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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Asunto: Deniega medida cautelar de suspensión AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los apartes del acto acusado en el medio de control de la referencia. I.- ANTECEDENTES La ciudadana WENDY SAMANTHA TOVAR GARCIA, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA,1 presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de los siguientes apartes del Decreto 1079 de 26 de mayo de 20152, modificado por el Decreto 1 En adelante CPACA. 2 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte”. 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 431 del 14 de marzo de 20173, expedido por el GOBIERNO NACIONAL, conformado por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA y el MINISTRO DE TRANSPORTE: • Artículo 2.2.1.6.7.1, inciso tercero • Artículo 2.2.1.6.8.1, inciso segundo, la expresión “que no podrá ser superior a dos años” • Artículo 2.2.1.6.8.1, inciso cuarto, la expresión “No podrá pactarse en el contrato de vinculación de flota las renovaciones automáticas del mismo” • Artículo 2.2.1.6.8.1, parágrafo único • Artículo 2.2.1.6.9.5, numeral primero, la expresión “propio” • Artículo 2.2.1.6.9.5, numeral octavo, la expresión “y lo correspondiente a la flota propia o, en su defecto, a las respectivas cuentas donde se registren los derechos correspondientes al leasing de vehículos para los equipos adquiridos mediante esta figura.

Igualmente, estos registros del activo fijo y/o leasing deberán ser debidamente explicados y detallados en las notas a los estados financieros de los cuales se verificará el porcentaje mínimo exigido de vehículos de propiedad de la empresa” • Artículo 2.2.1.6.9.5, numeral 9. II.- LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La actora señaló que el 26 de mayo de 2015, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1079, “Único Reglamentario del Sector 3 “Por el cual se modifica y adiciona el Capítulo 6 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1079 de 2015, en relación con la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, y se dictan otras disposiciones.” 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Transporte”; posteriormente, el 14 de marzo de 2017, mediante el Decreto 431, se modificó y adicionó el capítulo 6° del Título 1° de la Parte 2 del Libro 2° del Decreto 1079 de 2015, en relación con la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial.

En el escrito de contentivo de la demanda4 solicitó la suspensión provisional de los efectos de las expresiones acusadas, para lo cual alegó: “PETICIÓN ESPECIAL- MEDIDA CAUTELAR De conformidad con los artículos 229 y 230 ordinal 3 del C.P.C.A., los supuestos facticos narrados y las violaciones en que se sumerge el acto administrativo atacado, según la argumentación ut supra comedidamente solicito a su Señoría, se decrete la suspensión provisional de los efectos de los siguientes apartados textuales, a saber: a) El inciso tercero (3) del artículo 2.2.1.6.7.1 del Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 16 del Decreto 431 del 14 de marzo de 2017. b) La expresión “que no podrá ser superior a dos años” contenida en el inciso segundo (2) del artículo 2.2.1.6.8.1 del Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 20 del Decreto 431 del 14 de marzo de 2017.

Énfasis fuera de texto. c) La expresión “No podrá pactarse en el contrato de vinculación de flota las renovaciones automáticas del mismo”, contenida en el inciso cuarto (4) del artículo 2.2.1.6.8.1 del Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 20 del Decreto 431 del 14 de marzo de 2017. Énfasis fuera de texto. d) El parágrafo único contenido en el artículo 2.2.1.6.8.1 del Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 20 del 4 Expediente digital, índice 2. 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 431 del 14 de marzo de 2017. e) La expresión “propio” contenida en el ordinal primero (1) del artículo 2.2.1.6.9.5. del Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 29 del Decreto 431 del 14 de marzo de 2017.

Énfasis fuera de texto. f) El inciso contentivo de la expresión “y lo correspondiente a la flota propia o, en su defecto, a las respectivas cuentas donde se registren los derechos correspondientes al leasing de vehículos para los equipos adquiridos mediante esta figura. Igualmente, estos registros del activo fijo y/o leasing deberán ser debidamente explicados y detallados en las notas a los estados financieros de los cuales se verificará el porcentaje mínimo exigido de vehículos de propiedad de la empresa”, contenida en el ordinal octavo (8) del artículo 2.2.1.6.9.5. del Decreto 1079 de 2015, modificado por 29 del Decreto 431 del 14 de marzo de 2017.

Énfasis fuera de texto. g) El ordinal nueve (9) del artículo 2.2.1.6.9.5. del Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 29 del Decreto 431 del 14 de marzo de 2017. Énfasis fuera de texto. La petición preliminar tiene raigambre en la protección y garantía, efectiva provisional, de la jurisdicción para cesar la conculca de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, legalidad de las actuaciones de las instituciones públicas y a la libertad económica del sector transportador especial”.

(Resaltado es del texto original). III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR III.1. El MINISTERIO DE TRANSPORTE5, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de la solicitud de la medida cautelar elevada por la actora. Concretamente señaló que la demandante no presentó un análisis 5 Expediente digital, índice 13. 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídico de confrontación de los apartes demandados frente a la presunta violación de la Constitución Política, de lo que se podía inferir que el escrito de medidas cautelares carece de un análisis profundo o debidamente razonado que permita colegir la ilegalidad pretendida.

III.2. El apoderado del PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA,6 expresó su oposición a que se decrete la medida cautelar de suspensión provisional, porque, a su juicio, no existe ningún vicio de forma o de fondo que permita desvirtuar la presunción de legalidad que cobija a los apartes demandados del Decreto 1079 de 2015. IV-. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1.

Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.

Su finalidad, a 6 Expediente digital, índice 14. 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co voces de lo señalado en el artículo 2297 idem, consiste en “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”.

De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 230 del CPACA, las medidas cautelares se pueden clasificar en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.

En relación con los requisitos para su otorgamiento, el CPACA señala que el juez debe verificar el cumplimiento de los siguientes criterios: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y (iii) la ponderación entre los posibles intereses en colisión. 7 “[…] Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares.

En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo […]”. 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A este respecto, la Sección Tercera de la Corporación, mediante proveído de 13 de mayo de 20158, sostuvo: “Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora[9], debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad[10]”.

(Resaltado fuera del texto original) 2. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, número único de radicación: 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA.

“[9] Como ya se ha sostenido, estos principios del periculum in mora y el fumus boni iuris significan que “siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio.”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto de 27 de febrero de 2013, Exp. 45316 (entre otras decisiones similares). [10] En cualquier clase de decisiones jurídicas debe considerarse la razonabilidad de esta, que no solo se agota con la simple aplicación lógico-formal de la norma, sino que supone velar porque la decisión en el caso concreto consulte criterios de justicia material y no devenga en irrazonable, desproporcionada o, en suma, contraria a la Constitución; se trata, entonces, de adoptar una decisión que satisfaga el criterio de aceptabilidad; y para lograr ello en buena medida contribuye la valoración de los principios constitucionales.” 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida.

Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».11 Esta Corporación12 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.

Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, número único de radicación: 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. 12 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.

Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014-00101-00. 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 201513: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».

(Resaltado fuera del texto original).14 3. Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos de los actos administrativos A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 14 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, Cp.

Guillermo Vargas Ayala. 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado.

Dice así el citado artículo: «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos […].» (Negrillas fuera del texto original). Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.

Al respecto, en la providencia de 27 de mayo de 202115, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.

(Negrillas fuera del texto original).16 3. Acto acusado Los apartes acusados del Decreto 1079 de 2015, son del siguiente tenor: «[…]DECRETO 1079 DE 2015 (Mayo 26) Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte 15 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33- 000-2018-00285-01, CP.

Oswaldo Giraldo López. 16 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 12 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Artículo 2.2.1.6.7.1.

Capacidad transportadora (…) Las empresas de transporte público terrestre automotor especial deberán acreditar, como mínimo, su propiedad sobre el 10% del total de los vehículos que conforman su capacidad operacional […]” “[…]Artículo 2.2.1.6.8.1. Contrato de vinculación de flota (…) El contrato de vinculación de flota se regirá por las normas del derecho privado y las reglas mínimas establecidas en el presente capítulo.

Este contrato debe contener, como mínimo, las obligaciones, derechos y prohibiciones de cada una de las partes, su término de duración, que no podrá ser superior a dos años, y las causales de terminación, dentro de las cuales se deberá encontrar la autorización de desvinculación expedida por el Ministerio de Transporte, sin necesidad de su inclusión en el documento contractual (…) No podrá pactarse en el contrato de vinculación de flota las renovaciones automáticas del mismo.

(…) Parágrafo. El paz y salvo de las partes entre sí no tendrá costo alguno y en ningún caso será condición para la desvinculación o para la realización de trámites de tránsito o transporte. De igual manera, las empresas no podrán generar en el contrato de vinculación ni a través de otros medios obligación pecuniaria alguna para permitir la desvinculación del vehículo […]”.

“[…] Artículo 2.2.1.6.9.5. Acreditación de requisitos para la expedición de la tarjeta de operación por primera vez. (…) 1. Relación del equipo de transporte propio, con el cual prestará el servicio, con indicación de la clase, marca, placa, modelo, número del chasis, combustible, capacidad de sillas y demás especificaciones que permitan su identificación, de acuerdo con las normas vigentes.

(…) 13 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8. Presentar los estados financieros, discriminando en especial las cuentas correspondientes a activos fijos, propiedad planta y equipo, y lo correspondiente a la flota propia o, en su defecto, a las respectivas cuentas donde se registren los derechos correspondientes al leasing de vehículos para los equipos adquiridos mediante esta figura.

Igualmente, estos registros del activo fijo y/o leasing deberán ser debidamente explicados y detallados en las notas a los estados financieros de los cuales se verificará el porcentaje mínimo exigido de vehículos de propiedad de la empresa. 9. Certificados de tradición de los vehículos de propiedad de la empresa, que permita acreditar el porcentaje mínimo exigido de propiedad de vehículos […]”.

(Los resaltados corresponden a las expresiones demandadas). 4. Caso concreto Corresponde a esta Sala Unitaria establecer si, con base en una primera valoración propia de esta etapa procesal, se advierte que los apartes cuestionados del Decreto 1079 de 2015 contravienen las disposiciones superiores invocadas por la actora. Para ello, se dividirá el análisis de los artículos enjuiciados, debido a las circunstancias particulares que los rodean. -.

Del inciso tercero del artículo 2.2.1.6.7.1 del Decreto 1079 de 2015 En síntesis, los argumentos que expone la demandante para fundamentar la medida se concretan en que, a su juicio, el referido 14 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inciso estableció unas exigencias que no se encuentran erigidas en la Ley 336, debido a que impuso un obstáculo a la modalidad especial para desempeñar la actividad económica de transporte, al exigir que las empresas de este sector acrediten, además del capital pagado y el patrimonio líquido mínimo (en cuanto a la dimensión de la operación en función del tamaño de la flota), el 10% de propiedad del total de los vehículos que conforman su capacidad operacional.

Como primera medida, el Despacho debe establecer si el precepto acusado aún está produciendo efectos jurídicos. A voces del artículo 91 del CPACA, los actos administrativos pierden obligatoriedad y no pueden ser ejecutados cuando, entre otros eventos, no están vigentes. La norma en comento es del siguiente tenor: “Artículo

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.

Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 15 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

Cuando pierdan vigencia” (Resaltado fuera del texto original). Cabe señalar que la característica primordial de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso.

De ahí que al desaparecer dichos efectos la medida se torne improcedente. Frente a la procedencia de la medida de suspensión provisional con ocasión de la pérdida de vigencia o ejecutoriedad del acto acusado, por su derogación o modificación, esta Sección17 ha sostenido lo siguiente: “[…] En este orden de ideas, la presente solicitud de suspensión provisional pierde objeto, pues que como lo ha reiterado la jurisprudencia de la Sala, la finalidad de esta herramienta procesal no es otra que la de evitar, en forma transitoria, que el acto administrativo demandado siga produciendo efectos mientras se expide la providencia que pone fin al proceso; en este caso la norma ha salido del mundo jurídico, por ende, no habrá nuevos efectos y los que hubiere producido serán determinadas en la sentencia. Al respecto la Sala advierte que la solicitud de suspensión provisional tiene, como lo ha reiterado la jurisprudencia[18], la 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, providencia de 28 de enero de 2019. Radicación número. 11001-03- 24-000-2014-00439-00. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Bogotá, 12 de diciembre de 2016. Radicación No. 11001-03-24-000- 2015-00163-00.

Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00408-00. Actor: María Margarita Fernández Cáceres y Otros. Demandado: Departamento Administrativo De La Presidencia De La República. 16 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co finalidad de “[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho[19] […]”[20]; lo que indica que es supuesto para imponer esta cautela que el acto administrativo se encuentre vigente y produciendo efectos.

(…) Así, la derogación del acto administrativo encuadra, entonces, dentro del supuesto previsto en el numeral 5 del artículo 91. En el mismo sentido lo ha indicado esta Corporación al señalar, en el auto de 29 de enero de 2014[21], lo siguiente: La suspensión provisional, además, es una medida cautelar que apunta a enervar la eficacia, los efectos, del acto administrativo, como se colige no solo de la doctrina y la jurisprudencia, sino también del artículo 91.1 de la Ley 1437 de 2011.

Esa misma disposición, se expresa, igualmente, que hay pérdida de la fuerza ejecutoria cuando el acto administrativo “pierde vigencia” – artículo 91.5-, lo que ocurre cuando se presenta el fenómeno de derogación de la norma, entendido como “el acto de proceder, mediante disposición posterior, a dejar sin efecto, en todo o en parte, un precepto jurídico precedente”.

Es decir, que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo no es procedente cuando la norma acusada ha sido modificada o derogada, por cuanto dicha suspensión parte del supuesto de vigencia […]”. (Resaltado fuera del texto original). Descendiendo al caso concreto, se observa que el texto normativo que es objeto de reproche por parte de la actora corresponde al [19] Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejera ponente: María Elizabeth García González. Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00270-00. Actora: Lucila Vanessa Palacios Medina. Demandado: Contraloría General De La República. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil catorce (2014). Proceso: Medio de Control de Nulidad en contra Decreto Nacional. Demandante: Mario Felipe Tovar Aragón. Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Radicado: 110010327000-2013-00014- 00 (20066). 17 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 2.2.1.6.7.1 del Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 16 del Decreto 431 de 2017.

Posteriormente, el Gobierno nacional, mediante el Decreto 478 del 12 de mayo de 202122, modificó el citado artículo 2.2.1.6.7.1 así: “Artículo 8°. Modifíquese el artículo 2.2.1.6.7.1. del Capítulo 6 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, Único Reglamentario del Sector Transporte, el cual quedará así: Artículo 2.2.1.6.7.1.

Capacidad transportadora. La capacidad transportadora puede ser global u operacional. La capacidad transportadora global es el número de vehículos que se requieren para atender las necesidades de movilización, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.1.6.2.1 del presente decreto. La capacidad transportadora operacional consiste en el número de vehículos que forman parte del parque automotor o de la flota de vehículos que la empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial ocupa en el desarrollo de su actividad.

Las empresas de transporte público terrestre automotor especial deberán acreditar, como mínimo, su propiedad sobre el 10% del total de los vehículos que conforman su capacidad operacional, la cual, en ningún caso, podrá ser inferior a un (1) equipo. Si la empresa no cuenta con el 10% de los vehículos de su propiedad, podrá acreditar hasta el 7% con vehículos adquiridos mediante las figuras de “leasing” financiero.

En caso que el cálculo dé como resultado un número decimal, se aproximará al número entero inferior. Parágrafo 1°. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.1.6.7.3 del presente decreto, las empresas no podrán solicitar el incremento de la capacidad transportadora hasta tanto acrediten que son propietarias del 10% del total de los vehículos que conforman su capacidad operacional, para lo cual también se tendrán en cuenta las formas alternas de acreditación de ese porcentaje descritas en el presente artículo.

Parágrafo 2°. La capacidad transportadora desde el punto de 22 “Por el cual se modifica y adiciona el Capítulo 6 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, Único Reglamentario del Sector Transporte”, 18 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vista operacional puede ser fija o flotante.

Será fija toda aquella que corresponda a vehículos de propiedad de la empresa o adquiridos por esta mediante las figuras de “leasing” financiero y será flotante toda aquella que corresponda a vehículos de propiedad de terceros y que se vincule para la efectiva prestación del servicio. La capacidad transportadora fija no requiere de la celebración de contratos de vinculación. La capacidad transportadora flotante, por el contrario, sí requerirá de la celebración de contratos de vinculación entre el propietario del vehículo y la empresa de transporte”.

Lo anterior pone de manifiesto que no es posible efectuar un pronunciamiento respecto de la solicitud de suspensión provisional de los efectos del artículo 2.2.1.6.7.1. del Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 16 del Decreto 431 de 2017, comoquiera que ha perdido obligatoriedad, toda vez que la disposición actualmente vigente es el Decreto 478 del 12 de mayo de 2021.

En este orden, la Sala Unitaria denegará la solicitud de suspensión provisional de los efectos del inciso tercero del artículo 2.2.1.6.7.1 del Decreto 1079 de 2015. -. De los artículos 2.2.1.6.8.1 y 2.2.1.6.9.5 del Decreto 1079 de 2015 De la lectura del contenido del Decreto 1079 de 2015 se destaca que se expidió como un decreto compilatorio, por medio del cual se unificó en un solo cuerpo normativo las disposiciones preexistentes en materia de transporte, las cuales fueron modificadas 19 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posteriormente con el Decreto 431 de 2017.

El capítulo VI del Decreto acusado reglamentó aspectos relacionados con el control operativo, tiempo de uso, características y desintegración de los vehículos, así como el contrato de servicio público de transporte terrestre automotor especial, en sus distintas modalidades, los requisitos para obtener y mantener la habilitación en esa modalidad y las obligaciones de las empresas habilitadas, entre otros.

En lo que concierne al artículo 2.2.1.6.8.1. acusado define el contrato de vinculación de flota, como un acuerdo de naturaleza privada, por medio del cual la empresa habilitada para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial incorpora a su parque automotor los vehículos de propiedad de socios o de terceros y se compromete a utilizarlos en su operación. El contrato se perfecciona con su suscripción y la expedición de la tarjeta de operación por parte del Ministerio de Transporte y se termina con la autorización de desvinculación. Asimismo, la disposición en comento señala que el contrato se rige por las normas del derecho privado y debe contener, como mínimo, las obligaciones, derechos y prohibiciones de cada una de las partes, su término de duración, el cual no podrá ser superior a dos años, 20 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entre otras cláusulas, y en el mismo no podrán pactarse renovaciones automáticas.

De acuerdo con lo establecido en el parágrafo del artículo en mención, el paz y salvo de las partes entre sí no tiene costo, así como tampoco es condición para la desvinculación o para la realización de trámites de tránsito o transporte. De igual manera, las empresas no pueden generar en el contrato de vinculación ni a través de otros medios obligación pecuniaria alguna para permitir la desvinculación del vehículo.

Con relación al artículo 2.2.1.6.9.5, se observa que establece los requisitos que las empresas deben cumplir para obtener la tarjeta de operación de los vehículos que integran su capacidad transportadora, entre ellos, la relación del equipo de transporte propio con el cual se prestará el servicio (numeral 1°); los estados financieros, en especial las cuentas correspondientes a activos fijos, propiedad planta y equipo, y a la flota propia o, en su defecto, a las respectivas cuentas donde se registren los derechos correspondientes al leasing de vehículos para los equipos adquiridos mediante esta figura (numeral 8°); y los certificados de tradición de los vehículos de propiedad de la empresa, que permita acreditar el porcentaje mínimo exigido de propiedad de vehículos 21 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (numeral 9°).

Ahora, la demandante solicita la suspensión provisional de los efectos de las expresiones resaltadas en los párrafos anteriores; sin embargo, al revisar el escrito que sustenta la medida cautelar la Sala Unitaria advierte que no fundamentó la solicitud en la forma en que lo ordena el artículo 231 del CPACA. En efecto, se lee en el escrito de demanda lo siguiente: “PETICIÓN ESPECIAL- MEDIDA CAUTELAR De conformidad con los artículos 229 y 230 ordinal 3 del C.P.C.A., los supuestos facticos narrados y las violaciones en que se sumerge el acto administrativo atacado, según la argumentación ut supra comedidamente solicito a su Señoría, se decrete la suspensión provisional de los efectos de los siguientes apartados textuales, a saber: a) El inciso tercero (3) del artículo 2.2.1.6.7.1 del Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 16 del Decreto 431 del 14 de marzo de 2017. b) La expresión “que no podrá ser superior a dos años” contenida en el inciso segundo (2) del artículo 2.2.1.6.8.1 del Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 20 del Decreto 431 del 14 de marzo de 2017.

Énfasis fuera de texto. c) La expresión “No podrá pactarse en el contrato de vinculación de flota las renovaciones automáticas del mismo”, contenida en el inciso cuarto (4) del artículo 2.2.1.6.8.1 del Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 20 del Decreto 431 del 14 de marzo de 2017. Énfasis fuera de texto. d) El parágrafo único contenido en el artículo 2.2.1.6.8.1 del Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 20 del Decreto 431 del 14 de marzo de 2017. 22 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e) La expresión “propio” contenida en el ordinal primero (1) del artículo 2.2.1.6.9.5. del Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 29 del Decreto 431 del 14 de marzo de 2017.

(Resaltado es del texto original) Es decir, que la parte actora incluyó en el acápite de medidas cautelares una referencia a los requisitos generales para su procedencia, los preceptos acusados y una mención a los derechos al debido proceso, igualdad y libertad económica, y al principio de legalidad, sin llegar a relacionar dichos principios con el contenido de articulado cuestionado, aunado a que no se remitió al concepto de violación de la demanda.

En ese sentido, si bien en el acápite de medida cautelar incluido en 23 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el libelo introductorio se citaron principios constitucionales, estos no permiten efectuar un estudio de legalidad entre el artículo cuestionado y los argumentos que sustentan la solicitud de suspensión provisional, dado que la demandante no explicó las razones normativas por las cuales se debía acceder a esta, así como tampoco argumentó de qué manera dichos preceptos superiores habrían sido infringidos.

Sobre este asunto en particular, la Sección Primera23 ha sostenido lo siguiente: “[…] Como se observa del texto transcrito, el apoderado judicial de la parte demandante se limitó a señalar los perjuicios que se le causarían al Fondo Nacional del Café al no decretarse la medida cautelar solicitada, pero se insiste, no precisó las normas que consideraba infringidas, ni se remitió a la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda.

En ese sentido, si bien en el escrito de medida cautelar se citaron los artículos 238 Constitucional y 229 a 231 de la Ley 1437, dichas normas no permiten efectuar un estudio de legalidad entre el acto demandado y los argumentos que sustentan la solicitud de suspensión provisional, dado que en las mismas solamente se regula la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para suspender actos administrativos y sobre la procedencia, contenido, alcance y requisitos de las medidas cautelares en esta jurisdicción. Además, dado el principio de justicia rogada que rige a esta jurisdicción, no es posible tener como fundamento de la solicitud de medida cautelar los cargos de nulidad expuestos en la demanda, porque, se reitera, ello no fue solicitado por la demandante. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 9 de agosto de 2024, número único de radicación 05001-23-33-000-2024-00454-01, Cp.

Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 24 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otra parte, tal como se señaló en el acápite VI.3 de esta providencia, el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda o en la solicitud de medida cautelar, y como la parte demandante omitió la exposición de las mismas, no es posible atender los argumentos relativos al presunto perjuicio se le causaría a dicha parte al no decretarse la medida cautelar.

Tal como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Sección: “[…] para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello” [24].

(Resaltado fuera del texto original). En suma, de lo dicho se colige que la procedencia de la medida cautelar en comento requiere una adecuada sustentación por quien la solicita, es decir, una exposición clara, precisa y concreta de las razones que la justifican, de manera que debe denegarse la suspensión provisional de los efectos del parágrafo del artículo 2.2.1.6.8.1. y las expresiones “que no podrá ser superior a dos años” y “no podrá pactarse en el contrato de vinculación de flota las renovaciones automáticas del mismo”, contenidas en los incisos segundo y cuarto idem; así como de los numerales primero, octavo y noveno del artículo 2.2.1.6.9.5, por la carencia del requisito en mención. [24] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 18 de abril de 2024. Radicación núm. 25000-2341-000-2020-00718-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 13 de agosto de 2021. Radicación núm. 11001-03-24-000-2020-00342-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés;

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 21 de octubre de 2013. Radicación núm. 11001-03-24-000-2012-00317-00. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 25 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00240-00 Actora: WENDY SAMANTHA TOVAR GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E DENEGAR la medida cautelar solicitada por la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera