CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 15 de febrero de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-07070-01 Actor: Dagoberto Rodríguez Balceiro. Accionado: Tribunal Administrativo del Meta y otro. Tema Tutela contra providencia judicial – Proceso Ejecutivo – Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente – Ejecución de obligación que no fue establecida de manera clara, expresa y exigible.

Decisión: Revocar la decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela para, en su lugar, negar la solicitud de amparo. FALLO SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación impetrada por el señor Dagoberto Rodríguez Balceiro, a través de apoderado judicial, contra la sentencia del 19 de noviembre de 2021, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El señor Dagoberto Rodríguez Balceiro, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de cuestionar la legalidad de la Resolución 02511 del 13 de julio de 2005, proferida por el director general de la Policía Nacional, a través de la cual fue retirado del servicio activo como patrullero, por voluntad discrecional de la institución policial; cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo del Meta, el cual, mediante sentencia del 13 de agosto de 2013, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó reintegrarlo al servicio activo sin solución de continuidad para todos los efectos legales y prestacionales, desde la fecha en que se produjo su retiro.

En cumplimiento de tal pronunciamiento judicial, la Policía Nacional reintegró al actor al servicio activo, mediante Resolución 02721 del 11 de julio de 2014, además de liquidarle los haberes dejados de percibir, a través de la Resolución 1491 del 18 de noviembre de 2014. Sin embargo, en el resumen de la liquidación que le fue entregada a su apoderada no se incluyó la prima de orden público por el período comprendido entre julio de 2005 y julio de 2014, prestación social a la cual considera tener derecho.

De tal manera, el accionante presentó demanda ejecutiva contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se acatara totalmente el fallo judicial en cuanto al pago de los haberes dejados de percibir con ocasión de su retiro. El asunto, con radicado 2019-00091-00, fue repartido al Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio que, a través de auto del 2 de diciembre de 2019, se negó a librar mandamiento de pago por considerar que, si bien la prima de orden público no fue incluida en la liquidación realizada por la institución policial, en la sentencia cuyo cumplimiento se persigue no se especificaron los emolumentos que debían reconocerse al momento del reintegro del demandante.

Inconforme con dicho pronunciamiento la parte ejecutante interpuso recurso de apelación, siendo resuelto por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto del 8 de abril de 2021, confirmando lo resuelto por el a quo, con el argumento de que la sentencia no contenía una obligación clara, expresa y exigible que permitiera determinar los factores a incluir en la liquidación. Argumentó que los derechos fundamentales invocados le fueron vulnerados por las autoridades judiciales accionadas al incurrir en defecto sustantivo y desconocimiento de precedente al apartarse de sus propias decisiones contenidas en la «[…] Sentencia del 9 de septiembre de 2019 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio, Meta.

Expediente 50001333300420170000400. Demandante EWIN ROA FLOREZ. Medio de Control EJECUTIVO […]” y en los expedientes “[…] 19001333100620150008201. HAROLD ROLANDO DAZA GARCIA. Medio de Control EJECUTIVO – Popayán, Cauca. Expediente 19001333100820050105200. JORGE LUIS DELGADO MUÑOZ. Medio de Control EJECUTIVO – Popayán, Cauca. Expediente 19001333100420060019902.

NURBEY UBEIMAR BOLAÑOS GONZALEZ. Medio de Control EJECUTIVO – Popayán, Cauca. Expediente 18001333300220150039200. LUIS EDUARDO PATIÑO GARIZABAL. Medio de Control EJECUTIVO – Florencia, Caquetá. Expediente 19001333300120150010700. JHON EDWARD CASTAÑO. Medio de Control EJECUTIVO – Popayán, Cauca. Expediente 18001233300320160022700. HERIBERTO TOMÁS MEDINA RAMIREZ.

Medio de Control EJECUTIVO – Florencia, Caquetá […]». Pretensión. Como consecuencia de lo anterior solicitó: «[…] se deje sin efectos el Auto Interlocutorio N° 083 del ocho (08) de abril de dos mil veintiuno (2021), notificado en estado electrónico N° 060 del dieciséis (16) de abril de dos mil veintiuno (2021) dentro del medio de control EJECUTIVO con radicado 50001333300420190009101, en consecuencia, emita una nueva decisión que reemplace la que se deja sin efectos, teniendo en cuenta el criterio para valorar pruebas que ha sostenido el mismo Tribunal en cuestiones análogas, y así se dé cumplimiento total al fallo judicial del trece (13) de agosto de dos mil trece (2013) ejecutoriado el dos (2) de septiembre de dos mil trece (2013) dentro del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO bajo el criterio de que no ha existido solución de continuidad para todos los efectos legales en la prestación de sus servicios […]» II.

ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA. Mediante auto del 22 de octubre de 2021, la sección primera admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar: i) a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Meta y el Juez Cuarto Administrativo de Villavicencio, en calidad de accionados, y, ii) a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, como terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio. El titular del despacho judicial mencionado rindió informe en el presente asunto en el que manifestó que no se vulneró derecho fundamental alguno, ya que en su momento la decisión estuvo fundamentada en pronunciamientos jurisprudenciales análogos al tema objeto de discusión, además de las siguientes razones: Los documentos allegados como título cumplieron con las condiciones formales, pero no pudo predicarse lo mismo frente al cumplimiento de los requisitos sustanciales, ya que al examinarse la sentencia de condena emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento adelantado por el actor, no fueron enlistados los factores que debían ser tenidos en cuenta para el efecto, sino que estableció que serían aquellos “dejados de percibir desde la fecha en que se produjo su retiro y hasta que sea efectivamente reintegrado”, de manera que la obligación específicamente reclamada, esto es la prima de orden público, carecía del requisito de claridad y expresividad, y el ejecutante no acreditó los factores que percibía al momento del retiro de la Institución. 3.2.

Policía Nacional – Secretaría General. El secretario general de la institución policial dio respuesta al libelo introductorio y solicitó declarar la improcedencia en tanto no se satisfacen las condiciones establecidas jurisprudencialmente al no demostrarse la existencia de un perjuicio irremediable ni la afectación a los derechos al debido proceso y del acceso a la administración de justicia del solicitante; por el contrario, se observa que lo pretendido es sustituir la decisión proferida por el juez natural. 3.3.

Tribunal Administrativo del Meta. Guardó silencio. IV. SENTENCIA IMPUGNADA. La sección primera del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 19 de noviembre de 2021, declaró la improcedencia la acción de tutela al considerar: «[…] 46. Ahora bien, para la Sala el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que no indicó específicamente cuales fueron las i) reglas y sub reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia T-261 de 2014 y en la “[…] sentencia del 16 de mayo de 2002.

Consejo de Estado. MP: Ana Margarita Olaya Forero […]”, y mucho menos argumentó que las ii) situaciones fácticas y los iii) problemas jurídicos en ambos casos eran análogos o similares. 47. En ese orden de ideas, para la acreditación del requisito de relevancia constitucional respecto al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, no basta con citar de manera genérica la jurisprudencia del Consejo de Estado o de la Corte Constitucional, sino que por el contrario, el actor tiene la carga argumentativa de señalar en su escrito de tutela el cumplimiento de los elementos que permiten configurar la existencia de un precedente judicial, esto es, i) que en la ratio decidendi de las sentencias invocadas por el actor en su escrito de tutela se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente. […]» V. LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la decisión del a quo, reiterando los argumentos de orden fáctico expuestos en el escrito de tutela inicial y, adicionalmente, agregó que: «[r]esulta inadmisible desde la perspectiva constitucional y en sede de tutela tratar de justificar un desacato a la administración de justicia y colocar en cabeza de la parte vulnerada cargas probatorias ajenas a la acción de tutela.

La parte que represento no está pidiendo en sede de tutela que le reconozcan LA PRIMA DE ORDEN PÚBLICO. Esa prima ya la reconoció la Administración de Justicia de una manera insoslayable: la Policía Nacional debe pagarle al reintegrado todo lo que dejó de percibir desde el retiro hasta el reintegro. No puede haber título más claro y si al llenarlo la Policía Nacional omite pagar todo incurre en un fraude procesal y en un desacato a la Administración de justicia, lo que no se puede cohonestar por el órgano de cierre de la jurisdicción en lo contencioso administrativo. […]».

VI. CONSIDERACIONES. Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; cuestión previa; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; determinación del problema jurídico; la decisión que se cuestiona; y, el caso concreto. 6.1.

Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el literal b) de los artículos 13 y 25 del Acuerdo No. 80 de 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 19 de noviembre de 2021, por la sección primera del Consejo de Estado. 6.2.

Cuestión previa. Previo a abordar el fondo del asunto planteado por la parte actora, pese a que en el escrito inicial se cuestiona la legalidad de las decisiones judiciales proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio y la del Tribunal Administrativo del Meta, dentro del proceso ejecutivo 2019-00091-01, se observa que los argumentos que sustentan sus pretensiones son los mismos respecto a las mencionadas sentencias.

Por lo anterior y en atención a que la providencia de 2 de diciembre de 2019, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio fue apelada por lo cual no cobró fuerza de cosa juzgada y, en consecuencia, el Tribunal Administrativo del Meta, conoció del asunto en segunda instancia para expedir el pronunciamiento cuestionado, el reclamo constitucional formulado será estudiado solo respecto a esta última, en tanto, una decisión de amparo respecto a la misma garantizaría el bien ius fundamental invocado. 6.3.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Requisitos de procedencia general.

En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, b) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, y c) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida en una demanda ejecutiva.

En cuanto al requisito de relevancia constitucional, el juez de primera instancia no lo encontró acreditado, sin embargo, esta Sala de decisión considera que la parte actora alega la configuración de una vía de hecho por desconocimiento de precedente que constituye un hecho nuevo, adicional a los argumentos relacionados con los requisitos sustanciales del título ejecutivo, que amerita un pronunciamiento de fondo sobre la Litis planteada.

Por lo anterior, se encuentran superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, se procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado; por lo cual, desde ya, se enuncia que la decisión del a quo será revocada. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 6.4.

Problema Jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿El Tribunal Administrativo del Meta vulneró los derechos fundamentales del señor Dagoberto Rodríguez al haber proferido la providencia del 8 de abril de 2021, mediante la cual confirmó la negativa a librar mandamiento de pago en los términos pretendidos? 6.5.

Del caso concreto. Una vez establecido el motivo de inconformidad expuesto por la parte tutelante, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el proceso ejecutivo cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada. - El señor Dagoberto Rodríguez Balceiro, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 02511 del 13 de julio de 2005, mediante la cual fue retirado del servicio. - El conocimiento del asunto, con radicado 2005-40450-00, le correspondió al Tribunal Administrativo del Meta que, mediante sentencia del 13 de agosto de 2013, accedió a las pretensiones de la demanda, esto es, ordeno reintegrar al actor servicio activo sin solución de continuidad para todos los efectos legales y prestacionales, desde la fecha en que se produjo su retiro. - En cumplimiento de tal pronunciamiento judicial, la Policía Nacional lo reintegró al servicio activo, mediante Resolución 02721 del 11 de julio de 2014, además de efectuó la liquidar de los haberes dejados de percibir por parte del actor, a través de la Resolución 1491 del 18 de noviembre de 2014.

Sin embargo, en el resumen de la liquidación que le fue entregada a su apoderada no se incluyó la prima de orden público por el período comprendido julio de 2005 hasta julio de 2014, prestación social a la cual consideraba tener derecho. - El actor instauró demanda ejecutiva contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se acatara totalmente el fallo judicial que ordenó reconocerle y pagarle los sueldos, primas, prestaciones sociales y demás emolumentos económicos dejados de percibir, con ocasión de su retiro; siendo asignada, con radicado 2019-00091-00, al Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio que, a través de auto del 2 de diciembre de 2019, negó librar mandamiento de pago, con sustento en lo siguiente: «[…] Al respecto, sea lo primero señalar que en efecto la prima de orden público, no fue un factor incluido por la POLICÍA NACIONAL en la liquidación de los haberes pagados al demandante, sin embargo, verificada la sentencia de segunda instancia que compone el título ejecutivo, se advierte que no fueron especificados los emolumentos que debían ser reconocidos al demandante con ocasión de su reintegro a la Policía, pues en dicha decisión, en la cual se accedió a las pretensiones, se condenó a la entidad a reconocer y pagar "( ) los sueldos, primas, prestaciones sociales y demás emolumentos económicos dejados de percibir desde la fecha en que se produjo su retiro y hasta que sea efectivamente reintegrado.

( )" De lo anterior, resulta evidente que en las decisiones judiciales en cuestión, no se avizora una obligación clara, expresa y exigible, relacionada con el pago de la prima de orden público, frente a lo cual la parte interesada se limitó a aportar las Resoluciones 9360 de septiembre 5 de 1994 "Por la cual se determinan las zonas y condiciones en que debe pagarse la Prima de Orden Público al personal de oficiales, suboficiales, agentes y empleados públicos de la Policía Nacional" (fls. 27 a 33) y la Resolución No. 08445 de abril 25 de 1997 "Por la cual se hace extensivo el reconocimiento y pago de la prima de orden público al personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional" (fl. 34), documentos que por sí solos no permiten determinar que el ejecutante la percibiera al momento de ser retirado de la institución, ni configuran su forzosa inclusión en la liquidación efectuada por el área de administración salarial al dar cumplimiento a la sentencia judicial […]”. […] De lo anterior, se colige que la obligación que pretenda ejecutarse, debe estar contenida claramente en el título ejecutivo, sin que sea necesario efectuar declaración alguna, observándose en el presente caso que en la decisión de segunda instancia emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no fue determinado de manera expresa el factor salarial que reclama el demandante, por tanto, ni las resoluciones aportadas por el extremo activo ni la decisión judicial, impusieron la obligación a la entidad ejecutada de incluir la prima de orden público en la liquidación del demandante.

Cabe destacar que para llegar a reconocer dicho emolumento, se tendría que efectuar un estudio propio del proceso declarativo, pues el Decreto 923 de 20055 (vigente en el primer año que le fue liquidado al demandante), sobre la prima de orden público, estableció que sería percibida por el personal de nivel Ejecutivo que preste sus servicios en lugares donde se desarrollen operaciones policiales para restablecer el orden público, las cuales determinará el Ministerio de Defensa Nacional, además de señalar que no tiene carácter salarial para ningún efecto legal.

Aunado a lo anterior, se destaca que en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte demandante tampoco solicitó aclaración de sentencia a efectos de haber obtenido precisión sobre los emolumentos que consideraba tenía derecho a devengar. En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que de las decisiones judiciales aportadas como título ejecutivo, no se advierte una obligación expresa, clara y exigible respecto del emolumento cuya inclusión reclama el ejecutante, el Despacho· procederá a negar el mandamiento solicitado […]» - Inconforme con el anterior pronunciamiento, la parte ejecutante interpuso recurso de apelación, en el que manifestó que la expresión “sin solución de continuidad” implica que el trabajador recibe y mantiene en el máximo posible todas las cualidades o elementos del empleo del que fue retirado ilegalmente.

En consecuencia, debe atenderse el pago de la prima de orden público que se encontraba percibiendo cuando fue retirado de la institución. - El Tribunal Administrativo del Meta, mediante el auto del 8 de abril de 2021, resolvió confirmar lo resuelto por el a quo, bajo argumentos similares. De la solución planteada al caso concreto. Una vez precisadas las actuaciones surtidas en el proceso ejecutivo cuestionado en sede de tutela por el señor Dagoberto Rodríguez Balceiro, así como la providencia atacada, es necesario indicar, de primera mano, que las inconformidades planteadas en el escrito inicial coinciden con los cargos manifestados en la demanda ejecutiva y el recurso de apelación impetrados, frente a lo cual debe recordarse que el mecanismo de amparo constitucional no puede ser utilizado como una tercera instancia para reabrir discusiones jurídicas ya concluidas y resueltas por el juez natural del asunto.

Sin embargo, lo anterior no es óbice para que esta Sala de decisión no efectúe algunas precisiones tendientes a aclarar las razones por las cuales se considera que en el asunto bajo estudio no se configuraron las vías de hecho endilgadas por la parte actora. Del proceso ejecutivo en la Ley 1437 de 2011. La ley 1437 de 2011, como bien se define, regula lo pertinente al proceso administrativo y de lo contencioso administrativo, por ello pese a que en algunos artículos se disponen aspectos puntuales relacionados con el proceso ejecutivo, nos encontramos ante la ausencia de una normativa concreta respecto de este trámite; por ello, en aplicación de la remisión expresa que hiciera su artículo 306 frente a aspectos no regulados, en concordancia con el 299, es claro que el proceso ejecutivo en la jurisdicción contenciosa “frente a lo no previsto” debe regirse por el Código General del Proceso.

Al respecto, esta misma Sala de decisión se pronunció de manera más puntual en un proceso ejecutivo, mediante auto interlocutorio del 29 de agosto de 2019. Dicho ello, se recuerda que el artículo 422 del CGP, respecto al concepto y alcance de título ejecutivo, dispone: «[…]

ARTÍCULO 422. TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. […]» (Subrayado por la Sala) Al respecto, en el trámite de un proceso ejecutivo, en pronunciamiento de quien ahora lo hace como ponente se efectuaron algunas precisiones al respecto que se reiteran como, a continuación, se hará. La definición contenida en el artículo 422 del Código General del Proceso permite inferir que hay requisitos de forma y de fondo, siendo los primeros «que se trate de documentos que […] tengan autenticidad, que emanen de autoridad judicial, o de otra clase si la ley lo autoriza, o del propio ejecutado o causante cuando aquel sea heredero de este» y los segundos, «que de esos documentos aparezca a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante, una obligación clara expresa, exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero»”.

En relación con los requisitos de fondo del título ejecutivo, la doctrina ha señalado los siguientes: i) Que la obligación sea expresa, ii) Que sea clara y; iii) Que sea exigible. «[…] La obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del contenido del título, sea que consista ésta en un solo documento o en varios que se complementen formando una unidad jurídica.

Faltará este requisito cuando se pretenda deducir la obligación por razonamientos lógicos jurídicos, considerándola una consecuencia implícita o una interpretación personal indirecta. […] La obligación es clara cuando además de expresa aparece determinada en el título en cuanto a su naturaleza y sus elementos (objeto, termino o condición y si fuere el caso su valor líquido o liquidable por simple operación aritmética), en tal forma que de su lectura no quede duda seria respecto de su existencia y sus características.

Obligación exigible es la que debía cumplirse dentro de un término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya acaecida, o para la cual no se señaló termino y cuyo cumplimiento solo podía hacerse dentro de cierto tiempo, que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición (Código civil, artículos 1680 y 1536 a 1542).

Por eso, cuando se trate de obligación condicional, debe acompañarse la plena prueba del cumplimiento de la condición. […]» Así las cosas, el título ejecutivo es aquel que contenga una obligación clara, expresa y exigible al momento de incoarse la demanda. En tal sentido, esta Corporación se pronunciado frente a cada una de dichas características así: La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa.

La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. La obligación es exigible cuando únicamente es ejecutable cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido. También ha señalado que, por regla general, en los procesos ejecutivos que se promueven con fundamento en las providencias judiciales, el título ejecutivo es complejo y está conformado por la providencia y el acto que expide la administración para cumplirla.

En ese caso, el proceso ejecutivo se inicia porque la sentencia se acató de manera imperfecta. Por excepción, el título ejecutivo es simple y se integra únicamente por la sentencia, cuando, por ejemplo, la administración no ha proferido el acto para acatar la decisión del juez. En este orden de ideas, es preciso indicar que la parte actora hizo uso de este mecanismo constitucional con el fin de dejar sin efecto la providencia del 8 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, pues, de acuerdo con su decir, incurrió en vías de hecho por defecto sustantivo y desconocimiento de precedente, de tal manera que el análisis del juez de tutela se centrará en tales supuestos de manera simultánea, en tanto las mencionadas vías de hecho confluyen en los mismos supuestos.

Lo anterior, en atención a que, según el decir del actor, la liquidación a efectuarse al momento de su reintegro debía realizarse con inclusión de la prima de orden público por el lapso transcurrido entre julio de 2005 y julio de 2014, prestación social a la cual consideraba tener derecho, además de los demás emolumentos adeudados. Al respecto, la Sala de decisión debe precisar que, una vez revisadas las actuaciones surtidas en el proceso ejecutivo, no se observa que la autoridad judicial accionada hubiera incurrido en actuaciones caprichosas o arbitrarias que vulneraran las garantías fundamentales propias del debido proceso o con tal virtualidad como para afirmar que se presentara una omisión absoluta de la norma adjetiva aplicable o, un exceso ritual manifestó, además se observa que de considerarse afectado con alguno de los pronunciamientos del juez natural del asunto, el actor tuvo la oportunidad de controvertirlos a través de los recursos procedentes al interior del sub examine.

El tutelante, al igual que en el recurso de apelación interpuesto en el proceso ejecutivo, insistió en que la expresión “sin solución de continuidad” implica que el trabajador recibe y mantiene en el máximo posible todas las cualidades o elementos del empleo del que fue retirado ilegalmente, entre aquellos, el pago de la prima de orden público que se encontraba percibiendo cuando fue retirado de la institución y los demás emolumentos a incluir en su liquidación. De una revisión de los medios probatorios aportados al proceso y las conclusiones a las que arribó el Tribunal Administrativo del Meta, se evidencia que el estudio del juez contencioso es razonable, en tanto especificó los motivos por los cuales consideraba que no era procedente la pretensión de ejecución de los valores correspondientes a la prima de orden público, esto es, al no ser una obligación clara, expresa ni exigible.

Se dijo puntualmente en la sentencia acusada: «[…] Así, se observa que la obligación reclamada por vía ejecutiva, consiste en el pago de la prima de orden público por el periodo comprendido entre el mes de julio de 2005 y el mes de julio de 2014, por considerar que en los actos administrativos expedidos por la entidad demandada en cumplimiento de la citada sentencia judicial –especialmente la Resolución Nº 1491 del 18 de noviembre de 2014, que dispuso el pago de los haberes dejados de percibir por el demandante– no se satisface dicha obligación. Al respecto, estima la Sala que, si bien los documentos allegados como título ejecutivo cumplen con las condiciones formales, en tanto se trata de sentencia judicial debidamente ejecutoriada, según constancia expedida en este sentido el 12 de octubre de 2018 por la Secretaría del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio, no ocurre lo mismo con aquellas sustanciales, toda vez que la obligación específicamente reclamada, carece del requisito de claridad.

Al confrontar la condena contenida en la providencia judicial con los actos administrativos proferidos en virtud del cumplimiento de la sentencia, la obligación de pagar el factor denominado prima de orden público no emerge con total claridad del respectivo título, pues no es fácilmente inteligible que en “los sueldos, primas, prestaciones sociales y demás emolumentos económicos dejados de percibir”, se encuentre incluida la acreencia demandada.

Lo anterior, por cuanto la referida providencia no enlistó los factores que debían ser tenidos en cuenta para el efecto, sino que estableció que serían aquellos “dejados de percibir desde la fecha en que se produjo su retiro y hasta que sea efectivamente reintegrado”. Así, para determinar cuáles son los sueldos, primas, prestaciones sociales y demás emolumentos económicos cuyo reconocimiento y pago se ordenó en la sentencia base de la ejecución, en aras de concluir si la prima de orden público se encuentra dentro de aquellos, debe tenerse certeza –cuando menos– de los factores salariales que percibía el demandante al momento de su retiro de la institución, pero ello no se encuentra acreditado en el presente asunto.

En tal sentido, la parte actora invoca y aporta (i) la Resolución Nº 9360 del 5 de septiembre de 1994, por la cual se determinan las zonas y condiciones en que debe pagarse la prima de orden público al personal de oficiales, suboficiales, agentes y empleados públicos de la Policía Nacional; y (ii) la Resolución Nº 05445 del 25 de abril de 1997, por la cual se hace extensivo el reconocimiento y pago de la prima de orden público al personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional.

Sin embargo, de esos actos administrativos, que datan de los años 1994 y 1997, no es factible colegir la existencia clara de la obligación reclamada, pues se trata de actos administrativos de carácter general, en los que no se efectúa el reconocimiento prestacional de forma particular, cierta e inequívoca a favor del hoy ejecutante; por lo que la Sala tendría que acudir a suposiciones o elucubraciones –como la planteada por la parte actora cuando indica que por encontrarse adscrito al Departamento de Policía del Meta al momento de su retiro, el demandante tendría derecho al pago de la prima en comento–, o a efectuar interpretaciones jurídicas “para establecer cuál es la conducta que puede exigirse al deudor”, las cuales escapan de la órbita del juicio ejecutivo, como lo expuso la a quo y como lo ha señalado el Consejo de Estado, en tanto que en proceso ejecutivo, se itera, no es viable “hacer una interpretación de las normas aplicadas por el juez que resolvió el proceso declarativo, pues ello desconoce los requisitos esenciales que debe tener el título de recaudo dentro de un proceso ejecutivo para librar el mandamiento de pago”.

Así las cosas, concluye esta Corporación que los documentos invocados como título ejecutivo no contienen la obligación clara de pagar al señor Dagoberto Rodríguez Balceiro, el factor salarial denominado prima de orden público; circunstancia que impide librar el mandamiento de pago pretendido, […]». Visto el análisis efectuado por el Tribunal accionado, se evidencia que aquel efectuó un estudio detallado de la providencia judicial cuya ejecución se pretendía, teniendo en cuenta que aquella no contenía una obligación clara, expresa y exigible, por cuanto no enlistaba con precisión los factores a incluir en la liquidación y tampoco se encontraban acreditados los emolumentos percibidos por el ejecutante al momento de su retiro; razón por la cual, entre otros, no era posible ordenar la inclusión de la prima de orden público pretendida.

En este orden de ideas, la Sala encuentra que la Corporación Judicial accionada empleó los criterios de valoración atendiendo la sana crítica, por cuando luego de efectuar un análisis racional de los diferentes medios de prueba, concluyó que la entidad ejecutada cumplió con el pago de la obligación que se perseguía, por lo tanto no se incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo y, por ende, no se configuró la violación de los derechos fundamentales que alega el accionante, máxime, si se tiene en cuenta que la parte actora no argumentó de manera suficiente las razones por las cuales se configuraba tal yerro.

Sumado a esto, es pertinente recordar que la parte actora argumenta la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, en tanto las decisiones judiciales cuestionadas no atendieron los pronunciamientos emitidos al respecto previamente por el mismo y otros Tribunales y Juzgados Administrativos del país, no obstante, en concordancia con lo expuesto por el a quo, el precedente horizontal de los pares no tiene la virtualidad de configurar la vía de hecho alegada, máxime si no se trata de los mismos sujetos procesales y se sustenta en supuestos jurídicos y fácticos diferentes, esto, sin contar con que el acervo probatorio difiere en cada proceso.

Adicionalmente, debe precisarse que la protección de los derechos fundamentales por vía de tutela cuando éstos resultan afectados por la interpretación judicial de pruebas o de normas jurídicas debe ser excepcionalísima y únicamente procede cuando el juez se aparta de la Ley y la Constitución en forma irrazonable, por lo que en caso de que existan distintas interpretaciones razonables, debe prevalecer la del juez de conocimiento en aras de preservar los principios de autonomía, independencia y especialidad de la labor judicial.

En vista de lo anterior, forzoso es concluir que, contrario a lo afirmado por el tutelante, la motivación consignada por el juez competente en la providencia cuestionada fue congruente y suficiente, en la medida en que se sustentó en las pruebas, normas y jurisprudencia aplicables, de tal forma que encontró cumplida la obligación perseguida.

Así las cosas, debe precisarse que la providencia emitida por el Tribunal Administrativo del Meta está debidamente fundada, es decir cumple rigurosamente con los estándares de motivación, en tanto se seleccionaron las fuentes normativas y la jurisprudencia aplicables al caso, acompañando el análisis de una cuidadosa adecuación de los hechos y las pretensiones a las instituciones y normas.

En suma, las reglas de derecho aplicables al caso fueron razonadamente elegidas, esto es, la autoridad accionada dio cuenta detallada del porqué de su decisión, por tal motivo debe concluirse que no se configuraron los defectos fáctico, sustantivo ni la vulneración directa de la Constitución endilgados. Así las cosas y corolario de lo expuesto en esta providencia, se advierte que no se vulneraron los ius fundamentales invocados, en la medida en que no se configuraron las vías de hecho alegadas.

En consecuencia, la Sala REVOCARÁ la decisión del A quo declaró improcedente la acción de tutela impetrada por el señor Dagoberto Rodríguez Balceiro para, en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales invocados. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII.

FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 19 de noviembre de 2021, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. En su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales del señor Dagoberto Rodríguez Balceiro, en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

CUARTO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.