www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05374-00 Accionante: Aníbal Cadena Barrera y otros Accionados: Consejo de Estado, Sección Quinta y otro Tema: Tutela contra providencia judicial proferida dentro de la acción de cumplimiento Decisión: Niega el amparo de tutela porque no se acreditaron los defectos endilgados SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO 1.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela1 presentada por los señores Aníbal Cadena Barrera, Luis Antonio Bohórquez Almeida, Laura Alejandra Peña Rodríguez, José Camilo López Peña, Miguel Francisco Contreras Landinez, Mauricio Meza Blanco, José Daniel Fonseca Sandoval y Luz Marcela Pérez Arias en contra del Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Quinta del Consejo de Estado por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, ocurrida con ocasión de las providencias del 22 de mayo y 3 de julio de 2025, respectivamente, al interior de la acción de cumplimiento con radicado 68001-23-33- 000-2025-00193-01.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. El 20 de diciembre de 2024, la parte actora requirió a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS), el Servicio Geológico Colombiano SGC y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), el cumplimiento de los mandatos legales de los artículos 10 y 16 de la Ley 373 de 1997. 3.

Posteriormente, los accionantes en ejercicio de la acción de cumplimiento solicitaron acatamiento de los mandatos contemplados en los artículos 10 y 16 de la Ley 373 de 1997. 4. Con ocasión de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Santander mediante 1 Acción de tutela presentada el 28 de agosto de 2025. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05374-00 Accionante: Aníbal Cadena Barrera y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 sentencia del 25 de abril de 2025 resolvió rechazarla de plano porque no se había cumplido el requisito de constitución en renuencia, en los términos del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, al no existir una correlación suficiente entre el requerimiento previo y las pretensiones del libelo demandatorio. 5.

En sede de impugnación, la Sección Quinta del Consejo de Estado a través de proveído del 3 de julio de 2025 revocó la anterior decisión y declaró improcedente la acción de cumplimiento ante la existencia de otro mecanismo judicial de defensa, como lo es el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos; aunado a que se pretende el acatamiento de una norma que no se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico. 2.2.

Fundamento jurídico 6. Señaló que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en un defecto procedimental absoluto, al omitir advertir a la parte actora que la acción de cumplimiento carecía de alguno de los requisitos contemplados en el artículo 10.° de la Ley 393 de 1997, esto, con el propósito de que subsanara dichos yerros. 7.

En ese sentido, insistió que se le debía otorgar la oportunidad para subsanar una eventual «deficiencia formal», de conformidad con lo expuesto en los artículos 12.° y 13.° de la Ley 393 de 1997, lo que, a su juicio, transgrede los derechos fundamentales invocados en protección. 8. Igualmente, alegó un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto por parte del Tribunal, en la medida que considera que se le impuso una exigencia formal excesiva e infundada, que no está prevista en la ley ni respaldada por la jurisprudencia, al rechazar de plano la acción de cumplimiento.

Máxime cuando dicha interpretación no tiene sustento legal ni jurisprudencial, pues, «tampoco cita ni hace referencia a ningún pronunciamiento de las Altas Cortes que desarrolle estos criterios adicionales». 9. Lo anterior, en la medida que aplica un estándar de exigencia desproporcionado, que no guarda relación con la finalidad del requisito de renuencia, el cual consiste en otorgar a las autoridades una oportunidad para cumplir voluntaria e íntegramente sus deberes legales. 10.

Asimismo, manifestó que la decisión proferida por el Tribunal adolece de un defecto fáctico por omisión en la valoración de la solicitud de cumplimiento remitida el 20 de diciembre de 2024, lo que afectó la decisión, al «privarla de un sustento probatorio suficiente». 11. Señaló que la providencia de primera instancia adolece de un defecto sustantivo, pues, se impone requisitos adicionales no contemplados en la Ley 393 de 1997, norma que regula la acción de cumplimiento.

Particularmente, hizo referencia al artículo 8°, disposición normativa que establece que la procedencia de la acción exige haber presentado previamente una solicitud de cumplimiento de un deber legal o administrativo, y que, pese a esto, la autoridad no responda dentro del término de diez (10) días o ratifique su incumplimiento. Asimismo, el numeral 5.° del artículo 10.° dispone que, con la demanda, debe adjuntarse la prueba de renuencia, sin exigir en modo alguno que exista una identidad total o estricta entre lo solicitado administrativamente y las pretensiones formuladas ante la jurisdicción Contencioso Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05374-00 Accionante: Aníbal Cadena Barrera y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Administrativa. 12.

De otra parte, indicó que la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en una violación directa de la Constitución Política, al restringir injustificadamente la procedencia de la acción de cumplimiento mediante una interpretación que desconoce su objeto, naturaleza y marco normativo vigente, pues, si bien el artículo 9.° de la Ley 393 de 1997 consagraba la improcedencia de dicho mecanismo —salvo que, de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante—, lo cierto es que dicha limitación se debía interpretar conforme al principio de eficacia de los derechos fundamentales y al deber judicial de garantizar el acceso efectivo a la justicia. 13.

Expresó que el Consejo de Estado aplicó de forma irrazonable la causal de improcedencia por existencia de otro medio judicial, sin valorar que la norma invocada, esto es, el artículo 9.° de la Ley 393 de 1997, establece un deber claro, específico y exigible. 14. Así las cosas, concluyó que la decisión proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado incurre en una violación directa del artículo 87 de la C.P., al consolidar una actuación judicial que, en su conjunto, hizo imposible el debate de fondo sobre el cumplimiento del deber legal previsto en el artículo 10 de la Ley 373 de 1997. 2.3.

Pretensiones 15. Con fundamento en lo anterior, solicitó lo que se cita: «(…) 1. Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva y en consecuencia se declare dejar sin efectos las providencias proferidas el 22 de mayo de 2025 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER y del 03 de julio de 2025 del CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA en el proceso de acción de cumplimiento donde fuimos accionantes, en razón a los defectos identificados. 2.

Que se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, dictar una nueva decisión de fondo dentro de la acción de cumplimiento, en la que se pronuncie sobre el incumplimiento del mandato legal contenido en el artículo 10 de la Ley 373 de 1997, valorando integralmente las pruebas aportadas y aplicando los principios pro actione, prevalencia del derecho sustancial en relación con la acción de cumplimiento y estándares internacionales de derechos humanos y de acceso a la justicia ambiental.» (Sic) 2.4.

Intervenciones 16. La acción de tutela de la referencia fue admitida mediante auto del 1.° de septiembre de 2025 por medio del cual se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Santander y a la Sección Quinta del Consejo de Estado como accionados y a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, Corporación Autónoma Regional de Santander, Servicio Geológico Colombiano, Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05374-00 Accionante: Aníbal Cadena Barrera y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, a los señores Julián Nicolás Correa Ramírez, Amparo Vargas Almeida, Feliciano Vargas Almeida, Alejandro Rico Bautista y a todos los demás vinculados a la acción de cumplimiento referida como terceros interesados en el resultado del proceso. 17.

La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y la Corporación Autónoma Regional de Santander –CAS solicitaron ser desvinculadas del presente proceso por falta de legitimación la causa por pasiva. 18. El Servicio Geológico Colombiano solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que no cumple con el requisito de subsidiariedad porque la parte actora disponía de otros instrumentos judiciales para garantizar el cumplimiento de la norma o del acto presuntamente incumplido. 19.

No se rindieron más informes. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 20. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Cuestión previa 3.2.1. De los defectos fáctico, sustantivo, procedimental absoluto y exceso ritual manifiesto sustantivo 21.

Sobre el particular se aclara que, si bien en la demanda de tutela se invocaron los defectos fáctico, sustantivo, procedimental absoluto y exceso ritual manifiesto por parte del Tribunal Administrativo de Santander, al proferir la decisión del 25 de abril de 2025 por medio de la cual se dispuso rechazar de plano la acción de cumplimiento, lo cierto es que la Sala no se pronunciara al respecto porque dicha providencia fue revocada en segunda instancia por parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante providencia del 3 de julio de 2025. 22.

Por lo tanto, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento de fondo en lo atinente a dichos reparos, en caso de superar los presupuestos generales de la acción de tutela contra providencias judiciales y, solamente centrará el estudio frente a los defectos endilgados a la providencia de segunda instancia que puso fin al proceso. 3.3.

Problema jurídico 23. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si la Sección Quinta del Consejo de Estado, al proferir la providencia del 3 de julio de 2025, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al incurrir en el defecto de violación directa de la Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05374-00 Accionante: Aníbal Cadena Barrera y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Constitución. 3.4.

Procedencia de la acción de tutela 24. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 25.

De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. 26.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.

De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 27.

Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;

(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05374-00 Accionante: Aníbal Cadena Barrera y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 3.3.1.

En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales se encuentran plenamente individualizados. 3.3.1.2.

Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde que se profirió la providencia objeto de cuestionamiento, esto es, el 3 julio de 2025 y la interposición de la acción de tutela, es decir, 28 de agosto de la presente anualidad. 28. 3.3.1.4.

El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al incurrir en el defecto de violación directa de la Constitución Política, el cual se encuentran fundamentado razonablemente. 29. Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.4.

El defecto de violación directa de la Constitución Política como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 48. En relación con esta causal específica de procedibilidad de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: «[…] Un defecto por violación directa de la Constitución se configura, entre otros eventos, cuando el juez ordinario toma una decisión que desconoce específicamente los postulados de la Carta Política, en perjuicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos. En otras palabras, dicho defecto se produce cuando se deja de aplicar una disposición constitucional en un caso concreto; cuando la decisión judicial se apoya en una interpretación claramente contraria a la Constitución; o cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de los postulados superiores, siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso.

Las providencias que incurren en este tipo de defecto no sólo vulneran el derecho al debido proceso de las partes involucradas en el trámite, sino que también desconocen la supremacía de la Constitución Política en el ordenamiento jurídico (art, 4º. CP), por cuanto se apartan de sus mandatos con base en argumentos infraconstitucionales.

A este respecto, cabe señalar que “el actual modelo de ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los preceptos superiores, de modo tal que contienen mandatos y previsiones de aplicación directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos, por los particulares. Por ende, resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05374-00 Accionante: Aníbal Cadena Barrera y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 indebida e irrazonablemente tales postulados2.» 3.7.

Análisis de la presunta configuración del defecto de violación directa de la Constitución Política 30. La parte accionante alega una violación directa de la Constitución Política, al restringir injustificadamente la procedencia de la acción de cumplimiento mediante una interpretación que, a su juicio, desconoce su objeto, naturaleza y marco normativo vigente, pues, si bien el artículo 9.° de Ley 393 de 1997 consagra la improcedencia de dicho mecanismo, lo cierto es que esa limitación debía interpretarse conforme al principio de eficacia de los derechos fundamentales y al deber judicial de garantizar el acceso efectivo a la justicia. 31.

Sobre el particular, la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de la providencia del 3 de julio de 2025 señaló: «El debate ventilado por los ciudadanos accionantes, más allá de procurar el cumplimiento de un eventual mandato derivado de los artículos 10 y 16 de la Ley 373 de 1997, tiene una finalidad sustancial mucho más compleja e intrincada, que no puede ser dirimida en un trámite tan expedito como lo es el de la acción de cumplimiento.

(…) En suma, se concluye que lo pretendido por los accionantes desborda el objeto de la acción establecida en el artículo 87 de la Constitución Política y reglamentado en la Ley 393 de 1997, dado que buscan la protección de derechos que por su naturaleza son de carácter colectivo, los cuales pueden ser salvaguardados a través de la acción popular.

Aunado lo anterior, los reparos que giran en torno a presuntas irregularidades en las concesiones dadas a particulares para la explotación del recurso hídrico, serían decisiones de la administración que pueden ser reprochadas a través de los medios de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho. (…) Por otro lado, se advierte que se configura otra causal de improcedencia de la acción constitucional del asunto, por cuanto el artículo 16 de la Ley 373 de 1997 es una disposición legal que actualmente no está vigente en el ordenamiento jurídico (…).

Lo anterior quiere decir que la acción de cumplimiento no tendría cabida en el presente caso, pues, solo es procedente exigir el acatamiento de mandatos establecidos en la ley o actos administrativos que se encuentren actualmente vigentes. En suma, la Sala revocará la decisión de primera instancia que rechazó la acción constitucional del asunto, para, en su lugar, declarar la improcedencia ante la existencia de otro mecanismo judicial de defensa, como lo es el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y al pretender el acatamiento de una norma que ya no se encuentra actualmente vigente.» 32.

De conformidad con las trascripciones, esta Sala considera que la providencia cuestionada en esta sede contiene una carga argumentativa suficiente y razonable conforme a las disposiciones normativas aplicables al asunto bajo estudio que le permitió a la autoridad judicial accionada que se debía declarar la improcedencia del mecanismo constitucional ante la existencia de otro instrumento judicial de defensa, como lo es el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 2 Corte Constitucional, sentencia T – 587 de 21 de septiembre de 2017, magistrado ponente: Alberto Rojas Ríos.

Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05374-00 Accionante: Aníbal Cadena Barrera y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 y al pretender el acatamiento de una norma que ya no se encuentra vigente. 33. En ese sentido, para la Sala no es de recibo cuando la parte actora alega que la decisión cuestionada restringe injustificadamente la procedencia de la acción de cumplimiento mediante una interpretación que desconoce su objeto, naturaleza y marco normativo vigente, teniendo en cuenta que de las anteriores transcripciones se puede inferir que no existió una interpretación caprichosa en desmedro de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia como se indica en la demanda de tutela que implique una violación directa de la Constitución Política. 34.

En ese sentido, para la Sala no se trata de una decisión irreflexiva o arbitraria sino, por el contrario, sustentada de manera suficiente, por lo que debe ser respetada en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial. Por lo tanto, se negará el amparo constitucional reclamado por la parte accionante, al no configurarse ninguna vulneración ius fundamental.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar la acción de tutela interpuesta por los señores Aníbal Cadena Barrera, Luis Antonio Bohórquez Almeida, Laura Alejandra Peña Rodríguez, José Camilo López Peña, Miguel Francisco Contreras Landinez, Mauricio Meza Blanco, José Daniel Fonseca Sandoval y Luz Marcela Pérez Arias, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero: De no ser impugnada, remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.