11001031500020250004801 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-00048-01 Accionante Vilma Lucila Niño Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra de la sentencia proferida el 13 de febrero de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Primera.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 19 de diciembre de 20241 Vilma Lucila Niño Carrillo, a través de apoderado, interpuso acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, dignidad humana, debido proceso y acceso a la administración de justicia que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D con ocasión de la sentencia del 4 de julio de 2024, mediante la cual se revocó la providencia del 9 de marzo de 2023 proferida por el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, negarlas, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 11001-33-35-014-2019-00194-00/01. 2.

Hechos 2.1. La accionante manifiesta que suscribió con la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional – Seccional Sanidad Bogotá contratos de prestación de servicios profesionales como optómetra en los Centros de Salud de esa entidad, desde el 25 de julio de 2005 hasta el 23 de octubre de 2017. 1 Índice 4 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado CFA97D0AE923E1B0 0CB323D8A4457F7E 9727900ECFA8EA4F EA4107F4336F2402. 2 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 950BF43A86180435 7D8A846BFD8FAF41 0BC39BAEB8E76C83 6D28F3DC5234EE2C. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00048-01 Accionante: Vilma Lucila Niño Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D 2.2.

Luego, Vilma Lucila Niño Carrillo presentó demanda contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Dirección de Sanidad en orden a que se declarara la nulidad del oficio S-2019-009547/JEFAT-GADFI- 29.27 del 10 de enero de 2019. A título de restablecimiento solicitó, entre otras cosas, ordenar a la entidad demandada i) declarar la existencia de una relación laboral subyacente o encubierta y sin solución de continuidad; ii) pagar los emolumentos, debidamente indexados, y con la indemnización moratoria, desde el 25 de julio de 2005 hasta el 23 de octubre de 2017; iii) reintegrar los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, salud y ARL realizados y iv) pagar una pensión sanción por la falta de afiliación a un fondo de pensiones o, subsidiariamente, realizar los aportes dejados de cancelar desde el 25 de julio de 2005 hasta que se cumplan los requisitos para acceder a tal prestación.3 2.3.

El Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bogotá por medio de sentencia del 9 de marzo de 2023 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, declaró i) la nulidad del Oficio S-2019-009547/JEFAT-GADFI- 29.27 del 10 de enero de 2019. A título de restablecimiento del derecho, entre otras cosas: i) ordenó a la entidad demandada pagar la indemnización correspondiente por las prestaciones sociales dejadas de percibir desde el 25 de julio de 2005 hasta el 23 de octubre de 2017 y de acuerdo al número de horas laboradas y ii) declaró que el período comprendido entre el 25 de julio de 2005 y el 23 de octubre de 2017, sin tener en cuenta los días no laborados, se debía computar para efectos pensionales.4 2.4.

Inconforme con la decisión, la entonces entidad demandada interpuso recurso de apelación. 2.5. Mediante providencia del 4 de julio de 20245 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D emitió sentencia de segunda instancia, a través de la cual revocó la providencia apelada y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 3 Conforme consta en el acápite de antecedentes de la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bogotá el 9 de marzo de 2023.

Archivo denominado “034_ED_35OKSENTENCIACRDISAN”, contenido en la carpeta llamada “cuaderno principal” visible a índice 10 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 3D028FC41B7811BC 161BD74186010A4F 74183A25FE35D473 AB55968A48656000. 4 Archivo denominado “034_ED_35OKSENTENCIACRDISAN”, contenido en la carpeta llamada “cuaderno principal” visible a índice 10 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 3D028FC41B7811BC 161BD74186010A4F 74183A25FE35D473 AB55968A48656000. 5 Archivo denominado “051.

Sentencia_03D2019194 Relación La”, carpeta llamada “cuaderno principal”, visible a índice 11 de SAMAI, certificado E6CD5366EA38938C 33AD76C10CC51DF9 8E98F135A1107214 CC6E174F56C49023. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00048-01 Accionante: Vilma Lucila Niño Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D 2.5.1.

Para ello, el tribunal advirtió que la hoy accionante celebró contratos de prestación de servicios con la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional desde el 25 de julio de 2005 hasta el 23 de octubre de 2017, cuyo objeto durante el tiempo de ejecución de estos consistió en prestar su apoyo a la gestión administrativa. Así, al realizar el análisis probatorio, encontró acreditados los requisitos de prestación personal del servicio y la remuneración, pero no corrió igual suerte el elemento de subordinación. Para tal efecto, el tribunal sostuvo que los testimonios rendidos si bien señalaron que la demandante recibía órdenes y directrices de los jefes de unidad, no permitieron alcanzar el convencimiento de la existencia de una relación laboral encubierta, comoquiera que no relataron las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se dictaban las referidas órdenes y tampoco el tipo instrucciones que le eran dadas a la interesada, o que se haya impuesto el cumplimiento de reglamentos.

Por su parte, encontró probado que la entonces demandante contaba con la facilidad de cambiar el cumplimiento de horas en las que prestaba el servicio y distribuirlas en los días que considerara e, igualmente, en su declaración de parte afirmó que el horario que debía cumplir era de 4 a 6 horas diarias, es decir, menos de una jornada laboral ordinaria.

Igualmente, el tribunal aseveró que contaba con total independencia para desarrollar su labor, máxime cuando las señoras Esperanza Almedia y Martha Quintero dijeron que la demandante tenía autonomía sobre el tratamiento de los usuarios. Por lo tanto, concluyó que existió una relación de coordinación entre contratante y contratista para efectos de la prestación eficiente del servicio. 3.

Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante sostuvo que: 3.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D omitió la definición del elemento subordinación. 3.2. La decisión reprochada está incursa en un defecto fáctico, pues la autoridad judicial accionada no realizó un análisis en conjunto de las pruebas aportadas y 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00048-01 Accionante: Vilma Lucila Niño Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D elaboró un fallo sobre otro proceso, puesto que se daban todas las condiciones para presumir la existencia del contrato de trabajo.

Respecto a la indebida valoración probatoria, la accionante manifiesta que en el expediente sí reposaba suficiente material tendiente a acreditar la subordinación, pues, entre otras cosas, aportó i) acta de inducción mediante la cual se advertía que todo cambio de jornada tenía que ser autorizado por la jefatura del SEBOG, e igualmente que las citas debían cumplirse según la asignación que hacía la entidad; ii) solicitud a la supervisora para cambiar la jornada laboral de la accionante de la tarde a la mañana; y iii) documento denominado “orden” del 9 de febrero de 2017 suscrito por el jefe Seccional Sanidad Bogotá y dirigido a los jefes de Unidad Sanidad Seccional Bogotá, que contiene el procedimiento para la formulación de lentes y monturas. 3.3.

Puntualizó, respecto al desconocimiento del precedente judicial, que el tribunal inobservó las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia del 21 de abril de 2016, radicado 13001-23-31-000-2012-00233-01 (2820-14); ii) sentencia de unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000- 2013-00260-01 (0088-2015); iii) sentencia del 10 de mayo de 2018, radicado 76001- 23-31-000-2012-00251-01 (0767-16); iv) sentencia del 7 de febrero de 2019, radicado 66001-23-33-000-2011-00282-01 (1824-17); v) sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, radicado 0500123-33-000-2013-01143-01 (1317- 2016); vi) sentencia del 24 de marzo de 2022, radicado 47001-23-33-000-2013- 00293-01 (1176-2016); y vii) sentencia del 15 de febrero de 2024, radicado 41001233300020140059101. 3.4.

El contrato de prestación de servicios es aplicable en actividades de carácter transitorio y ajenas al giro ordinario de las labores de la entidad. No obstante, en el sub lite la prestación del servicio como optómetra fue permanente por más de 11 años, con lo cual se abre paso a la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas contenido en el artículo 53 de la Constitución Política, pero en la providencia censurada se le dio prevalencia a la forma del contrato sobre la realidad probada del vínculo laboral. 4.

Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00048-01 Accionante: Vilma Lucila Niño Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D “PRIMERA.- Se conceda el amparo constitucional a la accionante al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, quebrantados por SALA DE DECISION PRESIDIDA POR LA MAGISTRADA ALBA LUCÍA BECERRA AVELLA, Y CONFORMADA POR LOS MAGISTRADOS CERVELEON PADILLA LINARES E ISRAEL SOLER PEDROZA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “D” SEGUNDA.- Como consecuencia de lo anterior, se deje sin valor ni efecto la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala Accionada con fecha 04 de julio de 2024 y notificada el 10 de julio de 2024, en el expediente 11001333501420190019401.

TERCERA.- Se le ordene al ACCIONADO que en lugar de las decisiones que se dejan sin efecto, proferir el fallo que en derecho corresponde, acorde con las disposiciones violadas y con las sentencias de carácter constitucional que infringió.”6 (Resaltado original del texto). 5. Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 5.1.

Mediante auto del 20 de enero de 20257 se admitió la acción de tutela y se vinculó a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Dirección de Sanidad y al Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá. También se dispuso la notificación a las partes y a los vinculados. 5.2. El Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá8 rindió informe, para lo cual señaló que la sentencia de primera instancia del 9 de marzo de 2023, por un lado, acogió y aplicó las sentencias de unificación proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado que se encontraban vigentes y, por el otro, valoró las pruebas obrantes en el expediente a partir de las cuales se concluyó que la relación contractual suscrita por la entonces demandante y la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional encubrió la existencia de una relación laboral, razón por la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Por lo tanto, no incurrió en vulneración de ninguno de los derechos fundamentales invocados por la accionante. 5.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D9 se refirió a los hechos que consideró relevantes y aseveró que la acción de tutela es improcedente por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

Finalmente, afirmó que en el fallo atacado se consignaron las razones legales y jurisprudenciales que justificaron la decisión tomada. 6 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 950BF43A86180435 7D8A846BFD8FAF41 0BC39BAEB8E76C83 6D28F3DC5234EE2C, folio 29. 7 Índice 6 de SAMAI del expediente de tutela digital de primera instancia, certificado AA9581F4510714DC AD12938769B467BD DA9A8DAB406F1F1E 5CE32C35C959D250. 8 Índice 10 de SAMAI, certificado 3C25B4B0D8D86C64 518246384DC60FC3 F874CF63BA5C5B1D BFB3355B61B5BF50, ibid. 9 Índice 11 de SAMAI, certificado BE6BDA5AC128259F 8952CF0970458B6F CACC2EEF1D1DD17F 1A88FDD9D1D15175, ibid. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00048-01 Accionante: Vilma Lucila Niño Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D 5.4.

La Dirección de Sanidad de la Policía Nacional al contestar la acción de tutela,10 afirmó que es improcedente por incumplimiento del requisito de inmediatez, comoquiera que “[l]os hechos que originan la presente acción de tutela datan de más de 6 meses”, aunado al hecho de que no se acreditó la causación de un perjuicio irremediable. Asimismo, afirmó que se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva de aquella entidad, ya que no es competente para dar trámite y cumplimiento a la presente acción. En consecuencia, solicitó su desvinculación. 5.5.

La Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Regional de Aseguramiento en Salud11 sostuvo que se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva de aquella entidad, porque la acción de tutela pretende dejar sin efectos la sentencia del 4 de julio de 2024. En consecuencia, solicitó su desvinculación. 6. Fallo de tutela de primera instancia El 13 de febrero de 202512 el Consejo de Estado, Sección Primera declaró improcedente la acción de tutela.

El a quo constitucional consideró que los reproches contenidos en la acción de tutela están dirigidos a que se modifique el raciocinio de la corporación enjuiciada, por no estar de acuerdo con lo decidido, más allá de sugerir alguna discusión que justifique una afectación desproporcionada de los derechos fundamentales invocados. En efecto, el debate planteado en sede constitucional fue analizado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o que haya desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso contencioso administrativo.

Por lo tanto, consideró que la acción de tutela es improcedente al no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. 10 Índice 14 de SAMAI, certificado 0DF922E9832565BE 06C267D61D279332 E50701E451701B99 1CA874D00717F3BE, ibid. 11 Índice 15 de SAMAI, certificado A0DE61648B4288D6 7B497015C5BF1625 E50016C9B63516DF 7A8DF9E5614B8BDE, ibid. 12 Índice 16 de SAMAI del expediente de tutela de primera instancia, certificado A66E46395F4FEA6C 1DA2796D0B36BB8E 9E462B1E4A3A177E D364B87C6732814E. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00048-01 Accionante: Vilma Lucila Niño Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D 7.

Razones de la impugnación Inconforme con la decisión, la parte accionante presentó escrito de impugnación13, en el que argumentó lo siguiente: 7.1. El a quo constitucional no tuvo en cuenta que la acción de tutela sí está revestida de relevancia constitucional, porque no se pretende reabrir el debate jurídico, de manera que es evidente que desconoce sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y dignidad humana. 7.2.

En el proceso ordinario la hoy accionante cumplió con su carga de probar los hechos de la demanda, de manera que tenía derecho a que las pruebas documentales y testimoniales aportadas, así como su declaración, fueran valoradas, pero la autoridad judicial accionada las ignoró. En ese orden, se acreditó que la señora Niño Carrillo cumplió el horario establecido por la entonces entidad demandada, no actuaba con plena autonomía e independencia sino siguiendo sus instrucciones y órdenes.

Asimismo, manifiesta, el tribunal erradamente le exigió aportar la planta de personal de la entonces entidad demandada, no obstante, sí se acreditó con otras pruebas que existían optómetras de planta y que hubo una vacante en la planta durante casi todo el tiempo en que la señora Niño Carillo fungió como contratista. 7.3. La autoridad judicial accionada no realizó un análisis en conjunto de las pruebas aportadas y elaboró un fallo sobre otro proceso, puesto que se daban todas las condiciones para presumir la existencia del contrato de trabajo.

Por el contrario, el Juzgado Catorce Administrativo en la sentencia de primera instancia del 9 de marzo de 2023 y uno de los magistrados de la sala del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante salvamento de voto, sí valoraron en debida forma el acervo probatorio. 7.4. El tribunal inobservó las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencias del 21 de abril de 2016, radicados 05001233100020050090201 (31472014) y 13001-23-31-000-2012-00233-01 (2820-14); ii) sentencia de unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000- 13 Índice 20 de SAMAI, certificado C57DB7C24EE1B916 0F9C4712600EFFE2 30F0760BEB61BCAB FFFC5F05109A8C4D, ibid. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00048-01 Accionante: Vilma Lucila Niño Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D 2013-00260-01 (0088-2015); iii) sentencia del 9 de abril de 2017, N.I. 0171-12; iv) sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, radicado 0500123-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016); y v) sentencia del 15 de febrero de 2024, radicado 41001233300020140059101. 8.

Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 10 de marzo de 202514 el a quo concedió la impugnación. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 13 de febrero de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Primera. 2.

Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. En caso afirmativo, se establecerá si se incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos 14 Índice 23 de SAMAI, certificado 0DC4F46D52DA707E 456CB0FA7802BBDA F16C11B3ECFCA7F3 8C3A14B21A025482, ibid. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00048-01 Accionante: Vilma Lucila Niño Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D requisitos de procedibilidad15 y de procedencia16 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.

El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.17 En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber18: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202219, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.

Para la Sala se torna evidente que los cargos referidos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto se advierten como un medio dirigido a 15 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 16 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 17 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 18 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 19 Sentencia SU-215 del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 10 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00048-01 Accionante: Vilma Lucila Niño Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. En el caso concreto, la accionante cuestiona, en esencia, que la decisión emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D no valoró debidamente las pruebas documentales y testimoniales aportadas, así como su declaración, las que acreditaban que cumplió el horario establecido por la entonces entidad demandada y que no actuaba con plena autonomía e independencia sino siguiendo sus instrucciones y órdenes.

En consecuencia, sí se probó el elemento de subordinación característico de una relación laboral. 4.3. Pues bien, al verificar los argumentos contenidos en la sentencia del 4 de julio de 2024 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, se observa el siguiente análisis textual: “En este orden, se considera que los testimonios rendidos por las señoras Esperanza Almedia y Martha Quintero, no dieron la suficiente certeza de la configuración del elemento de subordinación, habida cuenta que, las simples manifestaciones hechas por los declarantes y la demandante en su interrogatorio de parte, relacionadas con el cumplimiento de un horario de trabajo, que desempañaba sus actividades empleando los elementos suministrados por la entidad y que recibía órdenes y lineamentos para la ejecución de sus actividades, no constituyen prueba suficiente para la formación del convencimiento sobre la verificación de la exigida subordinación, en tanto que no existe el caudal probatorio suficiente que permita desvirtuar la autonomía para realizar sus funciones. […] […] En este orden, de los dichos de las testigos, no se concluye que la demandante haya estado en situación de subordinación respecto de la entidad hospitalaria.

Toda vez que, la Sala advierte que estas señalan que la demandante recibía órdenes y directrices de los jefes de unidad, sin dar cuenta de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se dictaban. Aunado a lo anterior, pese a que los testigos y la demandante afirmaron que los contratos eran vigilados por los jefes de unidad, como son el Mayor César Reyes, la coronel Eliana Gaitán, la teniente Carina Sánchez” tampoco es claro para la Sala, que tipo de órdenes o instrucciones eran dadas a la señora Niño Carrillo, o que se haya impuesto el cumplimiento de reglamentos. 11 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00048-01 Accionante: Vilma Lucila Niño Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Asimismo, está demostrado que la señora contaba con la facilidad de cambiar el cumplimiento de horas en las que prestaba el servicio y distribuirlas en los días que considerara tal y como obra en el archivo 00 pág. 323 que por un viaje a México distribuyó 13 horas en una hora diaria para así cumplir con el objeto de su contrato, de igual forma, según lo afirmó la señora Vilma Lucila Niño Carrillo en su declaración el horario que debía cumplir era de 4 a 6 horas diarias, es decir, menos de una jornada laboral ordinaria. […] De igual manera, ninguno de los testigos afirmó que los directores de unidad le dijeran a la señora Vilma Lucila Niño Carrillo como tratar a los usuarios que atendía, por lo que contaba con total independencia para desarrollar su labor, máxime cuando la afirmación dada por las señoras Esperanza Almedia y Martha Quinter al momento de preguntárseles respecto al tema dijeron que la demandante tenía autonomía sobre el tratamiento de los usuarios.

Adicionalmente, si bien en el expediente obran quejas presentadas por pacientes y las respuestas dadas por la señora Niño Carrillo a la Dirección de Sanidad de la Policía es posible destacar que, i) la demandante tenía la facilidad de mover la agenda atendiendo pacientes que hubieran llegado y dando tiempo a los que se presentaran tarde para atenderlos después y así redistribuir el tiempo, pese a que la entidad le había asignado una hora de atención para las personas (00 pág. 349-365) y ii) la accionante contaba con la autonomía de diagnosticar a los pacientes con las monturas y lentes que considerara pertinente.

Lo que permite inferir que la actividad realizada por la actora no era subordinada, porque la respuesta a las quejas, son la consecuencia de la prestación de su actividad profesional, que también le permitía determinar de la forma y horarios que fueran de su interés. […] De igual manera, sobre el argumento de que ejercía las mismas funciones que los empleados de planta, es necesario advertir que, pese a que los testigos informaron que en otras sedes si había personal de planta que ejercía la labor de optómetra, no fue allegado al expediente manual de funciones que permitiera realizar la comparación de las labores, razón por la cual, no es posible para esta Sala afirmar que efectivamente las labores de su cargo fueran idénticas a las de los contratos de prestación de servicios. […] Ahora, si bien el tiempo de permanencia en el cargo puede ser un indicio de una labor subordinada, esa sola circunstancia no tiene la virtualidad de suplir la carga probatoria que debía asumir la parte interesada, pues como se señaló en presidencia la subordinación implica que el empleador, en ejercicio de su potestad de dirección, puede exigir a sus empleados el acatamiento de órdenes e instrucciones sobre el modo y la cantidad de trabajo, el cumplimiento de horarios para el desarrollo de este, y la imposición de los reglamentos internos, en cualquier momento, lo cual no se demostró en el sub examine.”20 4.4.

Luego de lo relatado, se observa que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados y resueltos por la autoridad judicial accionada en la sentencia censurada, con el objetivo de que se declare la nulidad del acto administrativo reprochado en el proceso ordinario y en ese orden, se declare la existencia de una relación laboral subyacente o encubierta.

En efecto, contrario a lo afirmado por la accionante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D valoró los elementos que 20 Archivo denominado “051. Sentencia_03D2019194 Relación La”, carpeta llamada “cuaderno principal”, visible a índice 11 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado E6CD5366EA38938C 33AD76C10CC51DF9 8E98F135A1107214 CC6E174F56C49023, folios 17 al 19, 22 y 23. 12 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00048-01 Accionante: Vilma Lucila Niño Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D constituirían la relación laboral y a partir del material probatorio obrante en el plenario determinó que a. los testimonios no permitieron alcanzar el convencimiento de la existencia de una relación laboral encubierta, comoquiera que no relataron las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se dictaban las órdenes que presuntamente eran dirigidas a la señora Niño Carillo, aunado a que afirmaron que tenía autonomía sobre el tratamiento de los usuarios; b. tras enlistar uno a uno los contratos suscritos entre el 25 de julio de 2005 hasta el 23 de octubre de 2017, si bien se notó que el tiempo de permanencia en el cargo podía ser un indicio de una labor subordinada, esa sola circunstancia no tenía la virtualidad de suplir la carga probatoria que debía asumir la parte interesada, en atención a lo dispuesto en el artículo 167 del CGP; c. la entonces demandante contaba con la facilidad de cambiar el cumplimiento de horas en las que prestaba el servicio y distribuirlas en los días que considerara; y d. no aportó copia de la planta de cargos y de los manuales de funciones adoptados por la entidad demandada con detalle de las labores del personal de planta que se asimilen a las desarrolladas por la hoy accionante.

Por lo tanto, consideró que no existía subordinación, presupuesto esencial para declarar la existencia de una relación laboral subyacente o encubierta, comoquiera que no llegó al convencimiento pleno de que se tratase de una relación subordinada, sino de una regida bajo el principio de la coordinación, propia de este tipo de contratos de prestación de servicios. 4.5.

Finalmente, respecto al argumento orientado al desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado, la Corte Constitucional ha sostenido que establecer su configuración exige que el accionante vincule la falta de aplicación de una regla jurisprudencial con la violación de una garantía fundamental o, en otros términos, que explique con suficiencia por qué el precedente con identidad fáctica y jurídica era aplicable en su caso y de qué forma la inobservancia de tales consideraciones o reglas jurisprudenciales afectaron sus garantías fundamentales.21 Ahora, en el sub lite, la accionante se limitó a enunciar un desconocimiento del precedente jurisprudencial sin identificar las reglas que a su juicio el tribunal cuestionado aplicó indebidamente o debió tener en cuenta para resolver el asunto ordinario. 21 Compárese, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 11 de octubre de 2024, radicado 11001-03-15-000-2024-04599-00. 13 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00048-01 Accionante: Vilma Lucila Niño Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D En efecto, cita a la sentencia del 9 de abril de 2017, N.I. 0171-12 emitida por la Sección Segunda de esta corporación, no obstante la Sala observa que aquella abordó el análisis de la situación fáctica de médicos generales.

Asimismo, se limita a transcribir apartes de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 de radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2 005-16 y menciona a la sentencia de unificación del 9 de septiembre 2021, radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) y a la sentencia del 15 de febrero de 2024, radicado 41001233300020140059101, sin exponer las reglas jurisprudenciales que, estimó, fueron indebidamente aplicadas.

Finalmente, transcribe apartes de las sentencias del 21 de abril de 2016, radicados 05001233100020050090201 (31472014) y 13001-23-31-000-2012-00233-01(2820- 14), sin indicar la similitud fáctica y jurídica que permita acertadamente concluir que en efecto se incurrió en la causal específica invocada, para ligar de manera inescindible los fundamentos de hecho con una situación que pudiera transgredir los derechos fundamentales de los que es titular. 4.6.

Se recuerda que la autoridad judicial accionada, después de realizar un recuento normativo y estudio jurisprudencial relativo a las relaciones laborales subyacentes o encubiertas, hizo énfasis en el incumplimiento del deber de la carga de la prueba que le asistía a la entonces demandante con el fin de demostrar su dicho. Así, para esta Subsección es claro que la accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, los reproches contenidos en su escrito de tutela buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el proceso de nulidad y restablecimiento con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la acogida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso 11001-33-35-014-2019-00194-00/01.

Se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de 14 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00048-01 Accionante: Vilma Lucila Niño Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D corrección” de la decisión cuestionada22, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario23. 5.

Bajo esta línea argumentativa, en el sub lite no se encuentra acreditado el requisito de relevancia constitucional, en consecuencia, la acción tuitiva resulta improcedente, como lo concluyó el a quo, razón por la que se confirmará el proveído impugnado. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 13 de febrero de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera que declaró la improcedencia de la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Consejera de Estado Consejero de Estado 22 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 23 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018.