Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Demandado UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL Temas Participación en el efecto plusvalía. Principios de congruencia y de justicia rogada.

Competencia temporal. Cálculo del efecto plusvalía por metro cuadrado. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 11 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió lo siguiente: “Primero. DECLARAR la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la Resolución 1498 del 15 de septiembre de 2017 “por medio de la cual se establece el efecto plusvalía para integraciones prediales y otros predios bajo el escenario del decreto distrital 652 de 2014, de conformidad con la transición del artículo 3 del Decreto Distrital 079 de 2016, y se determina el monto de su participación en plusvalía, y se dictan otras disposiciones” en lo que respecta a los predios objeto del presente asunto y nulidad de la resolución 1096 del 25 de julio de 2018 “por la cual se resuelve recurso de reposición interpuesto en contra de la resolución No. 1498 del 15 de septiembre de 2017, en lo que respecta a los predios con CHIP AAA0073NMSY, AAA0073NMTD, AAA0073NOFZ, AAA0073NOHK, AAA0073NOJZ, AAA0073NOKC que hacen parte de la integración predial No. 063 de dicho acto administrativo”.

Segundo. A título de restablecimiento del derecho, que la parte actora no está obligada a pagar suma alguna por concepto relacionado con la participación en plusvalía liquidada en los actos acusados. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. (…)”1 (negrilla y subrayado del original).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (en adelante Catastro Distrital) expidió la Resolución Nro. 1498 del 15 de septiembre de 2017, que establece el efecto plusvalía por metro cuadrado para integraciones prediales y otros inmuebles bajo el Decreto Distrital 562 de 2014, de conformidad con la transición del artículo 3 del Decreto Distrital 079 de 2016.

Alianza Fiduciaria S.A. (como vocera del patrimonio autónomo denominado Fideicomiso Edificio Central) presentó recurso de reposición contra el anterior acto administrativo, con relación a 6 inmuebles que hacen parte de la Integración Predial Nro. 632. 1 Samai del Tribunal, índice 41, página 15. 2 Identificados con los Chip Nros. AAA0073NMSY, AAA0073NMTD, AAA0073NOFZ, AAA0073NOHK, AAA0073NOJZ y AAA0073NOKC.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 La entidad profirió la Resolución Nro. 1096 del 25 de julio de 2018, en la cual modifica su decisión inicial, por lo que redujo el valor del efecto plusvalía por metro cuadrado a $1.454.000, para cada uno de los 6 inmuebles.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3: “3.1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: 3.1.1. Resolución 1498 de 2017, "Por medio de la cual se establece el Efecto Plusvalía para integraciones prediales y otros predios bajo el escenario del Decreto distrital 562 de 2014, de conformidad con la transición del artículo 3 Decreto Distrital 079 de 2016, y se determina el monto de su participación en plusvalía, y se dictan disposiciones", únicamente en los que respecta a los predios con CHIP AAA0073NMSY, AAA0073NMTD, AAA0073NOFZ, AAA0073NOHK, AAA0073NOJZ y AAA0073NOKC” 3.1.2.

Resolución 1096 de 2018 “por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 1498 de 2017”, en los que respecta a los predios con CHIP AAA0073NMSY, AAA0073NMTD, AAA0073NOFZ, AAA0073NOHK, AAA0073NOJZ y AAA0073NOKC” 3.2. Como consecuencia de la anterior declaración: 3.2.1. Se restablezca el derecho de mis poderdantes declarando que NO se generó participación en el efecto plusvalía para los siguientes predios: CHIP MATRÍCULA DIRECCIÓN COD_INTEGRACIÓN AAA0073NMSY 050C00987796 CL 25 31 A 10 63 AAA0073NMTD 050C00143422 CL 25 31 A 24 63 AAA0073NOFZ 050C00496720 CL 25 BIS 31 A 13 63 AAA0073NOHK 050C0063511 CL 25 BIS 31 A 07 63 AAA0073NOJZ 050C00876770 KR 31 A 25 25 63 AAA0073NOKC 050C00512097 KR 31 A 25 15 63 3.2.2.

Se restablezca el derecho de mis poderdantes declarando los mismos NO están obligados al pago de la participación del efecto plusvalía establecido en las Resoluciones generó participación en el efecto plusvalía contenidos en la Resolución 1498 de 2017 y Resolución 1096 de 2018”. A los anteriores efectos, la demandante invocó como violados los artículos 13 y 29 de la Constitución Política; 2, 38, 48, 73, 74, 77, 81, 82 y 100 de la Ley 388 de 1997; 42 de la Ley 1437 de 2011; 4 del Decreto 1788 de 2004; 13 del Decreto 1420 de 1998; 3, 4, 5, 6, 7 y 18 del Decreto Distrital 020 de 2011;

Acuerdo Distrital 118 de 2003; y 4, 11 y 18 de la Resolución IGAC Nro. 620 de 2008. En el concepto de la violación, la actora propuso 4 cargos de nulidad, pero, comoquiera que los últimos 3 están íntimamente relacionados entre sí, serán resumidos conjuntamente, de la siguiente forma: 1. Incorrecta valoración de los costos y sus efectos en la liquidación de la plusvalía aplicable al proyecto Señaló que el efecto plusvalía en discusión surge por supuestos mayores aprovechamientos del suelo por incremento del índice de construcción de los 3 Samai, índice 2, PDF de la demanda, página 19.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 inmuebles de propiedad de la demandante, a raíz de la autorización otorgada por el Decreto Distrital 562 de 2014, en el marco del régimen de transición del Decreto Distrital 079 de 2016.

No obstante, resaltó que Catastro Distrital incurrió en diferentes errores en la determinación del avalúo los cuales influyen en el efecto plusvalía. Explicó el procedimiento para calcular el efecto plusvalía del artículo 77 de la Ley 388 de 1997, la determinación del precio comercial por metro cuadrado por mayor aprovechamiento del suelo del artículo 27 de la Resolución IGAC Nro. 620 de 2008 y el método residual del artículo 4 ibidem.

Así mismo, indicó que la Resolución Nro. 1498 de 2017 (acto acusado) previó que la determinación de las ventas del proyecto, con el fin de aplicar el método residual, tendría como base la información reportada en la Licencia de Construcción Nro. 16-2-0496. Manifestó que, en el cálculo del efecto plusvalía, la Administración cometió diferentes errores frente al uso de la información de la licencia urbanística (que a su juicio concretó el hecho generador contenido en el Decreto Distrital 562 de 2014), la determinación de los costos totales del proyecto, el entendimiento de la actividad constructiva y las demás gestiones en las que se incurre para adelantar proyectos urbanísticos.

Además, reprochó que los valores utilizados no son uniformes con relación a otros proyectos que también fueron objeto de la determinación del efecto plusvalía, debido a que no se utilizó un patrón común en la determinación de costos. Aseguró que Catastro Distrital pretendió cumplir la jurisprudencia sobre integraciones inmobiliarias transcrita en la parte considerativa de la Resolución Nro. 1498 de 2017, según el cual el hecho generador no se configura con la sola expedición del acto administrativo que contiene la acción urbanística, sino que requiere de una autorización específica que la concrete, como es el caso de las licencias urbanísticas.

Empero, omitió incorporar todos los elementos asociados al desarrollo del proyecto inmobiliario, lo que dio lugar a errores que afectan el cálculo del efecto plusvalía. Indicó que los yerros fueron señalados a la Administración por medio del recurso de reposición presentado el 14 de noviembre de 2017. Empero, no fueron estudiados en la Resolución Nro. 1096 de 2018, pues la demandada se limitó a justificar su actuación con una serie de definiciones de costos directos e indirectos, sin explicar el marco normativo ni la forma en que son aplicables al asunto bajo examen.

En todo caso, puso de presente que Catastro Distrital, en dicho acto, aceptó lo expuesto en el recurso sobre la modificación de las áreas vendibles totales del proyecto, pero no dio respuesta de fondo frente a los demás argumentos presentados con soportes técnicos y jurídicos. Concluyó que los actos demandados son abiertamente ilegales por lo que deben ser revocados debido a que determinan la base gravable del tributo de la participación en el efecto plusvalía con errores en la aplicación del método residual.

Frente a los costos directos, puso de presente que su estimación fue negativa, del -4,71% con relación a los costos anteriores a la acción urbanística. Señaló que las variaciones de los costos no fueron uniformes, pues los proyectos similares (que corresponden a las Integraciones Prediales Nros. 2-335, 4-10 y 4-34) tuvieron un incremento de hasta el 38% sin que exista un fundamento técnico o legal que justifique el trato diferenciado, lo que viola su derecho a la igualdad y el principio de neutralidad.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Bajo esta perspectiva, Catastro Distrital debió tener como costo directo mínimo el valor inicial, de $1.315.200,36 por metro cuadrado, incrementado en un 14,77%, que corresponde al aumento que tuvo el proyecto que más se asemeja al que se debate en este proceso.

Así, se aumentan los costos de forma coherente al mayor valor de la cimentación del edificio por el aumento del número de pisos y el uso de duplicadores requeridos para los parqueaderos de los sótanos a doble altura. Conforme con lo anterior, los costos directos totales pasarían de $16.684.525.875 a $20.095.138.935,21 dentro de la determinación del efecto plusvalía. De otro lado, cuestionó la forma en la cual se cuantificó el rubro de cargas urbanísticas debido a que Catastro Distrital tomó el valor de $1.387.605.786,60 a pesar de que el monto realmente pagado fue de $1.709.868.869, de modo que se presenta una diferencia por $332.263.082.

Puso de presente que, según la demandada, el valor tomado corresponde a la referencia para el año 2014, por el cual se realiza el cálculo del efecto plusvalía. Sin embargo, Alianza Fiduciaria S.A. sostiene que la autorización específica objeto de comparación no corresponde al Decreto Distrital 562 de 2014, sino a la Licencia de Construcción Nro. 16-2-0496, tal como lo reconoce la Resolución Nro. 1498 de 2017.

Destacó que no puede tomarse la licencia urbanística como acción específica que concreta el hecho generador únicamente para el mayor aprovechamiento del suelo, sin atender los aspectos puntuales del proyecto contenidos en ella, como lo es la asunción de cargas urbanísticas. Procedió a proponer una nueva liquidación del efecto de plusvalía tomando el área total vendible establecido en la Resolución Nro. 1096 de 2018 y modificando el total de ventas y los costos directos e indirectos.

De esta forma, indicó que el valor total del lote y por metro cuadrado serían negativos, de -$479.150.576,98 y - $413.060,84, respectivamente. En cuanto a los costos indirectos, reprochó que el Catastro Distrital no consideró otros conceptos que constituyen requisito de ley (pago del ICA, del gravamen a los movimientos financieros, del impuesto predial, del impuesto de registro, de los derechos notariales y de conexión de servicios públicos) o que son necesarios por exigencias del mercado (gastos fiduciarios, de publicidad y de ventas del proyecto), los cuales inciden en el precio del suelo para la determinación del monto a pagar por plusvalía. Para finalizar este acápite, invocó la definición de costos indirectos del Concepto Nro. 80112-EE75841 del 29 de septiembre de 2011 de la Contraloría General de la República y destacó que son aquellos requeridos para ofrecer la disponibilidad del servicio. 2.

Expedición extemporánea de los actos acusados, falta de competencia y violación directa de la ley. Advirtió que los artículos 6 y 7 del Decreto Distrital 020 de 2011 establecen que el efecto plusvalía debe determinarse en un plazo inmodificable, cuyo desconocimiento supone que Catastro Distrital pierde competencia para proferir el acto administrativo.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Con base en lo anterior, afirmó que la entidad demandada determinó de forma extemporánea el efecto plusvalía debido a que la Resolución Nro. 1498 de 2017 fue proferida pasados 18 meses desde el momento en el que la Secretaría Distrital de Planeación remitiera la información de los predios objeto de licenciamiento y 33 meses después de la expedición del Decreto Distrital 562 de 2014.

Por lo anterior, estimó violados los artículos 6, 29, 121 y 209 de la Constitución. Indicó que la expedición inoportuna del acto de determinación constituye una infracción formal a las reglas previstas en el Decreto Distrital 016 de 2013, y también conlleva una afectación sustancial, más cuando asigna el pago de $843.320.000 por concepto de participación en plusvalía. Solicitó al a quo que, sobre este punto, aplicara el precedente horizontal contenido en la sentencia del 31 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en el proceso 2015-00308-00.

En esta providencia, se declaró la nulidad de actos de determinación de la plusvalía por metro cuadrado porque superaron el plazo legal de 60 días hábiles. Transcribió apartes de la sentencia del 19 de junio de 2008, expedida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, exp. 0316-05, C.P. Jesús María Lemos Bustamante. Con base en ella, insistió en que Catastro Distrital se extralimitó en sus competencias temporales, debido a que de conformidad con el Decreto Distrital Nro. 020 de 2011 ya había finalizado la oportunidad para expedir el acto administrativo.

Además, citó la sentencia del 22 de febrero del 2000 del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. S-051, que definió la violación directa de la ley. Reiteró que la determinación del efecto plusvalía es una facultad regulada y, en consecuencia, si ya había transcurrido el término legal, Catastro Distrital debía abstenerse de determinar el efecto plusvalía por metro cuadrado.

Adicionalmente, comentó que a pesar de que el contenido de la Resolución Nro. 1096 de 2018 no corresponde formalmente con la liquidación de la participación en plusvalía, la entidad demandada ordenó su inscripción, lo que supone una usurpación de funciones, pues el artículo 11 del Decreto Distrital Nro. 020 de 2011 ordena que la liquidación del monto de la participación la efectuará la Secretaría Distrital de Hacienda.

Oposición de la demanda Catastro Distrital controvirtió las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos: 1. Sobre la incorrecta valoración de los costos y sus efectos en la liquidación de la plusvalía aplicable al proyecto Indicó que el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 prevé como hecho generador la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción o ambos a la vez.

De esta forma, el efecto plusvalía se calcula teniendo en cuenta el máximo potencial que permite la norma antes y después de la acción urbanística. Señaló que el artículo 77 ibidem prevé que, en el análisis del efecto plusvalía, el potencial edificatorio es el resultado de la aplicación de los respectivos índices de Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 ocupación y de construcción junto con las variables volumétricas antes y después de la acción urbanística.

Advirtió que no hay una norma que regule el porcentaje de incidencia del valor del lote sobre las ventas en la elaboración de los avalúos debido a que corresponde al resultado de la aplicación del método residual para determinar el valor del terreno. Destacó que las ventas corresponden a productos inmobiliarios comparables con el proyectado en el ejercicio residual, y que los costos y la utilidad deben estar adoptados según las condiciones de la obra.

Manifestó que el cálculo realizado por Catastro Distrital se efectuó de acuerdo con lo establecido en los artículos 4 y 14 de la Resolución IGAC Nro. 620 de 2008, considerando que se plantearon proyectos inmobiliarios en los dos escenarios normativos de acuerdo con la norma urbanística reglamentada, se desarrolló la investigación para determinar el valor de venta adoptado y los costos de construcción. Insistió en que el porcentaje de incidencia del valor del suelo sobre las ventas es resultante de la aplicación del método residual y tiene en cuenta variables como la norma urbanística, las ventas y los costos de construcción de acuerdo con el producto inmobiliario y la utilidad esperada.

Resaltó que, si se realizara el análisis del valor del terreno con la incidencia del mismo, no podría superar el 20% porque las variables referidas no estarían acordes con el producto inmobiliario y se incumpliría la Resolución IGAC Nro. 620 de 2008. Aclaró que los costos de construcción se tomaron según el prototipo inmobiliario resultante de la aplicación de las normas urbanísticas y que la utilidad se contempló de acuerdo con lo parametrizado por Catastro Distrital, todo teniendo en cuenta que la fecha en la cual se realizan los potenciales desarrollos corresponde al 12 de diciembre de 2014, cuando entró en vigencia el Decreto Distrital 562 de 2014.

Explicó que los costos directos se adoptaron de las tipologías constructivas realizadas por el Catastro Distrital para cada producto inmobiliario resultante de la aplicación de la norma y los valores determinados en estos presupuestos de obra se toman como costos directos. Indicó que el método de avalúo utilizado fue el previsto en los artículos 4, 14 y 27 de la Resolución IGAC Nro. 620 de 2008, según el cual el valor del terreno es igual a las ventas totales, menos los costos totales y la utilidad esperada.

Así, sostuvo que los costos directos se determinaron bajo una tipología constructiva, que consta de un presupuesto general y un análisis de precios unitarios. Por lo tanto, las diferencias entre costos corresponden a un estudio técnico y no una proporción para los proyectos. Precisó que la comparación realizada por la demandante con otros proyectos es errónea considerando que los productos inmobiliarios de la muestra 2-335 son estrato 6 y los puntos 4-10 y 4-34 corresponden a oficinas, ambos ubicados al norte de la ciudad.

Adujo que, si bien es cierto cuando aumenta el tamaño del proyecto también lo hace el costo de cimentación, de igual modo lo es que el incremento del área de la obra supone que el costo por metro cuadrado tiende a la baja por la compra de volúmenes de material de construcción, por lo que la afirmación de la actora carece de sustento técnico.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Relató que el efecto plusvalía no puede considerarse una obligación urbanística, pues ella se establece de acuerdo con el impacto que el proyecto edificatorio origine en el sector en que se localice el inmueble y el beneficio que el mismo genere para el desarrollador4.

En cambio, la participación en plusvalía es un tributo que se aplica al incremento del valor del suelo por un beneficio normativo, como ocurrió en este caso. Aseguró que el valor de las cargas urbanísticas por mayor edificabilidad es tenido en cuenta por Catastro Distrital para determinar la estructura de costos asumidas por la actora, así como en el desarrollo del ejercicio residual para el segundo escenario normativo, esto es, el posterior a la acción urbanística.

Por lo tanto, “el valor del suelo resultante ya contempla en los descuentos que se realizan, estos costos, es decir, al valor del efecto plusvalía ya se le ha descontado el valor de las cargas”5. Recalcó que los costos indirectos utilizados en los actos acusados corresponden a los legalmente establecidos y de la misma forma señaló que la demandante no aportó soportes concluyentes de otros costos indirectos en los cuales incurrió. 2.

Sobre la expedición extemporánea de los actos acusados, falta de competencia y violación directa de la ley. Explicó que, de conformidad con la jurisprudencia6, por regla general, el vencimiento de un término no despoja a la administración de la facultad de adoptar una decisión. Lo anterior tiene como excepción el silencio administrativo positivo, condición que debe señalarse expresamente en la ley, lo cual no ocurre en el presente caso.

Anotó que existen términos preclusivos, cuyo vencimiento hace que la Administración pierda competencia, y perentorios, en los que no se pierde la facultad de adoptar la decisión. Respecto del trámite para liquidar el efecto de Plusvalía, señaló que el Consejo de Estado consideró de forma expresa que los términos son perentorios y no preclusivos7.

En ese sentido, concluyó que el demandante trae a colación un supuesto antecedente horizontal que no puede calificarse de precedente porque no ha sido reiterado de forma predecible por los jueces y que, en todo caso, es contrario al precedente del Consejo de Estado. Al efecto, citó diferentes pronunciamientos emitidos por esta Corporación con el propósito de recalcar que los plazos establecidos son perentorios, y no contemplan la perdida de competencia derivada de su incumplimiento8.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, declaró la nulidad parcial de la Resolución Nro. 1498 del 15 de septiembre de 2017 y la nulidad total de la Resolución Nro. 1096 del 25 de julio de 2018, con fundamento en las siguientes consideraciones: Indicó que el hecho generador de la participación en plusvalía requiere que el municipio o distrito adopte el tributo mediante acuerdos de carácter general y que, 4 Citó el artículo 16 del Decreto Distrital 562 de 2014 y una sentencia de la Corte Constitucional sin identificar. 5 Samai, índice 2, PDF del cuaderno de primera instancia, página 272. 6 Invocó la sentencia del 13 de octubre de 2016, exp. 20983, (no identifica al ponente) 7 Citó las sentencias del 13 de octubre de 2016 No. 20983 C.P Martha Teresa Briceño de Valencia y del 30 de agosto de 2017 No. 20805 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Citó las sentencias del 25 de septiembre de 2017 No. 21596 C.P Stella Jeannette Carvajal Basto y del 14 de agosto de 2019 No. 11001-03-15-000-2019-00081-01 C.P. Nicolás Yepes Corrales.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 en vigencia del acuerdo municipal o distrital, se produzca una acción urbanística que autorice un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo, mediante 3 supuestos: i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de los usos del suelo, o iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez9.

Señaló que el Decreto Distrital 562 del 12 de diciembre de 2014 reglamentó las condiciones urbanísticas para el tratamiento de renovación urbana, el cual fue modificado por el Decreto 575 de 2015. Posteriormente fue expedido el Decreto Distrital 079 de 2016, por medio del cual se derogaron las disposiciones antes mencionadas y se creó un régimen de transición respecto a la participación en plusvalía para aquellas situaciones que se hayan tramitado o se adelanten con base en las normas derogadas.

Luego, “en atención a que, la parte actora considera que el englobe o integración predial no está configurado como hecho generador”10, afirmó que la Resolución Nro. 1498 de 2017 contempló que dos o más predios que se integren o engloben pueden generar un incremento en el aprovechamiento del suelo, lo cual permitiría una mayor área edificada, siendo el englobe el hecho generador cada vez que el predio resultante del mismo adquiera la potencialidad de una mayor edificabilidad que la norma le autoriza.

Indicó que el Consejo de Estado expidió la Sentencia de Unificación 2020CE-SUJ- 4-006 (exp. 2354011), en la que se estableció que el procedimiento administrativo que someta a englobe unos predios no concreta alguno de los aspectos del hecho generador de la participación en plusvalía. En consecuencia, manifestó que “al analizar el contenido del Decreto 079 de 2017, que como se mencionó, donde se encuentran los predios de la parte demandante que se sometieron a englobe o integración predial, no hubo aumento de los aprovechamientos máximos permitidos por la acción urbanística anterior, esto es, los establecidos en el Decreto 562 de 2014 es que la Sala considera que los actos acusados, deben ser declarados nulos”12.

Destacó que la licencia de construcción no determina la existencia del hecho generador en el caso concreto, por lo cual se relevó del estudio de analizar los demás problemas jurídicos. El a quo no impuso condena en costas porque no encontró demostrada su causación. Finalmente, se pone de presente que uno de los magistrados que integró la Sala de decisión de primera instancia salvó el voto porque, en su concepto, el fallo desconoció el principio de justicia rogada en cuanto que la declaratoria de nulidad se sustentó en un cargo no propuesto por la sociedad actora.

Recurso de apelación Catastro Distrital apeló con base en 8 cargos que, por estar íntimamente relacionados entre sí, se resumirán de forma conjunta: 9 Citó la sentencia de unificación del 3 de diciembre de 2020 No. 23540 C.P Julio Roberto Piza Rodríguez. 10 Samai del Tribunal, índice 41, página 12. 11 Citó la sentencia del 3 de diciembre de 2020, C.P Julio Roberto Piza Rodríguez. 12 Samai del Tribunal, índice 41, página 13.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Manifestó que el a quo interpretó de forma errónea el primero de los cargos propuestos por Alianza Fiduciaria S.A., para demostrar esta afirmación, transcribió algunos apartes de la demanda y destacó que su propósito fue discutir el calculó del efecto plusvalía y no su hecho generador.

Sostuvo que el Tribunal aplicó la regla jurisprudencial establecida por el Consejo de Estado sobre el hecho generador, en sentencia de unificación del 3 de diciembre de 2020, a pesar de que dicho tema no estaba en discusión. De esta forma, consideró violado los principios de justicia rogada13, tal como se expuso en el salvamento de voto del magistrado disidente, y de congruencia, pues resolvió el litigio con base en una regla jurisprudencial que era inaplicable en la medida que Alianza Fiduciaria S.A. no discutía el hecho generador.

Insistió en que la sentencia de unificación citada versó sobre la determinación del hecho generador del efecto plusvalía previsto y la interpretación de la expresión “autorización específica” del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, por lo que no resulta aplicable al caso concreto ya que no era un hecho en discusión. Afirmó que, en gracia de discusión, si se considera aplicable la sentencia de unificación, ella no existía para el momento en que se profirieron los actos acusados en los años 2017 y 2018, momento para el cual la posición jurisprudencial mayoritaria era contraria.

Señaló que la aplicación retroactiva de la jurisprudencia desconoce los principios de seguridad jurídica14, confianza legítima, irretroactividad de la ley y la jurisprudencia15 y la aplicación uniforme del derecho16. Además, violó los artículos 8.1 y 25 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y el debido proceso, los cuales ordenan que nadie puede ser juzgado sin leyes preexistentes al acto que se le imputa17.

Oposición al recurso de apelación Afirmó que en el escrito de la demanda se solicitó la nulidad total de los actos administrativos señalando que son abiertamente ilegales y que se discutió la fundamentación en directrices jurisprudenciales que fueron corregidas por la sentencia del 3 de diciembre de 2020. Manifestó que la sentencia de unificación es aplicable porque expresamente señala que rige para los trámites pendientes de resolver en sede administrativa y judicial, lo que es acorde con el sistema constitucional y legal, pues predomina la 13 Citó la sentencia T-553 de 2012 y la sentencia del 18 de febrero de 2016, exp.

(sic) 2087, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 14 Citó las sentencias del 05 de diciembre de 2011, No.16532, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; del 10 de septiembre de 2014 No. 19402, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 12 de diciembre de 2014 No. 18944, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 26 de febrero de 2015 No. 20349 y 19526, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y Jorge Octavio Ramírez, respectivamente; del 19 de noviembre de 2015 No. 21064, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 25 de septiembre de 2017 No. 21596, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 07 de noviembre de 2017 No. 20596, C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 03 de mayo de 2018 No. 20612 del 03 de mayo de 2018, C.P. Milton Chaves García, y del 18 de julio y 18 de octubre de 2018 No. 21941 y 21698, C.P. Milton Chaves García. 15 En este punto se refirió a la sentencia del 4 de septiembre de 2017, exp. 57279, del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. 16 Invocó la sentencia del 27 de marzo de 2007, exp. 2000-02513-01, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado 17 También citó las sentencias T-180 A de 2010, T-538 de 1994 y T-744 de 2005, así como el fallo del 4 de mayo de 2011, exp. 19957, de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 uniformidad y coherencia de las decisiones judiciales, los principios de igualdad, eficiencia y celeridad procesal, y la garantía de los derechos fundamentales.

En gracia de discusión, si se considera que la demanda no cuestionaba el hecho generador, sino el cálculo del efecto plusvalía, la conclusión necesariamente es la misma: los actos acusados están viciados de nulidad pues su estructura de costos se fundamentó en el hecho generador equivocado, debido a que en lugar de basarse en el Decreto Distrital 562 de 2014, lo hicieron en las licencias urbanísticas.

Advirtió que al analizar los avalúos de Catastro Distrital se evidencia el uso erróneo de la información de la licencia urbanística, de la determinación de los costos totales y del entendimiento de la actividad de la construcción. Luego de reiterar lo expuesto en la demanda, afirmó que en el informe técnico no se especifican las fuentes de información utilizadas para determinar el tamaño de las unidades, el tipo de proyecto, las áreas correspondientes a puntos fijos, circulaciones, entre otros aspectos.

Indicó que, a pesar de las objeciones presentadas en el recurso de reposición, la demandada no desvirtuó las fuentes y los estudios de mercado presentados18. Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de la Resolución Nro. 1498 del 15 de septiembre de 2017 y la Resolución Nro. 1096 del 25 de julio de 2018, mediante las cuales Catastro Distrital determinó el efecto plusvalía bajo el escenario del Decreto Distrital 562 de 2014, de conformidad con el régimen de transición del artículo 3 del Decreto Distrital 079 de 2016, con relación a los inmuebles que hacen parte de la Integración Predial Nro. 63 que pertenecen al patrimonio autónomo denominado Fideicomiso Edificio Central, de quien es vocera Alianza Fiduciaria S.A. 1.

Sobre los principios de congruencia y de justicia rogada En el presente asunto, Catastro Distrital manifiesta que la sentencia de primera instancia se extralimitó al decidir más allá del problema jurídico planteado por las partes, pues la controversia no versaba sobre la configuración del hecho generador, sino que se cuestionó el cálculo del efecto plusvalía. Por este motivo, consideró que en este caso no era aplicable la sentencia de unificación invocada por el a quo.

Para resolver el asunto, resulta relevante señalar que el artículo 281 del Código General del Proceso dispone que la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y pretensiones de la demanda y con las excepciones que aparezcan probadas. Así mismo, los artículos 280 ibidem y 187 de la Ley 1437 de 2011 disponen que la sentencia debe ser motivada realizando un análisis crítico de los razonamientos legales que fundamentan sus conclusiones, de ahí que la parte resolutiva deba contener la decisión expresa sobre cada una de las pretensiones de la demanda y de las excepciones19. 18 Transcribió apartes de la sentencia del 16 de junio de 2022, exp. 24361, proferida por esta Sección. 19 Al respecto la presente sala se ha referido en las siguientes sentencias: 25 de mayo de 2023, No. 27174 y 21 de septiembre de 2023, No. 27560 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia en sus dos facetas: la armonía entre la parte motiva y la resolutiva de la decisión (interna) y la concordancia con lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación (externa), de suerte que este principio según la jurisprudencia de esta Corporación: “persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante”20.

De lo anterior se desprende que una sentencia incongruente es aquella que, aunque esté centrada en los aspectos que integran el debate litigioso excede lo solicitado en la demanda (ultrapetita) o porque reconoce algo que no se solicitó (extrapetita).21 En conexión con lo anterior, el principio de justicia rogada, por un lado, le impone al interesado la carga de exponer los argumentos que sustentan su pretensión de nulidad en la demanda22 y le impide proponer nuevos cargos durante el trámite judicial23, y por el otro, le prohíbe al juez analizar los argumentos no propuestos en el escrito de la demanda, so pena de incurrir en una sentencia extra petita24.

Aplicado lo anterior al caso concreto, la Sala advierte que le asiste razón al apelante considerando que a lo largo del texto de la demanda no es posible concluir que la actora cuestionara la configuración del hecho generador de la participación en plusvalía. En efecto, de los cargos propuestos y la argumentación contenida en la demanda, se observa que el litigio se enmarca sólo en: i) la incorrecta valoración de los costos y sus efectos en la determinación del efecto plusvalía sobre los predios de la demandante y ii) la falta de competencia temporal y violación directa de la ley por la presunta expedición extemporánea de los actos acusados.

Pese a lo anterior, la sentencia de primera instancia no analizó estos puntos, sino que fundamentó la nulidad de los actos acusados en que la licencia de construcción no constituye el hecho generador del tributo, aspecto que, se insiste, no es objeto de la controversia planteada. En la oposición a la apelación, Alianza Fiduciaria S.A. indicó que la demanda sí controvirtió el hecho generador y la regla jurisprudencial invocada en la parte considerativa de la Resolución Nro. 1498 de 2017, postura de la Jurisdicción que, a su juicio, fue corregida por la Sentencia de Unificación 2020CE-SUJ-4-006 del 3 de diciembre de 2020.

Para decidir respecto de lo anterior, se observa que la demanda expuso lo siguiente: 20 Sentencia del 14 de agosto de 2013, No. 18580, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 21 Sobre el particular se puede consultar la Sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 16 de septiembre de 2010, exp. 16605 C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 22 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 12 de agosto de 2021. Exp. 23923. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 11 de julio de 2019, exp. 21636, CP: Milton Chaves García. 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia del 3 de agosto de 2016, exp. 20865, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. En el mismo sentido, ver sentencias del 16 de septiembre del 2010, exp. 16605, C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, y del 30 de agosto de 2017, exp. 20778, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Reiteradas en sentencias del 30 de julio de 2020, exp. 24179 C.P. Milton Chaves García y del 14 de julio de 2022, exp. 26024, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 “Entonces resulta que si bien la UAECD (Catastro Distrital) pretendió dar cumplimiento a las líneas jurisprudenciales sobre las integraciones inmobiliarias que transcribe en la parte considerativa de la Resolución 1498 de 2017, en el sentido de considerar que el hecho generador no acaece con la sola expedición del acto administrativo general contentivo de una acción urbanística, sino que se requiere de una autorización específica que concrete ya sea la destinación del inmueble a un uso más rentable o el incremento el (sic) aprovechamiento del suelo, como lo es el caso de las licencias urbanísticas, en el desarrollo del ejercicio efectuado de manera particular y concreta para los predios objeto de este mecanismo de control omitió incorporar todos los elementos asociados al desarrollo del proyecto, de tal suerte que incurrió en diferentes errores que afectan el cálculo”25 (subraya la Sala).

Del aparte transcrito se desprende que la demandante no controvirtió el hecho generador, sino que la referencia que se realizó al respecto tuvo como objetivo insistir en los cuestionamientos al cálculo del efecto plusvalía por metro cuadrado. Entonces, se reitera, la sentencia de primera instancia desconoció los principios de congruencia y justicia rogada.

La actora, en la oposición al recurso, también sostuvo que la sentencia de unificación invocada por el Tribunal es aplicable porque en ella se dijo expresamente que rige para los trámites pendientes de resolver en sede administrativa y judicial. Empero, como se explicó previamente, esto solo es aplicable si la demanda controvirtió el hecho generador invocado por la entidad demandada.

Situación que no se cumplió en este caso, lo que impide aplicar la sentencia de unificación por no tener relación con ninguno de los cargos de nulidad propuestos. Con base en lo expuesto, la apelación de la parte demandada prospera. Sin embargo, no es suficiente para negar las pretensiones, pues para ello es necesario estudiar los cargos de la demanda que no han sido objeto de estudio.

De lo contrario, se denegaría el derecho de acceso a la administración de justicia de la actora. 2. Delimitación de los cargos de nulidad que serán estudiados La Sala advierte que, en la oposición a la apelación, Alianza Fiduciaria S.A. afirmó que, aun si se considera que no cuestionó la configuración del hecho generador, los actos acusados deben ser anulados porque i) la estructura de costos se fundamentó en el hecho generador equivocado, debido a que en lugar de basarse en el Decreto Distrital 562 de 2014, lo sustentó en las licencias urbanísticas; y ii) en el informe técnico no se especifican las fuentes de información utilizadas para determinar el tamaño de las unidades, el tipo de proyecto, las áreas correspondientes a puntos fijos, circulaciones, entre otros aspectos.

Empero, se observa que dichos argumentos no fueron propuestos en la demanda, de tal modo que no podrán ser objeto de estudio en aplicación del principio de justicia rogada que, se reitera, le prohíbe a la actora presentar nuevos cargos de nulidad durante el trámite judicial posterior. Por lo expuesto, la Sala limitará su estudio a los cargos propuestos en la demanda, que versan sobre la competencia temporal de Catastro Distrital para proferir los actos acusados y la existencia de errores en el cálculo de la plusvalía por metro cuadrado. 25 Samai, índice 2, PDF del cuaderno de primera instancia, páginas 25 a 26.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 3. Sobre la falta de competencia temporal y la violación directa de la ley La demandante señaló que el artículo 6 del Decreto Distrital 020 de 2011 (vigente para la época de ocurrencia de los hechos de la demanda y de expedición de los actos acusados) establece un término inmodificable de 60 días para determinar el mayor valor por metro cuadrado del predio sujeto al efecto plusvalía y que, en caso de no cumplirse, conlleva la pérdida de competencia de Catastro Distrital para proferir los actos administrativos acusados.

En este contexto, destacó que la Resolución Nro. 1498 de 2017 fue expedida pasados 18 meses contados desde el momento en el que la Secretaría Distrital del Planeación remitió la información de los predios objeto de licenciamiento y 33 meses después de la expedición del Decreto Distrital 562 de 2014. Para decidir sobre este punto, se pone de presente que esta Sección resolvió un cargo de nulidad similar en la sentencia del 11 de marzo de 202126.

En esa ocasión, precisó que la primera fase del procedimiento del artículo 80 de la Ley 388 de 1997 determina el monto con el que el municipio o distrito participará del plusvalor, pero no liquida de forma individual la participación por cada predio inmerso en la zona o subzona de la acción urbanística. Entonces, en esta fase del procedimiento la administración “se limita a cuantificar el plusvalor previa comparación entre el precio comercial del metro cuadrado del terreno, según la normativa territorial anterior, y el precio de referencia del metro cuadrado con ocasión de la acción urbanística generadora de la plusvalía, diferencia que resultará en el plusvalor”.

Con base en lo anterior, la Sala concluyó que, en ese caso, el acto acusado solo identificó la zona dentro de la cual están ubicados los predios y fijó el monto del porcentaje con el que participa la entidad territorial, pero “no complace los requisitos para ser considerado como liquidación oficial definitiva, por el hecho de que no reúne todos los elementos de la obligación que permitan hallar la cuota y deuda tributaria, en los términos del artículo 712 del ET, aplicable por la ya explicada remisión normativa”.

De esta manera, en el fallo del 11 de marzo de 2021, se señaló que el incumplimiento de los términos del artículo 80 de la Ley 388 de 1997 no supone un vicio de nulidad en la expedición de este tipo de resoluciones, “por no ser este el acto de liquidación definitiva e individual que permitiría controlar ese aspecto de la formación del acto administrativo en cuanto a la obligación particular de la actora y porque, en la medida en que no se demandó la liquidación definitiva sino la resolución que fija de manera general la participación del municipio en el plusvalor, la Sala ha entendido que por lo menos para dicho procedimiento específico, se trata de términos perentorios y no preclusivos de la Administración”.

Las anteriores conclusiones son aplicables al asunto bajo examen, pues la Resolución Nro. 1498 de 2017 (modificada por la Resolución Nro. 1096 de 2018) no determinó de forma definitiva el tributo, sino que se limitó a cuantificar el plusvalor por metro cuadrado, conforme con lo expuesto en su Anexo 1, así27: “Artículo 1°. Determinar el efecto plusvalía por metro cuadrado sobre los predios que se identifican en el cuadro anexo n.° 1 de este acto administrativo los cuales fueron reportados por los Curadores Urbanos y la Secretaria Distrital de Planeación como sujetos al régimen de transición establecido en el artículo 3 del Decreto Distrital 079 de 2016 por haber sido licenciados dando aplicación al Decreto Distrital 562 de 2014, conforme con el ejercicio de cálculo del efecto plusvalía realizado por esta Unidad.

Parágrafo 1. En el Cuadro Anexo n.° 1 se identifica respecto de cada inmueble la matrícula inmobiliaria individual y matriz, la dirección, el código homologado de identificación predial 26 Sentencia del 11 de marzo de 2021 No. 24277 CP: Julio Roberto Piza Rodríguez reiterada en la Sentencia del 5 de agosto de 2021 No. 25315 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 27 Samai, índice 2, PDF del Tomo III de antecedentes, páginas 121 y 125.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 (CHIP) y el valor del efecto plusvalía como consecuencia del cálculo efectuado para la determinación del efecto plusvalía. (…) No. CHIP Matrícula Dirección COD- INTEGRACIÓN VALOR PLUSVALÍA M2 PREDIO MATRIZ (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) 38.

AAA0073NMSY 050C00987796 CL. 25 31 A 10 63 $ 5.604.000.00 39. AAA0073NMTD 050C00143422 CL. 25 31 A 24 63 $ 5.604.000.00 40. AAA0073NOFZ 050C00496720 CL. 25 BIS 31 A 13 63 $ 5.604.000.00 41. AAA00073NOHK 050C00063511 CL. 25 BIS 31 A 07 63 $ 5.604.000.00 42. AAA0073NOJZ 050C000876770 KR 31 A 25 25 63 $ 5.604.000.00 (…)” La Sala advierte que la actora, en este punto, solicitó al a quo aplicar el precedente horizontal contenido en la sentencia del 31 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en el proceso 2015-00308-00.

Empero, dicha providencia no constituye un precedente vinculante para esta Corporación, pues el Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Por lo anterior, lo expuesto en el fallo invocado por la demandante no impide reiterar el criterio acogido en la providencia del 11 de marzo de 2021, proferida por esta Sección. En este punto, Alianza Fiduciaria S.A. también señaló que, aunque la Resolución Nro. 1096 de 2018 (que decidió el recurso de reposición) no liquidó el tributo, la entidad demandada usurpó las funciones de la Secretaría Distrital de Hacienda por ordenar su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria.

Al respecto, el artículo 10 del Decreto Distrital 020 de 2011 prevé que, una vez expedidos y en firme los actos proferidos por Catastro Distrital, dicha entidad los enviará “a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos solicitando la inscripción del gravamen en el folio de matrícula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles (…)”. Con base en lo anterior, la demandada no usurpó funciones de la Secretaría Distrital de Hacienda, pues existe una norma del orden local que expresamente le asigna esta función a Catastro Distrital con relación a los actos de cuantificación del plusvalor por metro cuadrado.

Por lo expuesto, estos cargos de la demanda no prosperan. 4. Sobre el cálculo del efecto plusvalía La demandante señaló que la Administración cometió errores respecto de la determinación de los costos totales del proyecto manifestando que, por un lado, los valores utilizados no son uniformes con relación a otros proyectos que fueron objeto de la determinación del efecto plusvalía, y por el otro, omitió incorporar todos los elementos asociados al desarrollo del proyecto inmobiliario.

De esta forma, afirma que hubo vicios en la aplicación del método residual. Al respecto, los actos demandados tienen por objeto la liquidación del efecto plusvalía derivado del mayor aprovechamiento del suelo. Esa liquidación debe hacerse según el procedimiento indicado en el artículo 77 de la Ley 388 de 1997, que dispone: “ARTÍCULO 77.- Efecto plusvalía resultado del mayor aprovechamiento del suelo.

Cuando se autorice un mayor aprovechamiento del suelo, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. Se determinará el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias; con características geoeconómicas homogéneas, Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. En lo sucesivo este precio servirá como precio de referencia por metro cuadrado. 2.

El número total de metros cuadrados que se estimará como objeto del efecto plusvalía será, para el caso de cada predio individual, igual al área potencial adicional de edificación autorizada. Por potencial adicional de edificación se entenderá la cantidad de metros cuadrados de edificación que la nueva norma permite en la respectiva localización, como la diferencia en el aprovechamiento del suelo antes y después de la acción generadora. 3.

El monto total del mayor valor será igual al potencial adicional de edificación de cada predio individual multiplicado por el precio de referencia, y el efecto plusvalía por metro cuadrado será equivalente al producto de la división del monto total por el área del predio objeto de la participación en la plusvalía.” Por su parte, el Decreto Distrital 020 de 2011, por medio del cual se definen los lineamientos para el cálculo y liquidación de la participación del efecto plusvalía en el Distrito de Bogotá, establece por medio del artículo 5 que el cálculo del efecto plusvalía por mayor aprovechamiento se debe tener en cuenta: “(…) el potencial adicional de edificación que resulta de la diferencia entre los aprovechamientos potenciales máximos permitidos antes y después de la acción urbanística generadora de plusvalía, según lo establecido en la normativa vigente de avalúos, en particular el Decreto Nacional 1420 de 1998 y la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC- y demás normas que los adicionen, sustituyan o modifiquen, así como las metodologías instrumentadas para tal fin por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD-.

Una vez definido dicho potencial adicional, se establecerán los valores comerciales del suelo, según las disposiciones vigentes en la materia.” Al respecto, el artículo 27 de la Resolución IGAC Nro. 620 de 2008 indica que, cuando se autorice un mayor aprovechamiento del uso del suelo, el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en la zonas o subzonas beneficiadas, con características geoeconómicas homogéneas, antes y después de la acción urbanística generadora de plusvalía, se determinará con el método (técnica) residual y/o de mercado.

En concordancia, el artículo 4 ibidem establece que el método residual es aquel que tiene como propósito establecer el valor comercial del bien y señala que: “Para encontrar el valor total del terreno se debe descontar, al monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo. Es indispensable que además de la factibilidad técnica y jurídica se evalúe la factibilidad comercial del proyecto, es decir la real posibilidad de vender lo proyectado".

Ahora, para decidir este punto de la demanda, se observa que, con relación a los costos directos, Alianza Fiduciaria S.A. puso de presente que su estimación fue negativa (-4,71%) con relación a los costos anteriores a la acción urbanística. De igual modo, manifestó que esta variación no es uniforme con otros proyectos objeto de la determinación del plusvalor por metro cuadrado (concretamente invoca las Integraciones Prediales Nros. 2-335, 4-10 y 4-34), que tuvieron incrementos hasta del 38%, sin que exista, a su juicio, fundamento técnico o legal para el trato diferenciado, lo que vulnera los principios de igualdad y de neutralidad.

Por lo anterior, para la demandante, Catastro Distrital debió tener como costo directo el valor inicial e incrementarlo en un 14,77%, que corresponde a la variación que tuvo el proyecto que más se asemeja al que es objeto del proceso, con el fin de que se tenga en cuenta el gasto de cimentación del edificio por el aumento del número de pisos y uso de duplicadores requeridos para los parqueaderos.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Sobre este punto, la Sala observa que este argumento fue planteado en términos idénticos en el recurso de reposición interpuesto contra la decisión inicial de Catastro Distrital28.

Debido a lo anterior, en la Resolución Nro. 1096 de 2018, la demandada indicó que los proyectos aludidos por Alianza Fiduciaria S.A., tanto en la demanda como en el recurso administrativo, “no son comparables al punto de investigación objeto de estudio por tener características distintas en relación con los productos inmobiliarios de cada uno de los puntos de investigación citados, por lo tanto los costos de construcción y los valores de venta son diferentes”29.

Pese a lo anterior, la sociedad actora no expuso en la demanda los motivos por los que considera que los proyectos invocados en este proceso y en el recurso de reposición sí son comparables. De igual modo, no allegó algún elemento de juicio que permitiera determinar si Catastro Distrital omitió el estudio de los gastos de cimentación del edificio o del uso de duplicadores.

Conforme con lo expuesto, Alianza Fiduciaria S.A. no acreditó la violación del derecho a la igualdad ni del principio que denominó de neutralidad, pues incumplió su carga de desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, en la medida en que omitió señalar de forma específica los elementos con los cuales difiere en la determinación de los costos directos.

En cuanto a las cargas urbanísticas, la demandante mencionó que la demandada aplicó un valor menor al efectivamente pagado alegando que corresponde a la referencia para el año 2014, para el cual se realiza el cálculo del efecto plusvalía. Sin embargo, para la actora, esta afirmación no es cierta porque la autorización específica objeto de comparación no corresponde al Decreto Distrital 562 de 2014, sino a la Licencia de Construcción Nro. 16-2-0496, tal como lo reconoce la Resolución Nro. 1498 de 2017.

Sobre este punto, se observa que el documento denominado “CÁLCULO DEL EFECTO PLUSVALÍA PARA INTEGRACIONES PREDIALES, BAJO EL ESCENARIO DEL DECRETO 562 DE 12 DE DICIEMBRE DE 2014, CUYOS PREDIOS SE ENCUENTRAN EN TRANSICIÓN DEL ARTÍCULO 3 DEL DECRETO DISTRITAL 079 DE 22 DE FEBRERO DE 2016 (TERCERA ENTREGA)”30, que hace parte integral de la Resolución Nro. 1498 de 201731, identificó la acción urbanística con base en la cual se determinaría el mayor valor por metro cuadrado, así: “El hecho generador de plusvalía para este cálculo, es la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, según lo determinado por la SDP (Secretaría Distrital de Planeación), el cálculo del mismo se corrobora al realizar la comparación de la máxima área construible resultante de la aplicación de la normatividad antes de la acción urbanística Decreto Distrital 190 de 2004, y la obtenida por la aplicación de la acción urbanística Decreto 562 de 2014.

(…) El cálculo del potencial de edificabilidad para el escenario después de la acción urbanística, se realizó con base en la información reportada en las licencias de construcción suministradas por las Curadurías Urbanas, de acuerdo a lo concertado con la SDP y los lineamientos definidos por la SIE, con base en lo establecido en el artículo 3 del Decreto Distrital 079 de 2016, esto con el fin de realizar una estimación del efecto plusvalía sobre la información real de cada uno de los proyectos licenciados bajo el Decreto Distrital 562 de 2014”32. 28 Samai, índice 2, PDF del Tomo IV de los antecedentes administrativos, páginas 19 a 21. 29 Samai, índice 2, PDF del Tomo III de antecedentes, página 282. 30 Ibidem, página 51. 31 Ibidem, páginas 122 a 123. 32 Samai, índice 2, PDF del Tomo III de los antecedentes administrativos, página 68.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Lo anterior explica que el acto que decidió el recurso de reposición manifestó que el valor de la carga urbanística corresponde al determinado por Catastro Distrital para el 201433.

Pese a lo anterior, la demandante no desacreditó que la acción urbanística haya ocurrido en el año 2014, por lo que la Sala concluye que no hay motivo para tener en cuenta el valor de las cargas urbanísticas pagadas con posterioridad. En cuanto a los costos indirectos, Alianza Fiduciaria S.A. reprochó que la Administración no incluyera los siguientes conceptos: i) pago del ICA, ii) gravamen a los movimientos financieros, iii) impuesto predial, iv) impuesto de registro, v) derechos notariales, vi) erogaciones de conexión a los servicios públicos, vii) gastos fiduciarios, viii) publicidad, ix) ventas del proyecto, x) personal, xi) dotación y xii) otros gastos no especificados.

Al respecto, en la Resolución Nro. 1096 de 2018 consta que Catastro Distrital incluyó los siguientes rubros: i) gastos notariales y de registro, ii) costos financieros, iii) ventas, comisiones y publicidad, iv) impuesto de delineación urbana, v) honorarios de construcción, vi) honorarios proyecto arquitectónico, vii) honorarios de gerencia de proyecto, viii) honorarios de estudios y diseños técnicos34.

De igual modo, en el documento denominado “CÁLCULO DEL EFECTO PLUSVALÍA PARA INTEGRACIONES PREDIALES, BAJO EL ESCENARIO DEL DECRETO 562 DE 12 DE DICIEMBRE DE 2014, CUYOS PREDIOS SE ENCUENTRAN EN TRANSICIÓN DEL ARTÍCULO 3 DEL DECRETO DISTRITAL 079 DE 22 DE FEBRERO DE 2016 (TERCERA ENTREGA)”35, que hace parte integral de la Resolución Nro. 1498 de 201736, señala que se incluyeron en los avalúos la carga de servicios públicos domiciliarios37.

Con base en lo anterior, no es cierto que la entidad demandada haya omitido el análisis de las erogaciones por impuesto de registro, derechos notariales, conexión a servicios públicos, gastos fiduciarios, publicidad, ventas del proyecto y personal. En cuanto a la omisión de valoración del pago de ICA, del gravamen a los movimientos financieros, del impuesto predial y de los gastos por dotación y no especificados, la Sala observa que la demandante no expone qué incidencia tiene estos conceptos en el plusvalor por metro cuadrado, ni indica qué disposición normativa fue incumplida ni qué paso del método residual exige esta valoración. De otro lado, Alianza Fiduciaria S.A. asegura que los errores en que incurrió la Administración fueron planteados en el recurso de reposición, pese a lo cual la Resolución Nro. 1096 de 2018 se limitó a justificar la actuación de la demandada con la transcripción de definiciones sin dar una respuesta de fondo.

La Sala advierte que, en el recurso de reposición, al igual que en la demanda, la actora controvirtió los costos directos e indirectos y las cargas urbanísticas. De esta forma, lo expuesto previamente en esta providencia es suficiente para demostrar que la Resolución Nro. 1096 de 2018 dio respuesta detallada a las inconformidades planteadas.

Pese a lo anterior, la demandante no desvirtuó los argumentos planteados por Catastro Distrital ni la presunción de legalidad de los actos acusados, por lo que este cargo de nulidad no está llamado a prosperar. 33 Samai, índice 2, PDF del Tomo III de los antecedentes administrativos, página 282. 34 Ibidem, páginas 283 a 284. 35 Ibidem, página 51. 36 Ibidem, páginas 122 a 123. 37 Ibidem, página 62.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00730-01 (27888) Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Finalmente, en la demanda, Alianza Fiduciaria S.A. propuso una nueva liquidación del efecto plusvalía por metro cuadrado, en la que modificó el área total vendible, el total ventas y los costos directos e indirectos.

Respecto a los últimos dos conceptos, se reitera que no se acreditaron los cargos de la demanda, por lo que no procede su modificación. En cuanto al área total vendible y el total de ventas, la demandante no propuso ningún argumento para desvirtuar los valores utilizados en los actos administrativos acusados, por lo que tampoco procede su modificación. En razón de lo expuesto, tampoco prospera este cargo. 5.

Condena en costas No se impondrá condena en costas porque no fue demostrada su causación, tal como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6. Decisión Por lo expuesto en esta providencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda.

Además, no impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia del 11 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. En su lugar: 2.

Negar las pretensiones de la demanda. 3. Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador