Radicado: 25000-23-36-000-2014-00302-02 (67394) Demandantes: Royal & Sun Alliance Seguros Colombia S.A. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Fredy Ibarra Martínez Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 25000-23-36-000-2014-00302-02 (67394) Demandante: Royal & Sun Alliance Seguros Colombia S.A. Demandada: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) Referencia: Controversias contractuales Tema: El principio de non refomatio in pejus no es aplicable a actuaciones administrativas, en las que no existen partes como sucede en un proceso judicial.

En la actuación administrativa contractual lo que debe verificarse es la congruencia entre el incumplimiento imputado, la consecuencia contractual y la decisión de la Administración. Aclaración de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz Si bien comparto la decisión de confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, considero que la misma debió fundamentarse exclusivamente en que la multa impuesta continuaba causándose hasta que la obligación en mora fuera cumplida, al margen de que ello sucediera durante el trámite del recurso de reposición contra la decisión de declarar el incumplimiento.

Por ello, considero que no era necesario estudiar la alegada violación de la non reformatio in pejus, pues dicho principio no es aplicable en procedimientos administrativos, como se procede a explicar: 1.- El artículo 31 de la Constitución Política establece: «ARTICULO 31. Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.

El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único». En relación con la norma, la doctrina ha señalado: «… la norma habla de pena impuesta, lo cual, podría llevar al equivocado concepto de que la garantía sólo cubre el ámbito propio del derecho penal, pero esta idea resulta desvirtuada si se observa que el precepto superior considerado en su integridad hace referencia a toda sentencia, sin distinguir entre los diversos tipos de procesos.

(…) La Corte ha señalado que la non reformatio in pejus consiste en que el superior que conoce de un proceso de apelación interpuesta por una de las partes contra la providencia que ha sido consentida por la otra no puede en general, Radicado: 25000-23-36-000-2014-00302-02 (67394) Demandantes: Royal & Sun Alliance Seguros Colombia S.A. modificarla y enmendarla haciendo más gravosa para el apelante la situación procesal que para éste ha creada la providencia recurrida»1. 2.- De conformidad con la literalidad de la norma constitucional, así como de la manera en que la doctrina entiende su aplicación, el principio de non reformatio in pejus refiere a una garantía judicial.

Por consiguiente, la misma no puede ser interpretada de manera abierta para extenderla a decisiones de orden administrativo, pues este no es el marco de su aplicación. 2.1.- Dicho principio se aplica en un proceso judicial con partes, en el que la falta de impugnación de una de ellas beneficia a la otra en relación con aquellas determinaciones que en primera instancia le fueron favorables. 2.2.- Lo anterior no es aplicable a los procedimientos administrativos, como el que se adelanta en la actuación para imponer multas contractuales; en ellos no existe un debate procesal entre partes.

El proceso administrativo es bilateral, porque se adelanta entre la Administración y el Contratista. El proceso judicial es trilateral lo adelante un tercero imparcial (el juez) frente a dos partes El Estado y el Contratista. 3.- Adicionalmente, no puede hablarse de non reformatio in pejus en asuntos en los que se debate la aplicación de multas contractuales, pues el procedimiento especial para el ejercicio de estas facultades contractuales no puede asimilarse con un procedimiento administrativo sancionatorio, como erradamente lo alega el recurrente en este asunto.

Como lo ha señalado previamente esta subsección2, las normas contractuales son especiales, por lo que no es posible hablar de la existencia de una aplicación residual de este tipo de principios. 4.- Tampoco es correcto considerar que la prohibición de reforma en perjuicio del recurrente puede aplicarse en un procedimiento para imponer multas, pues la naturaleza misma de la multa implica que esta se continúa causando hasta que la obligación en mora se cumpla, es decir, hasta que el contratista incumplido se ponga al día. 5.- En el caso concreto, la imputación de incumplimiento desde el inicio era clara en cuanto a que la multa continuaba causándose hasta que el contratista cumpliera la obligación a su cargo, sin limitarla a la decisión inicial de imponerla.

Esto bastaba para negar las pretensiones de la demanda. Fecha ut supra, Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado 1 López Blanco Hernán Fabio, Código General del Proceso Parte General tercera edición. Editorial Tirant Lo Blanch, 2024, p-757. 2 Sentencia del 16 de agosto de 2022, interno 56020.