CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 05001-23-33-000-2018-02442-01 (2522-2020) Demandante: María Eunice Duque Carmona Demandado: Municipio de Rionegro Tema: Reconocimiento perjuicios Decisión Resuelve apelación contra auto que declaró la caducidad de la acción I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto del 30 de enero de 20201, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, sala tercera de oralidad2, que declaró la caducidad de la acción. II.
ANTECEDENTES La señora María Eunice Duque Carmona, a través de apoderado, incoó demanda, de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual solicitó lo siguiente: 2.1. PRINCIPALES: (…) SE DECLARE NULO EL ACTO ADMINISTRATIVO FICTO O PRESUNTO, PRODUCTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO y debido a falla del servicio público, se tomen las siguientes o similares decisiones en contra del demandado y en favor de la demandante: […] Se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto que puso fin a la reclamación administrativa que se hizo al señor alcalde el pasado 09 de agosto de 2017, por adolecer de múltiples vicios y ser contrario a la constitución e ilegal. 1 Folios 264 a 271. 2 M.P. Andrew Julián Martínez Martínez. 2 Número interno: 2522-2020 Demandante: María Eunice Duque Carmona Demandado: Municipio de Rionegro Que, como consecuencia de la declaración anterior, se restablezcan los derechos de la demandante: 2.1.2 Por perjuicios materiales en su versión de daño emergente: la suma de ($75.498.840) setenta y cinco millones cuatrocientos noventa y ocho mil ochocientos cuarenta pesos m/l o lo que se pruebe en el proceso y que corresponde al déficit salarial de $2.097.190 mensuales multiplicados por (36) treinta y seis […] 2.1.3 El pago actualizado la administradora de pensiones, salud y riesgos 2.1.4 Cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en razón a los perjuicios morales (…) 2.1.5 Cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en razón de los perjuicios por violación a derechos convencional y constitucionalmente protegidos.
Se reconozcan los derechos extra y ultrapetita (…) 2.1.6 Se reconozcan los derechos extra y ultrapetita (…) 2.1.7 La indexación de la condena. 2.1.8 Los intereses moratorios (…) 2.1.9 Que se dé cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 2.1.10 Las costas del proceso 2.2. SUBSIDIARIAS: Que judicialmente, MEDIANTE REPARACIÓN DIRECTA Y DEBIDO A LA FALLA EN EL SERVICIO, SEA EL DEMANDADO CONDENADO A INDEMNIZAR LOS PERJUICIOS MATERIALES Y MORALES POR LOS DAÑOS ANTIJURIDICOS y se tomen las siguientes o similares decisiones en contra del demandado y a favor de la demandante: 2.2.1 Se declare responsable administrativamente y patrimonialmente al demandado por los daños antijuridicos, que se le causaron a la actora […] 2.2.2.
Por perjuicios materiales en su versión de daño emergente: la suma de ($75.498.840) […] 2.2.3. El pago actualizado a la administradora de Pensiones salud y Riesgos Laborales […] 2.2.4. Cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en razón de los perjuicios morales […] 2.2.5 Cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en razón de los perjuicios por violación a derechos […] 2.2.6 La indexación de la condena. 2.2.7 Los intereses moratorios […] 2.2.8 Que se dé cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 3 Número interno: 2522-2020 Demandante: María Eunice Duque Carmona Demandado: Municipio de Rionegro 2.2.9 Las costas del proceso El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, en la audiencia inicial, llevada a cabo el 30 de enero de 2020, declaró probada la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de esta demanda, decisión contra la que el apoderado de la parte demandante formuló recurso de apelación, concedido mediante providencia de la misma fecha3; por consiguiente, el asunto se envió a esta Corporación. III.
PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, por auto del 30 de enero de 2020, declaró probada la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del acto administrativo ficto o presunto que puso fin a la reclamación administrativa que se hizo al señor alcalde el pasado 09 de agosto de 2017.
En concreto, dijo lo siguiente: El A-quo expuso que la actora elevó dos peticiones: una dirigida a la alcaldía de Rionegro y otra al Concejo de ese municipio, en las que solicitó la homologación salarial. El Juzgador sostuvo que el Concejo de Rionegro emitió un acto administrativo con fecha 26 de septiembre de 2017, en el cual se respondió la petición de la demandante.
Sin embargo, con las pretensiones se busca la declaratoria de un acto ficto o presunto, producto del silencio administrativo del demandado. El Tribunal consideró que no es viable la existencia del silencio administrativo toda vez que la peticionaria obtuvo respuesta de la administración, otorgándole la posibilidad de acudir directamente ante esta jurisdicción en procura de obtener el restablecimiento del derecho que considera quebrantado.
En consecuencia, ante la existencia de un acto administrativo que resuelve la petición, y el cual es plenamente conocido por la interesada, la demandante contaba con un término de 4 meses siguientes a la expedición de la decisión de la administración, contados a partir de la notificación del mismo, para ejercer el medio de control de 3 CD Audiencia Inicial minuto 54, folios 264 a 272 del expediente. 4 Número interno: 2522-2020 Demandante: María Eunice Duque Carmona Demandado: Municipio de Rionegro nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo previsto en el literal d) del artículo 164 del CPACA, término que se ha superado con creces puesto que la demanda fue impetrada un año después de la respuesta.
El Tribunal manifestó que no son de recibo los argumentos de la actora en el sentido de indicar que el Concejo de Rionegro no tenía competencia para expedir esa decisión, porque la señora Duque Carmona bien pudo acudir a la jurisdicción en procura de obtener la anulación del acto e invocar la causal de nulidad de falta de competencia, de acuerdo con las previsiones del articulo 137 ibidem.
En el auto cuestionado, el Tribunal concluyó que «el espíritu de la norma es tener un pronunciamiento de la administración y a partir de su notificación empezar a contabilizar el término de caducidad de la acción, en el presente caso, el no tener respuesta de la alcaldía municipal no imposibilita a la parte acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, máxime cuando en materia contenciosa administrativa no se diferencia el actuar de la alcaldía municipal y de los concejos municipales en razón a la personería jurídica, la cual recae en el municipio y se representa a través del alcalde municipal».
IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante interpuso recurso de apelación4, argumentó que, el administrador del ente territorial es el alcalde y la demandante solicitó simultáneamente al alcalde y al concejo, para no pasar por el conducto regular, toda vez que es una funcionaria de la alcaldía que presta servicios en el concejo municipal.
Por consiguiente, la obligación de decidir sobre la petición era del alcalde municipal, como representante del ente territorial. La señora Duque sostuvo que la declaratoria de caducidad implica una denegación de justicia, toda vez que no se hizo un análisis pro homine, no se analizaron las competencias de una y otra entidad y, por consiguiente, la decisión carece de fundamento. 4 Minutos 40.41 hasta 47 de la audiencia CD folio 272. 5 Número interno: 2522-2020 Demandante: María Eunice Duque Carmona Demandado: Municipio de Rionegro El agente del Ministerio Público5 coadyuvó el recurso de apelación de la demandante porque, el demandado no respondió la petición de la actora y, por consiguiente, existe un acto ficto negativo.
V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia6. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 1º) y 244 (numeral 3º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 5.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae a determinar si le asiste razón jurídica o no al a quo al haber declarado la caducidad del medio de control presentado por la señora María Eunice Duque Carmona. 5.3 De la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso concreto La caducidad es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer una acción u otro mecanismo previsto en la ley.
En ese sentido, los numerales 1 (literal c) y 2 (literal d) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) señalan la oportunidad para presentar la demanda, o el término de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual distingue el contenido del acto administrativo atacado, así: «Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código (…) d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; (…) 6 Las normas relacionadas en este acápite contienen las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, comoquiera que el recurso de apelación identificado en los antecedentes de este proveído fue presentado después de su entrada en vigor. 6 Número interno: 2522-2020 Demandante: María Eunice Duque Carmona Demandado: Municipio de Rionegro 2.
En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.» (Destaca la Sala.) De otra parte, la Sala recuerda que este término puede ser suspendido en los términos del artículo 3º del Decreto 1716 de 2009, que estableció lo siguiente: «Artículo 3°.
Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero».
Por consiguiente, se estudiarán los hechos y el material probatorio arrimado con la demanda con el fin de determinar si fue presentada dentro del término indicado. 5.4. De las entidades territoriales El artículo 312 de Constitución Política de Colombia dispone: «En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva.
Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal. La ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos. La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones.
Su aceptación de cualquier empleo público constituye falta absoluta.» De otra parte, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 dispone que las atribuciones de los concejos municipales son las siguientes: 7 Número interno: 2522-2020 Demandante: María Eunice Duque Carmona Demandado: Municipio de Rionegro ARTÍCULO 32.-Atribuciones.
Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 1. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo. 2. Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio… 3.
Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. 4. Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta ley. 5. Derogado expresamente por el numeral 8 del Artículo 138 de la Ley 388 de 1997 6.
Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. 7. Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural. 8. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento. 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. 10.
Fijar un rubro destinado a la capacitación del personal que presta su servicio en la administración municipal. 11. Garantizar el fortalecimiento de la democracia participativa y de los organismos de acción comunal. 12. Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el respectivo Municipio o Distrito.
El artículo 315 de la Constitución Política establece que los alcaldes son la primera autoridad de policía y el jefe de la administración municipal, es el encargado de mantener el orden público, dirigir la administración municipal, prestar servicios públicos y representar al municipio judicial y extrajudicialmente. 8 Número interno: 2522-2020 Demandante: María Eunice Duque Carmona Demandado: Municipio de Rionegro Así las cosas, los concejos municipales carecen de personalidad jurídica y la autoridad administrativa que debe resolver los asuntos del ente territorial es el alcalde del municipio por ser quien goza de personería jurídica, el Concejo municipal es una dependencia administrativa que desarrolla diversas funciones y algunas atribuciones, sin embargo, carece de personería jurídica.
El concejo municipal es una corporación pública de origen popular que desempeña funciones de naturaleza legislativa y no administrativa, aun cuando tiene funciones administrativas y de control político no hace parte a la administración central del municipio, ni descentralizada, además carece de personalidad jurídica. 5.5. Caso concreto En el presente caso, se advierte que la demandante pretende que se declare la existencia del acto ficto negativo, por la falta de respuesta de la petición presentada el 9 de agosto de 2017 ante el alcalde de Rionegro, por medio de la cual pretendió que se adecuara su salario y prestaciones sociales, de acuerdo con la reforma administrativa realizada al municipio por cambio de categoría. El Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó la demanda al considerar que la petición se agotó con la respuesta dada por el Concejo municipal el 26 de septiembre de 2017 y frente a la cual operó la caducidad por haber trascurrido más de cuatro meses desde la notificación hasta la fecha en la que se presentó la demanda.
Para resolver, lo primero que precisa la Sala es que de acuerdo con lo previsto en el artículo 83 del CPACA, en los casos en que la administración no responde la petición, luego de transcurridos tres meses contados a partir de la presentación de la solicitud, sin que se haya notificado decisión que lo resuelva, se entenderá que es negativa.
Pues bien, en el presente asunto, la señora María Eunice Duque Carmona el 9 de agosto de 2017 (folios 36 y 37), presentó al alcalde de Rionegro reclamación para que se adecuara su salario a cuatro millones quinientos mil pesos ($ 4.500.000), porque el que venía devengando ascendía a dos millones cuatrocientos dos mil ochocientos diez a ($2.402.810), de conformidad con el Acuerdo 050 del 30 de noviembre de 2013. 9 Número interno: 2522-2020 Demandante: María Eunice Duque Carmona Demandado: Municipio de Rionegro Esta misma reclamación la presentó ante el Consejo Municipal el 9 de agosto de 20177.
No hay evidencia de respuesta a la reclamación por parte del alcalde del municipio de Rionegro. El presidente del Concejo Municipal de Rionegro, por memorial de 26 de septiembre de 2017, respondía la reclamación de manera negativa8 Como se vio, el municipio, como ente administrativo territorial, con personería jurídica se encuentra representado por el respectivo alcalde, y es a este a quien le corresponde decidir los asuntos del municipio, comprometer o no recursos, reconocer o no obligaciones, en el sub lite no se aportó al proceso prueba alguna que permita concluir que el municipio de Rionegro emitió respuesta de fondo sobre la petición que elevara la demandante el 9 de agosto de 2017.
Sobre la respuesta otorgada por el presidente del Concejo Municipal de Rionegro, la Sala considera que no puede ser tenida en cuenta como la voluntad de la administración, de acuerdo con las disposiciones trascritas, el Concejo Municipal no hace parte de la administración central, ni de sus órganos descentralizados. En efecto, el concejo municipal no tiene personería jurídica, esto es, la capacidad suficiente para contraer obligaciones y realizar actividades que generen responsabilidad jurídica, frente a sí mismos y a terceros, por ello, la representación la deben ejercer otros entes, en este caso la representación está en cabeza del alcalde, tal y como lo dispone el artículo 314 constitucional, al señalar que el alcalde es el jefe de la administración local y representante legal del municipio, por ello, no se puede concluir que con la respuesta dada por el Concejo Municipal de Rionegro se agotó el trámite administrativo, era necesario que el alcalde municipal emitiera un pronunciamiento, pero no lo hizo, por tanto estamos frente a la figura del artículo 83 del CPACA.
Así las cosas y ante el silencio de la administración, la demanda contra el acto ficto negativo que puso fin a la reclamación administrativa que se hizo al señor alcalde el pasado 09 de agosto de 2017, puede ser presentado en cualquier tiempo, como lo 7 Folios 228 y 229 8 Folios 230 y 231 10 Número interno: 2522-2020 Demandante: María Eunice Duque Carmona Demandado: Municipio de Rionegro alegó la demandante en el recurso de apelación, por consiguiente, se revocará la providencia cuestionada.
En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto del 30 de enero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la caducidad del medio de control, en relación con el acto administrativo ficto o presunto que puso fin a la reclamación administrativa que se hizo al señor alcalde el pasado 09 de agosto de 2017, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo, previas las anotaciones a las que haya lugar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.