CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 52001-23-33-000-2014-00260-01 (2426-2017) Actor: HERNAN DAVID ENRIQUEZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandada NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, contra la sentencia proferida el 15 de noviembre de 2016 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el señor HERNAN DAVID ENRIQUEZ, a través de apoderado judicial (fs. 1-57, c. 1), solicitó la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se le negó la solicitud de reliquidación y pago de las diferencias de las prestaciones sociales, que en adelante se cancele su salario con el 30% adicional y que se le cancele su prima especial, de conformidad con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992: ✓ Resolución No. 3577 del 20 de septiembre de 2013 expedido por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial Distrito Pasto y la Resolución No. 5945 del 11 de diciembre de 2013 expedida por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial.
También solicitó la inaplicación de algunos decretos que han reajustado la prima especial de servicios entre los años 2008 y 2014. A título de restablecimiento del derecho solicitó el pago del 30% adicional, como saldo adeudado sobre su salario básico y sus prestaciones sociales reliquidadas con el 30% adicional, más el pago de la prima especial del salario mensual y de las diferencias por concepto de prestaciones sociales, desde el 1º de diciembre de 2009, fecha de su ingreso como Magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.
2. LA SENTENCIA APELADA La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 15 de noviembre de 2016 (fs. 295-309, c. 1), decidió: i) Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado, en la sentencia del 29 de abril de 201 que anuló, entre otras, el artículo 6 del Decreto 57 de 1993, el 6 del Decreto 106 de 1994, el 7 del Decreto 43 de 1995, el 6 del Decreto 36 de 1996, el 6 del Decreto 76 de 1997, el 6 del Decreto 64 de 1998, el 6 del Decreto 44 de 1999, el 7 del Decreto 2740 de 2000, el 7 del Decreto 1475 de 2001 y el 6 del Decreto 673 de 2002; ii) Inaplicó los Decretos 658 de 2008, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, en lo referente a la prima especial por incurrir en la prohibición de reproducir normas declaradas nulas; iii) Declaró la nulidad de los actos acusados, iv) Condenó a la demandada a reconocer y pagar al demandante: las sumas dejadas de devengar por concepto de sueldo básico mensual, desde su vinculación hasta su retiro; y a reliquidar y pagar las sumas dejadas de devengar por el demandante por concepto de la asignación salarial básica mensual, prestaciones sociales y en general todos los derechos laborales de los que la prima especial constituya factor salarial; v) Condenó en costas a la parte demandada y ordenó la actualización de las condenas dinerarias según el artículo 187 del CPACA.
3. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandada, mediante escrito radicado el 14 de diciembre de 2016 (fs. 312-318, c. 1), presentó recurso de apelación en contra de la sentencia proferida el 15 de noviembre de 2016 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Nariño. Sostuvo que la sentencia recurrida: i) Se basa en la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014 (expediente 11001032500020070008700) dentro de un proceso por acción de nulidad (art. 84 CCA) que declaró la nulidad de los decretos salariales de 1993 a 2007, “más no el reconocimiento de derecho alguno a favor de persona determinada”, por lo que estima que el a quo no podía conceder “derechos que no fueron reconocidos en la sentencia del Consejo de Estado” (se resalta), además de que esa sentencia sólo anuló los decretos expedidos entre 1993 y 2007, por lo que los decretos de los años 2008 y posteriores están vigentes y gozan de la presunción de legalidad, dando como consecuencia que los pagos realizados desde 2008 en adelante por concepto de prima especial han sido correctos; ii) De hacerse la reliquidación y pago ordenados por la sentencia de primera instancia se estaría modificando el régimen salarial definido legalmente y se sobrepasaría el porcentaje máximo establecido por el legislador para el empleo que desempeña el demandante. 4.
CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 150 del CPACA, es competencia del Consejo de Estado resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, como acontece en el presente caso. Corrido el traslado para alegatos de conclusión (fs. 384-388, c. 1), la demandada allegó el 27 de agosto de 2018 (fs. 389-391, c. 1) escrito en el que reitera los argumentos del recurso de apelación y agrega que, sin perjuicio de lo expuesto, debe tenerse en cuenta la prescripción de los derechos causados anteriores al 4 de septiembre de 2010, atendiendo a que el demandante presentó la reclamación administrativa el 4 de septiembre de 2013.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces (fs. 369-377, c. 1), corresponde a esta Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.
ANÁLISIS DE LA SALA La Sala de Conjueces al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con la finalidad de que se revoque la sentencia apelada, cuyos argumentos estriban en que: i) la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014 (expediente 11001032500020070008700) dentro de un proceso por acción de nulidad (art. 84 CCA) que declaró la nulidad de los decretos salariales de 1993 a 2007, “más no el reconocimiento de derecho alguno a favor de persona determinada”, por lo que el a quo no podía conceder “derechos que no fueron reconocidos en la sentencia del Consejo de Estado” (se resalta), además de que la misma sentencia sólo anuló los decretos expedidos entre 1993 y 2007, por lo que los decretos de los años 2008 y posteriores están vigentes y gozan de la presunción de legalidad, dando como consecuencia que los pagos realizados desde 2008 en adelante por concepto de prima especial han sido correctos; ii) De hacerse la reliquidación y pago ordenados por la sentencia de primera instancia se estaría modificando el régimen salarial definido legalmente y se sobrepasaría el porcentaje máximo establecido por el legislador para el empleo que desempeña el demandante.
Siendo estos los cargos contra la decisión del a quo, y por ende, los aspectos que se decidirán en sede de apelación. Respecto de los cargos contra la sentencia de instancia, para la Sala de Conjueces es claro que el asunto bajo estudio corresponde al mismo objeto de la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, siendo ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, del 2 de septiembre de 2019, (Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ, Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL); es así como la sentencia de unificación estableció los siguientes derroteros para esta clase de asuntos: “PRIMERO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. «En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior, es la regla general. Esa regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la Ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 5 de octubre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción es de aplicación restrictiva.» [numeral corregido por auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019]. 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuesta en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profiera a partir de la fecha.” No obstante, tratándose de los cargos de magistrados de tribunal y equivalentes, es claro que el reajuste posible a la remuneración de los mismos, es el derivado de la correcta aplicación del Decreto 610 de 1998, en cuanto a la bonificación por compensación, tal como lo estableció la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado (Exp.
No. 250002325000201000246-02, Demandante: Jorge Luis Quiroz Alemán. Conjuez Ponente Doctor Jorge Iván Acuña Arrieta). Por lo tanto, es por vía de la citada bonificación por compensación que se puede reajustar, cuando haya lugar a ello, la remuneración de los cargos de magistrados de tribunal y equivalentes, mas no por el reconocimiento de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, puesto que de no ser así se desbordaría el tope del 80% establecido para dichos cargos: En efecto, la norma en cita (Decreto 610 de 1998) señala de manera taxativa que a partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal;
(esto es, 1º de enero de 2001) los ingresos laborales serán iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; lo cual indica que para obtener el porcentaje de la Bonificación por Compensación, se toma el 80 % de todos los conceptos laborales que devenguen los magistrados de las altas cortes, tal como quedó establecido en la Sentencia de Unificación dictada por esta Sala de Conjueces[1] incluida la cesantía de los Congresistas, en donde se dijo: “… Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos. …” (Subraya y negrilla fuera de texto).
En conclusión, no es procedente para este caso, como lo hizo el juez de instancia, ordenar el reconocimiento de los reajustes prestacionales derivados de la inclusión, de lo que se consideró prima especial de servicios en un 30% de la asignación básica mensual, porque la nivelación o reajuste posible para dichos cargos está prevista en el Decreto 610 de 1998 y ello implicaría sobrepasar el límite del 80%, como lo definió la regla 6 del artículo PRIMERO de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, (Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016- S2-19): “La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Este 80% es un piso y un techo.” (se resalta) Por ello, la Sala dispondrá estarse a lo resuelto por las sentencias de unificación jurisprudencial citadas y se encuentra relevada de estudiar los cargos formulados contra la sentencia de primera instancia, por lo que dispondrá la revocatoria de la sentencia apelada y en su lugar negará las pretensiones.
En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ESTARSE a lo dispuesto por las sentencias de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019 (Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], y la del 18 de mayo de 2016 de la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado (Ponente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA, Exp.
No. 250002325000201000246- 02, Actor: Jorge Luis Quiroz Alemán), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: REVÓCASE la sentencia proferida el 15 de noviembre de 2016 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Nariño, y en su lugar NIÉGANSE las pretensiones de la demanda. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1]Sentencia proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado, Exp. No. 250002325000201000246-02, Demandante: Jorge Luis Quiroz Alemán. Conjuez Ponente Doctor Jorge Iván Acuña Arrieta.