Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Radicación número: 05001-23-31-000-2012-00109-01 Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA TESIS: SE CONFIRMA SENTENCIA APELADA EN ATENCIÓN A QUE LA RESOLUCIÓN QUE RESOLVIÓ EL RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO CONTRA LA CONCESIÓN DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN EN LA MODALIDAD DE OBRA NUEVA, FUE NOTIFICADA CUANDO YA SE HABÍA PERDIDO COMPETENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO DE MEDELLÍN1 contra la sentencia de 29 de abril de 2015, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA2, que declaró la nulidad de la Resolución núm. 361 de 18 de julio de 2011, expedida por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN, y denegó las demás súplicas de la demanda. 1 En adelante el Municipio. 2 En adelante el Tribunal.
Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.- ANTECEDENTES I.1- La Demanda Los señores JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ y DORA MARÍA VALLEJO MEJÍA, mediante apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo3, instauraron demanda contra el MUNICIPIO DE MEDELLÍN, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 361 de 18 de julio de 2011, “Por medio de la cual se resuelve recurso de apelación”, que revocó la Resolución núm. C4- 0948 de 2011, “Por medio de la cual se expide licencia de construcción en la modalidad de obra nueva y se aprueban planos para propiedad horizontal de proyecto mixto y multifamiliar de VIP”.
A título de restablecimiento del derecho solicitaron: “[…] 2. Que a título de restablecimiento del derecho se declare: • Que quedó en firme y está vigente la resolución C4-0948 de 2011, que otorgó la licencia y la resolución C4-1709 del 14 de mayo de 2001(sic) que resolvió el recurso en nuestro favor, y que otorgó la licencia de construcción en la modalidad de obra nueva para el proyecto solicitado, para el predio ubicado en la Carrera 32 No. 16- 218, de nuestra propiedad. • Que se ordene, para resarcir el daño sufrido, el pago de la indemnización de perjuicios materiales y morales, que se han causado, en las sumas sustentadas en el cuerpo de la demanda, y que se establecen en las siguientes cifras: DAÑO EMERGENTE: CIENTO VEINTINUEVE MILLONES CIENTO DIEZ Y SIETE MIL TRESCIENTOS CUARENTA PESOS.
($129.117.340). 3 En adelante CCA. Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 LUCRO CESANTE: TRESCIENTOS DIEZ Y NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($319.500.000) + EL IPC + 3%.
TOTAL DE LOS PERJUICIOS MATERIALES: CUATROCIENTOS CUARENTA Y OCHO MILLONES SEISCIENTOS DIECISIETE MIL TRESCIENTOS CUARENTA PESOS. ($448.617.340) PERJUICIOS MORALES: POR VALOR TOTAL DE CUATROSCIENTOS VEINTISÉIS MILLONES DE PESOS. (426.000.000). A RAZÓN DE CUATROSCIENTOS SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES PARA CADA UNO DE LOS DEMANDANTES: PARA JAIRO EMEL GOMEZ RAMIREZ: CUATROSCIENTOS SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES.
DOSCIENTOS TRECE MILLONES DE PESOS ($213.000.000) PARA DORA MARIA VALLEJO MEJIA: CUATROSCIENTOS SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES. DOSCIENTOS TRECE MILLONES DE PESOS ($213.000.000) […]”. I.2. Hechos Señalaron que por medio de la Resolución núm. C4- 0948 de 11 de marzo de 2011, en cumplimiento del Decreto núm. 1469 de 30 de abril 20104, la CURADURÍA CUARTA DE MEDELLÍN otorgó licencia de construcción a los demandantes, en la modalidad de obra nueva para proyecto mixto comercial- multifamiliar de vivienda de interés prioritario5 y planos para propiedad horizontal, para el predio ubicado en la Carrera 32 núm. 16- 218, la cual fue notificada a los vecinos y terceros interesados el 5 de abril de 2011. 4 Decreto 1469 de 2010, “Por la cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones”. 5 En adelante VIP.
Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Afirmaron que en el transcurso del trámite de expedición de la licencia se presentó oposición de terceros, que fue resuelta en la misma Resolución núm. C4- 0948 de 2011, que otorgó la licencia, denegando las objeciones y aprobando el proyecto.
Señalaron que dos de los opositores del proyecto presentaron el 6 y el 12 de abril de 2011 recursos de reposición y, en subsidio, de apelación contra el acto que otorgó la licencia, siendo resuelto el primero de ellos, por parte de la CURADURÍA CUARTA DE MEDELLÍN, por medio de la Resolución núm. C4-1709 de 14 de mayo de 2011, en el sentido de no reponer la Resolución núm. C4- 0948 del 2011 y conceder el recurso de apelación ante el DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DEL MUNICIPIO.
Indicaron que el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DEL MUNICIPIO, mediante la Resolución núm. 361 de 18 de julio de 2011 decidió revocar la Resolución núm. C4-0948 de 2011 que concedió a los actores licencia de construcción en la modalidad de obra nueva para VIP y planos para propiedad horizontal del predio ubicado en la Carrera 32 núm. 16-218.
Adujeron que el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DEL MUNICIPIO, el 19 de julio de 2011, envió a la Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 CURADURÍA CUARTA DEL MUNICIPIO la referida resolución que revocó la licencia de construcción concedida a los actores para su trámite respectivo, la cual fue recibida el 21 de julio de 2011.
En cuanto al acto que revocó la licencia, estimaron que fue expedido por un funcionario incompetente, en atención a que el Municipio resolvió la apelación cuando ya había perdido la atribución legal para decidir, según lo establecido en los artículos 65 de la Ley 9ª de 1989 y 42 del Decreto 1469 de 20106. Adicionalmente, afirmaron que al momento de expedirse la mencionada revocatoria ya se había configurado el silencio administrativo negativo del recurso de apelación y, en consecuencia, había quedado en firme la Resolución C4-0948 de 2011, que otorgó a los actores licencia de construcción para proyecto VIP.
Argumentaron que con ocasión de la configuración del acto ficto negativo, el 29 de julio de 2011 elevaron una nueva petición a la CURADURÍA CUARTA DE MEDELLÍN y al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DE MEDELLÍN, solicitando que les entregaran la Resolución núm. C4-0948, que otorgó licencia de construcción a su favor, 6 “Por los cuales se establece el plazo para decidir los recursos en la vía gubernativa que concedan o nieguen las solicitudes de licencia”.
Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 y la Resolución núm. C4-1704, que resolvió la reposición de la misma ratificando la licencia de construcción concedida, junto con los planos sellados del proyecto de construcción al que se refieren dichas resoluciones, para iniciar las respectivas obras.
Aseveraron que el 2 de agosto de 2011 el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DE MEDELLÍN respondió su petición, informado que el plazo de dos meses para decidir la apelación debía contarse desde que se radicó el recurso ante la Oficina de Planeación, esto es, el 26 de mayo de 2011, por lo cual solo hasta el 26 de julio de ese año se perdía toda competencia para resolver de fondo la alzada.
Arguyeron que el 17 de agosto de 2011 la CURADURÍA CUARTA DE MEDELLÍN, por medio de Comunicación C4-4372-CO-6734-2011, se pronunció frente a la petición de entrega de las resoluciones y planos sellados argumentando que la solicitud era improcedente, en atención a que la Resolución núm. 361 de 2011 que desató la apelación se encontraba en firme, gozaba de presunción de legalidad y era obligatoria hasta tanto no fuera suspendida o anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En cuanto a la notificación de la Resolución núm. 361 de 2011, que resolvió la apelación, afirmaron que la CURADURÍA CUARTA DEL MUNICIPIO, el 29 de julio de 2011, les envió la citación para notificación. Posteriormente, el 9 de agosto de 2011, fijó edicto de notificación dirigido a los señores DORA MARÍA VALLEJO MEJÍA, JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ, JAVIER IGNACIO PALACIO VÉLEZ, OBED DE JESÚS CARDONA, MARTA CECILIA URIBE y JULISSA ANDREA OQUENDO, siendo desfijado el 23 de agosto de ese año. I.3.
Fundamentos de derecho Los actores expusieron que el acto administrativo demandado violó las siguientes normas: 1. Constitución Política: artículos 2°, 4°, 6°, 13, 29, 51, 58, 83, 84, 121 y 209. 2. Ley 9ª de 1989: artículo 65. 3. Decreto 1469 de 2010: artículo 42. 4. Acuerdo 46 de 2006 - Plan de Ordenamiento Territorial7 de Medellín: artículo 242. 5.
Decreto 1521 de 2008: artículos 226 y 229. 6. Decretos nacionales 2060 y 2083 de 2004. 7 En adelante POT. Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 A continuación, explicaron el concepto de la violación en los siguientes términos: Violación de las normas superiores.
A juicio de los demandantes, el acto administrativo acusado vulneró las normas citadas con anterioridad, por cuanto desconoció el derecho fundamental a la igualdad de proyecto VIP, el debido proceso y el derecho de contradicción de la prueba. Violación de la Ley. Los accionantes expusieron que se desconoció el plazo legal previsto en el artículo 65 de la Ley 9ª de 1989 y el artículo 42 del Decreto Nacional 1469 de 2010, que dispone que contra los actos que otorguen una licencia se podrán interponer los recursos de la vía gubernativa, reposición y apelación; y que transcurridos dos meses, contados a partir de su interposición, sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos se entenderá que la decisión es negativa y quedará en firme el acto recurrido.
Falta de Competencia. Los actores indicaron que el acto acusado fue expedido por funcionario incompetente, en atención a que el Municipio resolvió la apelación cuando ya había perdido la competencia para decidir el recurso. Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Extralimitación de Funciones, falsa motivación, mala fe, y violación del debido proceso administrativo.
Para explicar estos cargos los actores argumentaron que el Municipio fundamentó el acto acusado en situaciones normativas no aplicables al proyecto, tales como: i) la solicitud de estudios geotécnicos, no obligatorios por norma legal; ii) exigencias técnicas de construcción correspondiente a accesibilidad, circulaciones, radios de giro y alturas mínimas de loza sobre las rampas de acceso al proyecto, que son meras recomendaciones técnicas que no corresponden a la revisión y verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación del proyecto; y iii) estudio de movilidad, el cual tampoco es requisito para el proyecto.
Por lo tanto, se manifestó que la viabilidad económica del proyecto como VIP no era objeto de análisis en la apelación, ni era un fundamento válido para revocar la licencia. Que, sumando a lo anterior, a partir de la radicación del trámite de la licencia en la Curaduría, el Municipio inició una persecución al proyecto por tratarse de VIP en estrato alto, emitiendo juicios irreales y acusaciones sin fundamento a través de los medios de comunicación, causando desprestigio hacia el proyecto mismo y hacia sus dueños.
Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 I.4. Contestación de la demanda La demanda fue admitida por auto de 28 de mayo de 20128 en el que se ordenó la notificación a la entidad que expidió el acto acusado, así como al Ministerio público.
I.4.1.- El MUNICIPIO, actuando por conducto de apoderado, contestó la demanda en la cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones, arguyendo, lo siguiente: Sostuvo que el acto administrativo proferido por la administración se sujetó a la normatividad vigente, amparado en el cumplimiento de los principios de la función pública y en el proceder legal impuesto, con observancia del debido proceso y competencia de quien lo expidió. Aseguró que la licencia en comento no cumplía con la normatividad urbanística vigente, con respecto a i) la accesibilidad, movilidad, circulaciones, radios de giro, alturas mínimas de losa sobre las rampas de acceso, funcionalidad de los dos sótanos y sus correspondientes celdas, ii) la necesidad de ejecución de un estudio geotécnico de detalle sobre la estabilidad del predio y de su entorno inmediato, iii) el 25% del área útil 8 Folios 94- 96 C. 1.
Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 urbanizable y iv) la viabilidad económica del proyecto como vivienda de interés prioritario. Añadió que el hecho de que el inmueble no se encontrara en zona de amenaza y/o alto riesgo no eximía de los estudios geotécnicos de detalle que establecieran las condiciones técnicas para la ejecución del proyecto, para garantizar su estabilidad.
En esa medida, el ente territorial argumentó que la zona donde se planea la construcción presenta oferta reducida de transporte público, lo que generaría dificultades para el acceso de personas con movilidad reducida y ocasionaría mayor uso del automóvil, causando congestión vehicular, conflictos de orden vial, colapso de la vía principal, ocupación del espacio público y problemas de funcionalidad en los accesos a la edificación por parte de quienes ocupen el proyecto.
Señaló que los recursos de reposición y apelación se interpusieron en las fechas mencionadas en la demanda, pero que pretender que los dos meses para resolver el recurso de apelación se cuenten a partir del 12 de abril de 2011, fecha en la cual se interpuso el último recurso ante la Curaduría Urbana, resultaría violatorio del principio de doble instancia y derecho de defensa de quienes los promovieron.
Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Agregó que el 26 de mayo de 2011 fue cuando el CURADOR URBANO CUARTO DE MEDELLÍN radicó el recurso de apelación ante el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN, por lo tanto, el Municipio tenía a partir de esa fecha dos meses para resolverlo, los cuales concluían el 26 de julio de 2011.
En ese orden de ideas, sostuvo que el Municipio resolvió el recurso de apelación mediante la Resolución núm. 361 de 18 de julio de 2011, remitida el día siguiente a través del oficio 201100286918 a la Curaduría Urbana para efectos de su notificación, siendo recibida por esta última el 21 de julio, como se acredita con la guía de envío 034011781505.
En consecuencia, la apelación se resolvió dentro del término de los dos meses, contrario a lo manifestado por los actores. Expresó que el 2 de agosto de 2011, el Municipio respondió el derecho de petición 201100304053 de 29 de julio de ese año, concluyendo que la Resolución núm. 361 de 18 de julio de 2011 se encontraba en firme y, por ende, gozaba del principio de presunción de legalidad.
Además, el acto administrativo mediante el cual se resuelven los recursos de apelación es notificado directamente por la Curaduría Urbana y no por ese Despacho. Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En conclusión, el Municipio, a través del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN, resolvió el recurso de apelación dentro del término previsto para el trámite de apelación, por lo que no puede predicarse una extemporaneidad o pérdida de competencia para proferir la decisión y mucho menos una causal de mala conducta.
Lo anterior, en atención a que el Municipio resolvió la apelación con fundamento en las cuestiones planteadas y de acuerdo con las necesidades de los sistemas viales, los estudios de tránsito, cesión de áreas, equipamientos colectivos y demás circunstancias presentadas con motivo del recurso. Propuso como excepciones las siguientes: - «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA».
La sustentó en que el Municipio de Medellín no ostenta la calidad de demandado. - «GENÈRICA». Solicitó que con fundamento en el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil, sea declarada cualquier excepción que se encuentre probada. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 El Tribunal, en sentencia de 29 de abril de 20159, declaró impróspera la falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y denegó las demás súplicas de la demanda.
En esencia, adujo lo siguiente: Se refirió a lo probado en el proceso, al marco jurídico aplicable y al caso concreto, en el que se pronunció sobre la incompetencia del Municipio para resolver la apelación y la indemnización de perjuicios. Así las cosas, el Tribunal consideró frente a la competencia del Municipio para la expedición de la Resolución núm. 361 de 18 de julio de 2011 que, de conformidad con el artículo 65 de la Ley 9ª y el parágrafo 1° del artículo 42 del Decreto 1469, la decisión del recurso de apelación contra la concesión de la licencia de construcción implicó la configuración del silencio administrativo negativo y la firmeza del acto recurrido, en atención a que no hubo notificación de una decisión expresa dentro del término de los dos meses a que hacen referencia las normas antes citadas.
Adicionalmente, el a quo manifestó que asumiendo que el plazo para decidir se contabilizara desde que la Oficina de Planeación del Municipio afirmó haber recibido el escrito de apelación (el 26 de mayo de 2011), a 9 Folios 195 a 206. Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 la fecha en la que se notificó de forma expresa la Resolución núm. 361 de 18 de julio de 2011 (23 de agosto de 2011), habían transcurrido más de 2 meses contados a partir de la interposición del recurso sin que se hubiera notificado decisión expresa sobre él, lo que significa que el Municipio ya no contaba con la competencia legal para resolver el recurso.
En ese orden de ideas, el Tribunal declaró la nulidad del acto acusado y la firmeza de la Resolución C4-0948 de 2011, que otorgó a la parte actora la licencia de construcción para proyecto VIP, por estimar que se configuró el vicio de incompetencia temporal del Municipio para decidir la apelación. Con relación a la solicitud de pago de perjuicios, el Tribunal afirmó que no se allegaron los medios de convicción necesarios que acreditaran su causación y tampoco la cuantía de los mismos, por lo cual denegó las súplicas de la demanda en lo que se refiere al restablecimiento del derecho.
En síntesis, el a quo profirió las siguientes órdenes: “[…] PRIMERO.- SE DECLARA IMPRÓSPERA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de Medellín, de conformidad con lo esbozado en la motivación de la providencia. SEGUNDO.- SE DECLARA la nulidad de la Resolución No. 361 del 18 de julio de 2011 “Por medio de la cual se resuelve recurso de apelación” expedida por el Departamento Administrativo de Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Planeación del Municipio de Medellín, según lo expuesto en la parte motiva de la sentencia. TERCERO.- SE NIEGAN las demás súplicas de la demanda, de acuerdo a las consideraciones precedentes.
CUARTO. - Sin condena en costas. […]”. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN III.1. El MUNICIPIO, a través de apoderada, solicitó revocar la sentencia de primera instancia por considerar que la Resolución 361 de 18 de julio de 2011, no fue expedida por funcionario que hubiera perdido la potestad o atribución para hacerlo, por lo que no se configuró un vicio de competencia del acto acusado.
Adicionalmente, afirmó que el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN MUNICIPAL desde que recibió el recurso de apelación contra la Resolución núm. C4-0948 que concedió la licencia de construcción para proyecto VIP, el 26 de mayo de 2011, tenía dos meses para resolverlo, los cuales vencían el 26 de julio de ese año, pero como lo desató el 18 de julio forzoso es concluir que lo hizo dentro del término establecido por la Ley; en consecuencia, no era procedente su anulación por falta de competencia temporal.
Dicha afirmación la sustentó en que el 19 de julio de 2011 el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN MUNICIPAL Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 remitió la Resolución núm. 361 de 2011, que resolvió la apelación, a la Curaduría para que procediera a su notificación; y que en el expediente se tiene constancia de que dicha resolución fue recibida por parte de la CURADURÍA URBANA CUARTA el 21 de julio de 2011, lo que supone la preexistencia de la resolución en comento antes del 26 de julio de ese año. En virtud de lo anterior, el Municipio concluyó que quedó desvirtuado el vicio de incompetencia temporal que se le atribuye por parte del Tribunal de primera instancia. En cuanto al presunto acto ficto que afirman los demandantes se configuró, la parte recurrente indicó que prevalece lo dispuesto en el artículo 60 del CCA, el cual dispone que la ocurrencia del silencio administrativo negativo no impide resolver los recursos interpuestos, mientras no se haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Así las cosas, el recurrente sostuvo que cuando se notificó la Resolución núm. 361 de 18 de julio de 2011, expedida por el DIRECTOR ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN MUNICIPAL, no se había presentado ninguna demanda en contra del supuesto acto ficto ante lo Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 contencioso administrativo, ni tampoco se presentó posteriormente, por lo cual el Municipio nunca perdió competencia para resolver la apelación. Finalmente, frente al cumplimiento de las normas urbanísticas indicó que el acto administrativo demandando no fue expedido con falsa motivación, extralimitación de funciones, ni violación del debido proceso administrativo, en atención a que la licencia incumplía las normas relacionadas con la generación de espacio público, cesiones urbanísticas gratuitas, protección de la población con movilidad reducida que exigen accesibilidad y celdas de parqueo, sismo resistencia, movilidad, radio de giro, altura mínima sobre rampa, normas de parqueaderos, entre otras.
IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN IV.1. El MUNICIPIO DE MEDELLÍN en su escrito de alegatos de conclusión reiteró que para el momento de expedición del acto administrativo acusado de nulidad, el DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN sí tenía competencia para ello, por lo que no se generó un vicio de incompetencia. Sostuvo que de conformidad con lo previsto en el artículo 60 del CCA, la ocurrencia del silencio negativo no impedía resolver el recurso, mientras no se hubiere acudido a la jurisdicción. Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 De igual forma, señaló que el proyecto de construcción incumplía las normas relacionadas con la generación de espacio público, cesiones urbanísticas gratuitas, normas relativas a la protección de la población con movilidad reducida, normas sobre sismo resistencia, movilidad, radio de giro y altura mínima sobre la rampla, entre otras disposiciones, los cuales fueron señaladas en el acto acusado.
Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, pues de mantenerse la decisión del Tribunal se permitiría el desarrollo de un proyecto con violación de normas urbanísticas, las cuales eran de orden público y de interés social y ecológico. IV.2. La parte actora no presentó alegatos de conclusión en esta instancia. IV.3.
El Ministerio Público guardó silencio. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1 El acto administrativo demandado • La Resolución 361 de 18 de julio de 2011, “Por medio de la cual se resuelve recurso de apelación”, expedida por el Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Departamento Administrativo de Planeación del Municipio, de la cual se resalta lo siguiente: “[…]
CONSIDERANDO
QUE (…) Consultada la Unidad de Vías, Transporte y Movilidad de este Departamento Administrativo, con respecto a la accesibilidad, movilidad, circulaciones, radios de giro y alturas mínimas de loza sobre las rampas de acceso del proyecto multifamiliar mixto de VIP, se encontró necesario la construcción de un solo ingreso de 6.00 metros o dos de 3.50 metros cada uno, donde el uno se utilice como ingreso y el otro como salida aunque técnicamente recomiendan un solo acceso de 6.00 metros para no interrumpir varias veces el andén y el antejardín;
De persistir en dos accesos por un mismo frente de un lote, uno para ingreso y el otro para salir, estos tendrán que ser especializados y cumplir con lo dispuesto en el artículo 64 del Decreto 1521 de 2008 en los siguientes aspectos: • Entre ambos accesos debe respetarse como mínimo un retiro o distancia de 12 metros. • La separación entre el acceso más próximo al lindero y la rampa de acceso a un edificio colindante será de mínimo 6 metros. • Los accesos a la edificación no pueden estar enfrentados y como mínimo la distancia de los bordes externos más cercanos entre estos accesos debe ser de 15.000 metros (Artículo 64 del Decreto 1521 de 2008). • Realizar radios de giro en los accesos de mínimo 3.00 metros de modo que la maniobra de acceso sea segura, y cómoda. • Las rampas no podrán interrumpir el andén y sólo se permitirán sobre antejardín en áreas residenciales de manera descendente, dejando a partir del borde interior del andén un (1.00) metro como área de transición por medio de una curva vertical para suavizar el ingreso a la rampa. • Las dimensiones normales de celdas para parqueaderos privadas son de 2.30 metros de ancho por 5.00 metros de longitud; sin embargo, en caso de que la celda entre muros estructurales o columnas que superen un metro (1.00) en el sentido longitudinal de la celda, la dimensión mínima de la celda será de 3.00 metros libres.
Esta situación se presenta en la gran mayoría de las celdas del proyecto. • El ingreso a las celdas de parqueo números 23, 22, 19 y 11 debe ser completo, sin obstáculos para realizar la maniobra. Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 • No se observan las celdas para personas con movilidad reducida. • La circulación mínima para estacionamientos en doble crujía es de 6.00 metros y en una crujía es de 5.50 metros, lo cual no se está cumpliendo en el proyecto. • Separar por diferencias de niveles la circulación de los peatones y los vehículos sobre todo por la zona de los ascensores donde se presenta una interacción entre ellos.
La circulación mínima vehicular debe ser de 6.00 metros. • Para el caso de estacionamiento el primer piso tendrá una altura libre mínima de dos con sesenta y cinco (2.65) metros y los demás pisos podrán tener una altura libre mínima de dos con veinte (2.20) metros entre el piso acabado del nivel inferior y cielo falso, estructura, redes, ductos o similares, del piso siguiente, lo cual no se está cumpliendo en la propuesta urbanística. • Las celdas para motocicletas deben ser mínimo 1.00 metro de ancho por 2.00 de longitud.
En el caso de quedar en las paredes del edificio, se debe incrementar 0.15 metros al ancho de la celda. • Llama la atención con respecto a que la zona donde se plantea la construcción tiene condiciones de estratificación alta y oferta reducida de transporte público, lo cual conlleva al mayor uso del automóvil y a la necesidad de una cantidad mayor de celdas de parqueo.
Adicionalmente, consideran que por tener condiciones de VIP el proyecto no tiene un número de celdas adecuadas para suplir la necesidad de parqueo, que desvirtuarían que el proyecto deba ser tratado como de Vivienda de Interés Prioritario. • Lo anterior evidencia el incumplimiento del proyecto en lo que tiene que ver con los dos sótanos y sus correspondientes celdas, dado que no son funcionales según las observaciones anteriormente anotadas.
Tampoco cumple con las obligaciones urbanísticas exigidas en el Decreto 2060, según el cual deberá garantizar como mínimo el 25% del área útil urbanizable, o sea 225.00 m2, lo anterior en vista de que el proyecto tiene 159.19m2, equivalentes al 17,69%, quedando faltando 68.81m2 para el total. • De otra parte, desde el punto de vista geológico- geotécnico, se consultó la Unidad de Medio Ambiente y Geología de este Departamento Administrativo la cual conceptuó que la aptitud geológica para el uso del suelo para este predio, depende de la ejecución de un “Estudio Geotécnico de Detalle que involucre en su análisis la estabilidad del predio y de su entorno inmediato “estableciendo que en caso de que el proyecto requiera excavaciones importantes para sótanos y semisótanos, deberá realizar análisis de estabilidad para dichas excavaciones con el fin de evitar la afectación de los predios vecinos, cumpliendo con la Norma NSR-98 y que luego Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 de analizar el estudio de suelos realizado para el desarrollo del proyecto, dicho estudio corresponde a un estudio convencional de suelos y fundaciones, el cual solo presenta como única herramienta de estimación de parámetros geotécnicos los ensayos de penetración estándar (SPT), no realizando los respectivos análisis de estabilidad para excavaciones temporales y taludes permanentes, lo que indica que este no cumple con el numeral H.1.1.2.1. de la Norma NSR-98.
Adicionalmente, informaron que no presenta afectaciones, ni se encuentra en zona de Riesgo recuperable, ni No recuperable. • Prosigue argumentando que, dada la ubicación del predio en una zona de ladera, contiguo a edificaciones e infraestructura vial y de servicios públicos, consideran que el estudio de suelos presentado para la urbanización del predio, debe ser complementado con los respectivos análisis de estabilidad, ya que con la ejecución de los movimientos de tierra (excavaciones) para la construcción de los sótanos se podría generar procesos de desconfinamiento lateral de los terrenos vecinos, actualmente ocupados con viviendas. • Por último, en relación con la tipología de vivienda de interés prioritario con el cual se otorga la licencia, consultada la Secretaria de Hacienda, Subsecretaría de Catastro, respecto a los valores comerciales por metro cuadrado de lote y los valores comerciales de construcción del proyecto VIP, […] se colige que el proyecto no es viable económicamente como VIP ya que presenta una disminución necesaria en la construcción de $3.960.936.349 millones en los cuales quedaría debilitado.
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Revocar la resolución C4-0948 de 11 de marzo de 2011, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente.
ARTÍCULO SEGUNDO: Remitir a la Curaduría Urbana para que se prosiga con la actuación.
ARTÍCULO TERCERO: Contra esta decisión no procede recurso alguno en vía gubernativa […]”. V.2 Problema jurídico a resolver Corresponde a la Sala establecer si le asiste razón al apelante cuando afirma que no hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo demandado, en atención a que cuando el Municipio expidió la Resolución Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 núm. 361 de 18 de julio de 2011, no había perdido la competencia para resolver el recurso de apelación. En lo que corresponde al vicio de incompetencia, que es en el cual descansó la decisión apelada, corresponde al fallador examinar si el ordenamiento jurídico ha investido a un funcionario de la atribución en la que se habilita para actuar en representación de la voluntad estatal y dictar actos de naturaleza administrativa creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas, como la que se predica en este asunto.
De esta manera, la Sala destaca que la competencia es ese atributo con el que actúa un órgano (funcionario o particular en ejercicio de funciones públicas) para dictar un acto productor de efectos reconocidos en el ordenamiento jurídico y con incidencia en la colectividad o en un particular, es decir, que ese actuar se verifica como “la capacidad para producir un determinado resultado normativo”.
Lo opuesto significa que existe una actuación adelantada con incompetencia. V.3. Licencias de Construcción La licencia de construcción está prevista en el Decreto 1469, y en su artículo 7°10 se define como la autorización previa para desarrollar 10 Artículo 7 Licencia de construcción y sus modalidades. Es la autorización previa para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas comunales en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, los Planes Especiales de Manejo y Protección de Bienes de Interés Cultural, y demás normatividad que regule la materia.
En las licencias de construcción se concretarán de manera específica los usos, edificabilidad, volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos aprobados para la respectiva edificación. […]” Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 edificaciones, en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el POT.
El estudio, trámite y expedición de las licencias de construcción corresponde a los curadores urbanos en aquellos municipios y distritos que cuenten con la figura, y en los demás corresponde a la autoridad municipal o distrital competente11. La solicitud de licencia de construcción procede a favor de quien pueda ser titular de la misma, una vez haya sido radicada en legal y debida forma12.
Al momento de su radicación, el curador urbano o la autoridad municipal correspondiente deberá verificar que los documentos que acompañan la solicitud contienen la información básica que se señala en el Formato de Revisión e Información de Proyectos adoptado por medio de la Resolución 912 de 2009, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o la norma que la adicione, modifique o sustituya.
Presentada la solicitud de licencia, se radicará y numerará consecutivamente, en orden cronológico de recibo, dejando constancia de 11 Artículo 3° del Decreto 1469 de 2010. 12 Artículo 15 ibídem. Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 los documentos aportados con ella.
En caso de que la solicitud no se encuentre completa, se devolverá la documentación para completarla13. La solicitud de licencia de construcción deberá acompañarse de los documentos exigidos para las licencias urbanísticas, señalados en el artículo 21 del Decret0 146914, así como de los documentos adicionales tratándose de licencia de construcción dispuestos en el artículo 25 del Decreto 146915. 13 Artículo 16 ibídem. 14 Artículo 21 Documentos.
Toda solicitud de Licencia urbanística deberá acompañarse de los siguientes documentos: 1. Copia del certificado de libertad y tradición del inmueble o inmuebles objeto de la solicitud, cuya fecha de expedición no sea superior a un mes antes de la fecha de la solicitud. Cuando el predio no se haya desenglobado se podrá aportar el certificado del predio de mayor extensión. 2.
El formulario único nacional para la solicitud de licencias adoptado mediante la Resolución 0984 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o la norma que la adicione, modifique o sustituya, debidamente diligenciado por el solicitante. 3. Copia del documento de identidad del solicitante cuando se trate de personas naturales o certificado de existencia y representación legal, cuya fecha de expedición no sea superior a un mes, cuando se trate de personas jurídicas. 4.
Poder o autorización debidamente otorgado, cuando se actúe mediante apoderado o mandatario, con presentación personal de quien lo otorgue. 5. Copia del documento o declaración privada del impuesto predial del último año en relación con el inmueble o inmuebles objeto de la solicitud, donde figure la nomenclatura alfanumérica o identificación del predio.
Este requisito no se exigirá cuando exista otro documento oficial con base en el cual se pueda establecer la dirección del predio objeto de solicitud. 6. La relación de la dirección de los predios colindantes al proyecto objeto de la solicitud. Se entiende por predios colindantes aquellos que tienen un lindero en común con el inmueble o inmuebles objeto de solicitud de licencia. […]” 15 Artículo 25.
Documentos adicionales para la licencia de construcción. Cuando se trate de licencia de construcción, además de los requisitos señalados en el artículo 21 del presente decreto, se deberán aportar los siguientes documentos: 1. Para las solicitudes de licencia clasificadas bajo las categorías III Medía Alta Complejidad y IV Alta Complejidad de que trata el artículo 18 del presente decreto, copia de la memoria de los cálculos y planos estructurales, de las memorias de diseño de los elementos no estructurales y de estudios geotécnicos y de suelos que sirvan para determinar el cumplimiento en estos aspectos del Reglamento Colombiano de Construcción Sismorresistente -NSR- 10, y la norma que lo adicione, modifique o sustituya, firmados y rotulados por los profesionales facultados para este fin, quienes se harán responsables legalmente de los diseños y estudios, así como de la información contenida en ellos.
Para las solicitudes de licencia clasificadas bajo las categorías I Baja Complejidad y II Media Complejidad de que trata el artículo 18 del presente decreto únicamente se acompañará copia de los planos estructurales del proyecto firmados y rotulados por el profesional que los elaboró. 2. Una copia en medio impreso del proyecto arquitectónico, elaborado de conformidad con las normas urbanísticas y de edificabilidad vigentes al momento de la solicitud debidamente rotulado y firmado por un arquitecto con matrícula profesional, quien se hará responsable legalmente de los diseños y de la información contenida en ellos.
Los planos arquitectónicos deben contener como mínimo la siguiente información: a) Localización; b) Plantas; c) Alzados o cortes de la edificación relacionados con la vía pública o privada a escala formal. Cuando el proyecto esté localizado en suelo inclinado, los cortes deberán indicar la inclinación real del terreno; d) Fachadas; e) Planta de cubiertas; f) Cuadro de áreas. […]” Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Acto seguido, el curador urbano o la autoridad correspondiente debe citar a los vecinos colindantes del inmueble objeto de la solicitud de construcción para que se hagan parte y puedan ejercer sus derechos16.
Así pues, toda persona interesada en formular objeciones a la expedición de una licencia de construcción podrá hacerse parte en el trámite administrativo desde la fecha de la radicación de la solicitud hasta antes de la expedición del acto administrativo que la resuelva. Las objeciones y observaciones se deberán presentar por escrito y se resolverán en el acto que decida sobre la solicitud17.
El curador urbano o la autoridad correspondiente deberá revisar el proyecto objeto de la solicitud desde el punto de vista jurídico, estructural, urbanístico y arquitectónico18. Efectuada dicha revisión, el curador urbano o la autoridad competente levantará por una sola vez, si a ello hubiera lugar, un acta de observaciones y correcciones en la que se informe al solicitante sobre las actualizaciones, correcciones o aclaraciones que debe realizar al proyecto y los documentos adicionales que debe aportar para decidir sobre la solicitud19. 16 Artículo 29 ibídem. 17 Artículo 30 ibídem. 18 Artículo 31 ibídem. 19 Artículo 32 ibídem.
Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Las licencias deberán resolverse exclusivamente con los requisitos fijados por las normas nacionales que reglamentan su trámite; no obstante, el curador urbano o la autoridad correspondiente para la expedición de licencias podrán solicitar a otras autoridades el aporte de información que requieran para precisar los requisitos definidos por la reglamentación nacional 20.
En todo caso, la solicitud de licencia deberá resolverse con la información disponible y dentro del término establecido en los artículos 34 y 35 del Decreto 1469. El acto administrativo que otorgue, niegue o declare el desistimiento de la solicitud de licencia será notificado al solicitante y a cualquier persona o autoridades que se hubiere hecho parte dentro del trámite, en los términos previstos en el CCA21.
Contra los actos que concedan o nieguen las solicitudes de licencias procederán los recursos de reposición, ante el curador urbano o la autoridad municipal o distrital que lo expidió; y apelación, ante la oficina de planeación o, en su defecto, ante el alcalde municipal, para que se aclare, modifique o revoque22. El recurso de apelación podrá interponerse directamente o como subsidiario del de reposición. 20 Artículo 33 ibídem. 21 Artículo 20 ibídem. 22 Artículo 42 ibídem.
Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 Los recursos de reposición y apelación deberán presentarse en los términos previstos en el CCA y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 9ª de 11 de enero de 198923.
Al respecto, el artículo 65 establece lo siguiente: “…Transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición del recurso sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa y quedará en firme el acto recurrido. Pasado dicho término, no se podrá resolver el recurso interpuesto e incurrirá en causal de mala conducta el funcionario moroso”.
Así pues, la Ley 9ª en el artículo 65 dispone que contra los actos que otorguen una licencia procederán los recursos de la vía gubernativa que señala el CCA, los cuales tienen un término de notificación de decisión expresa sobre ellos de dos (2) meses, contados a partir de la interposición del recurso. Respecto de la interpretación del artículo 65 de la Ley 9ª de 11 de enero de 1989, la Sala en un asunto de similares características se ocupó de analizar las diferencias existentes entre la regulación que frente al tema 23 Ley 9 de 1989.
“Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 del silencio administrativo trae el artículo 60 del CCA24 y el 65 de la Ley 9ª de 11 de enero de 1989, así25: “[…] 120.- De la anterior cita se desprende que el supuesto normativo previsto en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo aparece integrado por: (i) un término para su configuración, correspondiente a dos (2) meses contados a partir de la interposición de los recursos, y (ii) la posibilidad de que dicho plazo se suspenda mientras dura la práctica de pruebas.
Por su parte, los efectos que se derivan de dicha figura son dos, a saber: (a) el primero, consistente en que la configuración del silencio administrativo negativo no exime a la autoridad de responsabilidad disciplinaria y (b) el segundo, es el relativo a que la autoridad no pierde competencia para resolver el recurso mientras el recurrente no haya acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y se le haya notificado el auto admisorio de la demanda, pues como se indicó en el aparte anterior, a partir de dicho momento se entiende que la administración queda privada de la facultad para resolver los recursos interpuestos.
Así lo ha entendido esta Corporación26 al señalar: “(…) En adición, ha señalado la jurisprudencia que si el interesado invoca judicialmente el acto administrativo ficto o presunto que él estima configurado en virtud del silencio negativo, por regla general, la administración quedará privada de la facultad de pronunciarse sobre el recurso a partir de la notificación del auto admisorio de la demanda, momento en que se entiende que el interesado acudió a la administración de justicia. Así, se ha entendido que el alcance de la expresión "acudido a la jurisdicción” no significa cosa distinta a que el auto admisorio de la demanda debe haber sido expedido y 24 El artículo 60 del Código Contencioso Administrativo establecía lo siguiente: “[…]
ARTICULO 60. SILENCIO ADMINISTRATIVO. Transcurrido un plazo de dos (2) meses, contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión en negativa. El plazo mencionado se interrumpirá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1o., no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo […]”. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de agosto de 2020, Rad. núm. 25000 2324 000 2010 00333 01, CP.
Roberto Augusto Serrato Valdés. 26 Sentencia de 7 de septiembre de 2018, Sección Tercera, Subsección B, número de radicado: 08001-23-31- 000-1998-00658-01(37570, Magistrada Ponente: Stella Conto Díaz del Castillo. Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 notificado a la parte demandada27 y que, en consecuencia, no se agota con la mera presentación del libelo demandatorio.
Sobre el particular, señaló la Sección en la sentencia referida ut supra: “Así las cosas, para la Sala no son de recibo las apreciaciones de la parte actora en cuanto pretende derivar el vicio de incompetencia del acto administrativo impugnado, por el hecho de que la Administración debía haber notificado el acto administrativo que resolvió el recurso antes de la presentación de la demanda, puesto que la interpretación que la jurisprudencia ha dado al artículo 60 del C.C.A., que hoy reitera, corresponde a una hipótesis totalmente diferente, la cual se concreta en que la Administración debe expedir el acto administrativo que resuelve el recurso, antes de la notificación del auto admisorio de la demanda” – se destaca (…)” (Destacado nuestro y subrayado original). 121.- Por su parte, de la lectura del artículo 65 de la Ley 9ª de 1989, es posible extraer las siguientes premisas en relación con la regulación del silencio administrativo negativo en materia de licencias, a saber: (i) primero, la norma estipula un término para la configuración de dicha figura, que al igual a lo que ocurre con el silencio administrativo negativo previsto el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, es de dos (2) meses y;
(ii) segundo, los efectos que se derivan que son tres a saber: (a) el funcionario moroso incurrirá en causal de mala conducta; (b) se entiende que la decisión de la administración es negativa y quedará en firme el acto recurrido y, (c) la autoridad no puede resolver el recurso interpuesto una vez trascurrido dicho plazo. 122.- Desde luego, la Sala evidencia que ambas normas resultan coincidentes en lo concerniente a que, para la configuración del silencio administrativo, se requiere el vencimiento del plazo de dos meses (2), contados a partir de la interposición de los recursos en debida forma, sin que la administración haya notificado decisión expresa sobre ellos.
Sin embargo, difieren en cuanto a los efectos del silencio administrativo negativo, pues de conformidad con el Código Contencioso Administrativo el vencimiento del plazo no exime a la autoridad administrativa del deber constitucional y legal de resolver el recurso, siempre y cuando el administrado no haya acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 27 Cita es original de la sentencia: Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de marzo de 2007, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Exp. 14.850; sentencia de 4 de agosto de 2007, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, exp. 16016, Op. Cit.;
Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2012, exp. 23.260, C.P. Danilo Rojas Betancourt. A posteriori, las discusiones suscitadas sobre la expresión “acudido a la jurisdicción”, traída por el artículo 60 del C.C.A. fue zanjada por el inciso tercero del artículo 83 del C.P.A.C.A., disposición que preceptúa que "[L]a ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.
Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado el auto admisorio de la demanda" – se destaca-. Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 123.- Por su parte, del tenor del artículo 65 de la Ley 9ª de 1989, y a diferencia de lo dispuesto en el CCA, una vez transcurra el término de dos (2) meses “no se podrá resolver el recurso”, lo que implica que, ante el vencimiento de dicho lapso, la administración debe abstenerse de emitir pronunciamiento sobre el recurso interpuesto.
Significa lo anterior que el término resulta preclusivo, esto es, que ante el vencimiento del término previsto en la norma, la respuesta se entiende negativa y no existe posibilidad de efectuar un pronunciamiento que contradiga tal situación; además, queda en firme el acto recurrido y el particular puede activar el aparato jurisdiccional con el fin de controvertir el acto ficto o presunto derivado del silencio de la administración. 124.- Teniendo en cuenta que una de las cuestiones que plantea la Secretaría Distrital de Planeación se refiere al alcance interpretativo del artículo 65 de la Ley 9ª de 1989, la Sala con el fin de dar solución al conflicto entre normas, acudirá a los criterios de solución de conflictos entre antinomias desarrollados por las Leyes 57 y 123, ambas de 1887, a saber: (i) el criterio jerárquico, según el cual la norma de superior jerarquía prevalece sobre la de inferior jerarquía (lex superior derogat inferiori);
(ii) el criterio cronológico, que hace primar la norma posterior sobre la anterior en el tiempo (lex posterior derogat lex a priori) y, finalmente, (iii) el criterio de especialidad que hace prevalecer la norma especial sobre la general (lex specialis derogat generali). En relación con dichos criterios la Corte Constitucional28 ha señalado: “(…) que existen al menos tres criterios hermenéuticos para solucionar los conflictos entre leyes: (i) el criterio jerárquico, según el cual la norma superior prima o prevalece sobre la inferior (lex superior derogat inferiori);
(ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la anterior, esto es, que en caso de incompatibilidad entre dos normas de igual jerarquía expedidas en momentos distintos debe preferirse la posterior en el tiempo (lex posterior derogat priori); y (iii) el criterio de especialidad, según el cual la norma especial prima sobre la general (lex specialis derogat generali).
Con respecto a este último criterio, se sostiene que, en tales casos, no se está propiamente ante una antinomia, en razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma especial, con lo cual las mismas difieren en su ámbito de aplicación” (Destacado nuestro) 125.- Con base en las consideraciones que anteceden, y acudiendo a los criterios de solución de antinomias frente a los efectos de la figura del silencio administrativo negativo, la disposición que debe preferirse en su aplicación es el artículo 65 de la Ley 9ª de 1989, por ser esta 28 C- 439 de 2016.
Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 la norma especial. De esta manera, se concluye que el Código Contencioso Administrativo regula de manera general la figura del silencio administrativo, mientras que el artículo 65 de la Ley 9ª de 9 de 1989 disciplina dicho instituto para el caso de las licencias o patentes en lo que atañe a dicho aspecto29 […]”.
Con fundamento en lo anterior, la Sala encuentra que el silencio negativo de que trata el artículo 65 de la Ley 9ª de 11 de enero de 1989, norma especial aplicable al caso en concreto, se configura luego de transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos, sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, por lo que se entiende que la decisión es negativa y, en consecuencia, queda en firme el acto recurrido, razón por la cual no se podrá resolver el recurso interpuesto y el funcionario moroso incurrirá en responsabilidad disciplinaria.
Ahora, como quedó visto, la Sección, en la sentencia anteriormente transcrita, que ahora se prohíja, consideró que el término de dos (2) 29 En sentencia T- 958 de 2011, la Corte Constitucional en sede de revisión dijo: “(…) En este orden de ideas, según la norma especial vigente para ese momento, si transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o de apelación, sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa y quedará en firme el acto recurrido o apelado.
En el caso bajo estudio y en atención a las pruebas que reposan en el expediente, la Sala advierte que el recurso de apelación fue enviado al despacho del Secretario de Planeación el 9 de noviembre de 2009, hecho que se encuentra probado por el dicho de la sociedad accionante que se entiende prestado bajo la gravedad del juramento[, el cual no fue desvirtuado por la parte accionada[.En efecto, dicho recurso fue decidido el 26 de febrero de 2010, habiendo transcurrido desde la fecha en que ingresó al despacho para su conocimiento y resolución, tres (3) meses y dieciséis (16) días, contrariando de esta manera lo estipulado en el artículo 6º del Decreto 1272 de 2009 el cual modificó el parágrafo del artículo 36 del Decreto 564 de 2006 que son normas especiales y, en consecuencia, vulnerando el derecho al debido proceso de la sociedad demandante, pues la Secretaría de Planeación de esa ciudad debió emitir pronunciamiento dentro de los dos (2) meses siguientes al recibo del recurso y si ya había transcurrido dicho término abstenerse de emitir pronunciamiento pues, de conformidad con las disposiciones especiales precitadas, la respuesta se entendía negativa y quedaba inmediatamente en firme el acto recurrido.
En consecuencia, concluye la Sala Cuarta de Revisión que la Secretaría de Planeación Distrital conculcó el derecho al debido proceso de la sociedad tutelante, pues la entidad accionada se pronunció respecto del acto recurrido de manera extemporánea, dado que resolvió el 26 de febrero de 2010 el recurso de apelación presentado el 9 de noviembre de 2009 contra una resolución del 15 de julio de 2009”.
Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 meses, previsto en el artículo 65 de la Ley 9ª de 11 de enero de 1989, para resolver los recursos debía contarse desde la fecha en que la autoridad administrativa competente para decidir el recurso de apelación recibió el expediente contentivo de la actuación administrativa.
Tal posición, garantiza el efecto útil de la norma, pues con dicha interpretación se aseguran las garantías propias del debido proceso administrativo, pues permite que la actuación administrativa se adelante por la autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias que para tal efecto previó el ordenamiento jurídico, dado que en este tipo de asuntos la actuación administrativa la adelanta en primera instancia la curaduría urbana, la cual no hace parte de la estructura orgánica de la autoridad administrativa encargada de la resolución del recurso de apelación, en este caso, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DE MEDELLÍN. V.4 Caso concreto La Sala, para efectos de resolver el problema jurídico planteado, se referirá al material probatorio obrante en el expediente: -.
Resolución C4-0948 de 11 de marzo de 2011, “Por medio de la cual se expide licencia de construcción en la modalidad de obra nueva Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 y se aprueban planos para propiedad horizontal proyecto mixto comercial y multifamiliar de VIP y planos para propiedad horizontal, para el predio ubicado en la Carrera 32 No. 16-218”, expedida por la Curaduría Cuarta del Municipio. -.
Copia del acta de notificación de la Resolución C4-0948 de 11 de marzo de 2011, realizada a los vecinos y terceros interesados el 5 de abril de 2011. -. Copia del recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, interpuesto por la señora Julissa Andrea Oquendo, el 6 de abril de 2011, contra la Resolución C4-0948 de 2011, que otorgó licencia de construcción a los demandantes para proyecto VIP, solicitando su revocatoria.
Del mismo, se resaltan los siguientes argumentos: “[…] • La evaluación financiera del proyecto no es viable con las especificaciones que fue aprobado, • las vías que conducen a este lote no están equiparadas para el aumento del tráfico por la construcción de este nuevo proyecto conformado por 75 viviendas, • el sitio tiene una falla geológica para un edificio de 15 pisos, • la zona no cuenta con el transporte público adecuado, • proyectos de esta índole no se encuentran autorizados para el polígono del Poblado, • el proyecto impacta de manera negativa la movilidad del sector y por ello debe contar con un estudio de tránsito aprobado por Planeación Municipal. […]”.
Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 -. Copia del recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, interpuesto por el señor Javier Ignacio Palacio, el 12 de abril de 2011, contra la Resolución C4-0948 de 2011, que otorgó licencia de construcción a los demandantes para proyecto VIP, solicitando su revocatoria, del cual se resaltan los siguientes argumentos: “[…] • La solicitud de licencia de construcción no fue radicada en legal y debida forma, • durante el trámite de otorgamiento de la licencia se produjo un cambio de normas urbanísticas que afectaron el proyecto, • se presentó indebida motivación del acto administrativo debido a que las consideraciones legales que se tuvieron en cuenta para otorgar licencia en su mayoría se encuentran derogadas. […]”. -.
Resolución C4-1709 de 14 de mayo de 2011, "Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición", expedido por la CURADURÍA CUARTA DEL MUNICIPIO, que resolvió no reponer el acto acusado y concedió la apelación ante el DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DE MEDELLÍN, en la cual se precisó: “[…]
CONSIDERANDO
[…] 4. Que las apreciaciones señaladas por la objetante, no corresponden con las funciones señaladas por el Legislador a los curadores urbanos cuales son la de verificar el cumplimiento de la norma urbanística. La objetante en su escrito, reseña aspectos que tiene que ver con los efectos de la edificación que deben ser controlados por otras instancias, no por el curador en el momento de licenciar inmuebles.
Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 […]8. La facultad para interpretar las normas urbanas no le es dable al curador en el momento de otorgar licenciamiento de predios, su función se circunscribe a verificar el cumplimiento de la norma urbanística y en caso de contradicciones con la norma, la facultad de interpretación corresponde a las autoridades de Planeación. (Arts. 102 de la Ley 388 de 1997 y 76 del Decreto 1469 de 2010). […]”. -.
Resolución 361 de 18 de julio de 2011, "Por medio de la cual se resuelve un recurso de Apelación", expedida por el DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DE MEDELLÍN, a través de la cual se revocó la Resolución núm. C4-0948 de 11 de marzo de 2011, que otorgó la licencia de construcción en la modalidad de obra nueva y aprobó planos para propiedad horizontal, proyecto mixto comercial y multifamiliar de VIP. -.
Oficio 201100286918 de 19 de julio de 2011, dirigido al CURADOR URBANO CUARTO DE MEDELLÍN, por medio del cual se adjuntó copia de la Resolución núm. 361 de 18 de julio de 2011, “Por medio de la cual se resuelve recurso de apelación contra la resolución C4-0948 de marzo 11 de 2011”. -. Guía de envío 034011781505 de 19 de julio de 2011, en la que consta lo siguiente: “De: Municipio de Medellín – Para: Wilmar Adolfo Serna Montoya”.
El documento cuenta con sello y firma de recibido por parte de la Curaduría Cuarta de Medellín, el 21 de julio de 2011. Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 -. Petición radicada por los señores Jairo Emel Gómez Ramírez y Dora María Vallejo Mejía ante el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN Y LA CURADURÍA CUARTA DE MEDELLÍN, de fecha 29 de julio de 2011, mediante el cual solicitaron que les fuera “[…] entregada la resolución original y los planos sellados correspondientes a la licencia de construcción aprobada mediante resolución C4-0948 y ratificada mediante resolución C4-1709 del 14 de mayo de 2011, para iniciar las obras de construcción, por estar la licencia en firme […]”. -.
Citación para notificación de la Resolución 361 de 2011, expedida por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DEL MUNICIPIO, de fecha 29 de julio de 2011, dirigida a los señores Jairo Emel Gómez Ramírez y Dora María Vallejo Mejía. -. Oficio de 2 de agosto de 2011, con radicado 201100304053, suscrito por el DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DE MEDELLÍN, por medio del cual concluyó que: “[…] La Resolución 361 de 18 de julio 2011, mediante la cual este despacho revocó la Resolución C4-0948 de 11 de marzo de 2011, se encuentra en firme y por ende goza del principio de presunción de legalidad.
La Resolución original y los planos sellados correspondientes a la licencia de construcción a que hace referencia la Resolución C4-0948 de 2011, la cual fue revocada por la Resolución 361 de 2011, no reposan en esta dependencia, pues en el momento en que se resuelve el recurso de apelación, toda la documentación se remite a la curaduría urbana para que prosiga con el trámite.
Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 Vale la pena señalar, el acto administrativo mediante el cual se resuelven los recursos de apelación son notificados directamente por la Curaduría Urbana y no por este despacho […]”. -.
Oficio C4-4372-CO-6734-2011 de 17 de agosto de 2011, expedido por el CURADOR URBANO CUARTO DE MEDELLÍN, por medio del cual manifestó que: “[…] su petición es improcedente por encontrarse en firme la resolución 361 de 18 de julio de 2011, gozando como todo acto administrativo de la presunción de legalidad lo que permite afirmar que este acto ingresa al mundo jurídico y será obligatorio mientras no haya sido anulado o suspendido por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”. -.
Edicto de fecha 8 de agosto de 2011, dirigido a los señores “DORA MARÍA VALLEJO MEJÍA, JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ, JAVIER IGNACIO PALACIO VÉLEZ, OBED DE JESÚS CARDONA, MARTA CECILIA URIBE, JULISSA ANDREA OQUENDO”, por medio del cual se notificó la Resolución 361 de 18 de julio de 2011, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”.
El edicto fijado el 9 de agosto de 2011 a las 08:00 a.m. y desfijado el 23 de agosto de 2011 a las 06:00 p.m. Teniendo en cuenta el referido material probatorio, la Sala encuentra acreditado que el CURADOR CUARTO DE MEDELLÍN, mediante la Resolución C4-0948 de 11 de marzo de 2011, otorgó a los señores JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ y DORA MARÍA VALLEJO MEJÍA, una licencia de construcción en la modalidad de obra nueva y aprobó planos para Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 propiedad horizontal proyecto mixto comercial y multifamiliar de VIP, para el predio ubicado en Carrera 32 núm. 16-281 de la ciudad de Medellín. Contra la anterior decisión, los días 6 y 12 de abril de 2011, se interpusieron recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, solicitando su revocatoria por estimar que la licencia de construcción se otorgó con presuntas irregularidades.
Así las cosas, el recurso de reposición fue desatado por el CURADOR CUARTO DE MEDELLÍN, a través de la Resolución núm. C4-1709 de 14 de mayo de 2011, en el sentido de no reponer la Resolución núm. C4- 0948 de 2011 que otorgó la licencia y conceder el recurso de apelación ante el DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DE MEDELLÍN. Por su parte, el DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DE MEDELLÍN mediante la Resolución núm. 361 de 18 de julio de 2011, desató el recurso de apelación y revocó la Resolución núm. C4-0948 de 11 de marzo de 2011.
Según lo anterior, para la Sala resulta claro que el Municipio conoció la apelación contra la Resolución núm. C4-0948 de 2011, que otorgó licencia de construcción, de conformidad con la atribución funcional dispuesta en Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 el artículo 42 del Decreto 1469, que concedió a la oficina de planeación municipal la competencia para conocer los recursos de apelación contra los actos que concedan una licencia. No obstante, cuando se notificó la decisión objeto del recurso de apelación ya se había perdido la atribución temporal para decidir, pues habían transcurrido más de dos (2) meses, contados a partir de la fecha en que se recibió el expediente contentivo de la actuación administrativa, esto es, el 26 de mayo de 2011, cuando el CURADOR URBANO CUARTO DE MEDELLÍN radicó el recurso de apelación ante el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN, por lo tanto el Municipio tenía a partir de esa fecha dos meses para resolverlo, los cuales concluían el 26 de julio de 2011.
En otros términos, según lo dispuesto en los artículos 65 de la Ley 9ª y 42 del Decreto 1469, la atribución temporal para notificar decisión expresa sobre la apelación interpuesta contra la Resolución núm. C4-0948 de 2011, que otorgó licencia de construcción, lo fue hasta el 26 de julio de 2011, cuando expiraron los dos (2) meses de plazo para notificar la decisión expresa sobre el recurso interpuesto.
Así las cosas, el 26 de julio de 2011 operó el silencio administrativo negativo del recurso de apelación interpuesto contra la Resolución núm. Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 C4-0948 de 2011, por lo que si bien la Resolución núm. 361 se expidió el 18 de julio de 2011, esto es, dentro de los dos (2) meses que previó para ello el artículo 65 de la Ley 9ª de 11 de enero de 1989, no se notificó dentro de dicho término, como lo estableció la norma antes citada, pues ello ocurrió el 23 de agosto de 201130, fecha para la cual ya habían transcurrido más de dos (2) meses contados a partir del día en que se recibió el expediente contentivo de la actuación administrativa.
En consecuencia, para el 23 de agosto de 2011 cuando se surtió la notificación de la Resolución núm. 361 de 18 de julio de 2011, la administración ya había perdido la competencia por el factor temporal. Lo anterior, teniendo en cuenta que la normativa aplicable para efectos de la notificación sobre decisión expresa de los recursos en la vía gubernativa contra licencias de construcción es la establecida en la Ley 9ª y el Decreto 1469, en los artículos 65 y 42, respectivamente; y por tratarse de normas urbanísticas, de interés general, de utilidad pública se aplican de forma preferente.
En ese sentido, esta Corporación ha sostenido “que en materia de urbanismo, las normas son de interés público y por lo tanto tienen efecto general inmediato, por lo que las 30 Conforme se observa en el folio 67 del cuaderno del Tribunal, visible en el índice núm. 41 del expediente digital, en el que se observa que el edicto que realizó para la notificación del la Resolución 361 de 18 de julio de 2011 se desfijó el 23 de agosto de 2011, Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 normas a aplicar son las normas vigentes a la expedición del acto que decide sobre el otorgamiento o no de la licencia de urbanismo31”.
En cuanto a la declaratoria de falta de competencia temporal es pertinente resaltar que una vez probado que la Resolución núm. 361 de 18 de julio de 2011, que revocó licencia de construcción fue notificada por fuera del plazo previsto para ello, se desvirtúa la legalidad que ampara el acto acusado y se constituye una incompetencia absoluta.
Pues así lo ha dicho, en reiterados pronunciamientos32 esta Corporación, al expresar que “la falta de competencia temporal es cuando el órgano mismo tenía un plazo fijo de vida y actúa después de estar jurídicamente extinguido, que sería una incompetencia absoluta33”. Por lo tanto, la Sala considera que no es de recibo el argumento esgrimido por el Municipio en el sentido de indicar que la administración no había perdido la competencia para decidir la apelación, pues para el 26 de julio de 2011, fecha en la que culminó el término de dos (2) meses previsto en el artículo 65 de la Ley 9ª de 11 de enero de 1989, no se había 31 Sentencia del 17 de octubre de 2013, Expediente núm. 1999-00556-00, Consejera Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso, Actor: Sociedad Bernal Llano Promotores. 32 Sentencia del 22 de abril de 2004, Expediente núm. 2000-00641-01, Consejero Ponente: Dr. Rafael E. Ostau De Lafont, Actor: Rubiel Ocampo Marín. Sentencia del 24 de julio de 1997, expediente núm. 1570, Consejero Ponente: Dr. Mario Alario Méndez, Actor: Libardo Aguilar García. 33 Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., Madrid 1993. página 227.
Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 43 notificado la Resolución núm. 361 de 18 de julio de 2011, por lo que operó el silencio administrativo negativo, razón por la que, conforme a lo dispuesto en la norma especial que regula la materia, se debía entender que el recurso de apelación había sido desatado de manera negativa.
En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia en el sentido de declarar la nulidad de la Resolución núm. 361 de 18 de julio de 2011, “Por medio de la cual se resuelve recurso de apelación”, en atención a que el acto administrativo fue notificado cuando ya se había perdido la competencia para decidir el recurso, aspecto este que constituyó el recurso de apelación. Por último, se tendrá como apoderada del MUNICIPIO DE MEDELLÍN a la abogada NATALIA ZULUAGA JARAMILLO, de conformidad con el poder y los anexos visibles en el índice núm. 32 del expediente digital.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: Número único de radicación 05001-23-31-000-2012-00109-01 Actores: JAIRO EMEL GÓMEZ RAMÍREZ Y OTRA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 29 de abril de 2015, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: TIÉNESE a la doctora NATALIA ZULUAGA JARAMILLO como apoderada del MUNICIPIO DE MEDELLÍN, de conformidad con el poder y los anexos visibles en el índice núm. 32 del expediente digital.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de julio de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Ausente con excusa CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.