Demandante: Francisco Galo Pupo Orozco Demandado: Presidente de la República Rad: 08001-23-33-000-2023-00202-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 08001-23-33-000-2023-00202-01 Demandante: FRANCISCO GALO PUPO OROZCO Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Tema: Revoca primera instancia y en su lugar rechaza.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala conoce de la impugnación presentada por el señor Francisco Galo Pupo Orozco contra la sentencia del 8 de junio de 2023 dictada por la Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo del Atlántico. En esta providencia se negaron las pretensiones de la acción de cumplimiento formulada por el accionante en el proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. El 29 de mayo de 2023, el señor Francisco Galo Pupo Orozco, en calidad de representante legal de la Asociación Colectivo AMB – Asotrascol, interpuso acción de cumplimiento contra el presidente de la República. Lo anterior, con el fin de que se ordene acatar lo dispuesto en los artículos 4.º del Decreto 2409 de 20181 y 117 de la Ley 1955 de 20192 que establecen que la Superintendencia de Transportes 1 Por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones.
Artículo 4. Objeto. La Superintendencia de Transporte ejercerá las funciones de vigilancia, inspección, y control que le corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte y su infraestructura de conformidad con la ley y la delegación establecida en este decreto. El objeto de la delegación en la Superintendencia de Transporte es: 1.
Inspeccionar, vigilar y controlar la aplicación y el cumplimiento de las normas que rigen el sistema de tránsito y transporte. (…) 2 Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad. Artículo 117. Sistema de recaudo y sistema de gestión y control de flota de transporte. Los sistemas de transporte que sean cofinanciados con recursos de la nación, adoptarán un sistema de Demandante: Francisco Galo Pupo Orozco Demandado: Presidente de la República Rad: 08001-23-33-000-2023-00202-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejerce las funciones de vigilancia, inspección y control que le corresponden al primer mandatario en materia de tránsito, transporte e infraestructura; y se prevé el sistema de recaudo y sistema de gestión y control de flota de transporte.
Así como, la circular única –sin mencionar cuál– de la Superintendencia de Transportes en la que se establecen las instrucciones generales dirigidas a los sujetos supervisados por aquella entidad. 1.2. Pretensiones: 2. El accionante solicitó: 1. Que se sirva cumplir el mandato del imperio de la ley ordenado en la constitución, en la ley y el reglamento, sobre todo en las competencias y funciones que le corresponde a la Superintendencia de Transporte que fueron delegadas por el señor presidente de la República para que asuma sus atribuciones constitucionales y legales, de tal manera que cumpla con el artículo 4 del Decreto 2409 de 2018.
De igual forma con la circular única de la Superintendencia de Transporte, que tiene la competencia para emitir instrucciones generales dirigidas a los sujetos supervisados con el fin que atiendan a las obligaciones legales y reglamentarias. 2. Como consecuencia de lo anterior, intervenir al AREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA ante la renuencia de la Superintendencia de Transporte al manifestar que no tiene competencias ni funciones para vigilar, inspeccionar y controlar al Área Metropolitana de Barranquilla por las omisiones prevaricadora (artículo 414 del código penal), para que cumpla con las estipulaciones constitucionales y legales, sobre todo que cumpla con lo que dice el artículo 117 de la Ley Orgánica 1955 de 2019, por ser una norma con fuerza material de la ley expedida por el congreso de la república, de tal forma, que suspenda el proyecto de recaudo centralizado porque la ley NO obliga a las empresas del sistema TPC a participar en recaudo centralizado, porque no somos cofinanciados y afectaría la auto sostenibilidad de las empresas de transporte colectivo TPC.
(Sic a toda la cita) 1.2. Hechos probados y/o admitidos A continuación, se relacionan los supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 3. El accionante afirmó que, el 28 de noviembre de 2022, presentó petición ante la Superintendencia de Transporte para que interviniera al Área Metropolitana de Barranquilla, debido a las irregularidades en la ejecución del proyecto de recaudo centralizado.
Sin embargo, esta entidad en respuesta del 9 de diciembre de 2022 manifestó que no tiene competencia para realizar lo solicitado. 4. Señaló que el 14 de diciembre de 2022, sostuvo reunión con funcionarios del Departamento Nacional de Planeación, de la Unidad de Movilidad Urbana y del recaudo centralizado, así como un sistema de gestión y control de flota, que integre los subsistemas de transporte complementario y de transporte masivo, integrado, estratégico o regional, utilizando mecanismos que así lo permitan, en especial el sistema de recaudo unificado, el cual permitirá el pago electrónico y en efectivo validado por medios electrónicos, y los sistemas de compensación entre operadores, de conformidad con lo dispuesto por la autoridad de transporte competente de acuerdo con los resultados de los estudios técnicos.
(…) Demandante: Francisco Galo Pupo Orozco Demandado: Presidente de la República Rad: 08001-23-33-000-2023-00202-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la que se abordaron diferentes temas relacionados con la problemática del proyecto de recaudo centralizado, comprometiéndose estas entidades a realizar reunión con las transportadoras de la ciudad de Barranquilla.
Sin embargo, a la fecha no han obtenido respuesta. 5. Mencionó que posterior a ello, el 2 de enero de 2023 requirió al presidente de la República, para que: i) acate el artículo 4º del Decreto 2409 de 2018 y la circular única –sin mencionar cuál– de la Superintendencia de Transporte; y ii) intervenga el Área Metropolitana de Barranquilla ante la renuencia de la entidad delegada para ello y suspenda el proyecto de recaudo centralizado.
Esto, en cumplimiento del artículo 117 de la Ley Orgánica 1955 de 2019. 6. Finalmente, indicó que, a la fecha de presentación de la acción de cumplimiento, el presidente de la República no había acatado las disposiciones en cita. 1.3. Trámite de primera instancia de la acción de cumplimiento 7. Mediante auto del 30 de mayo de 2023, el magistrado ponente de primer grado admitió la demanda de cumplimiento.
En consecuencia, ordenó notificar como accionada al presidente de la República a través de la Presidencia de la República (departamento administrativo que asiste al primer mandatario). Además, dispuso la vinculación por tener interés directo en las resultas del trámite, a la Superintendencia de Transporte y al Área Metropolitana de Barranquilla. 1.3.1.
Intervenciones 1.3.1.1. Contestación de la Presidencia de la República 8. La entidad demandada presentó contestación a la acción de cumplimiento, en la que solicitó el rechazo de la demanda por incumplimiento del requisito de renuencia. A su vez, pidió que se nieguen las pretensiones de la demanda dirigida contra el presidente de la República. 9.
Al respecto, manifestó que no se encuentra acreditado el envío de la petición dirigida al señor presidente de la República el 2 de enero de 2023. Al efecto, señaló que el peticionario remitió dicha solicitud al correo electrónico soportes@presidente.gov.co, el cual no existe tal como lo certifica el jefe de la Oficina de Tecnologías y Sistemas de Información de la Presidencia de la República. 10.
Así las cosas, consideró que la constitución en renuencia frente al presidente de la República no se dio en el presente caso, por cuanto no se elevó la petición que exige la ley y porque no es la autoridad destinataria de las normas presuntamente incumplidas. Demandante: Francisco Galo Pupo Orozco Demandado: Presidente de la República Rad: 08001-23-33-000-2023-00202-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
Por otro lado, señaló que la eventual responsabilidad de cumplir con lo dispuesto en las normas cuyo incumplimiento advierte el actor no es del señor presidente, porque sus competencias para el efecto fueron delegadas a la Superintendencia de Transporte. Por esto, consideró que se debía declarar improcedente la acción de cumplimiento. 1.3.1.2.
Superintendencia de Transporte 12. A su vez, la entidad vinculada al presente trámite constitucional rindió informe en el que se opuso a las pretensiones de la acción de cumplimiento. Esto, porque no tiene competencia para vigilar, inspeccionar y controlar el recaudo de los dineros provenientes de la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros en todo el territorio nacional y de la prestación del servicio escolar en vehículos cuya vigilancia está a cargo de las autoridades territoriales correspondientes. 13.
Así, señaló que la competencia funcional de la entidad se limita a típicas actividades de inspección (facultad de solicitar información a las supervisadas), vigilancia (facultad de adoptar y ordenar planes de mejoramiento, e impartir instrucciones para adecuación de las supervisadas a la normatividad vigente) y control (poder sancionador y corrector de las conductas infractoras desarrolladas por las supervisadas) al tránsito y transporte nacional. 14.
Por lo anterior, pidió que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva. Esto, porque la solicitud de cumplimiento desborda sus competencias administrativas y no es la autoridad obligada al acatamiento de las normas señaladas como incumplidas. 15. Finalmente, señaló que en el caso concreto no se encuentra acreditado el requisito de procedibilidad de renuencia. Esto, porque el accionante no presentó una solicitud de cumplimiento en su contra previo a la presentación de la demanda. 1.3.1.3.
Área Metropolitana de Barranquilla 16. La autoridad vinculada rindió informe en el que precisó que la acción de cumplimiento en estudio no satisface los presupuestos de procedibilidad. Esto, porque el accionante cuenta con otros mecanismos judiciales para lograr el efectivo cumplimiento del artículo 117 de la Ley 1955 de 2019 y no se acreditó el requisito de constitución de renuencia. 17.
De otro lado, indicó que, en una anterior oportunidad, el accionante presentó una acción de cumplimiento en su contra, que comparte objeto y finalidad con la actual demanda; la cual, además ya fue resuelta por el Juzgado 8.º Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla que declaró la improcedencia del mecanismo constitucional radicado en esa ocasión3. 3 Rad. 08001-33-33-008-2023-00060-00.
Demandante: Francisco Galo Pupo Orozco Demandado: Presidente de la República Rad: 08001-23-33-000-2023-00202-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.2. Intervención de Francisco Galo Pupo Orozco 18. El 9 de junio de 2023, el accionante rindió informe en el que mencionó que por un «error» en la transcripción en la petición del 2 de enero de 2023 escribió el correo equivocado «soportes@presidente.gov.co»; sin embargo, envió el requerimiento en cuestión a los correos electrónicos institucionales soportes@presidencia.gov.co y contacto@presidencia.gov.co el 2 de febrero de 20234.
Por esto, el requisito de procedibilidad de renuencia en su sentir, sí se acreditó. 1.3.3. Manifestación de impedimento 19. Previo a decidir el asunto, el Dr. César Augusto Torres Ormaza manifestó encontrarse impedido para conocer de este proceso, debido a que su hermana era contratista de una de las entidades vinculadas, esto es, el Área Metropolitana de Barranquilla. 1.4.
Fallo impugnado 20. En sentencia del 8 de junio de 2023, la Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo del Atlántico declaró fundado el impedimento manifestado por el magistrado César Augusto Torres Ormaza y negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: 21. La autoridad judicial de primer grado, explicó que las disposiciones cuya exigibilidad pretende el accionante no contienen un mandato imperativo e inobjetable, esto es, una obligación clara, expresa y exigible a cargo del accionado. 22.
Lo anterior, porque el artículo 4º del Decreto 2409 de 2018 señala de manera taxativa las funciones que ejerce la Superintendencia de Transporte cuya competencia le corresponde al presidente de la República como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte y su infraestructura, dentro de las cuales no se encuentra la de intervenir al Área Metropolitana de Barranquilla y mucho menos en lo relacionado con el proyecto de recaudo centralizado. 23.
A su vez, el artículo 117 de la Ley 1955 de 2019 señala que para los sistemas de transporte que sean cofinanciados con recursos de la Nación se debe adoptar un sistema de recaudo centralizado. También, define lo que se entiende por aquel, establece la prohibición consistente en que ni los operadores o empresas de transportes, ni sus vinculados económicos podrán participar en la operación y administración del sistema de recaudo, salvo que se trate de una entidad pública; y previó la excepción que cuando existan 2 o más agentes operadores de transportes, estos y sus vinculados económicos podrán participar en la operación y 4 Al respecto, es preciso señalar que, pese a que el accionante indica en el escrito que la remitió el 10 de febrero de 2023, de las pruebas que adjunta se evidencia que envío la petición el 2 de febrero de 2023.
Demandante: Francisco Galo Pupo Orozco Demandado: Presidente de la República Rad: 08001-23-33-000-2023-00202-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administración del sistema de recaudo, siempre y cuando todos ellos conformen un único agente recaudador. 24. De esta manera, no encontró que en las disposiciones normativas se haya establecido un mandato claro, imperativo e inobjetable en cabeza del presidente de la República. 25.
Finalmente, señaló que en el caso concreto no había lugar a declarar la figura de la cosa juzgada planteada por el Área Metropolitana de Barranquilla, pues, si bien, en ambos procesos se solicitó el cumplimiento del artículo 117 de la Ley 1955 de 2019, también lo es, que en la primera oportunidad no se dirigió la demanda contra el presidente de la República, como sí ocurrió en el sub judice.
Así, no se encontró acreditada la identidad de partes –elemento necesario para que prospere la cosa juzgada–. 1.5. Impugnación 26. El accionante impugnó la decisión del a quo. Arguyó que el presidente de la República no ha dado cumplimiento a sus funciones en materia de transporte, de controlar, vigilar e inspeccionar, es decir, de intervenir previamente en las ejecuciones de proyectos irregulares como lo es el recaudo centralizado al sistema de transporte público colectivo (TPC). 27.
Así, reiteró que lo pretendido con la presente acción constitucional es que el señor presidente de la República dé cumplimiento a los artículos 4.º del Decreto 2409 de 2018 y 117 de la Ley 1955 de 2019. En consecuencia, que reasuma sus funciones que fueron delegadas a la Superintendencia de Transporte, ya que esta entidad manifestó que no contaba con la potestad para intervenir previamente al Área Metropolitana de Barranquilla como autoridad de transporte. 28.
Por lo anterior, solicitó que se conceda la apelación propuesta y se revoque el ordinal segundo de la sentencia de primer grado, en el que se negaron las pretensiones de la demanda. Mediante auto del 14 de junio de 2023, el juez de primera instancia concedió el recurso presentado por el accionante. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1.
Competencia 29. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por el señor Francisco Galo Pupo Orozco contra la sentencia de 8 de junio de 2023, proferida por la Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo del Atlántico. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1255, 1506 y 2437 de la Ley 5 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 6 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 7 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62.
Demandante: Francisco Galo Pupo Orozco Demandado: Presidente de la República Rad: 08001-23-33-000-2023-00202-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1437 de 20118. Así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Generalidades sobre la acción de cumplimiento 30. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.
Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente9. 31. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad «la renuencia» (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 32.
Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1.º)10. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5.º y 6.º).
(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su 8 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. [..]. 9 En este sentido, en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se estableció que la acción de cumplimiento es un mecanismo que tiene el particular para hacer efectiva la aplicación de un derecho o la aplicación el cumplimiento de una ley o un acto administrativo; y que en caso de prosperar, la sentencia debe ordenar a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.
Al efecto, ver: Gaceta 77 de la Asamblea Nacional Constituyente. 10Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Sobre el particular esta Sección ha dicho: «La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia» (Negrita fuera de texto).
Demandante: Francisco Galo Pupo Orozco Demandado: Presidente de la República Rad: 08001-23-33-000-2023-00202-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8.º).
(iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) Pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9.º).
(vi) El acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9.º). 2.3. El cumplimiento del requisito de procedibilidad de renuencia 33. La procedibilidad de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste11 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 34.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12. 35. Sobre este tema, esta Sección13 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 13 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.
Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. Demandante: Francisco Galo Pupo Orozco Demandado: Presidente de la República Rad: 08001-23-33-000-2023-00202-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos14.
(Negrillas fuera de texto). 36. En efecto, el inciso 2.° del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 37.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 38.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»15. 39. Con fundamento en lo anterior, la Sala procede a establecer si en el caso concreto se dio cumplimiento al requisito de renuencia. 2.3.1 El cumplimiento del requisito de procedibilidad de renuencia en el caso concreto 40.
Como se mencionó en los antecedentes de esta providencia, según el dicho del demandante, el 2 de enero de 2023, aquel dirigió una petición «con la finalidad de constituir en renuencia» al presidente de la República, al siguiente correo electrónico soportes@presidencia.gov.co en la que solicitó: 1.- Que se sirva cumplir el mandato del imperio de la ley ordenado en la constitución, en la ley y el reglamento, sobre todo en las competencias y funciones que le corresponde a la Superintendencia de Transporte, para que cumpla con el artículo 4 del Decreto 2409 de 2018 de igual forma con la circular única de la 14 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU- 2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla 15 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, rad. ACU-25000-23-25-000-2002-2256-01 y del 17 de marzo de 2011, rad. 25000-23-24-000-2011- 00019-00/01. Demandante: Francisco Galo Pupo Orozco Demandado: Presidente de la República Rad: 08001-23-33-000-2023-00202-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Superintendencia que tiene la competencia para emitir instrucciones generales dirigidas a los sujetos supervisados con el fin que atiendan a las obligaciones legales y reglamentarias. 2.- Como consecuencia de la anterior, intervenir al Área Metropolitana de Barranquilla ante la renuencia de la Superintendencia de Transporte al manifestar que no tiene competencias y funciones para vigilar, inspeccionar y controlar el Área Metropolitana de Barranquilla omisión prevaricadora (artículo 414 del código penal), para que cumpla con las estipulaciones constitucionales y legales sobre todo que cumpla lo que dice el artículo 117 de la Ley 1955 de 2019, de tal forma que suspenda el proyecto de recaudo centralizado porque la ley NO obliga a las empresas del sistema TPC, porque no somos cofinanciados y afecta la sostenibilidad de las empresas del sistema de transporte colectivo TPC, hasta cuando haya una claridad y seguridad jurídica para los transportadores. 3.- Que en aras de cooperar en la organización del recaudo centralizado estamos dispuestos a ayudar, siempre y cuando sea manejado por nosotros los transportadores constituyendo la operadora de recaudo donde participemos todas las empresas creando el patrimonio autónomo con la fiducia y verán que en mediado plazo va a ser un ejemplo diseñado por los transportadores en la ciudad de Barranquilla para otras ciudades del país. Nosotros los transportadores tenemos experiencia y podemos organizarnos con la supervisión y colaboración de la autoridad competente facilitando procedimientos legales en pro de la organización de los transportadores dando aplicación a los principios constitucionales. 41.
Sin embargo, junto con el escrito de demanda, el accionante no allegó prueba alguna de que efectivamente radicó la petición el 2 de enero de 2023 ante el señor presidente de la República. De esta manera, se desconoce si aquel tuvo la oportunidad para acreditar el cumplimiento de sus deberes hasta ese momento omitido o exponer al solicitante las razones que justificaban su inactividad. 42.
Además de lo anterior, esta Sección resalta la manifestación de la presidencia de la República en la contestación de la demanda, en la que indicó que el peticionario dirigió dicha solicitud al correo electrónico soportes@presidente.gov.co, el cual no existe tal como lo certifica el jefe de la Oficina de Tecnologías y Sistemas de Información de la Presidencia de la República.
Adicional a ello, también el accionante afirmó dentro del presente trámite que en efecto envió la petición por error a dicha dirección. 43. En este punto, es preciso recordar que la finalidad de la renuencia es brindarle una última oportunidad para que la autoridad pública cumpla con sus deberes de rango legal. Sin embargo, aquella no esta demostrada que se haya dado en el caso concreto, pues no obra prueba alguna de la radicación de la petición del 2 de enero de 2023 ante la presidencia de la República. 44.
En efecto, el actor manifestó que el ejercicio de la acción está respaldado en el escrito del 2 de enero de 2023 dirigida al presidente de la República y en diferentes respuestas que le han brindado otras entidades del orden Nacional – Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Hacienda y Crédito Público – en las que le informan al accionante que el sistema de transporte colectivo en Demandante: Francisco Galo Pupo Orozco Demandado: Presidente de la República Rad: 08001-23-33-000-2023-00202-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Barranquilla no ha sido cofinanciado por la Nación. Sin embargo, de sus anexos no hay prueba alguna de la radicación del requerimiento aludido. 45.
Así las cosas, desde ya la Sala advierte que en el caso concreto la parte actora no acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad de constituir en renuencia a la autoridad demandada en los términos señalados en el artículo 10 de la Ley 393 de 199716, que establece que, con el escrito de la demanda, se debe acompañar prueba del requerimiento realizado a la entidad.
Esto, porque junto con el escrito inicial, no se acompañó la radicación del reclamo realizado al primer mandatario, del acatamiento del deber legal o administrativo que pretende hacer cumplir a través de este medio de control. 46. A lo anterior, se suma el hecho de que pese a que el accionante no allegó el escrito de renuencia con el soporte de envío junto con la demanda, el juez de primera instancia en auto del 30 de mayo de 2023, admitió este mecanismo constitucional, sin ni siquiera darle la oportunidad en esa etapa procesal al demandante de que subsanara tal yerro. 47.
Ahora bien, esta Sección nota que, en el curso de la primera instancia de esta acción, el 9 de junio de 2023 – es decir posterior a la admisión de la demanda– el señor Francisco Galo Pupo presentó un escrito con el fin de «controvertir los argumentos presentados por el demandado [presidencia de la República] y los vinculados» en la que informó lo siguiente: Es cierto que por error de transcripción se escribió el correo equivocado (soportes@presidente.gov.co) pero el procedimiento fue bien realizado, porque al enviar el derecho de petición con el propósito de constituir la renuencia se hizo de forma correcta, porque se envió por los correos institucionales soportes@presidencia.gov.co – contacto@presidencia.gov.co, cuya radicación PQRSE EXT23-0024513 del 10 de febrero de 2023 (Sic) FRANCISCO GALO PUPO OROZCO – Radicado VUV.
Como se puede observar en las pruebas que se anexaran, para demostrar la correcta notificación. Por lo tanto, el requisito previo de procedibilidad se cumplió eficazmente de acuerdo a lo estipulado en el artículo 10 de la Ley 393 de 1997. 48. Como prueba de su dicho, el señor Francisco Galo Pupo Orozco allegó la siguiente captura de pantalla que dan cuenta que el 2 de febrero de 2023 envió una petición –sin especificar cuál– a los correos soportes@presidencia.gov.co y contacto@presidencia.gov.co: 16 Artículo 10.- Contenido de la solicitud.
La solicitud deberá contener: (…) 5.- Prueba de la renuencia, salvo lo contemplado en la excepción del inciso segundo del artículo 8 de la presente Ley, y que consistirá en la demostración de haberle pedido directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva. Demandante: Francisco Galo Pupo Orozco Demandado: Presidente de la República Rad: 08001-23-33-000-2023-00202-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.
También es importante señalar que el accionante allegó –junto con el escrito presentado con posterioridad a la radicación y admisión de la demanda–, una respuesta brindada el 16 de febrero de 2023 por la presidencia de la República en la que se le informó: En atención a su comunicación radicada en esta entidad en la que remite: “(…) solicitud de cumplimiento de ejercer la vigilancia (…)”: En virtud de lo anterior, de manera atenta, procedo a dar respuesta a su comunicación en los siguientes: i. De acuerdo con la estructura y administración de la Rama Ejecutiva del Poder Público, se han creado entidades que apoyan la gestión del Primer Mandatario: en ese orden, los ministerios, Departamentos Administrativos, las entidades adscritas y vinculadas y las sociedades de Economía Mixta, son las encargadas de brindar soporte y canalizar los temas como los que usted menciona en su comunicación. ii.
Asunto materia de consulta. Por lo anterior, en razón a su solicitud, me permito informarle que, de conformidad a lo establecido en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2022 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, modificado por la Ley 1755 de 2015, se ha dado traslado a su comunicación al Ministerio de Transporte, entidad(es), legalmente facultada(s), para conocer del tema expuesto por usted en su misiva, y tomar las acciones a que haya lugar, de acuerdo a la consideración y fines pertinentes.
Demandante: Francisco Galo Pupo Orozco Demandado: Presidente de la República Rad: 08001-23-33-000-2023-00202-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50. Pese a lo anterior, en este punto es preciso señalar que para la presentación de la acción de cumplimiento es deber del demandante acreditar el requisito de procedibilidad de constitución de renuencia, tal como se deriva del artículo 10 de la Ley 393 de 1997.
Sin embargo, tal hecho no ocurrió y el juez de primera instancia en auto del 30 de mayo de 2023, admitió este mecanismo constitucional, sin ni siquiera darle la oportunidad en esta procesal al demandante de subsanar tal yerro. 51. Quiere decir lo anterior que ante la ausencia de la prueba de constitución en renuencia el juez no puede permitirle al demandante que, con posterioridad de la admisión de la demanda, acredite tal requisito. 52.
Conforme a lo anterior, bajo ninguna circunstancia, el accionante se encontraba en la posibilidad de aportar o adjuntar el documento que acreditara la constitución de renuencia, como en efecto lo hizo con el memorial de fecha 9 de junio de 2023 –se insiste posterior a la admisión de la demanda– para efectos de controvertir los argumentos presentados por el demandado. 53.
Además de lo anterior, en el eventual caso en el que la Sala aceptara los documentos allegados junto con el escrito del 9 de junio de 2023, con posterioridad a la admisión, no se desprende de aquellos, que la petición radicada el 2 de febrero de 2023, corresponda a la del 2 de enero de 2023 en la que el accionante le solicitó a la autoridad demandada que diera cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 4.º del Decreto 2409 de 2018 y 117 de la Ley 1955 de 2019, así como en la circular única –sin mencionar cuál– de la Superintendencia de Transportes en la que se establecen las instrucciones generales dirigidas a los sujetos supervisados por aquella entidad. 54.
Lo anterior, porque no se allegó el documento adjunto al correo enviado el 2 de febrero de 202317 a los correos electrónicos de la presidencia de la República antes mencionados, razón por la que no es posible verificar que aquella se trate de la del 2 de enero de 2023; y de la respuesta emitida por la presidencia de la República no se logra inferir que ese departamento administrativo, haya brindado una respuesta a la petición del 2 de enero de 2023. 55.
En consecuencia, la Sala revocará la decisión de primer grado y en su lugar rechazará de plano la demanda, por los siguientes motivos: i) El accionante no aportó junto con la demanda, la prueba de haberse requerido previamente a la autoridad, con el propósito de constituir la renuencia de la misma al cumplimiento de lo solicitado de conformidad con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 393 de 1997. ii) Si bien el demandante allegó luego de la admisión de la demanda, un escrito con el fin de enmendar el yerro por él cometido en la radicación de la petición 17 Al respecto, es preciso señalar que, pese a que el accionante indica que la remitió el 10 de febrero de 2023, de las pruebas que adjunta se evidencia que envío la petición el 2 de febrero de 2023.
Demandante: Francisco Galo Pupo Orozco Demandado: Presidente de la República Rad: 08001-23-33-000-2023-00202-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 2 de enero de 2023, lo cierto es que, de los documentos aportados no es posible inferir con plena claridad, que en efecto, la radicación realizada el 2 de febrero de 2023 (sic–, se trate de la petición inicial en la que sustentó la demanda de cumplimiento; razón por la que aquella debía acreditarse desde el escrito inicial, y no allegarse con posterioridad, se reitera, a la admisión de la demanda, como en efecto ocurrió en el caso concreto. 56.
De otro lado, valga la pena precisar que el mismo artículo 8.º de la Ley 393 de 199718 releva al interesado de constituir la renuencia cuando el cumplimiento de este requisito le genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, circunstancia que, desde luego, deberá sustentarse en la demanda; pero en el presente caso el interesado no alegó encontrarse en situación de perjuicio irremediable y mucho menos lo acreditó. 2.5.
Conclusión 57. De conformidad con lo expuesto, esta Sala revocará la sentencia del 8 de junio de 2023 dictada por la Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo del Atlántico que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, rechazará la acción de cumplimiento por no encontrarse acreditado el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 8 de junio de 2023, dictada por 8 de junio de 2023 dictada por la Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo del Atlántico.
SEGUNDO: En su lugar, RECHAZAR la acción de cumplimiento por no encontrarse acreditado el requisito de procedibilidad de renuencia, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
CUARTO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 18 Artículo 8.-Procedibilidad. (…) Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.
Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. Demandante: Francisco Galo Pupo Orozco Demandado: Presidente de la República Rad: 08001-23-33-000-2023-00202-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Salvamento de voto ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.