Radicación: 11001032500020230003200 (0650-2023) Demandante: Flor Yagil Contreras Montilla y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad Radicación: 11001032500020230008500 (1153-2023) Demandante: Antonio José Ayala Silva y otro Demandados: Nación - Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) e Instituto Financiero para el Desarrollo del Valle - INFIVALLE Tema: Excepciones previas y/o mixtas.
Fijación del litigio. Decisión sobre las pruebas. Sentencia anticipada. Artículo 182A de la Ley 1437 del 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 del 2021. AUTO INTERLOCUTORIO 1. Estando el proceso para la fijación de la fecha en la que se celebraría la audiencia inicial, se procede a resolver sobre las excepciones previas y/o mixtas; así como a fijar el litigio, decidir sobre las pruebas y, de ser procedente, correr traslado para alegar de conclusión con el fin de dictar sentencia anticipada, en el marco de los artículos 175 y 182A de la Ley 1437 de 2011, modificados y adicionados, respectivamente, por los artículos 38 y 42 de la Ley 2080 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 2. Los señores Antonio José Ayala Silva y César Augusto Matallana Mina, actuando por intermedio de apoderada, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 solicitaron que se declare la nulidad de los siguientes actos, proferidos por la CNSC e INFIVALLE, respectivamente: i) Acuerdo 2017000000416 del 28 de noviembre de 2017, «por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de méritos para proveer definidamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal del Instituto Financiero para el Desarrollo del Valle – INFIVALLE, “Proceso de Selección No. 437 de 2017 – Valle del Cauca”»; y ii) Acuerdo 009 del 15 de abril del 2016, «por medio del cual se ajusta la estructura organizacional del Instituto Financiero para el Desarrollo del Valle – INFIVALLE y se fijan las funciones generales de sus dependencias». 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011.
Radicación: 11001032500020230003200 (0650-2023) Demandante: Flor Yagil Contreras Montilla y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Por auto del 30 de mayo de 2025, este despacho admitió la demanda. 4. Mediante auto del 22 de agosto de 2025, se negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos demandados. 5.
INFIVALLE y la CNSC contestaron la demanda y propusieron las excepciones de ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control, indebida acumulación de pretensiones y ausencia de requisitos formales, caducidad, falta de agotamiento de la conciliación y falta de legitimación en la causa. Las demás excepciones planteadas se encaminaron a defender la legalidad de los actos enjuiciados. 6.
Finalizado el traslado de las excepciones, no hubo manifestación alguna de la parte demandante. II. CONSIDERACIONES 1. Sobre las excepciones 7. A continuación, el magistrado conductor del proceso se pronunciará sobre las excepciones de ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control, indebida acumulación de pretensiones y ausencia de requisitos formales, caducidad, falta de agotamiento de la conciliación y falta de legitimación en la causa.
Las demás excepciones se resolverán en la sentencia que ponga fin al proceso, por cuanto atañen al fondo del asunto. 1.1. Ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control, indebida acumulación de pretensiones, caducidad y falta de agotamiento de la conciliación 8. INFIVALLE sostuvo que se presentaba una ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control e indebida acumulación de pretensiones, ya que los actores buscaban un restablecimiento del derecho ajeno a la demanda de simple nulidad incoada.
Además, se «intenta acumular la nulidad simple de actos generales (manual de funciones y acuerdos de modernización) con nulidad de actos particulares de concurso y reclamos de puntajes». 9. Ahora bien, esta Subsección ha expresado que, conforme a los artículos 137 y 138 del CPACA es viable interponer una demanda de nulidad simple contra un acto particular o una de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto general; sin embargo, en uno y otro caso, cuando con la demanda se persiga el restablecimiento de un derecho subjetivo o ello se produzca automáticamente con la sentencia de Radicación: 11001032500020230003200 (0650-2023) Demandante: Flor Yagil Contreras Montilla y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad, el medio de control debe incoarse dentro de los 4 meses siguientes a la notificación o publicación del acto.2 10.
En anterior oportunidad, en la que se alegó que la eventual decisión anulatoria conduciría a un restablecimiento automático del derecho, esta corporación afirmó que tal afirmación carecía de fundamento legal y probatorio, pues se estaba demandando «la legalidad de un acto de carácter general, proferido por una autoridad del orden nacional, que se enmarca dentro de los parámetros establecidos en el artículo 137 del CPACA para ser enjuiciado por vía del medio de control de nulidad».3 11.
El citado entendimiento, también resulta aplicable al presente caso, pues se pretende la nulidad del acuerdo de convocatoria a un concurso de méritos y el manual de funciones de INFIVALLE. 12. En efecto, la nulidad de esos actos no acarrearía un restablecimiento automático del derecho para los actores, teniendo en cuenta que no fueron acusados actos particulares ni se elevaron pretensiones que se encaminaran a proteger un interés particular y concreto o a declarar derechos subjetivos. 13.
Además, ante la eventual prosperidad de las pretensiones, la administración deberá surtir una serie de actuaciones en las que sería muy incierto el beneficio para dichos ciudadanos. 14. Así las cosas, la sola nulidad de los acuerdos demandados no implica de manera inmediata la afectación positiva o negativa de los derechos subjetivos, pues la materialización de la decisión frente a casos concretos estará sujeta a actuaciones administrativas posteriores y eventuales. 15.
De ahí que «un entendimiento distinto podría poner el riesgo el interés general y el principio de legalidad que se reivindican en los procesos de nulidad simple».4 16. De otro lado, a partir de la premisa de que en este caso debió promoverse una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, INFIVALLE concluyó que: i) operó la caducidad del medio de control, toda vez que la demanda se presentó más de 4 meses después de la publicación de los actos demandados; y ii) se omitió el agotamiento de la conciliación como requisito de procedibilidad. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 22 de junio de 2023, radicado 11001-03-25-000- 2017-00061-00 (0253-2017). 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 8 de abril de 2021, radicado 11001-03-25-000- 2017-00468-00 (2202-2018) - 11001-03-25-000-2017-00482-00 (2263-2017).
En similar sentido puede consultarse la sentencia del 24 de septiembre de 2015, radicado 11001-03-25-000-2010-00286-00 (2360-10). 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 22 de junio de 2023, radicado 11001-03-25-000- 2017-00061-00 (0253-2017). Radicación: 11001032500020230003200 (0650-2023) Demandante: Flor Yagil Contreras Montilla y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.
No obstante, los anteriores razonamientos carecen de vocación de prosperidad, ya que el medio de control incoado es el de nulidad simple, el cual puede interponerse en cualquier tiempo, conforme lo prevé el artículo 164 del CPACA. 18. A su turno, en esta clase de controversias tampoco se exige el agotamiento de la conciliación prejudicial, según se desprende del artículo 161 ibidem. 1.2.
Ineptitud de la demanda por ausencia de requisitos formales 19. INFIVALLE expresó que la demanda omitió individualizar los actos demandados, enumerar los hechos o pretensiones de manera clara y separada; exponer las normas violadas con el concepto de violación e indicar las pruebas solicitadas. La CNSC agregó que los interesados incumplieron con la carga de exponer «con claridad cuáles son las disposiciones normativas presuntamente transgredidas» y «de qué forma concreta se produjo la supuesta infracción». 20.
De acuerdo con los anteriores reproches, los accionantes incumplieron con los presupuestos establecidos en el artículo 162, numerales 2, 3, 4 y 5 del CPACA, en tanto prevén que la demanda deberá contener: i) «lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad»; ii) «los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados»; iii) «los fundamentos de derecho de las pretensiones.
Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación»; y iv) «la petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer». 21. Sin embargo, el despacho no comparte los anteriores reparos; por el contrario, al revisar el libelo introductorio, se observa que los actores cumplieron con las siguientes cargas: i) individualizaron los actos demandados y delimitaron las pretensiones; ii) expusieron los hechos que en su sentir eran relevantes; iii) citaron los fundamentos de derecho y sustentaron de manera razonada el concepto de violación; y iv) solicitaron y aportaron pruebas. 22.
Se destaca que la parte actora identificó las normas presuntamente quebrantadas por los acuerdos enjuiciados y explicó en forma suficiente su discrepancia con las decisiones adoptadas por la administración. De manera que confrontó los actos acusados con el ordenamiento superior en aras de demostrar su ilegalidad. 23. Igualmente, es pertinente recordar que este asunto fue admitido bajo el entendido de que mediante «una lectura integral del libelo introductorio, en armonía con el deber de interpretación de la demanda, pueden identificarse claramente los hechos, pretensiones, fundamentos de derecho, cargos de nulidad enrostrados a los actos acusados y concepto de violación».
Radicación: 11001032500020230003200 (0650-2023) Demandante: Flor Yagil Contreras Montilla y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3. Falta de legitimación en la causa 24. INFIVALLE indicó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva y activa, porque no diseñó ni ejecutó el concurso y los demandantes no demostraron «el interés público abstracto sobre el asunto». 25.
Ahora bien, conforme al artículo 182A, numeral 3, del CPACA, la excepción de «falta manifiesta de legitimación en la causa» será causal de sentencia anticipada cuando se encuentre probada y, en su defecto, deberá ser decidida en el momento de proferir la sentencia respectiva.5 26. De acuerdo con la anterior previsión, el despacho diferirá la resolución de la mencionada excepción a la sentencia que se dicte en este asunto. 2.
Sentencia anticipada 27. El artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, prevé la posibilidad de proferir sentencia anticipada, antes de la audiencia inicial, en los siguientes términos: Artículo 182A. Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.
El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito. […] 28.
Luego de revisar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, el despacho considera que hay lugar a proferir sentencia anticipada, de conformidad con 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 13 de julio de 2023, radicado 11001 03 25 000 2020 00181 00 (0182-2020) y Acumulados. Radicación: 11001032500020230003200 (0650-2023) Demandante: Flor Yagil Contreras Montilla y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 182A, numeral 1, literales a), b) y c) del CPACA, toda vez que i) el caso bajo estudio requiere un análisis de puro derecho; ii) las partes procesales pidieron tener como pruebas las documentales que aportaron, respecto de las cuales no formularon tacha de falsedad; y iii) no es necesario practicar pruebas adicionales a las que obran en el plenario. 29.
En consecuencia, el despacho prescindirá de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, se pronunciará sobre las pruebas, fijará el litigio y correrá traslado para alegatos de conclusión, conforme lo ordena el artículo 182A ibidem. 2.1. Pronunciamiento sobre las pruebas 30. Por resultar pertinentes, conducentes y útiles para la solución del litigio, el despacho incorporará las pruebas documentales aportadas por las partes con la demanda, su contestación y los expedientes administrativos de los actos demandados. 31.
Ahora bien, la parte actora solicitó oficiar a la CNSC para que indique la etapa en la que se encuentra el concurso enjuiciado; sin embargo, esta información puede ser consultada en la página web de dicha entidad. 32. Además, en el informe técnico aportado por la CNSC se hizo contar que «el proceso de selección se llevó a cabo en todas sus etapas». 33.
En consecuencia, se negará la solicitud probatoria de los demandantes, ya que resulta innecesaria. 34. De otro lado, INFIVALLE elevó las siguientes solicitudes probatorias: 7.2.- INTERROGATORIO A INSTANCIA DE PARTE: Solicito de manera respetuosa se decrete interrogatorio de parte a la demandante. El cuestionario lo formularé de forma escrita o verbalmente en la audiencia respectiva y versará sobre todos los hechos contenidos en la demanda, contestación y excepciones a la misma, con la exhibición de algunas de las piezas que conforman el expediente. 7.3.- DECLARACIÓN DE PARTE: Conforme las permisiones del artículo 198 del CGP, solicito comedidamente se decrete y permita el interrogatorio a mi representada.
El cuestionario lo formularé verbalmente en la audiencia respectiva y versará sobre todos los hechos contenidos en la demanda, contestación y excepciones a la misma. 35. El despacho negará la práctica del interrogatorio y la declaración de parte solicitados por INFIVALLE, en tanto no resultan pertinentes, conducentes, ni útiles para las resultas del proceso, puesto que la materia debatida es de puro derecho.
En efecto, las pruebas documentales que reposan en el expediente deberán contrastarse con las disposiciones legales y reglamentarias que los actores consideran quebrantadas. Radicación: 11001032500020230003200 (0650-2023) Demandante: Flor Yagil Contreras Montilla y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Fijación del litigio 36. De acuerdo con la demanda y su contestación, el despacho concluye que el objeto de la controversia consiste en determinar si los actos administrativos enjuiciados vulneraron los artículos 2, 3, 4, 6, 13, 23, 25, 28, 53, 58, 113, 115, 121, 125, 189, 209, 218, 230 y 241 de la Constitución Política; 7,11, 28 y 29 de la Ley 909 de 2004; 2 de la Ley 1960 de 2019; 4 del Decreto 498 de 2020; y 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015 (adicionado por el artículo 3 del Decreto 51 de 2018), conforme a los cargos formulados por la parte accionante 37.
En mérito de lo expuesto, el despacho sustanciador
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR las excepciones de ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control, indebida acumulación de pretensiones y ausencia de requisitos formales, caducidad y falta de agotamiento de la conciliación, propuestas por la parte accionada.
SEGUNDO. DIFERIR, para el momento de dictar la sentencia correspondiente, la resolución de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y activa, propuesta por INFIVALLE, por las razones indicadas en esta providencia.
TERCERO. PRESCINDIR de las audiencias inicial y de pruebas, previstas en los artículos 180 y 181 del CPACA, por encontrarse acreditados los presupuestos contenidos en el numeral 1 del artículo 182 ibidem para proferir sentencia anticipada.
CUARTO. INCORPORAR como pruebas con el valor legal que les corresponda, los documentos aportados por las partes con la demanda, su contestación y los expedientes administrativos de los actos demandados.
QUINTO. NEGAR la práctica de las demás pruebas solicitadas por las partes demandante y demandada, en atención a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO. CORRER TRASLADO a las partes de las pruebas incorporadas al expediente, por el término de tres (3) días, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 110 del CGP.
SÉPTIMO. FIJAR EL OBJETO DEL LITIGIO en los términos expuestos en la parte considerativa de esta decisión.
OCTAVO. En firme esta providencia y sin necesidad de un nuevo auto, por Secretaría, CORRER TRASLADO por el término de diez (10) días a las partes para que presenten Radicación: 11001032500020230003200 (0650-2023) Demandante: Flor Yagil Contreras Montilla y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rinda concepto, de conformidad con lo previsto en los artículos 181 y 182A del CPACA.
NOVENO. Una vez cumplido lo anterior, el expediente deberá ingresar al despacho para dictar sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.