya que, por el contrario, “su deber tiene que ver con la adopción de las medidas que sean necesarias para restablecer las cosas al estado precedente a la vulneración del derecho o del interés colectivo, de ser ello posible ( )”. 37 Cfr. Sentencia T-443 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt). 36 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para impulsar el cumplimiento de las órdenes de protección de los derechos colectivos.
Se dijo entonces que la sentencia de la acción popular debe indicar de forma precisa el plazo previsto para su ejecución y que, durante ese término, el juez conserva la competencia para tomar las medidas que conduzcan a la pronta y efectiva materialización de la protección concedida. Esto significa que puede practicar pruebas para identificar las circunstancias que obstaculizan la concreción del amparo, requerir a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección y adoptar los correctivos que conduzcan a superar la dilación verificada.
Además, se advirtió sobre el importante papel que cumplen el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia de acción popular y el incidente de desacato frente a dicho propósito, el primero porque opera como un espacio para la elaboración y discusión de las alternativas de cumplimiento de la sentencia y el segundo porque permite que, ante la inminencia de una sanción disciplinaria, las autoridades se apresuren a ejecutar las medidas necesarias para hacer realidad el amparo concedido. […] El papel que cumple el comité de verificación en la asesoría y seguimiento de las órdenes de protección, la competencia que se le confirió al juez para vincular a las entidades que podrían contribuir a acelerar el cumplimiento del fallo, la labor que en aras de este objetivo pueden ejercer los organismos de control y los intereses que están en juego tratándose de derechos colectivos cuya protección, por definición, concierne a toda la sociedad, son razones suficientes para considerar que, en efecto, el juez de la acción popular está habilitado para ajustar sus órdenes cuando ello resulte indispensable para asegurar el goce efectivo de tales derechos o conjurar las circunstancias que lo amenazan […]”.
Es por lo anterior que la Sala considera que el comité de verificación en el asunto sub-examine no debe ser revocado, pero sí modificado en el sentido de incluir al Tribunal, a través de su magistrado ponente, quien lo presidirá”38 (Subrayas de la Sala). En consecuencia, el cargo no tiene vocación de prosperidad. 8.6. De la controversia sobre la conformación del Comité de verificación de la sentencia En este punto, tendrá que definirse si debe modificarse la integración del Comité de Verificación de la sentencia, en el sentido de incluir al Magistrado Ponente del Tribunal en primera instancia, al Ministerio Público y a una ONG, cuyo objeto social esté relacionado con los hechos de la demanda. 38 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 28 de enero de 2021. Proceso radicado número: 68001 23 33 000 2019 00250 01. Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. 37 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sea lo primero indicar que, conforme con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, esa clase de Comités deben ser integrados, además del Juez, por las partes, la entidad encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades relacionadas con el objeto del fallo.
La norma en cuestión es del siguiente tenor: “Artículo 34. Sentencia. (…) En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”.
(Subrayas de la Sala). Por ende, lo que observa la Sala es que asiste razón a la parte actora respecto a que el Comité de Verificación del fallo debe ser integrado por el Ministerio Público y el Magistrado Ponente de la decisión de primera instancia, éste último, quien, además, lo debe presidir. De modo que se modificará el numeral quinto de la decisión recurrida con miras a incluir a dichos sujetos en el mencionado Comité. De otro lado, en cuanto la inclusión de una Organización No Gubernamental, se observa que la norma en cuestión dispuso su vinculación a efectos de realizar veeduría de las órdenes que fueron impuestas en la sentencia, circunstancia que se advierte cumplida con la participación de la Defensoría y la Personería de Rionegro quienes tendrán que velar, junto con los demás integrantes del Comité, por el cumplimiento del fallo.
Por ende, se negará tal petición, pues se entiende que el fin buscado por la normativa se halla agotado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley 38 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A PRIMERO: REVOCAR los numerales segundo a cuarto de la parte resolutiva de la decisión de primera instancia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, en su lugar se dispondrá: ORDENAR que dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, el Municipio de Rionegro, en colaboración con el Departamento de Santander y la CDMB, dentro del ámbito de sus competencias, finalicen los estudios y diseños que permitan la prestación del servicio de alcantarillado en el Corregimiento de San Rafael, especialmente en los barrios Villa Esperanza, San Martín y Las Villas.
Para ese propósito, se deberán tener en cuenta los resultados de los contratos de consultoría e interventoría que fueron suscritos en el marco del Proyecto de pre-inversión denominado “Estudios y diseños para la actualización y viabilización del Plan Maestro de Alcantarillado del Centro Poblado San Rafael de Lebrija del Municipio de Rionegro -Santander” que fue presentado por el Municipio de Rionegro ante el gestor del PDA39.
Dentro de ese mismo término, el citado proyecto deberá ser presentado ante la dependencia encargada del PDA del Departamento de Santander o del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que evalúen su aprobación y financiación. En caso de que alguna de esas entidades requiera información adicional o requiera correcciones, estas deberán ser subsanadas por el Municipio de Rionegro dentro de los dos (2) meses siguientes.
Una vez aprobado el financiamiento de la obra, esta deberá ser realizada por el Municipio de Rionegro o por la empresa prestadora de servicios públicos designada para ese fin, conforme a los términos establecidos en los cronogramas que sean definidos en los estudios aprobados para dicha infraestructura.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral quinto de la sentencia recurrida, el cual quedará así:
QUINTO. Ordenar la conformación del Comité de Verificación que deberá estar integrado por el Magistrado Ponente de la decisión de primera instancia quien lo presidirá, el actor popular, un representante del Ministerio Público, del Municipio de Rionegro, el Departamento de Santander, la CDMB, y el personero municipal de Rionegro, con el propósito de que realicen seguimiento y adopten las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de la presente sentencia.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la decisión impugnada.
CUARTO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo. 39 Visible en el índice 74 del Sistema de Gestión SAMAI. 39 Radicado: 68001 23 33 000 2015 00540 01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional de Santander Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala el 4 de julio de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.