Radicado: 11001-03-15-000-2025-00588-01 Demandante: Cecilia Beatriz Cervantes Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-00588-01 Demandante: CECILIA BEATRIZ CERVANTES BOLAÑOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C, Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia por falta de relevancia constitucional / AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Los argumentos de la tutela coinciden con los esgrimidos en el proceso ordinario, lo que devela la intención de utilizar el trámite de tutela como una instancia adicional.

La Sala1 resuelve la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia del 6 de marzo de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. I.

ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 5 de febrero de la presente anualidad, la señora Cecilia Beatriz Cervantes Bolaños, mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social2, con ocasión de las sentencias proferidas el 7 de diciembre de 2023 y el 31 de julio de 2024, respectivamente, que negaron las pretensiones en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001333501820220022500/01.

Solicitó lo siguiente (transcripción textual):

PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION SEGUNDA- SUBSECCION "C" de fecha 31 de julio de 2024, mediante la cual se confirmó la sentencia emitida por el Juzgado Dieciocho (18) ADMINISTRATRIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ el 07 de diciembre de 2023 y en consecuencia negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” a proferir sentencia de 1 Se advierte que el 9 de abril de 2025 ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 También invocó los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades, de confianza legítima y el enriquecimiento sin causa.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00588-01 Demandante: Cecilia Beatriz Cervantes Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a RECONOCER LA PENSIÓN DE JUBILACION POR APORTES de la docente CECILIA BEATRIZ CERVANTES BOLAÑO, identificada con la Cédula de Ciudadanía N°. 39.031.618, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el anterior al cumplimiento del status pensional, debidamente indexados de conformidad con lo estipulado en la Ley 71 de 1988, Ley 33 de 1985 y Ley 91 de 1989.

TERCERO: Así mismo ordenar el pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social de los factores salariales que se tengan en cuenta para liquidar el IBL, sobre las cuales no se efectuaron los respectivos aportes al sistema de seguridad social.

CUARTO: Solicito cordialmente a su distinguida Sala oficiar al Juzgado Dieciocho (18) Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda para que allegue en su integralidad 11001333501820220022500, como quiera que el expediente ya ha sido devuelto del Tribunal al despacho de origen. 2. De la solicitud de amparo y de las pruebas aportadas se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 3.

La señora Cecilia Beatriz Cervantes Bolaños nació el 12 de julio de 1961, y durante su vida laboral efectuó cotizaciones a los siguientes fondos: (i) Colfondos, entre el 1º de abril de 1998 y el 30 de noviembre de 2001; (ii) Protección, entre el 1º de agosto de 2005 y el 30 de noviembre de 2005; (iii) Fomag3 – Secretaría de Educación de Bogotá, entre el 5 de febrero de 2002 y el 27 de octubre de 2004;

(iv) Secretaría de Educación de Bogotá, desde el 15 de febrero de 2006 hasta el 7 de febrero de 2021. En total, cuenta con 1.028,57 semanas de cotización. 4. Con fundamento en lo anterior, solicitó ante el Fomag el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes, prevista en la Ley 71 de 1988. 5. Ante la negativa de la entidad, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, del que conoció en primera instancia el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá, con radicado 11001333501820220022500.

Mediante sentencia del 7 de diciembre de 2023, la autoridad judicial negó las pretensiones. 6. Inconforme con la decisión, la señora Cervantes Bolaños interpuso recurso de apelación, que se resolvió desfavorablemente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con sentencia del 31 de julio de 2024. 7.

La parte actora expuso que las providencias censuradas incurrieron en los siguientes vicios: 8. Defecto sustantivo. Sostuvo que se aplicó incorrectamente la Ley 91 de 1989, dado que se negó el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes. 9. De la lectura integral de la demanda, se extrae que la parte actora también presenta su inconformidad frente a la aplicación del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dado que, a su juicio, el personal docente se encuentra 3 Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00588-01 Demandante: Cecilia Beatriz Cervantes Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 excluido de dicho régimen, en virtud de lo consagrado en el artículo 279 del mismo estatuto. 10. Con fundamento en lo anterior, considera que como pertenece al sector docente, basta con haberse vinculado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, para ser beneficiaria de los regímenes pensionales anteriores, entre ellos el previsto en la Ley 71 de 1988, cuya aplicación reclama. 11.

Desconocimiento del precedente. Afirmó que las autoridades judiciales inaplicaron la jurisprudencia existente en la materia, no obstante, no precisó las providencias que supuestamente se desconocieron. 12. Citó la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019, y señaló que en esa oportunidad el Consejo de Estado determinó la aplicación de la Ley 33 de 1985, para efecto de liquidar las pensiones de jubilación reconocidas por el Fomag a favor de los docentes vinculados conforme al Decreto 2277 de 1979.

B. Trámite impartido e intervenciones 13. Mediante auto del 10 de febrero de 2025, el despacho sustanciador en primera instancia admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá. Además, ordenó la notificación a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en calidad de tercera con interés. 14.

El juez 18 Administrativo de Bogotá se refirió a la situación particular de la accionante y rememoró que la pretensión de reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes, con fundamento en lo normado en la Ley 71 de 1988, se denegó porque la señora Cervantes Bolaños no cumple con los supuestos normativos para beneficiarse del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que no es procedente aplicar algún régimen anterior. 15.

El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, ponente de la providencia censurada, se opuso a los argumentos de la tutela y sostuvo que las pretensiones se negaron con suficiente motivación, ya que para ser beneficiaria del régimen pensional establecido en la Ley 71 de 1988, la accionante requería acreditar los requisitos exigidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo cual no ocurrió. 16.

Agregó que la parte actora pretende que se surta una tercera instancia respecto del debate que ya fue zanjado en sede ordinaria. 17. La Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, expresó que la tutela es improcedente porque no cumple los requisitos generales y específicos exigidos para censurar providencias judiciales. 18.

Aunado a ello, adujo que la accionante no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que justifique la intervención urgente del juez de tutela y, en todo caso, no Radicado: 11001-03-15-000-2025-00588-01 Demandante: Cecilia Beatriz Cervantes Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 se advierte que las sentencias objeto de reproche hayan sido expedidas con violación de los derechos fundamentales invocados.

C. Fallo impugnado 19. Mediante sentencia del 6 de marzo de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela ante el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, dado que los argumentos esgrimidos por la parte actora para sustentar los defectos alegados, coinciden con los expuestos en el proceso ordinario, lo que, a su juicio, únicamente evidencia la inconformidad con lo analizado y decidido por el juez natural de la causa.

D. Impugnación 20. La señora Cecilia Beatriz Cervantes Bolaños afirmó que la tutela no tiene como propósito convertir este mecanismo en una tercera instancia del proceso ordinario, y aclaró que lo que discute es que las providencias censuradas incurrieron en una indebida interpretación normativa, porque desconocieron que, en virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, los docentes afiliados al Fomag hasta antes del 23 de junio de 2003 están excluidos del régimen general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, puesto que están amparados por el régimen especial consagrado en la Ley 91 de 1989 y, por consiguiente, no se les aplican las Leyes 33 y 62 de 1985. 21.

Adujo que en este caso la pensión a cargo del Fomag es compatible con la asignación de origen privado, por lo tanto, solicita que se reconozca la prestación por parte de esa entidad y se ordene a los fondos privados de pensión reintegrarle los valores cotizados. Sobre el particular, citó el concepto 1389 de 6 de diciembre de 2001, emitido por el Consejo de Estado. 22.

Insistió en que la situación de los docentes quedó definida en la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019, en la que se determinó la aplicación de la Ley 33 de 1985 para efecto de liquidar las pensiones de jubilación reconocidas por el Fomag a favor de los docentes vinculados con el escalafón del Decreto 2277 de 1979. 23.

Se refirió extensamente al desconocimiento del precedente judicial, para señalar que ello también configura un defecto sustantivo, en la medida en que su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales. 24. Igualmente, frente al defecto sustantivo afirmó que las providencias censuradas aplicaron inapropiadamente la Ley 91 de 1989, toda vez que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, esa normativa permite reliquidar la pensión de jubilación con el 75% de todos los factores devengados en el último año de servicios. 25.

Asimismo, insistió en que las sentencias cuestionadas desconocieron el precedente judicial existente sobre la materia y no tuvieron en cuenta el carácter especial de los derechos pensionales. Reiteró los argumentos esgrimidos en la demanda, especialmente aquellos coincidentes con el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones en el proceso ordinario.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00588-01 Demandante: Cecilia Beatriz Cervantes Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 II. CONSIDERACIONES E. Competencia 26. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).

F. Problemas jurídicos 27. Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del 6 de marzo de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual, declaró improcedente la tutela. 28. De conformidad con los argumentos que cimentan la impugnación, se deberá establecer si la tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional y los demás requisitos generales exigidos por la jurisprudencia para cuestionar providencias judiciales. 29.

Sólo en caso de que se supere el análisis de procedencia, se abordará el análisis de fondo del asunto planteado, conforme a los argumentos de alzada. G. Análisis de la Sala Del requisito de relevancia constitucional 30. El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 31.

La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente4 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.

De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 32. La tutela sólo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental. 4 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00588-01 Demandante: Cecilia Beatriz Cervantes Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Caso concreto y solución del problema jurídico 33. De entrada, al igual que el juez de tutela de primera instancia, la Sala anticipa que la presente tutela deviene improcedente porque no supera el requisito de relevancia constitucional, en tanto tiene la clara y marcada intención de revivir la controversia planteada en sede ordinaria. 34.

En efecto, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001333501820220022500/01, la señora Cecilia Beatriz Cervantes Bolaños pretendió que se ordenara al Fomag el reconocimiento y pago a su favor de la pensión de jubilación por aportes regulada por la Ley 71 de 1988, lo que en primera instancia negó el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá, al concluir que para aplicar el régimen previsto en la norma invocada es necesario estar cobijado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, condición que no cumple la demandante. 35.

Inconforme con la decisión, la señora Cervantes Bolaños la apeló e insistió en los argumentos esgrimidos en la demanda, según los cuales, para acceder al régimen consagrado en la Ley 71 de 1988, basta con ser beneficiaria de la transición establecida en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, es decir, a su juicio, es suficiente con haberse vinculado al servicio docente antes del 26 de junio de 2003a. 36.

Como se advierte, el fundamento de la alzada coincide con los razonamientos expuestos en la tutela para cimentar el defecto sustantivo, sobre los cuales se pronunció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en la sentencia de segunda instancia calendada el 31 de julio de 2024, en la que discurrió: Previo al análisis de la fecha de vinculación, se debe indicar que, esta Corporación concluye que la Ley 812 de 2003, no prevé que al Docente se le desconozca la aplicación de normativa anterior por la existencia de interrupción de labores.

Por el contrario, las reglas de la norma garantizan que el Docente vinculado previo a la vigencia de la misma conserve las prerrogativas que no se encuentran establecidas en el Sistema General de Pensión. (…) Bajo este panorama jurisprudencial, esta Sala de decisión ha analizado integralmente la situación pensional de los Docentes que en virtud de la fecha de su vinculación, previo a la entrada de vigencia de la Ley 812 de 2003 —27 de junio de 2003— solicitan el reconocimiento pensional bajo las leyes que regulan la contingencia, anteriores al Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, que ha permitido llegar a la conclusión, que, la regla de transición que reza el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, corresponde a mantener los privilegios del régimen pensional del sector Docente, es decir, el de la Ley 33 de 1985 o 3135 de 1968 si fuere el caso.

Sin perjuicio de que la actora pueda ser beneficiaria de la ley 71 de 1988, en el evento de tener derecho a la misma —suma de tiempos públicos y privados—. Por lo anterior, la pensión por aportes, es un régimen que no contempla, las mismas prerrogativas que el régimen de la Ley 33 de 1985, pese a que, un servidor público puede ser beneficiario de la mencionada Ley 71 de 1988.

La intención del legislador con la prestación pensional que solicita la parte actora, se reitera, pensión de jubilación por aportes, es salvaguardar la contingencia de vejez, acumulando tiempos laborados en el sector privado como los prestados a entidad de naturaleza público, aunque ello, no implica que la Ley 812 de 2003, previera conservar las prerrogativas para la docente, como lo reza para las pensiones fruto de solo cotizaciones en el sector público.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00588-01 Demandante: Cecilia Beatriz Cervantes Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En el sub-lite, se debe indicarse que los requisitos para acceder a la Ley 71 de 1988, por transición de la Ley 100 de 1993, no son satisfechos por la actora ya que no acredita más de 35 años de edad a la entrada de vigencia ibidem, a nivel nacional (1° de abril de 1994), pues tenía 32 años de edad y tampoco había cotizado 750 semanas a la fecha.

Por último, debe advertirse que, el reconocimiento de la pensión por aportes a un Docente debe ser efectiva al retiro del mismo, ya que la prestación resulta incompatible con el salario docente, es decir, para su goce se debe acreditar el cese de la vinculación legal y reglamentaria con el Magisterio. Entorno que permite concluir, sin mayores elucubraciones, que la señora Cecilia Beatriz Cervantes Bolaño no le asiste el derecho al pago de una pensión de jubilación por aportes y, así se procederá a CONFIRMAR la sentencia de primera instancia por medio de la cual se NEGARON las pretensiones de la demanda. 37.

Conforme a lo anterior, el juez natural de segunda instancia coincidió con los argumentos esbozados por el juzgado para negar las pretensiones de la demanda, en tanto consideró que el beneficio de la transición establecido en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, permite a los educadores oficiales vinculados antes del 27 de junio de 2003, mantener los privilegios del régimen pensional anterior aplicable al personal sector docente, esto es, el consagrado en la Ley 33 de 1985 y el Decreto 3135 de 1968, pero no los habilita para la aplicación de la Ley 71 de 1988, dado que para ello es necesario que el educador acredite los requisitos exigidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 38.

Lejos de realizar una interpretación arbitraria y caprichosa, lo que se evidencia es que los jueces naturales efectuaron un análisis integral y razonado del régimen pensional aplicable al sector docente, sustentado en los hechos que se demostraron y en la jurisprudencia existente sobre la materia. 39. Resulta evidente, entonces, que con la totalidad de argumentos invocados en la tutela la accionante pretende convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho. 40.

Nótese que la accionante busca reabrir el debate suscitado en sede ordinaria, cuestionando la inaplicación de algunas normas y la aplicación de otras, alegando un supuesto desconocimiento del precedente jurisprudencial, que no explica en forma congruente, pues, como se dijo, para fundamentar el defecto, el apoderado de la parte actora hizo referencia a un fallo que benefició a otra persona, sin precisar las providencias supuestamente inobservadas, amén de que se refirió a la aplicación del régimen establecido en la Ley 33 de 1985, cuando lo cierto es que la reclamación se circunscribe a la pensión por aportes regulada en la Ley 71 de 1988. 41.

Del análisis que precede se concluye que la intención de la parte demandante es someter a un nuevo análisis lo que ya ha sido definido de manera válida y razonable por el juez natural de la causa y, por tanto, la acción de tutela deviene improcedente. Se impone, entonces, confirmar el fallo impugnado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00588-01 Demandante: Cecilia Beatriz Cervantes Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 42.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia del 6 de marzo de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF