Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 50001-23-33-000-2021-00332-01 (29278) Demandante: RAÚL ENRIQUE GUTIÉRREZ ALBA Demandado: UGPP Temas: Omisión de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral Pensión y Salud año 2017.
Independiente. Ingresos base gravable. Medios de prueba. Suspensión afiliación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la apelación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 2 de mayo de 20241, emitida por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral No. 1, por medio de la cual se negó las pretensiones de la demanda y se condenó en costas a la parte demandante.
ANTECEDENTES El 20 de junio de 2019, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir RCD-2019-013352 en el cual propuso al demandante: i) afiliarse y/o reportar la novedad de ingreso, declarar y pagar, como cotizante al Sistema de Seguridad Social Integral SSSI - pensión y salud-, los aportes correspondientes a los periodos de enero a diciembre de 2017, por la suma de $67.134.500 y ii) sanción por no declarar, por la conducta de omisión, por valor de $66.853.240.
Previa respuesta de la demandante, el 24 de febrero de 2020, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP expidió la Liquidación Oficial RDO-2020- 003423, por omisión en la vinculación al Sistema de Seguridad Social pensión y salud e imposición de sanción por no declarar en la suma de $134.269.000. Frente a dicho acto administrativo, la demandante interpuso recurso de reconsideración4.
En consecuencia, el 4 de mayo de 2021 la Dirección de Parafiscales de la UGPP expidió la Resolución RDC-2021-012965, mediante la cual modificó la Liquidación Oficial RDO-2020-00342 en el sentido de acoger la presunción de costos de los trabajadores independientes que desarrollan la actividad económica 112 «cultivo 1 Índice 040 del expediente digital del Tribunal Administrativo del Meta. 2 Folios 78 a 85 de los anexos al escrito de demanda, índice 002 del expediente digital del Tribunal Administrativo del Meta. 3 Índice 017 del expediente digital del Tribunal Administrativo del Meta. 4 Folios 86 a 91 de los anexos al escrito de demanda, índice 002 del expediente digital del Tribunal Administrativo del Meta. 5 Índice 017 del expediente digital del Tribunal Administrativo del Meta.
Radicado: 50001-23-33-000-2021-00332-01 (29278) Demandante: RAÚL ENRIQUE GUTIÉRREZ ALBA 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de arroz», y ajustó los valores así: aportes determinados en $45.475.300 y sanción por omisión en $90.950.600. DEMANDA Raúl Enrique Gutiérrez Alba, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho6, formuló las siguientes pretensiones: «A. PRINCIPALES: 1.- Se declare la nulidad de la RESOLUCIÓN No. RDO-2020-00342 del 24/02/2020; mediante la cual se determinó un mayor aporte a seguridad social por el año 2017 y se determinó una sanción por omisión. 2.- Se declare la nulidad de la RESOLUCIÓN No. RDC-2021-01296 del 04/05/2021, Notificada el 05-05-2021, a través de la cual se resolvió el Recurso de Reconsideración; y se determinan mayores aportes y sanciones. 3.- Se restablezca el derecho y no se le obligue a realizar aportes al sistema de seguridad social. 4.- Se condene en costas y agencias en Derecho a la U.G.P.P. B. SUBSIDIARIA: 1.- Como subsidiaria de la pretensión principal No. 3, Se restablezca el derecho y se declare que la seguridad social del año 2017 se debe pagar sobre el 40% de la utilidad; una vez redistribuido los ingresos y restados los costos y gastos».
Invocó como normas vulneradas los artículos 617, 684, y 771-2 del Estatuto Tributario; 137 de la Ley 1437 de 2011; 1° del Decreto 169 de 2008; 135 de la Ley 1753 de 2015; 244 de la Ley 1955 de 2019; 209 de la Ley 100 de 1993; 2.1.9.3 y 2.1.9.4 del Decreto 780 de 2016; y 35 del Decreto 1406 de 1999. Conforme con los artículos 684 del Estatuto Tributario y 1° del Decreto 169 de 2008 la UGPP se encontraba facultada para ordenar la exhibición y examen parcial de libros, comprobantes y documentos.
Sin embargo, para el caso concreto la entidad se extralimitó al requerir todos los documentos soporte de costos y deducciones -facturas, cuentas de cobro, nóminas, etc.-, cuando la ley solo autorizaba el examen parcial. La UGPP desconoció gran parte de sus soportes por supuestos incumplimientos de los artículos 617 y 771-2 del Estatuto Tributario, pese a que, para el período auditado -año 2017-, su competencia solo alcanzaba a verificar los supuestos que refiere el artículo 107 del mismo Estatuto, conforme al artículo 135 de la Ley 1753 de 2015; añadió que la facultad para revisar todos los requisitos legales de los soportes surgió de forma posterior con el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019.
Conforme al artículo 209 de la Ley 100 de 1993 y a los artículos 2.1.9.3 y 2.1.9.4 del Decreto 780 de 2016, en el caso de trabajadores independientes el no pago de aportes suspende la afiliación y, durante la suspensión, no se causan nuevas cotizaciones ni intereses de mora. Por ello, no era procedente que la UGPP exigiera el pago de períodos cubiertos por la suspensión. 6 Índice 002 del expediente digital del Tribunal Administrativo del Meta.
Radicado: 50001-23-33-000-2021-00332-01 (29278) Demandante: RAÚL ENRIQUE GUTIÉRREZ ALBA 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La mensualización del ingreso y la presunción de costos solo entraron en vigencia en 2019 con el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019. En ese contexto, la UGPP aplicó indebidamente la normativa al dividir el total de ingresos anuales en doce para fijar el IBC mensual en un período anterior, desconociendo, además, la certificación contable aportada por la actora que acreditaba la periodicidad real de dichos ingresos.
OPOSICIÓN La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente7: Según los artículos 1 y 3 del Decreto 510 de 2003, al expedir la liquidación oficial la UGPP debe evaluar qué sumas son deducibles a la luz del artículo 107 del Estatuto Tributario -esto es, verificar la necesidad, causalidad y proporcionalidad de las expensas-.
En consecuencia, para determinar el correcto pago de aportes, a la UGPP le corresponde revisar los costos y aceptarlos únicamente cuando cumplan los requisitos legales, entre ellos los previstos en los artículos 617, 618 y 771-2 del Estatuto Tributario, según los cuales la procedencia de costos exige factura que reúna los requisitos de ley; y, cuando no exista obligación de facturar, se requiere el documento idóneo que pruebe la transacción que da lugar al costo.
Agregó que el actor presentó nuevos medios de prueba en vía judicial, los cuales no subsanan las deficiencias probatorias de la vía administrativa. En atención a los artículos 15 y 157 de la Ley 100 de 1993 y al artículo 26 del Decreto 806 de 1998, los trabajadores independientes con capacidad de pago son afiliados y aportantes obligatorios al SSSI.
En ese marco, el actor, al ostentar la calidad de independiente y acreditar capacidad económica según los ingresos declarados en la declaración de renta de 2017, no podía desconocer el mandato legal cuyo objetivo es que toda persona participe en el servicio esencial de salud como afiliado; por tanto, debía cotizar en calidad de afiliado obligatorio al SSSI.
Conforme al artículo 777 del Estatuto Tributario y a la jurisprudencia del Consejo de Estado8, para que las certificaciones de contador público tengan valor probatorio deben: i) ofrecer detalle sobre los libros, cuentas o asientos en que constan los hechos que se pretenden demostrar; ii) indicar si dichos asientos están respaldados en comprobantes internos y externos; y iii) permitir la verificación de su soporte.
En el caso concreto, la certificación allegada no satisface esas exigencias: se limita a enunciar que el aportante obtuvo ingresos por $2.568.893.000, sin discriminar ingresos y costos mensuales, ni precisar en qué libros obra su registro contable. Por tanto, no constituye medio de prueba valido. Finalmente, señaló que de acuerdo con el artículo 35 del Decreto 1406 de 1999, las cotizaciones deben hacerse por periodos mensuales.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante, por lo siguiente9: 7 Índice 016 del expediente digital del Tribunal Administrativo del Meta. 8 Exp. 22241, C.P. Milton Chaves García, sentencia del 14 de marzo de 2019. 9 Índice 040 del expediente digital del Tribunal Administrativo del Meta.
Radicado: 50001-23-33-000-2021-00332-01 (29278) Demandante: RAÚL ENRIQUE GUTIÉRREZ ALBA 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ejercicio de las facultades de fiscalización previstas en la Ley 1151 de 2007, el Decreto-Ley 169 de 2008, el Decreto 5021 de 2009 y la jurisprudencia del Consejo de Estado10, la UGPP está plenamente habilitada para requerir información a los aportantes, verificar su capacidad de pago y determinar la liquidación de aportes al Sistema de Seguridad Social.
En el caso concreto, la entidad solicitó y valoró los ingresos, costos y deducciones acreditados por la demandante para efectuar la depuración correspondiente. Conforme al artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, los trabajadores independientes distintos de los vinculados mediante contratos de prestación de servicios cotizan mes vencido al Sistema Integral de Seguridad Social.
Además, según la Ley 100 de 1993, el objeto de estas contribuciones no es solo cubrir el servicio del aportante, sino financiar la prestación en los regímenes contributivo y subsidiado; por ello, aunque el actor no hubiere recibido el servicio, subsiste su deber de aportar. De acuerdo con el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, los declarantes del impuesto de renta se presumen con capacidad de pago y están obligados a afiliarse al régimen contributivo o pueden ser afiliados oficiosamente.
El Consejo de Estado11 ha precisado que, si existen diferencias entre lo declarado ante la DIAN y las bases de cotización, deben ajustarse estas últimas a los hechos denunciados en la declaración privada. En ese marco, la UGPP puede mensualizar los valores declarados en renta para fijar la base, sin perjuicio de que el cotizante desvirtúe esa distribución con prueba idónea sobre periodo de causación o desgravación; en ausencia de justificación suficiente, procede mantener la mensualización. En cuanto al valor probatorio de las certificaciones contables, el Consejo de Estado12 ha reiterado, con fundamento en el artículo 777 del Estatuto Tributario que tales certificaciones son prueba contable suficiente siempre que en ellas se indique los soportes, asientos y libros contables donde aparecen registrados las afirmaciones certificadas.
Sin embargo, en el caso concreto la certificación aportada no cumple tal exigencia, por lo cual no se es dable darle el valor probatorio correspondiente. El artículo 746 del Estatuto Tributario establece la presunción de veracidad de los hechos declarados y el artículo 250 de la Ley 1564 de 2012 la indivisibilidad de los documentos. En desarrollo de estas normas el Consejo de Estado13 ha señalado que se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias de los contribuyentes; y en la medida en que la propia ley no hace ninguna distinción, debe entenderse que dicha presunción abarca todos los hechos y datos consignados en ella, pues la normativa no presume la veracidad de una parte de la declaración tributaria.
De acuerdo con lo anterior, para el caso concreto no es aceptable que la UGPP hubiera tenido en cuenta el denuncio rentístico efectuado por el demandante por el año 2017, para efectos de establecer sus ingresos, pero que a su vez ignore los costos y deducciones allí descritos, exigiendo la prueba de los mismos. Sin embargo, el IBC establecido por la UGPP no difiere del establecido por el Tribunal por lo que no hay lugar a declarar la nulidad. 10 Exps. 26001, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, sentencia del 14 de septiembre de 2023; 26673, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, sentencia del 5 de octubre de 2023; y 26680, C.P. Wilson Ramos Girón, sentencia del 16 de noviembre de 2023. 11 Exp. 26318, C.P. Wilson Ramos Girón, sentencia del 23 de noviembre de 2023. 12 Exp. 25544, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, sentencia del 27 de octubre de 2023. 13 Exp. 26808, C.P. Milton Chaves García, sentencia del 18 de mayo de 2023.
Radicado: 50001-23-33-000-2021-00332-01 (29278) Demandante: RAÚL ENRIQUE GUTIÉRREZ ALBA 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RECURSO DE APELACIÓN La demandante14 solicitó que se revoque la sentencia, en su lugar se declare la nulidad de los actos demandados, con fundamento en lo siguiente: La UGPP, para el año 2017, solo podía verificar la necesidad, proporcionalidad y causalidad de las expensas, conforme al artículo 107 del Estatuto Tributario para efectos del IBC, mas no exigir los requisitos formales de los artículos 617 y 771-2 del mismo Estatuto.
Afirmó que dicha habilitación solo surgió con el parágrafo del artículo 244 de la Ley 1955 de 2019, que ordenó a la UGPP diseñar presunciones de costos y, aunque permite a los obligados acreditar costos distintos, exige que los soportes cumplan el artículo 107 y demás normas sobre validez documental. Según los artículos 209 de la Ley 100 de 1993, 2.1.9.3 y 2.1.9.4 del Decreto 780 de 2016, la mora del independiente produce la suspensión de la afiliación y por tal no se causan deudas ni intereses durante el periodo suspendido.
Indicó que la certificación de ingresos suscrita por el contador público cumplía con los requisitos exigidos por la jurisprudencia para otorgarle el valor probatorio previsto en el artículo 777 del Estatuto Tributario, toda vez que en ella se discriminó de manera mensual la distribución de los ingresos provenientes de actividades agrícolas y de venta de combustibles.
Además, a dicha certificación se anexó el detalle contable donde, mes a mes, se precisó la causación de dichos ingresos, prueba que el Tribunal no valoró de manera integral, desconociendo su alcance demostrativo. Sostuvo que, conforme a la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, es válido liquidar los aportes con base en la información de la declaración de renta y que dicha prueba es indivisible -si se acoge para los ingresos, debe también considerarse para costos y deducciones-.
No obstante, advirtió que el Tribunal aplicó esa línea de manera defectuosa, pues mientras presumió ciertos los ingresos y los dividió en doce para determinar su valor mensual, omitió efectuar igual tratamiento al total de costos y deducciones declarados. En consecuencia, solicitó que, de no prosperar los cargos principales de la apelación, se tengan también por ciertos los costos y deducciones reportados en la declaración de renta y se mensualicen en la misma proporción. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 20 de enero de 2025 se admitió15 el recurso de apelación y se concedió el término previsto en los numerales 4 a 6 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 para que los sujetos procesales se pronunciaran.
Sin que las partes procesales se pronunciaran al respecto. CONSIDERACIONES DE LA SALA 14 Índice 043 del expediente digital del Tribunal Administrativo del Meta. 15 Índice 021 del expediente digital de esta Corporación. Radicado: 50001-23-33-000-2021-00332-01 (29278) Demandante: RAÚL ENRIQUE GUTIÉRREZ ALBA 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se decide la legalidad de los actos administrativos demandados, por medio de los cuales la UGPP, determinó la omisión en la vinculación al Sistema de Seguridad Social Integral SSSI en el año 2017 e impuso sanción por no declarar.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, corresponde a la Sala resolver: i) si, para el año gravable 2017, la UGPP estaba facultada -a efectos de fijar el IBC- para exigir el cumplimiento de los artículos 617, 618 y 771-2 del Estatuto Tributario como condición de procedencia de costos y gastos; ii) si la mora en el pago de aportes suspende la afiliación y, por ende, impide la causación de nuevas cotizaciones e intereses durante el periodo de suspensión; y iii) si la certificación de contador público aportada satisface los requisitos fijados por la jurisprudencia para otorgarle el valor probatorio del artículo 777 ibídem y, en consecuencia, tener por acreditados los ingresos a efectos de la determinación del IBC.
En cuanto al cargo de apelación subsidiario relativo a la mensualización de los costos y deducciones reportados en renta para determinar el IBC, la Sala se abstiene de pronunciarse. Ello por cuanto en el escrito de demanda, la parte actora no desarrolló ningún argumento encaminado a controvertir la determinación de los costos efectuada en los actos administrativos demandados.
Por el contrario, en el folio 11 de dicho escrito solicitó expresamente que se tuvieran en cuenta los costos aceptados por la autoridad parafiscal con ocasión de la resolución del recurso de reconsideración, lo que evidencia conformidad con esa metodología en la etapa inicial del proceso. Solo en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia la demandante introduce un planteamiento distinto, al solicitar que de forma subsidiaria se liquide el IBC conforme a los costos reportados en la declaración del Impuesto sobre la Renta.
Este planteamiento constituye un argumento nuevo, diferente al propuesto en la demanda, que no fue objeto de debate en la oportunidad procesal correspondiente y, por ende, no es dable que sea analizado ni resuelto por esta Sala en sede de apelación. i) Competencia de la UGPP La demandante sostuvo que, para el año 2017, la UGPP únicamente podía verificar la necesidad, proporcionalidad y causalidad de las expensas -artículo 107 Estatuto Tributario- para fijar el IBC, sin exigir los requisitos formales de los artículos 617 y 771- 2 del mismo Estatuto.
Sobre el alcance de las facultades de fiscalización, esta Sala16 precisó que, con fundamento en la Ley 1151 de 2007, el Decreto-Ley 169 de 2008 y el Decreto 5021 de 2009, la UGPP puede investigar y solicitar información a los aportantes; además, que está facultada para adelantar todas las diligencias orientadas a la correcta determinación, liquidación y pago de los aportes al Sistema de la Protección Social.
En esa línea, se indicó que: «[E]n desarrollo de las facultades de fiscalización establecidas en la Ley 1151 de 2007, el Decreto Ley 169 de 2008 y el Decreto 5021 de 2009, derogado por el Decreto 575 de 2013, la UGPP puede investigar y solicitar información de los contribuyentes. Tal y como lo determinó el Tribunal, la Administración tenía la facultad para adelantar todas las diligencias tendientes a lograr la correcta determinación, liquidación y pago de las 16 Exp. 26001, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Sentencia del 14 de septiembre de 2023.
Radicado: 50001-23-33-000-2021-00332-01 (29278) Demandante: RAÚL ENRIQUE GUTIÉRREZ ALBA 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contribuciones parafiscales de la Protección Social, sin que se encuentre obligada a practicar una inspección tributaria, pues se trata de una prueba facultativa por parte de la entidad.
Se aclara, adicionalmente, que la Administración podrá requerir la información que considere pertinente sin que ello la obligue a solicitar la misma documentación para los diferentes periodos fiscalizados, aun cuando se trate del mismo aportante […]». En cuanto a la vigencia17 de la normativa para el año 2017, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el artículo 1º del Decreto Ley 169 de 2008 se encontraban vigentes en 2017; y aunque los artículos 18 y 19 del Decreto 5021 de 2009 fueron derogados por el artículo 33 del Decreto 575 de 2013, este último reprodujo su contenido en los artículos 6, 12, 18, 20 y 21, de manera que se mantuvieron incólumes las facultades de fiscalización y de requerimiento de información otorgadas a la UGPP.
Ahora bien, no es objeto de controversia que las partes coinciden en la procedencia de deducir, de la base gravable de los aportes, las erogaciones en que se incurren para el desarrollo de su actividad económica, siempre que estas cumplan las condiciones de necesidad, proporcionalidad y causalidad previstas en el artículo 107 del Estatuto Tributario.
Bajo ese presupuesto, el debate se contrae a determinar si, para que los medios de prueba puedan ser dotados de valor probatorio, resulta exigible que se ajusten a los requisitos establecidos en los artículos 617 y 771-2 del mismo Estatuto La remisión al artículo 107 del Estatuto Tributario tiene origen en el parágrafo del artículo 1° del Decreto 510 de 2003, que dispone: «se entiende por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal.
Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario». Con fundamento en dicha remisión, esta Sala18 ha concluido que la norma citada «nada dice sobre los soportes o pruebas con los cuales deben acreditarse dichos requisitos ni consagra una tarifa legal probatoria de facturas o documentos equivalentes».
De lo anterior se concluye que la UGPP, como autoridad parafiscal, cuenta con plena facultad para requerir la información que considere pertinente y adelantar todas las diligencias encaminadas a lograr la correcta determinación, liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Sin embargo, dichas facultades de fiscalización no la autorizan para imponer una tarifa legal probatoria consistente en supeditar la aceptación de costos y deducciones -en la depuración de la base gravable de los aportes parafiscales-, al cumplimiento estricto de los requisitos previstos en los artículos 617 y 771-2 del Estatuto Tributario.
Lo anterior en el entendido que se trata de dos planos distintos: uno, relativo al ejercicio de la facultad fiscalizadora; y otro, concerniente a la valoración probatoria dentro del marco de esa fiscalización. En el caso concreto, tanto en la demanda como en el recurso de apelación la actora estructura su cargo sobre la base de que la «UGPP no tenía facultades para hacer la revisión con base en esas normas», refiriéndose a los artículos 617 y 771-2 del Estatuto Tributario, pero no plantea reproche alguno sobre la indebida valoración de un medio 17 El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 se encontraba vigente en 2017, conforme a lo dispuesto en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011.
De igual forma, permanecía vigente el artículo 1.º del Decreto Ley 169 de 2008, en cuanto desarrolla y reglamenta el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. 18 Exp. 29270, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Sentencia del 19 de junio de 2025. Radicado: 50001-23-33-000-2021-00332-01 (29278) Demandante: RAÚL ENRIQUE GUTIÉRREZ ALBA 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de prueba específico aportado durante la actuación administrativa o judicial.
Por lo cual, de la construcción del cargo se desprende, entonces, que su finalidad fue cuestionar la existencia misma de la facultad de fiscalización y no la forma en que se valoró algún medio de prueba concreto En esa medida, como se indicó líneas atrás, para la época de los hechos -2017- la UGPP contaba con amplias facultades para la correcta determinación de los aportes parafiscales, incluidas las de verificación y requerimiento de información; pero no estaba habilitada para aplicar una tarifa legal en la aceptación de costos y deducciones, fundada en el cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 617 y 771-2 del Estatuto Tributario.
Por lo anterior, el cargo formulado no está llamado a prosperar, reiterando esta Sala que la UGPP para el año 2017 no podía supeditar el otorgamiento de valor probatorio a la observancia de los artículos 617 y 771-2 del Estatuto Tributario, pero sí podía desplegar las diligencias que estimara necesarias para asegurar la correcta determinación de los aportes, entre ellas requerir y verificar la información aportada por el contribuyente. ii) Suspensión de la afiliación por mora El demandante sostuvo que la mora del aportante independiente en el pago al SSSI acarrea la suspensión de la afiliación y, en tal evento, no se causan cotizaciones ni intereses durante el período de suspensión. La demandada y el a quo señalaron que el objeto de estas contribuciones al SSSI no es solo cubrir el servicio del aportante, sino financiar la prestación en los regímenes contributivo y subsidiado; por ello, aunque el actor no hubiere recibido el servicio, subsiste su deber de aportar.
Para resolver este cargo de apelación se reiterarán, en lo pertinente, las sentencias de esta Sección del 11 de abril de 202419 y 30 de noviembre de 202320, en las que se decidió sobre supuestos jurídicos similares a los aquí discutidos. Al respecto el artículo 209 de la Ley 100 de 1993 dispuso que «el no pago de la cotización en el sistema contributivo producirá la suspensión de la afiliación y al derecho a la atención del Plan de Salud Obligatorio.
Por el período de la suspensión, no se podrán causar deuda ni interés de ninguna clase». A su vez, el artículo 57 del Decreto 1406 de 1999 estableció que «[l]a afiliación a la EPS será suspendida después de un mes de no pago de la cotización correspondiente al afiliado, al empleador o a la administradora de pensiones, según sea el caso, o cuando el afiliado cotizante que incluyó dentro de su grupo a un afiliado dependiente no cancele la UPC adicional que corresponda».
En desarrollo de las citadas normas esta Sección21 indicó lo siguiente: «[…] la falta de pago de la cotización al subsistema de salud por un mes conduce a la suspensión de la afiliación y, con ello, la cesación de la prestación de servicios del Plan 19 Exp. 26417, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Sentencia del 11 de abril de 2024. 20 Exp. 26899, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, Sentencia del 30 de noviembre de 2023. 21 Op. Cit 25 y 26.
Radicado: 50001-23-33-000-2021-00332-01 (29278) Demandante: RAÚL ENRIQUE GUTIÉRREZ ALBA 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Obligatorio de Salud, precisándose que, durante el período de suspensión, no se podrá causar deuda ni interés. Para la Sala, si bien el artículo 209 de la Ley 100 de 1993 dispone que no se podrán causar deudas o intereses por cotizaciones, esa consecuencia únicamente se predica durante el período mismo de la suspensión de la afiliación, procedimiento que compete a la respectiva entidad promotora de salud.
Así, no puede perderse de vista que dicha circunstancia obedece a la relación afiliado- administradora, que difiere del vínculo aportante-administración tributaria, razón por la cual «el cumplimiento de la correspondiente obligación tributaria será exigido por quien ostente la competencia para hacer valer el derecho de crédito del acreedor», de ahí que «el artículo 209 de la Ley 100 de 1993, invocado por la apelante única, no contempla una exoneración de las cotizaciones al subsistema de salud que están a cargo del empleador, ni enerva el carácter coactivo de las obligaciones tributarias consistentes en realizar aportes al SPS».
Un razonamiento contrario implicaría asumir que la falta de pago de las cotizaciones derivaría, por sí sola y automáticamente en la suspensión de la afiliación en salud y los consecuentes efectos establecidos por el artículo 209 de la Ley 100 de 1993, interpretación que tornaría inoperantes las facultades otorgadas a la UGPP por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 para la «determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social» y de «establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley […]».” […Además ] la sola falta de pago de las cotizaciones no es suficiente para agotar las potestades de determinación de la administración tributaria respecto de la verificación de los hechos generadores de las obligaciones con el sistema de seguridad social integral que, se repite, difiera de la relación entre el afiliado y la entidad administrador para la prestación de servicios en salud”».
En síntesis, el artículo 209 de la Ley 100 de 1993 no constituye una exoneración del aportante frente a la administración tributaria, ni despoja a la UGPP de las competencias previstas en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 para determinar, verificar y exigir la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de los aportes al Sistema de la Protección Social.
En el caso concreto, la alusión al artículo 209 no absuelve al demandante de sus obligaciones parafiscales ni impide a la UGPP verificar los hechos generadores y liquidar lo debido; sostener lo contrario equivaldría a convertir la sola mora en una suspensión automática, vaciando de contenido las potestades de determinación y cobro de la autoridad tributaria.
En consecuencia, no prospera el cargo iii) Valoración certificación de contador público La demandante sostuvo que la certificación de ingresos expedida por contador público, allegada en sede administrativa, cumplía los requisitos fijados por la jurisprudencia para reconocerle el valor probatorio previsto en el artículo 777 del Estatuto Tributario.
Por su parte, la UGPP, al resolver el recurso de reconsideración22 y en la contestación de la demanda23, indicó que la certificación de ingresos presentada no satisface las exigencias del artículo 777 ni su desarrollo jurisprudencial, pues no detalla «los ingresos y los costos mensuales, ni exactamente en cuáles libros se encuentra su registro contable», 22 Folio 11 de los anexos al escrito de demanda, índice 002 del expediente digital del Tribunal Administrativo del Meta. 23 Folio 13 índice 016 del expediente digital del Tribunal Administrativo del Meta.
Radicado: 50001-23-33-000-2021-00332-01 (29278) Demandante: RAÚL ENRIQUE GUTIÉRREZ ALBA 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co motivo por el cual no constituye plena prueba. El Tribunal24 acogió esta postura al considerar que la certificación carecía de «algún grado de detalle en cuanto a los libros, cuentas o asientos correspondientes a los hechos que pretenden demostrarse […] para lo cual debía indicarse los soportes, asientos o libros contables donde aparecen registradas las afirmaciones».
Sobre el mérito probatorio del certificado de contador público o de revisor fiscal -artículo 777 del Estatuto Tributario- para efectos de acreditar hechos económicos con incidencia en las contribuciones que gestiona la UGPP, la Sala25 ha considerado que el alcance «se sujeta a valoración de acuerdo con las reglas de la sana crítica y que las certificaciones deben llevar al convencimiento del hecho objeto de prueba.
En especial, deben informar si las operaciones están respaldadas por comprobantes internos y externos y contener algún grado de detalle en cuanto a los libros, cuentas o asientos correspondientes a los hechos que pretenden demostrarse, de manera que no pueden tratarse de simples afirmaciones o enunciados sin respaldo documental o contable alguno».
En el caso concreto, en relación con los medios de prueba allegados con ocasión del recurso de reconsideración interpuesto por el demandante, para acreditar los ingresos del año gravable 2017, obra en el expediente la certificación suscrita el 20 de mayo de 2020 por el contador público26, identificado con tarjeta profesional No. 17.324.595, en la que deja constancia de que el demandante obtuvo en dicho período ingresos por $2.568.893.000, derivados principalmente de la actividad de agricultura en cultivo de arroz y de la venta de combustibles derivados del petróleo.
En el cuadro inserto en la certificación se discrimina mes a mes el monto de los ingresos, separando el componente de agricultura y el de combustibles y arrojando un total anual que coincide con la cifra declarada por el demandante en el Impuesto sobre la renta. Además, el profesional indica de manera expresa que: i) la contabilidad se lleva de acuerdo con las prescripciones legales; ii) las cifras provienen fielmente de los libros oficiales y auxiliares, los cuales se encuentran debidamente diligenciados y al día; iii) las operaciones contables se respaldan en comprobantes internos y externos; y iv) los libros y registros contables se llevan conforme a las normas vigentes y reflejan la situación real del aportante.
De otro lado, se allegó el balance27 discriminado correspondiente a los meses de enero a diciembre de 2017, en el que se detallan los ingresos en la cuenta del grupo 4000 «ingresos operacionales» y, en particular, la cuenta 4135 «comercio por mayor y detal» y sus subcuentas relativas a las actividades de agricultura y a la venta de combustibles.
En dichos balances se totalizan los ingresos por cada una de las dos actividades, cifras que coinciden exactamente con los valores reportados en el cuadro contenido en la certificación del contador. Esta coincidencia aritmética, sumada a la correspondencia conceptual entre las cuentas contables, la actividad económica descrita en el certificado, y los valores reportados en la declaración del Impuesto Sobre la Renta, evidencia que el certificado da certeza a la Sala sobre las cifras reportadas por el demandante.
Así, apreciados conforme a las reglas de la sana crítica -origen profesional del documento, soporte en libros y comprobantes, coherencia interna y externa de las cifras, ausencia de 24 Folios 22 y 23 índice 040 del expediente digital del Tribunal Administrativo del Meta. 25 Exps. 28782, C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño, sentencia del 3 de abril de 2025, y 27085, C.P. Milton Chaves García, sentencia del 8 de febrero de 2024. 26 Folio 93 de los anexos al escrito de demanda, índice 002 del expediente digital del Tribunal Administrativo del Meta. 27 Folios 96 a 108 de los anexos al escrito de demanda, índice 002 del expediente digital del Tribunal Administrativo del Meta.
Radicado: 50001-23-33-000-2021-00332-01 (29278) Demandante: RAÚL ENRIQUE GUTIÉRREZ ALBA 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prueba que desvirtúe su contenido-, la certificación contable constituye un medio de prueba idóneo y suficiente para otorgar valor probatorio a los ingresos allí reportados y, con base en ellos, determinar la base gravable de los aportes al sistema de seguridad social a cargo del demandante.
Adicionalmente, frente al certificado contable aportado al proceso no se formuló tacha de falsedad en los términos del artículo 269 del CGP, razón por la cual dicho documento conserva plena validez probatoria y se tiene por auténtico y válido en esta instancia. Por ende, al no haberse controvertido la autenticidad ni la veracidad del certificado dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el juzgador debe apreciarlo como prueba válida y eficaz para efectos de acreditar los ingresos del demandante y, en consecuencia, para la determinación de la base gravable de sus aportes al Sistema de Seguridad Social.
Por su parte, para la determinación del IBC en el caso concreto, es importante tener en cuenta el inciso final del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, vigente en 201728, disponía que cuando el aportante percibiera «ingresos de forma simultánea provenientes de la ejecución de varias actividades o contratos, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas por cada uno de los ingresos percibidos, de conformidad con la normatividad aplicable», tal supuesto se configura en el presente asunto; por tanto, procede que esta Sala ajuste los ingresos conforme a los debidamente probados, es decir, los contenidos en el certificado del 20 de mayo de 2020, para efectos de la determinación del IBC en los siguientes términos: Año Periodo Ingresos soportados (certificado de contador público) Costos aceptados (resolución resuelve recurso de reconsideración) Ingresos – Costos IBC 40% (art. 135 Ley 1753 de 2015) Limite de los 25 SMLMV29 2017 Enero $ 76.680.083 $ 158.200.994 -$ 81.520.911 $ - $ - Febrero $ 138.907.013 $ 158.200.994 -$ 19.293.981 $ - $ - Marzo $ 404.455.683 $ 395.253.444 $ 9.202.239 $ 3.680.896 $ 3.680.896 Abril $ 17.508.262 $ 225.018.716 -$ 207.510.454 $ - $ - Mayo $ 55.189.930 $ 272.257.660 -$ 217.067.730 $ - $ - Junio $ 41.185.941 $ 158.200.994 -$ 117.015.053 $ - $ - Julio $ 98.817.202 $ 158.200.994 -$ 59.383.792 $ - $ - Agosto $ 1.251.686.461 $ 158.200.994 $ 1.093.485.467 $ 437.394.187 $ 18.442.925 Septiembre $ 297.084.815 $ 225.795.244 $ 71.289.571 $ 28.515.828 $ 18.442.925 Octubre $ 82.725.791 $ 158.200.994 -$ 75.475.203 $ - $ - Noviembre $ 66.176.879 $ 158.200.994 -$ 92.024.115 $ - $ - Diciembre $38.474.940 $ 158.200.994 -$ 119.726.054 $ - $ - Total $ 2.568.893.000 $ 2.383.933.016 $ 184.959.984 $ 469.590.911 $18.442.925 Considerando que este cargo de apelación prospera, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, y en su lugar declarará la nulidad parcial de los actos demandados, y como restablecimiento del derecho se ordenará a la UGPP determinar los aportes a pensión y salud a cargo del demandante tomando como base gravable el IBC definido 28 En este punto, debe avizorarse que el precepto en cita fue declarado inexequible en sentencia C-219 del 22 de mayo de 2019, decisión en la cual la Corte decidió diferir los efectos de la inexequibilidad de la decisión hasta por las dos legislaturas, a fin de que se elaborara por parte del legislador ordinario la regulación de la materia.
Posteriormente a través del artículo 244 de Ley 1955 de 2019 se regulo nuevamente el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes, no obstante, no se hará mayor alusión al caso pues no es la normativa aplicable a la época de los hechos. 29 El salario mínimo mensual vigente en Colombia para 2017 fue de $737.717 pesos. Radicado: 50001-23-33-000-2021-00332-01 (29278) Demandante: RAÚL ENRIQUE GUTIÉRREZ ALBA 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en esta providencia, y ajustar la sanción por omisión conforme a valores de los aportes al SSSI determinados.
Condena en costas En lo referente a la condena en costas, el numeral 5° del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 prevé que, en caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas. En desarrollo de la citada norma, esta Sala30 ha señalado que «no condenará en costas en aquellos procesos en los que las pretensiones de la demanda prosperen parcialmente».
En consecuencia, dado que en esta instancia se declarará la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.- Revocar la sentencia del 2 de mayo de 2024, emitida por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral No. 1.
En su lugar se dispone: «Primero: Declarar la nulidad parcial de los actos demandados. Segundo: A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la demandada: i) reliquidar los aportes a pensión y salud a cargo del demandante para los periodos del año 2017, a partir del IBC definido en la sentencia de segunda instancia; y ii) ajustar la sanción por omisión conforme a valores de los aportes al SSSI determinados a cargo del actor, de acuerdo con la sentencia de segunda instancia». 2.- No condenar en costas, conforme a la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y comuníquese.
Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Salvamento de voto 30 Exp. 28292, C.P. Wilson Ramos Girón, Sentencia de 23 de septiembre de 2025.