CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinte (20) de junio de dos mil veinticinco (2025) Corresponde al Despacho en esta oportunidad establecer si debe avocar conocimiento sobre el trámite de la referencia y, de ser así, efectuar el respectivo análisis respecto de la admisibilidad y trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada por la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda.

I.

ANTECEDENTES La parte convocante presentó ante la Fiscalía General de la Nación solicitud de extensión de los efectos de la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020, proferida por la «Sala Plena de Conjueces» de la Sección Segunda de esta Corporación, dentro del expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018). En consecuencia, requirió el reconocimiento y pago de la prima especial y sus demás factores de salario, prestaciones y aportes al sistema de seguridad social, de acuerdo con dicha providencia. Como sustento de su solicitud, planteó que fungió como fiscal, es destinataria del Decreto 53 de 1993, y tiene derecho al reconocimiento de la prima especial y la reliquidación de sus prestaciones de acuerdo con la aludida sentencia. La parte convocada negó la solicitud de extensión de jurisprudencia mediante Oficio núm. DAJ-10400 de 8 de septiembre de 2021; por lo tanto, el 10 de noviembre de 2021, la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda solicitó ante esta Corporación la extensión de los efectos de la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020.

Ahora bien, revisado el expediente, se tiene que los entonces consejeros de Estado que integraban las Subsecciones A y B de la Sección Segunda de esta Corporación manifestaron su impedimento para conocer del asunto de la referencia; por lo que, una vez estos fueron declararon fundados, previo sorteo, el trámite del asunto correspondió al respectivo conjuez.

Así, en desarrollo de sus deberes, el mencionado conjuez: (i) ordeno requerir a la parte convocante y convocada a través de providencia de 11 de julio de 2023; (ii) admitió la solicitud de extensión mediante auto 9 de abril de 2024; y, finalmente, (iii) en cumplimiento del artículo 116 del CPACA, el 7 de marzo de 2025, ordenó remitir el expediente al despacho, habida cuenta de los cambios ocurridos en la conformación de la Sala.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Despacho es competente para tramitar la extensión de jurisprudencia de la referencia, de acuerdo con los artículos 125 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.2. Sobre el desplazamiento de los conjueces por parte de la Sala. El expediente de la referencia fue remitido por el respectivo conjuez ponente, habida cuenta de los cambios ocurridos en la integración de esta Subsección. Sobre el particular, debe recordarse que, conforme al artículo 116 del CPACA, «[l]os conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos» (Negrilla fuera del texto original).

Así las cosas, la finalización del período constitucional de los anteriores integrantes de la Subsección y la nueva conformación de la Sala, imponen dar aplicación a la norma citada, toda vez que, por parte del suscrito consejero de Estado, no se advierte causal de impedimento para tramitar y decidir el presente trámite de extensión de jurisprudencia, razón por la cual, se impone avocar conocimiento sobre el particular.

En consecuencia, corresponde ahora al Despacho continuar con el trámite judicial dispuesto en el artículo 269 del CPACA, respecto de la solicitud presentada por la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda en contra de la Fiscalía General de la Nación. 2.3. Normativa Aplicable 2.3.1. Del mecanismo de extensión de la jurisprudencia - generalidades y requisitos La extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado fue prevista por los artículos 102 y 269 del CPACA, y comporta el deber de las autoridades administrativas de «extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos».

Sobre dicho mecanismo, en sentencia C-816 de 2011, la Corte Constitucional señaló que responde «[…] al propósito de dispensación uniforme del derecho en desarrollo de la igualdad constitucional de trato debido por las autoridades a las personas» y «[…] entraña un límite a la discrecionalidad en el ejercicio de la función administrativa por la autoridad ejecutiva, respecto de la apreciación fáctica y jurídica de los asuntos objeto de decisión, pues ciñe la aplicación de la ley a la interpretación realizada por el Consejo de Estado en su función de unificación jurisprudencial».

Además, en los términos de los artículos 102 y 269 del CPACA, cuando las autoridades nieguen total o parcialmente la extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, o guarden silencio, el interesado puede acudir ante este con el fin de forzar la aplicación del fallo de unificación para su caso específico. No se trata entonces de un proceso contencioso administrativo ordinario, sino de un dispositivo de naturaleza judicial que «[…] evita que el ciudadano se vea obligado a acudir a un proceso judicial, con todo lo que ello implica, para que se resuelvan sus pretensiones en relación con casos iguales que ya han sido decididos a través de sentencias de unificación y reduce los niveles de congestión en la Administración de Justicia, bondades del mecanismo que redundan en un sistema jurídico más armónico y coherente que permite la realización de principios y garantías como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la celeridad y la economía procesal».

Ahora bien, el procedimiento previsto para el desarrollo de ese mecanismo ha sido materia de modificaciones por parte de la Ley 2080 de 2021, determinante de un tránsito normativo que no puede ser soslayado. Así, de acuerdo con el texto original de la Ley 1437 de 2011, la solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado se caracterizaba por las siguientes etapas: (i) presentación razonada de la petición acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente;

(ii) término de traslado a la entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por 30 días; (iii) celebración de audiencia de alegatos y decisión. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor de la citada Ley 2080 de 2021, puede afirmarse que el trámite comprende las fases que siguen: (i) presentación razonada de la solicitud acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente, y manifestación jurada, que se entenderá prestada con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende;

(ii) análisis de admisibilidad de la petición, que comprende las posibilidades de admitirla, inadmitirla, rechazarla o rechazarla de plano; (iii) traslado del escrito de extensión, que tendrá lugar una vez admitida la solicitud, durante 30 días a la entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; (iv) término de alegaciones, una vez vencido el lapso de traslado y sin necesidad de auto que lo ordene; y (v) decisión de fondo por escrito.

Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad de convocar a audiencia de alegaciones y decisión, «[c]uando resulte pertinente». En todo caso, en concordancia con la redacción vigente del artículo 269 del CPACA, y para los efectos de esta providencia, resulta adecuado recordar que el ponente deberá rechazar de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia cuando: (i) el peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión;

(ii) se haya presentado extemporáneamente; (iii) se pida extender una sentencia que no sea de unificación; (iv) la sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen un derecho; (v) haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado; o (vi) se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada.

Por consiguiente, el despacho concluye que las aludidas situaciones configuran falencias que implican la ausencia de ciertos requisitos esenciales sin los cuales, no resulta viable, dar curso al mecanismo de extensión de jurisprudencia. En esos casos, tal como lo prevé la normatividad comentada, se impone el rechazo in limine de la petición. 2.3.2.

Naturaleza de las sentencias de unificación del Consejo de Estado El Consejo de Estado, en calidad de máximo órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, tiene la competencia para proferir sentencias de unificación de jurisprudencia en las materias de su conocimiento. Estas decisiones refuerzan el alcance del artículo 230 de la Constitución Política, al dotar a la jurisprudencia de esta Corporación de un carácter normativo que trasciende su tradicional función en la formación de precedentes y líneas jurisprudenciales.

En ese sentido, el artículo 270 del CPACA dispone que las sentencias de unificación son aquellas proferidas por esta Corporación por «importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009».

Complementariamente, el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 (reglamento interno del Consejo de Estado), en su artículo 63, establece que, estos fallos «se identificarán con las siglas CE-SUJ- seguidas del número de la Sección y el número anual consecutivo que les corresponda», lo cual facilita su búsqueda, identificación y consulta». 2.3.3.

Ejercicio del cargo de conjuez: sorteo y asignación de competencia. Ahora bien, en este punto deviene necesario hacer revisión del marco normativo que rige la figura de los conjueces de cara a determinar las competencias conferidas a ellos y la manera en que deben desempeñarlas. Como punto de partida, el artículo 61 de la Ley 270 de 1996, circunscribe el actuar de los conjueces bajo «[…] los mismos deberes que los jueces y Magistrados y estarán sujetos a las mismas responsabilidades de estos», mientras que esta Colegiatura ha sostenido que son «[…] servidores públicos transitorios, sui generis, sujetos al mismo régimen jurídico de los funcionarios judiciales a los cuales reemplazan».

En consonancia, el artículo 115 del CPACA, establece que los conjueces «suplirán las faltas de los Magistrados por impedimento o recusación […]», escenarios en los cuales deberán ser «designados conjueces por sorteo y según determine el reglamento de la corporación […]» (resalta el Despacho). En desarrollo de lo anterior, en cuanto a la asignación de asuntos a los conjueces, el parágrafo del artículo 53 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, establece que «[e]l sorteo de conjueces se realizará por cada sección o sala […]».

Pues bien, de lo anterior es dable colegir que, los conjueces ejercen funciones jurisdiccionales de manera transitoria, bajo los mismos parámetros de conducta y responsabilidad de los magistrados que reemplazan. No obstante, solo tendrán competencia para actuar en situaciones específicas determinadas por la ley, como en el evento de existir manifestaciones de impedimentos por parte de los magistrados titulares para resolver la controversia judicial.

De igual forma, surge palmario que dichas competencias únicamente pueden ser transferidas una vez efectuado el respectivo e indispensable sorteo, «de acuerdo con las leyes procesales y el reglamento interno […]». Todo lo anterior, tiene como finalidad garantizar el adecuado funcionamiento de la administración de justicia, así como salvaguardar el acceso efectivo a la misma, y los principios de independencia judicial e imparcialidad, estructurantes del derecho fundamental al debido proceso previsto en el artículo 29 superior y las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 2.4.

Análisis del caso en concreto En el caso bajo estudio la parte convocante solicita que se le extiendan los efectos de la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020 y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de la prima especial y sus demás factores de salario, prestaciones y aportes al sistema de seguridad social, de acuerdo con dicha providencia. Ahora bien, aunque dicha sentencia fue titulada como de «unificación», se advierte que esta se encuentra afectada por vicios ocurridos al momento de su deliberación y expedición, pues los conjueces conformaron la sala de decisión por fuera de las respectivas previsiones procesales.

En efecto, es claro que una sentencia de unificación emanada de la Sección Segunda de este cuerpo colegiado debe de ser adoptada, máximo, por los 6 magistrados que la integran, o por igual número de conjueces, sin que en ningún caso pueda superarse dicha cantidad de deliberantes. No obstante, el Despacho observa que la sentencia cuyos efectos se solicita extender, fue adoptada por una «Sala Plena de Conjueces» que no encuentra origen o sustento constitucional, legal, ni reglamentario, y que, en esa oportunidad, se conformó un cuórum de 15 conjueces, esto es, con más del doble de los integrantes titulares de la Sección Segunda de esta Colegiatura.

Lo anterior expresa infracciones preocupantes no solo respecto de la conformación de la sala de decisión, sino también del respectivo sorteo que, legalmente, corresponde efectuar en cada asunto, toda vez que, resulta evidente que en la adopción de dicha determinación intervinieron conjueces que nunca obtuvieron la asignación del proceso mediante el sorteo, condición sine qua non para adquirir competencia respecto de un caso específico.

Esta Corporación, en providencia de 28 de febrero de 2025, tuvo oportunidad de referirse a algunas decisiones adoptadas por la aludida «Sala Plena de Conjueces», advirtió idénticas falencias a las anotadas y concluyó que, como consecuencia de ello «[…] la actuación en cuestión estuvo afectada por una falta de competencia funcional […]». En igual sentido, en asuntos de similares contornos fácticos al presente, la Subsección A de esta Sección manifestó que, al emitir la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020, «[…] los conjueces designados inobservaron los artículos 236 de la Constitución Política, 36 de la Ley 270 de 1996 y 126 y 128 del CPACA, porque conformaron la Sala sin tener en consideración el número de miembros que para el efecto está delimitado en la ley, y, en consecuencia, desatendieron la mayoría necesaria para deliberar».

Por consiguiente, es dable concluir que la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020 no fue expedida conforme a las normas que gobiernan la adopción de sentencias de unificación por parte de la Sección Segunda de esta Corporación, y, por tal razón, si bien es cierto está llamada a integrar la línea jurisprudencial respecto de la naturaleza de la prima especial consagrada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, también lo es que, en estricto sentido, no comporta un fallo de unificación jurisprudencial en los términos establecidos en el artículo 270 del CPACA.

En tal virtud, comoquiera que en este caso la solicitud de extensión no se funda en una verdadera sentencia de unificación jurisprudencial, se impone rechazarla de plano, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 269 del CPACA, efecto para el cual, en virtud de los principios de eficiencia y economía procesal previstos en los artículos 7 de la Ley 270 de 1996 y 42.1 del CGP, se impone, previamente, dejar sin efecto los autos de 11 de julio de 2023 y 9 de abril de 2024, tal como será dispuesto ut infra.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el Despacho,

RESUELVE

PRIMERO: AVOCAR conocimiento del presente asunto, por las razonas expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS ni valor jurídico los autos de 11 de julio de 2023 y 9 de abril de 2024, por medio de los cuales se ordenó oficiar a las partes y se admitió la presente solicitud de extensión de jurisprudencia, conforme a lo señalado en las motivaciones de este proveído.

TERCERO: RECHAZAR de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda, de acuerdo con lo aquí consignado.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia y hechas las anotaciones de rigor, ARCHIVAR el presente asunto.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.