CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones La señora Betty del Pilar García Marín, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 12522 del 18 de mayo y RDP 019251 del 30 de julio, ambas de 2021, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pide se ordene a la entidad demandada el aludido reconocimiento, a de la fecha en la que adquirió el estatus pensional; a pagar la indemnización moratoria establecida en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relata la actora que nació el 31 de octubre de 1961 y prestó el servicio como docente desde el 21 de julio de 1972, al servicio de la Secretaría de Educación de Boyacá desde el 21 de julio hasta el 14 de septiembre de [1979] y de Bogotá desde el 5 de septiembre de 1997 hasta el 10 de julio de 2017 (7146 días) y desde el 5 de septiembre de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2020(1197 días).
Sostuvo que adquirió el estatus pensional el 10 de julio de 2017, fecha en la que completó 20 años de servicios y la edad de 50 años. Al considerar que cumplía con todos los requisitos legales, el 22 de enero de 2021, solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; petición negada con los actos acusados, porque los tiempos de servicio acreditados son del orden nacional. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 2, 13, 25, 53, 58, 83, 85, 86, y 336.
La ley 114 de 1913, La ley 116 de 1928, La ley 37 de 1933, La Ley 91 de 1989 Decreto 2277 de 1977 El Código Civil y El Código Sustantivo del Trabajo. La parte actora expuso que los docentes siempre han gozado de un régimen especial, en razón a que el legislador siempre ha considerado esta profesión difícil y abnegada, por ello buscó compensar el desequilibrio con este gremio a través de un mejor régimen prestacional, en consecuencia, a través de la Ley 114 de 1913 creó la pensión gracia, como una prestación para aquellos maestros que prestaran su servicio para la educación formal.
Indicó que prestó sus servicios en el nivel de preescolar que hace parte de la educación formal y laboró por más de 20 años, lo que posibilita reconocer una pensión gracia a su favor. Añadió que es indiferente que parte del periodo laborado lo haya sido con vinculación interina porque ese periodo debe tenerse en cuenta para efectos pensionales, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, cuando señaló que al trabajo docentes temporal subyacen elementos propios de la relación laboral, que generan unos derechos mínimos relacionados con la seguridad social integral, en los cuales sobresalen los de la pensión que materializan los derechos de las personas de la tercera edad. 2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda frente a la reclamación de la demandante, relativa al reconocimiento de la pensión gracia, adujo que «[…] la parte demandante no acredita la totalidad de los requisitos exigidos por la Ley para el reconocimiento de la pretendida pensión gracia, como ya se manifestó en el hecho anterior de conformidad con la norma aplicable al caso y los tiempos de servicio acreditados por la señora BETTY DEL PILAR GARCIA MARIN, se puede observar que al 31 de diciembre de 1980, esta no se encontraba vinculada a la docencia oficial, teniendo en cuenta que la disposición regula una situación transitoria, pues como se evidencia su propósito era colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 […]».
Como excepciones propuso las que denominó, inexistencia del derecho pensional porno tener vinculación del orden nacional, inexistencia del derecho por carencia de requisitos legales, presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la entidad de pensiones, prescripción, la innominada o genérica. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia proferida el 26 de enero de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
Sobre la vinculación anterior al 1° de enero de 1981 como docente territorial o nacionalizado, el tribunal precisó que aun cuando obra la certificación emitida por el ente territorial se hace alusión a otro periodo de tiempo en que la demandante ejerció el cargo de maestra en interinidad, esto es del 21 de julio al 14 de septiembre de 1979, lo cierto es que, no se encontró acto administrativo de nombramiento ni de posesión, por lo cual no lo tuvo en cuenta para certificar este periodo; sin embargo, sostuvo que la demandante fue vinculada mediante Resolución 22779 de 1979, según dijo, por el alcalde de Chiquinquirá en interinidad, para ocupar el cargo de docente de enseñanza secundaria en el Instituto Técnico Industrial de ese municipio durante el lapso comprendido entre 30 de octubre y el 30 de noviembre de 1979 (31 días), para cubrir una licencia de maternidad y que con este tiempo satisfizo este requisito.
Concluyó que en el presente asunto se evidencia que la docente reúne los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues se encuentra probado que cumplió 50 años de edad el 31 de octubre de 2011; prestó sus servicios como docente en planteles distritales por más de 20 años; se encontraba vinculada como docente antes del 31 de diciembre de 1980 toda vez que ingresó a la docencia el 30 de octubre de 1979; y se desempeñó con honradez y consagración, en tanto no obra en el expediente administrativo ninguna evidencia que demuestre lo contrario. 4.
El recurso de apelación La parte demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia. En concreto, fundamento el recurso en los siguientes aspectos: En el plenario no se encuentra probado que la parte demandante haya cumplido a cabalidad con los requisitos exigidos en las normas en mención, por las siguientes razones: 1. La accionante no se encontraba vinculada a la docencia oficial, a 31 de diciembre de 1980, teniendo en cuenta que la disposición regula una situación transitoria, pues como se evidencia su propósito era colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta esa fecha 2.
Está demostrado en el plenario que la actora a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989), no había consolidado su derecho, pues no aportó actos administrativos de los nombramientos sobre los cuales tomó posesión, así como tampoco certificado de tiempos de servicio en formato CETIL del tiempo laborado en el municipio de Chiquinquirá. Dicha carga probatoria estaba única y exclusivamente en cabeza de la peticionaria, titular del derecho, toda vez que es la única que posee la facultad de desvirtuar o demostrar los hechos con base en documentos necesarios para la toma de decisiones; lo anterior al tenor de lo dispuesto en el artículo 167 del CPACA. 3.
La UGPP actuó conforme a derecho al expedir los actos administrativos objeto del presente proceso y dichos actos fueron debidamente motivados, pues en su expedición estos se fundamentaron en la aplicación correcta de las normas y la jurisprudencia que regulan la pensión gracia y, a su vez, tuvieron en cuenta los elementos facticos de la parte demandante para concluir que no existe una razón para reconocer la prestación solicitada. 5.
Alegatos de conclusión En auto del 3 de mayo de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), que accedió a las pretensiones.
Para el efecto, se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, como lo concluyó el a quo; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestro con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 Hechos probados 1) Según el registro civil y la cédula de ciudadanía la demandante nació el 31 de octubre de 1961. 2) Declaración extrajudicial rendida por la actora, ante el Notario 52 del Circuito de Bogotá, en la que indicó que trabajó en la Secretaría de Educación de Bogotá desde el 5 de septiembre de 1997, y se ha desempeñado como docente de primaria en la institución educativa distrital Gerardo Paredes ubicada en la localidad Suba y el trabajo lo ha realizado con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta. 3) El Formato para la expedición de salarios, de la Secretaría de Educación de Bogotá, de fecha 29 de noviembre de 2016, en el que consta en el periodo comprendido desde el 1 de enero al 30 de diciembre de 2014, la accionante devengó como factores salariales el sueldo, la bonificación, la prima de vacaciones y las primas de navidad y de servicios. 4) Conforme con el Formato para la expedición de salarios, de la Secretaría de Educación de Bogotá, de fecha 29 de noviembre de 2016, en el que consta en el periodo comprendido desde el 1 de enero al 30 de diciembre de 2015 y 2016, la accionante devengó como factores salariales el sueldo, la bonificación, la prima de vacaciones y las primas de navidad y de servicios. 5) De acuerdo con el Formato para la expedición de historia laboral, de la Secretaría de Educación de Bogotá, de fecha 29 de noviembre de 2016, en el que consta en la demandante laboró como docente territorial en propiedad, vinculada por Resolución 559 del 8 de junio de 1997, desde el 5 de septiembre de 1997 hasta el 3 de junio de 2014. 6) El director técnico del Área de gestión de Administración y Desarrollo de Talento Humando de la alcaldía de Chiquinquirá, del 25 de enero de 2017, indicó «que se encontró con fecha 21 de julio de 1979, el acta de presentación de la docente BETTTY DEL PILAR GARCÍA MARIN, en donde efectivamente señala que hizo licencia de maternidad desde el 21 de julio hasta el 14 de septiembre de 1979».
De otro lado informó que «se realizó búsqueda exhaustiva en los libros de decretos posesiones y no se encontró documentación […]». 7) Certificado número 92204979, del 25 de febrero de 2017, por medio del cual la Procuraduría General de la Nación hace constar que la demandante no registra sanciones ni inhabilidades vigentes. 8) Resolución 0559, por medio del cual el alcalde de Bogotá, en usos de sus atribuciones legales y en especial las conferidas en los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989, nombró docente de tiempo completo en la planta de personal docente del Distrito Capital en santa Fe de Bogotá, secretaría de Educación, entre otros a la demandante que se enlista en el numeral 4 de la resolución. 9) Diligencia 880 del 27 de agosto de 1997, por medio de la cual la actora tomó posesión de cargo de docente, nombrada por resolución 559 del 8 de agosto de 1997, suscrito por la accionante, el secretario de educación y el Coordinador General de Personal de la Secretaría de Educación. 10) Certificación electrónica de tiempos laboral dos CETIL número 202010899999061900990158, del 24 de octubre de 2020, en donde constan los factores salariales devengados en 2019. 11) Certificado de la dirección de talento Humano de la Alcaldía de Bogotá en la que se advierte que la demandante prestó servicios como docente, en propiedad a partir del 25 de febrero de 1971 y retirada a partir del 8 de mayo de 1974. 12) Formato Único para la expedición de historia laboral, en donde se observa que la accionante prestó servicios a la docencia territorial designada por Resolución 2133, del 2 de abril de 1974 hasta el 14 de febrero de 2015. 13) Certificado de factores salariales de la secretaria de educación de Santander, expedido el 28 de septiembre (año ilegible). 14) Documento manuscrito en el que se lee: «Posesión de Betty del Pilar García Marín. Hoy diez y siete de enero de mil novecientos ochenta, se presentó al Despacho de la alcaldía del circuito judicial de Chiquinquirá, la señora Betty del Pilar García Marín, con el fin de tomar posesión interinamente del cargo de profesora de enseñanza secundaria, asignación mensual $7.140 pesos, sin categoría en el escalafón, en el Instituto Técnico Industrial de esta Ciudad, a partir de octubre 6/79 hasta noviembre 30/79, mientras dura la licencia de la titular, según resolución No. 22779 del Ministerio de educación […]» Firmado por el alcalde, el secretario y la demandante.
(negrilla del despacho) 22) Manuscrito, en los siguientes términos: «Julio 21/72 Hoy veinte uno de julio de 1970, se presentó en el Despacho de la alcaldía del circuito judicial de Chiquinquirá, la señorita Betty del Pilar García Marín, con el fin de informar, que por disposición del Distrito Educativo ha sido designada maestra interina de la RD […] de esta ciudad, en reemplazo Lady Beatriz Barrera […] a quien se le concedió licencia por maternidad del 21 de julio hasta el 14 de septiembre del presente año, para constancia se firma con el suscrito secretario.
Firma ilegible del secretario y Pilar García Marín». 2.3 Caso concreto La señora Betty del Pilar García Marín acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, porque la UGPP estima que la docente no probó en debida forma la vinculación docente con anterioridad a 1980.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que la accionante acreditó los requisitos para acceder a la prestación solicitada. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que argumentó que la demandante no se encontraba vinculada para el 31 de diciembre de 1980 y, además, no acreditó la prestación del servicio en debida forma.
De conformidad con los antecedentes normativos expuestos, se observa que la pensión gracia beneficia a los docentes que hubiesen prestado sus servicios en establecimientos educativos oficiales que cumplan 20 años de servicios con nombramientos del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado, sin que les sea dable acumular tiempos en el orden nacional.
Ahora bien, se tiene que la demandante nació el 31 de octubre de 1961 por lo que, el 22 de enero de 2021, fecha en la que solicitó el reconocimiento de la pensión, contaba con más de 50 años. Por tanto, cumple con el requisito contemplado en el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913. También, acreditó que desempeñó el empleo con honradez y consagración; por lo tanto, cumplió con el requisito previsto en el numeral 1 de la norma antes referida.
Según afirma la demandante tuvo varias vinculaciones antes del 31 de diciembre de 1980, la primera de julio a septiembre de 1979 y una posterior de octubre a noviembre de ese mismo año; para soportar la primera aportó copia manuscrita de una constancia en la que el secretario de la Alcaldía de Chiquinquirá certificó que la señorita Betty del Pilar García Marín se presentó y manifestó haber sido nombrada en interinidad, para cubrir una licencia, por igual, obra constancia del director técnico de Gestión de Administración y Desarrollo del Talento Humano de la Alcaldía de Chiquinquirá, del 25 de enero de 2017; en la que manifestó que no se encontró acto de nombramiento, ni de posesión de la accionante, por ello, este tiempo fue desestimado por el a quo, sobre lo cual, no se evidencia que la demandante haya efectuado pronunciamiento alguno. Para Sala, el documento aportado no genera certeza que lleve a concluir la existencia de la vinculación laboral, ni los extremos de la misma, por ello, no puede ser computado para el reconocimiento de la pensión gracia, máxime cuando la entidad demandada funge como apelante única y este no es un aspecto de reproche respecto a lo decidido por el juez de primera instancia, quien se reitera desestimó ese tiempo.
Por otro lado, sobre el periodo que dice haber laborado entre octubre y noviembre de 1979, contrario a lo considerado en la sentencia impugnada, para la Sala este interregno tampoco puede ser tomado en consideración para el reconocimiento de la pensión deprecada, en atención a que, de la lectura del acta de posesión aportada, se advierte que la Resolución 22779, por medio de la cual se designó a la actora, fue proferida por el Ministerio de Educación Nacional y, por ello, se infiere que se trató de una vinculación nacional.
Como se dijo en párrafos anteriores, la finalidad de la pensión gracia fue la de fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación, por ello, estos últimos fueron excluidos de la gracia de la pensión. Acerca de los medios de prueba para acreditar la relación laboral, esta Colegiatura, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Comoquiera que no se trajeron al expediente otros medios de pruebas para acreditar este requisito, la Sala concluye que la accionante no cumplió con los requisitos exigidos por el legislador para tener derecho a la pensión gracia, ya que, no acreditó la vinculación docente antes del 31 de diciembre de 1980 en establecimientos educativos oficiales del orden departamental, distrital o municipal; motivo por el cual, la sentencia objeto de apelación será revocada. 2.4 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala revocará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 26 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar:
SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad.
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