CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez Demandados: Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Tema: Tutela contra providencia judicial; régimen de transición – Ley 100 de 23 de diciembre de 1993[1];

Ingreso Base de Liquidación; precedente fijado por el Consejo de Estado en sentencia de unificación sobre el Ingreso Base de Liquidación en pensiones sometidas al régimen de transición. Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) seguridad social, iii) mínimo vital, iv) vida digna, v) igualdad en conexidad con el vi) principio de favorabilidad laboral Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la actora contra el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, el Juzgado al proferir la sentencia de 12 de junio de 2019 y el Tribunal al proferir la sentencia de 7 de octubre de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-42-047-2017-00502-01, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad en conexidad con el principio de favorabilidad laboral.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, obrando mediante apoderado, presentó solicitud de tutela contra el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, el Juzgado al proferir la sentencia de 12 de junio de 2019 y el Tribunal al proferir la sentencia de 7 de octubre de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-42-047-2017-00502-01, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad en conexidad con el principio de favorabilidad laboral.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Adujo que laboró al servicio del Estado Colombiano para el Ministerio de Protección Social, desde el 01 de septiembre de 1968 hasta el 31 de enero de 1992, por lo que para el 13 de febrero de 1985, fecha en que entró en vigencia la Ley 33 de 29 de enero de 19851, tenía más de 15 años de servicios, en ese orden de ideas, es beneficiaria del régimen de transición en los términos de la Ley 33 de 1985. 4.

Expresó que la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales de la Protección Social – UGPP expidió la Resolución núm.002096 de 27 de junio de 1991, por medio del cual le reconoció la respectiva pensión de 1 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez jubilación, la cual fue objeto de reliquidación por medio de la Resolución núm. 21183 de 1° de abril de 1993. 5.

Indicó que solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, la cual fue negada por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de la Resolución núm. RDP 010964 de 17 de marzo de 2017. 6.

Expresó que contra la Resolución núm. RDP 010964 de 17 de marzo de 2017 interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido por medio de la Resolución núm. RDP 021586 de 25 de mayo de 2017, confirmando en su integridad lo dispuesto en dicho acto administrativo. 7. Señaló que presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones núms.

RDP 010964 de 17 de marzo de 2017 y RDP 021586 de 25 de mayo de 2017; y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condenara a la entidad demandada a reliquidar la respectiva pensión de jubilación. Sentencia proferida el 12 de junio de 2019 por el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo Oral del Circuito de Bogotá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-42-047-2017-00502-01 8.

El Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá resolvió negar las pretensiones de la demanda. 9. Consideró que: 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez “[…] El Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C.- Sección Segunda, mediante sentencia proferida en audiencia inicial el 12 de junio de 2019, negó las pretensiones de la demanda al señalar que ese despacho sentó su posición al proferirse la sentencia de la Corte Constitucional SU-230 de 2015 para apartarse completamente de la posición jurisprudencial sostenida por lo contencioso administrativo y establecerse que el régimen de transición correspondía para los ítems de edad, tiempo de servicios y monto o tasa de reemplazo, y que la forma y el periodo en que tenía que liquidarse el ingreso base de liquidación no quedaba comprendido en el régimen de transición y por lo tanto se debe dar aplicación a lo que prevé el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 […]”2.

Sentencia proferida el 7 de octubre de 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-42-047-2017-00502-01 10. La parte resolutiva de la mencionada providencia dispuso textualmente lo siguiente: “[…]

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida en audiencia inicial el 12 de junio de 2019 por el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. - Sección Segunda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la señora María Teresa Pardo de Álvarez en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, que negó la (sic) pretensiones de la demanda, de conformidad con lo antes expuesto […]”. 11.

Consideró que: “[…] 4. Caso concreto. Tal como se ha podido vislumbrar en el presente caso, se encuentra establecido que la parte demandante nació el 23 de enero de 1937 y presentó sus servicios al Ministerio de Salud desde el 17 de enero de 1969 hasta el 14 de enero de 1992, por lo que a 13 de febrero de 1985, fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, la demandante contaba con más de 15 años de servicio, razón por la cual le es aplicable el régimen de transición previsto en el parágrafo 2º del artículo 1º de la citada ley, el cual dispone que el régimen de transición abarca única y exclusivamente la edad de jubilación de la norma anterior, que para el caso concreto de la demandante son 50 años de edad, siendo entonces el régimen pensional aplicable para efectos del monto y factores salariales las Leyes 33 y 62 de 1985.

Por su parte, el artículo 1º de las Leyes 33 y 62 de 1985 establecieron que la pensión de jubilación se liquida teniendo en cuenta el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. Adicionalmente indicó que los factores a tener en cuenta eran: asignación básica, gastos de 2 El resumen de las consideraciones jurídicas expuestas por el Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, fueron tomadas de la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 7 de octubre de 2021. 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez representación, prima técnica, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios presentados y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.

La entidad demandada, mediante la Resolución No. 21183 del 1º de abril de 1993, reliquidó la pensión de jubilación de la demandante con el 75% sobre el salario promedio de 12 meses incluyendo la asignación básica, la bonificación por servicios presentados y el incremento por antigüedad, en cuantía de $83.979,60 efectiva a partir del 15 de enero de 1992, de conformidad con la Ley 33 de 985, los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978.

Adicionalmente, por medio de Resolución No.000968 del 14 de septiembre de 2009 CAJANAL negó la reliquidación de la pensión de la demandante manifestando que la liquidación de la pensión de la demandante se realizó con el 75% sobre el salario que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. En ese orden de ideas, el demandante tiene derecho a que su pensión sea liquidada teniendo en cuenta el 75% del promedio de los salarios que sirvieron de base para los aportes durante el último año de servicio, tal como lo hizo la entidad demandada.

Por último, se debe señalar que para el presente caso no son aplicables las sentencias de unificación SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, toda vez que la demandante consolidó su estatus de pensionada el 17 de enero de 1989, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y dichas sentencias no hacen referencia al régimen de transición de la Ley 33 de 1985. 5.

Conclusión. Siendo así las cosas, hay lugar a confirmar la sentencia proferida en primera instancia, ya que la demandante no tiene derecho a que se reliquide la pensión de jubilación teniendo en cuenta el 75% de todos y cada uno de los factores salariales devengados durante el último año de servicios […]”. La solicitud de tutela Pretensiones 12.

La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MINIMO VITAL DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO, Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, de la señora MARÍA TERESA PARDO DE ÁLVAREZ.

ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A”, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 7 de octubre de 2021, que CONFIRMÓ la sentencia de primera instancia por la cual se había negado las pretensiones de la demanda y en consecuencia de ordene a reliquidar la pensión de asistida teniendo en cuenta el 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 15 de enero de 1991 hasta el 14 de enero de 1992 3.

Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados […]”. 13. La actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial por falta de aplicación del precedente contenido en la sentencia de 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 14.

De igual manera, señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo por falta de aplicación de la Ley 33 de 29 de enero de 19853, de “[…] la Ley 6 de 1945, los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978 […]”. 15. Por último, la actora en su escrito de tutela, expresó que la autoridad judicial accionada al proferir la sentencia se contradijo “[…] entre los fundamentos y la decisión […]”, en ese orden de ideas, la Sala al revisar los argumentos jurídicos expuestos, considera que la actora estructuró fue un defecto procedimental por desconocimiento del principio de la congruencia. Actuación 16.

El Despacho sustanciador, mediante auto de 20 de abril de 2022; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez Cuarenta y Siete Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y iii) vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en calidad de tercero con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular. 3 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez Intervenciones de la parte demandada y del tercero con interés legítimo 17.

El Juez Cuarenta y Siete Administrativo Oral del Circuito de Bogotá expreso que: “[…] En sentencia proferida en audiencia acumulada el 12 de junio de 2019, este Despacho encontró que la señora María Teresa Pardo de Álvarez, es beneficiaria del régimen de transición dispuesto en la ley 33 de 1985, por lo que el régimen pensional a ella aplicable es el contenido en el Decreto 3135 de 1968, solo en relación con la edad, por cuanto adquirió su estatus de pensionada el 30 de agosto de 1988.

Los aspectos relacionados con tasa de reemplazo, el tiempo de servicios y los factores a tener en cuenta están cobijados por la ley 33 de 1985. En cuanto a las pretensiones de la demanda, esto es, la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, en la liquidación de la pensión de jubilación que fue reconocida a la demandante, el Despacho acogió para el caso la sentencia de unificación proferida por el H. Consejo de Estado, el 28 de agosto de 2018 en el expediente con radicado No. 52001-23-33- 000-2012- 00143-01, en la que se explicó que “para liquidar las pensiones de los empleados del sector público amparados por el régimen de transición, se deberán tener en cuenta únicamente los factores salariales sobre los cuales el servidor público hubiera efectuado cotizaciones al sistema de pensiones.” En virtud de lo anterior, negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora María Teresa Pardo de Álvarez contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, al encontrar que su pensión fue liquidada incluyendo los factores salariales frente a los cuales se efectúo cotización pensional por lo que, atendiendo el precedente jurisprudencial no se podía ordenar la inclusión de factores que no fueron objeto de cotización. La anterior providencia fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Dr. Néstor Javier Calvo Chaves, en sentencia del 07 de octubre de 2021 […]”. […] “[…] Al respecto, se pone de presente que la sentencia objeto de juicio fue proferida bajo el análisis del régimen pensional aplicable a la demandante, en lo que se refiere a edad pensional: Decreto 3135 de 1968, y en lo concerniente a tasa de reemplazo, tiempo de servicios y factores salariales: ley 33 de 1985, y de las reglas jurisprudenciales proferidas por la H. Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-230 de 2015 y H. Consejo de Estado en sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018, por lo que no se presenta el defecto alegado.

En segundo lugar, en lo que concierne al desconocimiento del precedente, es de aclarar que, a diferencia de lo manifestado por el profesional del derecho, es deber de los jueces acatar las sentencias de unificación proferidas por las Altas Cortes; para el caso concreto el H. Consejo de Estado, en sentencia de unificación 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez proferida el 28 de agosto de 2018 en el expediente con radicado No. 52001-23-33- 000-2012-00143-01, explicó que “para liquidar las pensiones de los empleados del sector público amparados por el régimen de transición, se deberán tener en cuenta únicamente los factores salariales sobre los cuales el servidor público hubiera efectuado cotizaciones al sistema de pensiones.” Se recuerda que en dicha sentencia se estudió el régimen pensional regulado por la ley 33 de 1985 y las reglas sobre liquidación pensional deben ser aplicadas a quienes están cobijados por dicho régimen.

Si bien la demandante tuvo derecho a que se le reconociera su pensión en virtud del Decreto 3135 de 1968, también se explicó que los aspectos relacionados con tasa de reemplazo, tiempo de servicios y factores a tener en cuenta están cobijados por la ley 33 de 1985, por lo que son aplicables las reglas dispuestas en la sentencia de unificación, lo que da lugar a que en el caso de la demandante se aplique el precedente judicial […]”. 18.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP afirmó que: “[…] PRIMERA: Por las anteriores consideraciones, y por aquellas que el despacho tenga a bien desarrollar en su escrito decisorio, respetuosamente solicito se declare la IMPROCEDENCIA de la tutela de la referencia, por cuanto: a. En la decisión adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION A, no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar que no le asistía el derecho a la reliquidación de la pensión de vejez. b. La parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto. c. La acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales, máxime cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa. d. La señora MARIA TERESA PARDO DE ALVAREZ se encuentra afiliada a la entidad PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A.S, en el régimen CONTRIBUTIVO, desde el 01 de julio de 2019 e incluida en nómina de pensionados; confirmando que no existe vulneración alguna al derecho a la seguridad social de la parte interesada […]”. 19.

La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardó silencio en esta oportunidad procesal. 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 20. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20214 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20185 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 21. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas jurídicos 22. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser ii) determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales invocados supra por incurrir en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial establecido por el Consejo de Estado, en defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas, y en defecto procedimental por desconocimiento del principio de congruencia. 4 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez 23.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto, iv) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; v) el defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas; vi) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso, vii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social; viii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital; ix) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la vida digna; x) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; xi) marco normativo y jurisprudencial del principio de favorabilidad laboral, xii) análisis del caso en concreto y, finalmente xiii) las conclusiones de la Sala.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 24. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena6, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 25.

Esta Sección adoptó7 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20058, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 26. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 27.

Además de estas exigencias, la Corte en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”9. 28.

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 29. De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 8 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Corte Constitucional.

Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, M.P: Jorge Iván Palacio Palacio. 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”10 que encaje en dichos parámetros. 30.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 31.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 32. De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación. 33.

En el caso bajo examen, la Sala advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales que exige la sentencia C-590 del 2005, para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, dado que: 33.1. Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional; 33.2. Cumplió con el principio de inmediatez12; 10 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P Mauricio González Cuervo. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez 33.3.

No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la actora pueda lograr la protección de los derechos invocados, en relación con el presunto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y el presunto defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas alegados; 33.3.1.

Ahora bien, debe preguntarse la Sala si en el presente caso se cumple o no con el requisito de subsidiariedad dentro del marco de la acción de tutela en relación con el defecto procedimental por desconocimiento del principio de congruencia. 33.3.2. Uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios que existen en el ordenamiento jurídico para controvertir la providencia atacada, teniendo en cuenta que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y sólo procede cuando el peticionario se encuentra en presencia de un perjuicio irremediable o cuando se acredita en el caso concreto que dichos mecanismos no son idóneos o eficaces para la protección de los derechos fundamentales. 33.3.3.

Frente al tema ha dicho la Corte Constitucional13: “[…] Bajo esta perspectiva, la sentencia T-211 de 200914 precisó al menos cuatro razones por las que el estudio del requisito de subsidiariedad es fundamental para determinar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: “La primera consiste en que las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia. Cuando la acción de tutela se instaura como recurso alternativo o como último recurso judicial para obtener una decisión favorable en cualquier materia, se desconoce la división de competencias que 12 Puesto que se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la providencia de 9 de marzo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-113 de 8 de marzo de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 14 Corte, Constitucional, sentencia T-211 de 27 de marzo de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

En el mismo sentido, puede consultarse Corte Constitucional, sentencia T-649 de 1 de septiembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en la cual se estudió la idoneidad y eficacia del recurso de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa que hacía improcedente la acción de tutela porque existía otro medio de defensa judicial. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez la misma Carta ha delineado, y se niega el principio de especialidad de la jurisdicción. Adicionalmente, cuando se promueve el amparo de manera complementaria a los procesos judiciales ordinarios, la decisión del juez constitucional –que por la naturaleza de la acción de tutela tendrá que adoptar una decisión en menor tiempo- puede terminar imponiendo interpretaciones de carácter legal al juez que está encargado del proceso.

En uno y otro caso, la acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su “juez natural”. Una segunda razón estriba en el respeto por la importancia del proceso judicial. Las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso.

Es en este sentido que la sentencia C- 543/92 puntualiza que: “tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes” (negrillas del original). Por tanto, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.

Como tercera razón, la acción de tutela instaurada contra providencias judiciales, cuando no se han agotado los mecanismos ordinarios de protección, atenta contra la seguridad jurídica del ordenamiento. No hace parte de los fines naturales de la acción de tutela el causar incertidumbre jurídica entre los asociados. Por esto, la Corte ha reiterado que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir.

Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica.” 7. En suma, corresponde al juez constitucional evaluar de forma rigurosa la subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales teniendo en cuenta las pautas generales sobre la existencia de otros medios de defensa judicial y si se trata de un proceso concluido o en curso.

La anterior verificación del requisito de subsidiariedad conlleva la salvaguarda de las siguientes garantías: i) el juez natural; ii) el respeto por el debido proceso propio de cada actuación judicial; y iii) la protección de la seguridad jurídica y la cosa juzgada […]”. 33.3.4. En ese orden de ideas, quien interponga una acción de tutela contra providencias judiciales, debe agotar previamente todos los recursos ordinarios y extraordinarios. 33.3.5.

En ese orden de ideas, la Sala estudiará si en el presente caso se cumple con el requisito de agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios. 33.3.6. La actora en su escrito de tutela señaló lo siguiente: 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez “[…] Finalmente, se concluye que la decisión de la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto señaló “que para el caso de la demandante NO son aplicables las sentencias de unificación SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, toda vez que la demandante consolidó su estatus de pensionada el 17 de enero de 1989, esto es, con anterioridad a al entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y dichas sentencias no hacen referencia al régimen de transición de la Ley 33 de 1985” pero seguidamente resuelve confirmar la sentencia proferida en primera instancia, providencia que indica que a la accionante SÍ le es aplicable las sentencias de unificación precitadas, razón por la cual negó la pretensiones, de manera que se ve plenamente la contradicción entre los fundamentos y la decisión […]”. 33.3.7.

Ahora bien, frente al desconocimiento del principio de congruencia de la sentencia acusada, esta Sección considera que no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que la actora contaba con otro medio de defensa judicial para controvertir la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que es el recurso extraordinario de revisión. 33.3.8.

En efecto, esta Sección15 al resolver un asunto en el que se discutía el desconocimiento del principio de congruencia de la sentencia, señaló: “[…] En efecto de acuerdo con la decisión adoptada por la Sala 22 Especial de Revisión de esta Corporación16, y acogida por esta Corporación en posteriores providencias17, el desconocimiento del principio de congruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, situación que se encuentra prevista como una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5º del artículo 250 del CPACA.

Señala la providencia en mención lo siguiente: “[…] 2.6. Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1.° de febrero de 2018, número único de radicación 11001 03 15 000 2017 03037 00, CP.

Roberto Augusto Serrato Valdés 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 2 de febrero de 2016, número único de radicación: 11001-03-15-000-2015-02342-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 4 de octubre de 2017, número único de radicación: 11001-03-15-000-2017-02229-00(AC), C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi.

Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. […] En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA - antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar […]” 33.3.9.

En ese orden de ideas, la Sala encuentra que con fundamento en la jurisprudencia citada supra, existían en el caso sub examine otros mecanismos de control judicial para garantizar la protección de los derechos de la parte actora, como lo es el recurso extraordinario de revisión, previo al cumplimiento de los requisitos legales, para controvertir lo decidido en la sentencia, respecto del desconocimiento del principio de congruencia, antes de acudir a la acción de tutela18.

Estudio del perjuicio irremediable 33.3.10. Ahora bien, debe preguntarse la Sala si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. 18 Frente al incumplimiento del requisito de subsidiariedad dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se alega un defecto procedimental por violación del principio de congruencia y la parte actora cuenta con un mecanismo idóneo y eficaz para lograr la protección de sus derechos fundamentales, como lo es el recurso extraordinario de revisión, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2018, C.P Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2018-03664-00, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2018, C.P Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2018-03870-00. 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez 33.3.11.

Frente a la configuración del perjuicio irremediable dentro del marco de la acción de tutela ha dicho la Corte Constitucional19: “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.

(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable20[…]” 33.3.12.

Para la Sala al revisar el expediente no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. Del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que la actora se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales. 33.3.13.

Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala considera que en el presente caso no se cumplió con uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, dado que la actora debió haber presentado el recurso extraordinario de revisión. 33.4. La actora identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y 33.5.

No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. 34. La Sala debe determinar si, en efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado y en defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas. Por tanto, se harán los siguientes análisis: i) el defecto 19 Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. 20 Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 7 de diciembre de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez sustantivo por desconocimiento de precedente judicial, ii) el defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas, iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso, iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital; vi) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la vida digna; vii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; viii) marco normativo y jurisprudencial del principio de favorabilidad laboral, ix) protección de la seguridad social en el ordenamiento interno y, finalmente, x) analizará el caso en concreto.

Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 35. La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 36.

Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 189621 y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201122; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 200123; C- 816 de 201124; C-179 de 201625; y T-102 de 201426. 37. En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe 21 “Sobre reformas judiciales”.

(Doctrina probable). 22 “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 23 Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 24 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. 25 Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 26 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(Antecedente jurisprudencial). 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”27 (Negrilla fuera de texto). 38. Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado, busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 39.

Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional28, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 40.

En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 200829 indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”.

(Negrilla fuera de texto). 41. Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria30, la regla del respeto del precedente 27 Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 13 de junio de 2011,M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 28 Sentencia T- 760A de 10 de octubre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 29 Sentencia del 13 de mayo de 2008 con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto. 30 Ver Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1 de marzo de 1995,M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-037 de 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-640 de 5 de noviembre de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 20 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 42.

Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala31, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 43.

En efecto, la Sala32 ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial33”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 44.

Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: la i) Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una disposición normativa, crean reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. 32 Ibídem. 33 Corte Constitucional, Sentencias T-1625 de 23 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-161 de 8 de marzo de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 21 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez ser tenidas en cuenta por todos los jueces, al momento de resolver los casos concretos.

Frente al tema, ha dicho la Corte Constitucional34: “[…] La necesidad de otorgar esa fuerza obligatoria a los precedentes se explica a partir de varias razones. En primer lugar, el Derecho hace uso del lenguaje natural para expresarse, de modo que adquiere todas aquellas vicisitudes de ese código semántico, en especial la ambigüedad y la vaguedad, esto es, tanto la posibilidad que un mismo término guarde diversos significados, como la dificultad inherente a todo concepto para ser precisado en cada caso concreto.35 Así por ejemplo, solo dentro del lenguaje jurídico el término “prescripción” logra los significados más disímiles, lo que demuestra la ambigüedad o polisemia del mismo.

Igualmente, existen evidentes dificultades para definir el ámbito de aplicación de conceptos que si bien son indeterminados, tienen un uso extendido en las disposiciones jurídicas, tales como “eficiencia”, “razonabilidad” o “diligencia”. Estos debates, que están presentes en cualquier disposición de derecho, solo pueden solucionarse en cada escenario concreto mediante una decisión judicial que es, ante todo, un proceso interpretativo dirigido a la fijación de reglas, de origen jurisprudencial, para la solución de los casos que se someten a la jurisdicción. En últimas, el Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo XIX, marcada por el concepto del Código, sino una práctica argumentativa racional. 11.2.

Además, este último argumento permite hacer compatible la actividad creadora de derecho por parte de los jueces con el principio democrático. En efecto, en las sociedades contemporáneas, merced la complejidad de las relaciones entre sus agentes, es imposible que las asambleas representativas puedan configurar preceptos que solucionen, de manera específica, todos los casos posibles.

Por ende, es inevitable (y como se verá más adelante incluso necesario y valioso) que los jueces conserven la competencia para la definición concreta del derecho, a partir de reglas de origen judicial, creadas a partir de las disposiciones aprobadas por el legislador […]”. […] “[…] Lo anterior conlleva necesariamente una adecuada interpretación del concepto “imperio de la ley” al que refiere el artículo 230 C.P. Para la Corte, la definición de las reglas de derecho que aplican las autoridades administrativas y judiciales pasa un proceso interpretativo previo, en el que armoniza el mandato legal particular con el plexo de derechos, principios y valores constitucionales relacionados con el caso, junto con los principios rectores que ordenan la materia correspondiente.

A su vez, cuando esta labor es adelantada por aquellas máximas instancias de justicia, que tienen la función constitucional de unificar jurisprudencia con carácter de autoridad, las subreglas resultantes son vinculantes, siendo el sustento de esa conclusión la 34 Corte Constitucional, Sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 35 Acerca de estas dificultades, agrupadas por la doctrina como el escepticismo ante las reglas jurídicas, Cfr HART H.L.A. (2004) El concepto de derecho.

Trad. Genaro Carrió. Abeledo Perrot. Buenos Aires. En especial, vid. Capítulo VII. 22 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez naturaleza imperativa que la Carta confiere a la Constitución y a la ley. En términos simples, el deber de acatar los mandatos superiores y legales incorpora, de suyo, el mandato imperativo de asumir como reglas formales de derecho las decisiones que unifican jurisprudencia y/o hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, en tanto la ratio decidendi de esas sentencias contienen las subreglas que, mediante la armonización concreta de las distintas fuentes de derecho, dirimen los conflictos sometidos al conocimiento de las autoridades judiciales y administrativas.

Esta disciplina jurisprudencial, a su vez, garantiza la vigencia de principios nodales para el Estado Constitucional, como la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante las autoridades […]”. (Resaltado por la Sala). 45. En ese orden de ideas, las reglas y sub reglas jurisprudenciales que crean los órganos de cierre, como lo es entre otros, el Consejo de Estado, tienen carácter vinculante para los demás jueces que hacen parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y deben ser aplicados, cuando se evidencie, i) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y ii) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso, lo que trae como consecuencia, que dentro del marco de un Estado Social de Derecho, como el de Colombia, se garanticen principios constitucionales tan importantes como la igualdad, la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima.

Defecto sustantivo por falta de aplicación de norma jurídica 46. La Corte Constitucional ha identificado los eventos en que se configura el defecto sustantivo: “[…] En sentido amplio se está en presencia del vicio cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada, o interpreta las normas de tal manera que contraría la razonabilidad jurídica36.

En estricto sentido, lo configuran los siguientes supuestos: a. El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente37 o porque ha sido derogada38, es inexistente39, 36 Corte Constitucional, sentencias SU-159 de 6 de marzo de 2002, T-295 de 31 de marzo de 2005 y T-743 de 24 de julio de 2008 todas con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 de 27 de enero de 2005, T-657 de 10 de agosto de 2006 ambas con ponencia del magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, Corte Constitucional, sentencia T-686 de 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, Corte Constitucional, sentencias T-033 de 1 de febrero de 2010, y T-792 de 1 de octubre de 2010 ambas con ponencia del Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 37Corte Constitucional, sentencia T-189 de 3 de marzo de 2005, M.P. Manuel José cepeda Espinosa. 23 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez inexequible40 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador41. b. No se hace una interpretación razonable de la norma42. c. Cuando se aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes43. d. La disposición aplicada es regresiva44 o contraria a la Constitución45. e. El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición46. f. La Decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma47. g. Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente […]”.

(Subrayado por la Sala). 47. En ese orden de ideas, uno de los eventos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es cuando el juez incurre en un defecto sustantivo por no haber aplicado la norma jurídica que servía como fundamento para el sentido de la decisión judicial. 48. Respecto del defecto sustantivo, la Corte Constitucional48, ha precisado que este se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica” (Destacado de la Sala)49. 38Corte Constitucional, sentencia T-205 de 4 de marzo de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández 39Corte Constitucional, sentencia T-800 de 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería 40Corte Constitucional, sentencia T-522 de 18 de mayo de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 41Corte Constitucional sentencia SU-159 de 6 de marzo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 42Corte Constitucional sentencias T-051 de 30 de enero de 2009, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T- 1101 de 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 43Corte Constitucional, sentencias T-462 de 5 de junio de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnett, T-842 de 9 de agosto de2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y T-814 de 19 de octubre de 1999, M.P Antonio Barrera Carbonell. 44Corte Constitucional, sentencia T-018 de 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 45Corte Constitucional, sentencia T-086 de 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 46Corte Constitucional, sentencia T-231 de 13 de mayo de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 47Sentencia T-807 de 26 de agosto de 2004, M.P. Clara Inés Vargas. 48 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.

M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 49 Corte Constitucional, Sentencias SU-159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José 24 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 49.

Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 50.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional50 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras 50 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social 51.Visto el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.

No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]”. 52.De igual manera, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental a la seguridad social ha dicho lo siguiente:51 “[…] El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación: i) como derecho fundamental; y ii) como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado52.

Esta garantía fundamental “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un 51 Corte Constitucional, sentencia T-281 de 23 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 52 Artículo 48.

“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”. 26 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”53.

Su fundamentalidad se sustenta en el principio de dignidad humana en virtud del cual “resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”54 […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital 53. Visto el artículo 94 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos […]”. 54.

En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al derecho innominado al mínimo vital, ha dicho55: “[…] El derecho al mínimo vital ha sido definido por esta Corte como "la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional". 99.

En ese sentido, el mínimo vital constituye un presupuesto básico para el efectivo goce y ejercicio de la totalidad de los derechos fundamentales, en tanto salvaguarda de las condiciones básicas de subsistencia del individuo. El reconocimiento del derecho al mínimo vital encuentra su fundamento en el concepto de dignidad humana, pues es claro que la carencia de las condiciones materiales mínimas necesarias para garantizar la subsistencia del individuo, comporta la negación de la dignidad que le es inherente.

Igualmente, este derecho se proyecta en otros derechos fundamentales como la vida (Art. 11 C.P.), la salud (Art. 49 C.P.), el trabajo (Art. 25 C.P.) y la seguridad social (Art. 48 C.P.). De esta forma, la protección al mínimo vital se configura una de las garantías de mayor relevancia en el Estado Social de Derecho […]”. 53 Sentencia T-173 de 2016. 54 Ibídem. 55 Corte Constitucional, sentencia T-678 de 16 de noviembre de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. 27 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la vida 55.Visto el preámbulo y los artículos 2 y 11 de la Constitución Política de Colombia de 1991, sobre el derecho fundamental a la vida. 56.Atendiendo a que en reiterada jurisprudencia Constitucional56, se ha sostenido que el derecho fundamental a la vida supone la garantía de una existencia digna, que implica impedir la realización de cualquier circunstancia que lleve a la extinción de la persona como tal, que la ponga en peligro de desaparecer o que incomoden su existencia hasta el punto de hacerla insoportable.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 57.Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 58.Atendiendo a que la Corte Constitucional57 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción 56 Corte Constitucional, Sentencia T-444 de 10 de junio de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 57 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 28 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del principio constitucional de favorabilidad laboral 59.Visto el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores […]”. 60.Atendiendo a que, la Corte Constitucional58 ha definido el principio constitucional de favorabilidad laboral, como la “[…] obligación de todo servidor público de optar por la situación más favorable al empleado, en caso de duda en la aplicación e interpretación jurídicas […]”. 58 Corte Constitucional, Sentencia T- 559 de 14 de julio de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 29 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez Protección de la seguridad social en el ordenamiento interno 61.

Ahora bien, en el orden interno, el Sistema de Seguridad Social es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad59 y cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten. 62.

Para efectos del cumplimiento de estos fines, el ordenamiento permitió la existencia de diversos regímenes que posteriormente fueron unificados con la entrada en vigencia de la Ley 100. Asimismo, como se desarrollará supra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado60 para garantizar los derechos adquiridos de las personas que pertenecían a los regímenes especiales anteriores, sentó jurisprudencia y consideró que: i) el artículo 36 inciso 3.° excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley, y ii) que solo deben incorporarse aquellos factores sobre los cuales se hayan realizado los aportes al sistema de seguridad social, variando de esta forma la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 201061. 63.

Determinado lo anterior, la Sala procederá al estudio del ingreso base de liquidación y de los factores salariales a tener en cuenta en la liquidación de las pensiones del régimen de transición, para efectos de determinar si las decisiones de las autoridades accionadas se encuentran acordes a la Constitución a la ley y a 59 Preámbulo de la Ley 100. 60 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, número único de radicación 25000-23-25-000-2006-07509-01. 30 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez la jurisprudencia que constituye precedente o si, por el contrario, incurrieron en el defecto alegado.

Análisis del caso en concreto 64. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 65. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la actora en su respectivo escrito de tutela.

Acervo y análisis probatorios 66. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra el siguiente documento: 66.1. Copia de la sentencia proferida en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 7 de octubre de 2021 dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-42-047-2017-00502-01.

Solución del caso concreto 67. Para la Sala el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia de 7 de octubre de 2021 aplicó correctamente la tesis jurisprudencial vigente, 31 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez consistente en que la liquidación de las pensiones de los beneficiarios de la transición pensional no puede incluir todos los factores salariales, en tanto solo deben incorporarse aquellos sobre los cuales se hayan realizado los aportes al sistema de seguridad social. 68.

La Sala hará mención al: i) desarrollo jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación, ii) la sentencia de unificación jurisprudencial proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 201862 respecto del ingreso base de liquidación en el régimen de transición y de los factores salariales a incluir en la liquidación, para efectos de establecer si en el presente caso hubo o no desconocimiento de dichos precedentes judiciales, de la siguiente manera: Desarrollo jurisprudencial sobre el Ingreso Base de Liquidación de las pensiones 69.

En la sentencia proferida el 4 de agosto de 201063 por la Sección Segunda del Consejo de Estado al referirse a la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación incluidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100, precisó que: i) debían ser reconocidas con el 75% del salario promedio base para los aportes durante el último año de servicio, siempre que prestara o hubiere prestado 20 años continuos o discontinuos de servicios y tuviera 55 años de edad y ii) con base en todos los factores salariales efectivamente devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, dado que estas no indican en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, ello, en los términos de la Ley 33 de 1985. 70.

Lo anterior implicaba que, para determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición se debía observar la normativa del régimen que le aplicaba antes 62 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. 63 Proferida dentro del expediente núm. 25000-23-25-000-2006-07509-01. 32 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez de la entrada en vigencia de la Ley 100, sin que pudiera acudirse a disposiciones distintas; en consonancia con el principio de inescindibilidad64 de la norma. 71.

Esta tesis fue reiterada en sentencia de unificación de 25 de febrero de 201665, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente 25000234200020130154101. Sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 201866 72. Ahora la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 2018, en los términos del artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sentó jurisprudencia y fijó las siguientes reglas y subreglas sobre: i) el ingreso base de liquidación establecido para el régimen de transición de las personas que cuentan con un régimen pensional especial y ii) de los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación. Textualmente, señaló: “[…] 84.

Planteadas así las tesis sobre el IBL aplicable en el régimen de transición, la Sala advierte que el aspecto que ha suscitado controversia es el periodo que se toma en cuenta al promediar el ingreso base para fijar el monto pensional, pues el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 preveía como IBL el “salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”, mientras que el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece que el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante 64 De conformidad por lo establecido por la Corte Constitucional, en sentencia T-832 A de 2013, el principio de inescindibilidad de la norma, establece que ésta debe “[…] aplicarse de manera íntegra en su relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea admisible escisiones o fragmentaciones tomando lo más favorable de las disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en un régimen normativo distinto al elegido […]”. 65 Es importante resaltar que la sentencia de 25 de febrero de 2016 fue dejada sin efectos por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 15 de diciembre de 2016, y, en cumplimiento a esta última, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia el 9 de febrero de 2017, la cual será explicada en esta providencia. 66 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. 33 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Es decir, mientras el régimen general de pensiones de la Ley 33 de 1985 establece el último año de servicios, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra la posibilidad que sea más de un año dependiendo de la situación particular de la persona que está próxima a consolidar su derecho pensional. 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.

Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas67. 88.

Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89.

Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo. 90.

En el caso de la Ley 100 de 1993, el legislador quiso conciliar la finalidad que 67 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. 34 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez motivó la reforma, con la protección frente al impacto que el tránsito legislativo iba a generar, estableciendo un régimen de transición especial para el grupo de personas a las que ya se ha hecho referencia; régimen distinto tanto del anterior como del nuevo, con unas reglas que conservaban los requisitos del régimen anterior, pero con un elemento particular, concretamente, el periodo que se iría a tener en cuenta para fijar el monto de la mesada pensional; periodo que no es otro que el previsto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 199368, así: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 91.

Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el regimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 68 Aplicable en virtud del inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que dispone que las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. 35 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez 93.

Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.

La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98.

El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 36 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez 101.

A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.

La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 102.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.

Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema.

(Se subraya) 73. De lo anterior se colige que: 73.1. El ingreso base de liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias que se pensiones con los requisitos de edad, tiempo y tasa de remplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

En esa medida, fijó como subreglas las siguientes: 73.1.1. Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere 37 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 73.1.2.

Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 73.2.

De acuerdo con la interpretación fijada por el Consejo de Estado, en la segunda subregla establecida en la precitada sentencia de unificación, “[…] en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional […]”, subregla que, en tanto fija el sentido y alcance del artículo 3.º de la Ley 33 de 1985, se aplica a los beneficiarios del régimen de transición. 73.3.

Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que la citada sentencia de unificación tiene características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio, señalando que las reglas jurisprudenciales que se fijaron se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, lo cual garantiza la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social. 74.

En este contexto, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente establecido por el Consejo de Estado, en la medida que para resolver el caso concreto no era viable aplicar el precedente judicial fijado en la sentencia de 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 75.

Para la Sala, si bien es cierto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en una imprecisión al afirmar que en el presente caso no era aplicable el precedente judicial fijado en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 38 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, lo cierto es que si aplicó la ratio decidendi fijada en dicha providencia judicial, en donde se sostuvo que “[…] en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional […]”. 76.

Lo anterior, se puede corroborar en el informe de tutela rendido por el Juez Cuarenta y Siete Administrativo Oral del Circuito de Bogotá al expresar que: “[…] En sentencia proferida en audiencia acumulada el 12 de junio de 2019, este Despacho encontró que la señora María Teresa Pardo de Álvarez, es beneficiaria del régimen de transición dispuesto en la ley 33 de 1985, por lo que el régimen pensional a ella aplicable es el contenido en el Decreto 3135 de 1968, solo en relación con la edad, por cuanto adquirió su estatus de pensionada el 30 de agosto de 19882.

Los aspectos relacionados con tasa de reemplazo, el tiempo de servicios y los factores a tener en cuenta están cobijados por la ley 33 de 1985. En cuanto a las pretensiones de la demanda, esto es, la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, en la liquidación de la pensión de jubilación que fue reconocida a la demandante, el Despacho acogió para el caso la sentencia de unificación proferida por el H. Consejo de Estado, el 28 de agosto de 2018 en el expediente con radicado No. 52001-23-33- 000-2012-00143-01, en la que se explicó que “para liquidar las pensiones de los empleados del sector público amparados por el régimen de transición, se deberán tener en cuenta únicamente los factores salariales sobre los cuales el servidor público hubiera efectuado cotizaciones al sistema de pensiones.” En virtud de lo anterior, negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora María Teresa Pardo de Álvarez contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, al encontrar que su pensión fue liquidada incluyendo los factores salariales frente a los cuales se efectúo cotización pensional por lo que, atendiendo el precedente jurisprudencial no se podía ordenar la inclusión de factores que no fueron objeto de cotización. La anterior providencia fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Dr. Néstor Javier Calvo Chaves, en sentencia del 07 de octubre de 2021 […]”.

(Resaltado por la Sala). 77.En ese orden de ideas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al resolver el caso concreto, consideró que: 39 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez “[…] “[…] 4. Caso concreto. Tal como se ha podido vislumbrar en el presente caso, se encuentra establecido que la parte demandante nació el 23 de enero de 1937 y presentó sus servicios al Ministerio de Salud desde el 17 de enero de 1969 hasta el 14 de enero de 1992, por lo que a 13 de febrero de 1985, fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, la demandante contaba con más de 15 años de servicio, razón por la cual le es aplicable el régimen de transición previsto en el parágrafo 2º del artículo 1º de la citada ley, el cual dispone que el régimen de transición abarca única y exclusivamente la edad de jubilación de la norma anterior, que para el caso concreto de la demandante son 50 años de edad, siendo entonces el régimen pensional aplicable para efectos del monto y factores salariales las Leyes 33 y 62 de 1985.

Por su parte, el artículo 1º de las Leyes 33 y 62 de 1985 establecieron que la pensión de jubilación se liquida teniendo en cuenta el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. Adicionalmente indicó que los factores a tener en cuenta eran: asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios presentados y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.

La entidad demandada, mediante la Resolución No. 21183 del 1º de abril de 1993, reliquidó la pensión de jubilación de la demandante con el 75% sobre el salario promedio de 12 meses incluyendo la asignación básica, la bonificación por servicios presentados y el incremento por antigüedad, en cuantía de $83.979,60 efectiva a partir del 15 de enero de 1992, de conformidad con la Ley 33 de 985, los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978.

Adicionalmente, por medio de Resolución No.000968 del 14 de septiembre de 2009 CAJANAL negó la reliquidación de la pensión de la demandante manifestando que la liquidación de la pensión de la demandante se realizó con el 75% sobre el salario que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. En ese orden de ideas, el demandante tiene derecho a que su pensión sea liquidada teniendo en cuenta el 75% del promedio de los salarios que sirvieron de base para los aportes durante el último año de servicio, tal como lo hizo la entidad demandada.

Por último, se debe señalar que para el presente caso no son aplicables las sentencias de unificación SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, toda vez que la demandante consolidó su estatus de pensionada el 17 de enero de 1989, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y dichas sentencias no hacen referencia al régimen de transición de la Ley 33 de 1985. 5.

Conclusión. Siendo así las cosas, hay lugar a confirmar la sentencia proferida en primera instancia, ya que la demandante no tiene derecho a que se reliquide la pensión de jubilación teniendo en cuenta el 75% de todos y cada uno de los factores salariales devengados durante el último año de servicios […]”. 78. Por último, la actora en su escrito de tutela, señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por falta de aplicación de la Ley 33 de 29 de enero de 1985, de “[…] la Ley 6 de 1945, los Decretos 3135 de 1968 y 40 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez 1848 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978 […]”.

En ese orden de ideas, expresó lo siguiente: “[…] El (la) actor(a) fue vinculado(a) al servicio del Estado Colombiano para el Ministerio de Protección Social, desde el 01 de septiembre de 1968 hasta el 31 de enero de 1992, es claro que, cumplía con requisitos para ser acreedor(a) a la transición de la Ley 33 de 1985, en la medida que tenía más de 15 años de servicio para la entrada en vigencia de esta ley.

Así que, la mencionada aplicación, resulta contraria al régimen del cual es beneficiario(a) el(la) accionante, puesto que, la interpretación dada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “A”, exceden su ámbito de aplicación normativa, y en consecuencia la sentencia proferida contiene un defecto sustantivo, en virtud de que se apartaron del marco Jurídico que corresponde analizar para resolver el caso concreto, desconociendo que el régimen aplicable al(a) actor(a) era el contenido en el parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, por tanto que, para liquidar el monto de la pensión debía aplicarse el contenido de la Ley 6 de 1945, los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978; así las cosas, el juez constitucional en aras de impartir protección a los derechos constitucionales que le asistente a mi prohijado(a), debe proceder a dejar si efectos la sentencia, ordenando al Juzgador dictar un fallo donde corrija el defecto advertido […]”. 79.

Para la Sala, la actora no cumplió con la carga argumentativa mínima de exponer las razones jurídicas de por qué la falta de aplicación del parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985 trajo como consecuencia la afectación de sus derechos fundamentales; y además, tampoco argumentó por qué dicha norma jurídica era relevante para cambiar el sentido de la decisión judicial, ni muchos menos indicó que la actuación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al no aplicar dicha norma jurídica, obró de manera arbitraria y caprichosa, lo cual no aconteció en el caso sub examine. 80.

De igual manera, para la Sala la actora no cumplió con la carga argumentativa mínima de indicar específicamente cuales fueron los i) artículos de “[…] la Ley 6 de 1945, los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978 […]” que la autoridad judicial accionada dejó de aplicar en el caso sub examine, y en ese orden de ideas, ii) argumentar que dicha falta de aplicación, trajo como consecuencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptara una decisión judicial contraria al ordenamiento jurídico. 41 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez 81.

Esta Sección debe reiterar que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto69, pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio70, el señalamiento de las causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales lo que implica cumplir con la carga argumentativa para demostrar su configuración en el caso concreto, entre otros aspectos.

Conclusiones de la Sala 82. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala procederá a declarar improcedente la acción de tutela por falta del cumplimiento del i) requisito de relevancia constitucional, toda vez que quedó plenamente acreditado en el presente caso, que la actora no cumplió con la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas; y por falta del cumplimiento del ii) requisito de agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales frente al defecto procedimental por desconocimiento del principio de congruencia, teniendo en cuenta que la actora contaba con otro mecanismo para garantizar la protección de sus derechos, como lo era, el recurso extraordinario de revisión y, además, la acción de tutela no procedía como mecanismo transitorio, teniendo en cuenta que no se configuró la existencia de un perjuicio irremediable. 83.

De igual manera, la Sala negará las pretensiones del amparo respecto al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. 69 Sobre el principio de informalidad, ver Corte Constitucional, Auto A165 de 21 de julio 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio 70 Decreto 2591 de 1991, artículo 14. 42 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo frente al defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas y del defecto procedimental por desconocimiento del principio de congruencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR el amparo interpuesto por la señora María Teresa Pardo de Álvarez frente al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. 43 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02159-00 Actora: María Teresa Pardo de Álvarez CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.