11001032500020210020900 — Consejo de Estado

Radicado: 11001032500020210020900 (1324-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001032500020210020900 (1324-2021) Demandante: CARLOS ERNESTO CASTAÑEDA RAVELO Y OTROS1 Demandado: MUNICIPIO DE DUITAMA Y CNSC Tema: Decisión sobre el decreto y práctica de pruebas y fijación del litigio para emitir sentencia anticipada.

Artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). AUTO INTERLOCUTORIO O-31-2022 1. ASUNTO El despacho procede a decidir sobre la aplicación de lo previsto en el artículo 182A del CPACA, que fue adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, respecto de la emisión de sentencia anticipada en el presente medio de control de nulidad. 2.

ANTECEDENTES La demanda que dio origen a este proceso se admitió mediante auto del 25 de junio de 20212. Dicha providencia fue notificada al Municipio de Duitama y a la CNSC, quienes contestaron la demanda dentro del correspondiente término de traslado3. De esta manera, estando pendiente la convocatoria a la audiencia inicial, se observa que las entidades demandadas no formularon excepciones previas.

Además, en lo que tiene que ver con las solicitudes probatorias, si bien en la demanda y en la contestación del Ente Territorial se pidió el decreto y práctica de algunos medios de prueba distintos a los documentos aportados con ellas, como se verá, estos no son pertinentes o útiles para realizar el análisis de legalidad objetiva propia de este medio de control 1 Myriam Nocua Valderrama, Jorge Enrique Monroy Niño y Luis Fernando Riaño Pinto. 2 Ver el índice 8 del expediente digital de este proceso, que puede ser consultado en el sistema Samai del Consejo de Estado. 3 La contestación de la CNSC puede ser consultada en el índice 23 ibidem y la del Municipio de Duitama en el índice 24 ejusdem.

3.1. APLICACIÓN DE LAS NORMAS SOBRE SENTENCIA ANTICIPADA El artículo 182A del CPACA, adicionado a esa codificación por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, dispone que, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el juez puede emitir sentencia anticipada antes de que se celebre la audiencia inicial del proceso, de la siguiente manera: «Artículo 42.

Adiciónese a la Ley 1437 de 2011 el artículo 182A, el cual será del siguiente tenor: Artículo 182A. Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.

El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.

No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. […] Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada.

Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso».

De acuerdo con lo precedente, encontrándose el expediente a despacho para convocar a las partes a la audiencia inicial, se advierte que, en el caso sub examine, se cumple el supuesto previsto en el literal d. del numeral 1.° de la norma transcrita, tal y como se pasa a explicar a continuación. Radicado: 11001032500020210020900 (1324-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

3.2. DECRETO DE PRUEBAS 3.2.1. Parte demandante Se incorporarán como pruebas los documentos aportados con la demanda, los cuales obran a índice 3 del expediente digital de este proceso4. No se accederá al decreto de los medios de prueba no aportados pero cuyo decreto se solicitó en la demanda, consistentes, por un lado, en que se le ordene al Municipio de Duitama que suministre una copia del oficio O.T.H.1080.1-262-19, proferido por una profesional especializada de la Oficina de Talento Humano de esa entidad, y que fue dirigido a los señores Luis Fernando Riaño Pinto y Diego Alexander Valderrama, y por el otro, en la certificación de la lectura de los decretos municipales acusados en Caracol Radio.

Lo anterior por cuanto, en lo relativo al oficio, el contenido de dicho documento fue transcrito en el párrafo 6 del acápite de los hechos de la demanda y el apoderado del Ente Territorial, en su contestación, manifestó que lo consignado allí es cierto, no obstante que no suministró la copia que dijo que anexaba. En ese sentido, tal medio probatorio no sería útil porque lo que se pretende demostrar con él ya está acreditado en el proceso.

Vale decir algo semejante en lo relativo a la certificación, en la medida en que ni en la demanda ni en la contestación del Municipio existe referencia alguna a la difusión radial de los decretos acusados, más allá de la misma solicitud probatoria. No obstante, como se verá, la defensa de esta última entidad, respecto de la alegación de expedición irregular por la falta de publicación previa a su expedición, de los decretos sobre el manual de funciones de la Alcaldía, se enfocó, no en demostrar que esa publicación se hizo, sino en advertir que la falta de ella no da lugar a la anulación de los actos administrativos, dando a entender así que no la realizó. 3.2.2.

Parte demandada 3.2.2.1. CNSC Se incorporarán como pruebas los documentos aportados con su contestación a la demanda, obrantes a índice 23 del expediente digital. 3.2.2.2. Municipio de Duitama También se admitirán como pruebas los documentos suministrados con la contestación del libelo, que se encuentran a índice 24 del expediente digital. 4 Archivo denominado: «5_DemandaWeb_Demanda-Anexos(.p df) NroActua 3».

Radicado: 11001032500020210020900 (1324-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Por otro lado, no se accederá al decreto del interrogatorio de parte al señor Luis Fernando Riaño Pinto, demandante en este proceso, en su calidad de representante legal de Sintramunicipios de Boyacá, tampoco del testimonio de Diana Evelsy León Mesa, profesional especializada de la Oficina de Talento Humano del Municipio de Duitama, ni de la orden a la CNSC para que certifique la fecha en la que se inició la fase de planeación de la convocatoria reglamentada por algunos de los actos acusados, por las siguientes razones: Frente a lo primero, en la contestación de la demanda no se dieron argumentos que tiendan a justificar el decreto y práctica del interrogatorio, máxime que, como ya se anunció, la respuesta del Municipio frente a los argumentos sobre la publicación previa de los decretos que reglamentaron el manual de funciones y su socialización con las organizaciones sindicales está enfocada en desvirtuar tal deber y en ningún momento se afirma que a este se le dio cumplimiento.

De esa manera, lo que pueda decir el señor Luis Fernando Riaño Pinto respecto de este tema no es pertinente o relevante, ya que, según las posturas adoptadas en los extremos de este litigio, se trata de un asunto que ha de ser discutido a partir de la confrontación de los actos acusados y las normas superiores. Acerca de lo segundo, en la contestación tampoco se expresan razones que den cuenta de la necesidad de decretar y practicar el testimonio solicitado, y ante esto se reitera que, salvo lo relacionado con el inicio de la etapa de planeación de la convocatoria de carrera administrativa del Municipio de Duitama, cuyos actos reglamentarios se demandan en este medio de control, la solución de los problemas jurídicos que más adelante serán formulados dependerá de un análisis abstracto u objetivo de los decretos municipales y acuerdos de la CNSC a la luz de las normas que debían observar.

Por ello, este testimonio no es pertinente. Finalmente, en lo atinente a la certificación de la CNSC sobre la fecha de inicio de la etapa de planeación de la convocatoria, hay que tener presente que este medio de prueba se refiere a lo alegado en la demanda acerca de la aplicación del Decreto 815 del 8 de mayo de 2018, proferido por el Gobierno Nacional, y que modificó el Decreto 1083 de 2015 en lo relacionado con las competencias laborales generales para los empleos públicos de los distintos niveles jerárquicos.

En esa ilación, el Ente Territorial argumentó que si bien el Acuerdo CNSC-20191000004936 del 14 de mayo de 2019, que reglamentó la convocatoria de carrera administrativa de la Alcaldía de Duitama, fue proferido después de la entrada en vigor del Decreto 815, su planeación inició antes de esa fecha y, por lo tanto, se rigió por las normas anteriores.

Frente a lo precedente, aquí se considera que tal certificación no es útil, dado que el hecho que se busca demostrar con ella está acreditado con otros medios de prueba aportados por las partes como son los documentos que contienen la Oferta Pública de Empleos de Carrera (OPEC) de la Alcaldía de Duitama, el certificado de disponibilidad presupuestal emanado del Ente Territorial para sufragar los gastos del concurso, entre otros.

Además, se debe tener en cuenta que la motivación del Radicado: 11001032500020210020900 (1324-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 mencionado acuerdo de la CNSC suministra información sobre este tema que no fue controvertida en la demanda y que se presume veraz.

Así, procede entonces la fijación del litigio que se decidirá en sentencia anticipada.

3.3. FIJACIÓN DEL LITIGIO De conformidad con la demanda y las contestaciones, se fija el litigio así: 3.3.1. Pretensiones5 Se busca la anulación del que, para el demandante, es el acto administrativo complejo que reglamenta la Convocatoria n.° 1170 de 2019 para proveer los empleos de carrera administrativa de la Alcaldía de Duitama, y que está compuesto por los siguientes decretos municipales y acuerdos de la CNSC: i. Decreto Municipal de Duitama 448 del 15 de noviembre de 2011, «[p]or el cual se adopta el manual específico de funciones y de competencias laborales para los empleos que conforman la planta de personal en el sector central del municipio de Duitama». ii.

Decreto Municipal de Duitama 533 del 29 de diciembre de 2011, «[p]or el cual se modifica parcialmente el Decreto n.° 448 del 15 de noviembre de 2011 y se ajusta parcialmente el Manual Especifico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal de la Secretaría de Educación de Duitama». iii. Decreto Municipal de Duitama 298 del 17 de junio de 2015 «[p]or el cual se ajusta el manual específico de funciones y de competencias laborales para los empleos que conforman la planta de personal en el sector central del municipio de Duitama». iv.

Decreto Municipal de Duitama 547 del 28 de noviembre de 2019, «[p]or el cual se modifican parcialmente los Decretos n.° 448 de 2011 "Por el cual se adopta el manual específico de funciones y de competencias laborales para los empleos que conforman la planta de personal en el sector central del municipio de Duitama" y Decreto n.° 298 de 2015 "Por el cual se ajusta el manual específico de funciones y de competencias laborales para los empleos que conforman la planta de personal en el sector central del municipio de Duitama”». v. Acuerdo de la CNSC 20191000004936 del 14 de mayo de 2019, «[p]or el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección para proveer definitivamente los empleos pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA DE DUITAMA - BOYACÁ - Convocatoria n.° 1170 de 2019 Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena». 5 Folios 2-4 del escrito de la demanda, en índice 3 del expediente digital.

Se recuerda que en el auto admisorio de la demanda se excluyó la pretensión de que se declarara sin efectos jurídicos todas las actuaciones administrativas derivadas de los actos demandados, en la medida en que ello no se corresponde con la finalidad de este medio de control. Ver índice 8 del expediente digital. Radicado: 11001032500020210020900 (1324-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 vi.

Acuerdo de la CNSC 20191000009506 del 13 de diciembre de 2019, «[p]or el cual se modifican los artículos 1.°, 2.° y 8.° del Acuerdo n.° CNSC – 20191000004936 del 14 de mayo de 2019, que convoca y se establecen [sic] las reglas del Proceso de Selección para proveer definitivamente los empleos pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA DE DUITAMA - BOYACÁ - Convocatoria n.° 1170 de 2019 – Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena”». 3.3.2.

Hechos relevantes y argumentos de la demanda Inicialmente, el abogado Carlos Ernesto Castañeda Ravelo se concentró en caracterizar el conjunto de los actos administrativos acusados como un solo acto complejo, para lo cual expuso que este cumple con los parámetros jurisprudenciales sobre la materia en cuanto existe: (i) concurrencia de dos o más órganos o autoridades en su formación, (ii) pluralidad de voluntades expresadas en distintos momentos y de manera sucesiva, (iii) unidad o igualdad de finalidad de contenido y (iv) interdependencia entre las distintas manifestaciones de voluntad para poder existir6.

De esa manera, los argumentos de la parte demandante se dirigieron a demostrar la ilegalidad de toda la Convocatoria n.° 1170 de 2019 a partir, inicialmente, de alegaciones en contra de los decretos municipales acusados, de los cuales se afirma que fueron expedidos irregularmente porque, antes de su emisión, no se publicaron de conformidad con lo preceptuado específicamente en los artículos 8.° de la Ley 962 de 2005 y 3.° (n.° 6) y 8.° (n.°8) del CPACA, 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015, y en la Circular 100-09 del Departamento Administrativo de la Función Pública.

Del mismo modo, predicó la materialización de este vicio respecto de los acuerdos de la CNSC, porque sus proyectos no fueron publicados antes de ser proferidos, para garantizar la participación de todos los interesados en su estructuración. Luego, arguyó que el acto administrativo complejo también adolece de expedición irregular, en la medida en que el Municipio de Duitama incumplió con el deber de actualizar las competencias laborales generales en su manual de funciones, tal y como lo prevé el inciso segundo del parágrafo segundo del artículo 2.2.4.8 del Decreto 1083 de 2015, con la modificación introducida por el Decreto 815 de 2018.

Por último, alegó que, asimismo, se configuró el vicio de expedición irregular en el acto complejo dado que el Ente Territorial omitió incorporar en el manual de funciones, requisitos y competencias laborales, lo relativo a los Núcleos Básicos de Conocimiento (NBC), que contienen las disciplinas académicas o profesiones conforme con la clasificación definida en el Sistema Nacional de Información de la 6 Al respecto se hicieron las siguientes citas jurisprudenciales: «Providencia del 2 de julio de 2013, Radicado 11001-03-28-000-2013-00024-00(IMP), Magistrada Ponente Dra. LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ. [y] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 15 de octubre de 1964, consejero ponente, doctor Alejandro Domínguez Molina».

Radicado: 11001032500020210020900 (1324-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Educación Superior (SNIES), de acuerdo con lo consagrado en la parte segunda del parágrafo cuarto del artículo 2.2.2.4.9 del Decreto 1083 de 2015, para las convocatorias que se realizaran a partir del 18 de septiembre de 2014. 3.3.3.

Contestaciones de las demandas 3.3.3.1. CNSC7 La apoderada de la CNSC se opuso a las pretensiones de la demanda. Al respecto, sostuvo que no le asiste razón a la parte demandante por cuanto los actos administrativos acusados no conforman un solo acto complejo, lo que hace que las presuntas irregularidades que se hubiesen presentado en la adopción de los decretos municipales no tengan la capacidad de afectar la legalidad de los acuerdos de la Comisión, pues se trata de actos independientes, sin que sea viable endilgar una suerte de nulidad por consecuencia entre ellos.

En esa ilación, explicó que los manuales de funciones de las entidades beneficiarias de los concursos de carrera administrativa gozan de presunción de legalidad, y que no es competencia de la Comisión pronunciarse sobre su contenido ni cuestionarlo. Además, sin perjuicio de lo anterior, consideró que deben desestimarse los argumentos sobre la supuesta falta de socialización previa de los decretos municipales con los sindicatos y su falta de actualización de cara a los requisitos generales del empleo, pues esas exigencias solo son aplicables a las entidades del orden nacional.

En todo caso, destacó que el anexo técnico de la convocatoria, que hace parte integral de ella, señala en su numeral 4.° que las pruebas sobre competencias comportamentales se rigen, entre otras normas, por el Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 815 de 2018. Por último, en lo concerniente a la falta de publicidad previa de los acuerdos demandados, aseguró que de acuerdo con los artículos 125 y 130 de la Constitución y 11 de la Ley 909 de 2004, la CNSC goza de plena autonomía e independencia para dictar la norma reglamentaria del concurso de méritos.

Además, que en esta materia no se aplica el CPACA sino el artículo 33 de la Ley 909 de 2004, que prevé que las convocatorias deben publicarse en la página web de la Comisión, lo cual fue cumplido a cabalidad por esa entidad. 3.3.3.2. Municipio de Duitama8 El abogado del Ente Territorial también manifestó su desacuerdo frente a las pretensiones del libelo.

En ese sentido, respecto de la publicación previa de los decretos municipales demandados, aseveró que en el ordenamiento jurídico colombiano no existe norma alguna que le imponga ese deber al Municipio de 7 Índice 23 del expediente digital. 8 Índice 24 ibidem. Radicado: 11001032500020210020900 (1324-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Duitama, puesto que dichos actos administrativos son expedidos en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales del alcalde.

Frente a la alegada violación del Decreto 815 de 2018, argumentó que la convocatoria n.° 1170 de 2019 no empezó con la expedición del Acuerdo CNSC- 20191000004936 del 14 de mayo de 2019, sino con una etapa de planeación durante la cual estaban vigentes las disposiciones que fueron modificadas por la mencionada norma reglamentaria proferida por el Gobierno Nacional y por los Decretos Municipales 448 y 533 de 2011, 298 de 2015 y 547 de 2019.

Para terminar, indicó que, en lo relacionado con los NBC, el parágrafo tercero del artículo 2.2.2.4.9 del Decreto 1083 de 2015 permite que en las convocatorias de los concursos abiertos de méritos de carrera administrativa se señalen las disciplinas académicas o profesiones específicas que se requieren para los empleos, de acuerdo con el manual específico de funciones y competencias laborales de cada entidad, sin que ello esté circunscrito únicamente a lo definido en dichos Núcleos Básicos del Conocimiento clasificados por el SNIES. 3.3.4.

Problemas jurídicos provisionales A partir de lo precedente, los problemas jurídicos que se fijan provisionalmente son los siguientes: 1. ¿El conjunto de los actos administrativos demandados conforman un solo acto complejo reglamentario de la Convocatoria n.° 1170 de 2019 de la CNSC y, por ello, la eventual ilegalidad de los decretos municipales sobre el manual específico de funciones y competencias laborales de la Alcaldía de Duitama puede desembocar en la declaración de nulidad de los acuerdos proferidos por la Comisión para el concurso de méritos de carrera administrativa de dicho Ente Territorial? 2.

¿Los decretos municipales y los acuerdos de la CNSC acusados están viciados por su expedición irregular? La respuesta a esta pregunta dependerá de la solución de los siguientes subproblemas: 2.1 ¿El vicio surgió al no haber sido publicados los proyectos de decreto y de acuerdo, para efectos de garantizar la participación de la ciudadanía y de las asociaciones sindicales en su configuración? 2.2 ¿La causal de nulidad se materializó con el incumplimiento del deber del Municipio de Duitama de actualizar las competencias laborales generales en su manual específico de funciones, tal y como lo prevé el inciso segundo del parágrafo segundo del artículo 2.2.4.8 del Decreto 1083 de 2015, con la modificación introducida por el Decreto 815 de 2018? Radicado: 11001032500020210020900 (1324-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.3 ¿El vicio se estructuró por la omisión del Municipio de Duitama en incorporar en su manual específico de funciones y competencias laborales lo relativo a los NBC, de acuerdo con lo consagrado en la parte segunda del parágrafo cuarto del artículo 2.2.2.4.9 del Decreto 1083 de 2015? Definido lo anterior, el despacho:

RESUELVE

Primero: Incorporar como pruebas, con el alcance que permita la ley, los documentos aportados con la demanda y sus contestaciones. Segundo: Negar el decreto de los medios probatorios solicitados en los escritos de la demanda y de la contestación del Municipio de Duitama, distintos a los que fueron aportados por las partes. Tercero: Fijar el litigio en los términos señalados en esta providencia. Cuarto: Una vez ejecutoriado el presente auto, por la Secretaría pásese el asunto a despacho para correr traslado a las partes para que presenten alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emita su concepto.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ FIRMA ELECTRÓNICA