Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 11 de mayo de 2022 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01429-00 Demandante: Liliana Mercedes Moreno Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Procedencia de la acción de tutela / Relevancia constitucional. Síntesis del caso: La parte demandante enjuició la sentencia de segunda instancia, mediante la cual se confirmó la decisión de primer grado, que negó las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se cuestionaron unos actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de una bonificación para el servicio especial de vigilancia y seguridad de la Rama Judicial.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Liliana Mercedes Moreno Suárez contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 28 de febrero de 2022, Liliana Mercedes Moreno Suárez presentó acción de tutela contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de la Sentencia de 1 de julio de 2021, proferida por la autoridad judicial accionada, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35- 012-2017-00164-01. 2.
A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y Acuerdo No. 80 de 2019 del Consejo de Estado. Radicación: 11001-03-15-000-2021-01429-00 Demandante: Liliana Mercedes Moreno Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela.
Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 “PRIMERA. Respetuosamente solicitamos a los Honorables Consejeros de Estado que se tutelen los Derechos Fundamentales desconocidos a la Accionante LILIANA MERCEDES MORENO SUÁREZ, se revoque la sentencia de segunda instancia emitida en lo relacionado con el numeral primero (1), y en decisión suprema de reemplazo se declare que la Sentencia de Segunda Instancia proferida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “D”, violó el derecho Fundamental “Al Debido Proceso”, de la Accionante LILIANA MERCEDES MORENO SUÁREZ.
SEGUNDA. Como consecuencia de la declaración anterior, se conceda el amparo de tutela solicitado por la Señora Accionante LILIANA MERCEDES MORENO SUÁREZ, y se concedan las súplicas de la demanda.”. 3. Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) Liliana Mercedes Moreno Suárez estuvo vinculada a la Policía Nacional y ocupó distintos cargos.
El último cargo desempeñado fue el de Jefe del Grupo de Protección a las Personas e Instalaciones y su retiro del servicio se produjo el 21 de junio de 2016. 5. 2) La accionante interpuso, ante la Policía Nacional, una solicitud para el reconocimiento y pago de la bonificación otorgada al personal de protección y vigilancia de la Rama Judicial, contemplada en los Decretos 3858 de 1985 y 745 de 2002. 6. 3) Mediante el Oficio No. 29-505/ADMIN-GUTAH-1.10 de 1 de noviembre de 2016, la Policía Nacional negó la bonificación solicitada.
La parte actora presentó recurso de apelación contra esa decisión y la Policía Nacional la confirmó mediante el Oficio No. 33465/ADMIN-GUTAH-1.10 de 15 de diciembre de 2016. 7. 4) La señora Moreno Suárez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que le negaron el reconocimiento y pago de la bonificación para el personal de protección y vigilancia de la Rama Judicial. 8. 5) El asunto le correspondió al Juzgado 12 Administrativo de Bogotá que, mediante Sentencia de 25 de septiembre de 2020, negó las pretensiones de la demanda.
Para ello señaló que, de conformidad con los decretos que regulaban la bonificación solicitada, para ser beneficiaria de la misma era necesario que se cumplieran 2 requisitos: (1) la prestación efectiva del servicio y (2) ser nombrado mediante orden administrativa. Concluyó que, de conformidad con la Orden Administrativa 1-168 de 8 de septiembre de 2010, suscrita por el director de la Policía Nacional, las funciones de la accionante estaban enmarcadas en el ámbito administrativo y no le imponían la obligación de exponer su integridad para proteger y resguardar a servidores judiciales o instalaciones de la Radicación: 11001-03-15-000-2021-01429-00 Demandante: Liliana Mercedes Moreno Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela.
Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 Rama Judicial, motivo por el que no cumplía con los mencionados requisitos. 9. 6) La accionante apeló esa decisión2 y, el 1 de julio de 2021, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la Sentencia de primera instancia, tras considerar que, de conformidad con la reglamentación sobre la materia y el Concepto No. 148641 de 20 de abril de 2020 del Departamento Administrativo de la Función Pública, era un requisito indispensable para reconocer la bonificación solicitada, la prestación directa del servicio, aspecto con el que no había cumplido la señora Moreno Suárez. 10.
El fundamento de la vulneración radicó en que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico, ya que realizó una valoración probatoria que no fue acorde con el material allegado al expediente, concretamente, respecto de las siguientes pruebas: “nivel misional de las funciones” de la accionante; el manual de funciones y planillas, y el Oficio No. 42646/DITAH-ANAOC-1.10 de 29 de julio de 2019 de la Policía Nacional. 11.
A su juicio, de las referidas pruebas, era posible determinar que las funciones de la accionante no eran de carácter administrativo, sino operativo, con lo cual se cumplía con los requisitos para el otorgamiento de la bonificación solicitada. 1.2. Posición de la parte demanda y los terceros3 12. La Policía Nacional solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela ya que consideró que no se configuraba un perjuicio irremediable, que permitiera el estudio de la tutela como mecanismo transitorio.
Adicionalmente, indicó que no existía una vulneración a los derechos fundamentales de la accionante. 13. El Juzgado 12 Administrativo de Bogotá aportó el expediente del proceso solicitado, pero no se pronunció sobre los fundamentos de la acción de tutela. 2 En el recurso de apelación, la parte demandante alegó que, a partir de las pruebas obrantes en el proceso, estaba demostrado que las funciones desempeñadas por la señora Moreno Suárez eran operativas y no administrativas y daban lugar a que devengara la bonificación solicitada, concretamente, el Oficio No. 42646, y el Manual de Funciones y Planillas.
Asimismo, que fue mal valorado el hecho de que la demandante tuviera que desplazarse a las oficinas de la Rama Judicial a hacer control administrativo y/o documental de la gestión operativa. 3 Mediante Auto de 4 de marzo de 2022, el despacho resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandados a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la Policía Nacional y (3) vincular al Juzgado 12 Administrativo de Bogotá como tercero interesado en el proceso.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-01429-00 Demandante: Liliana Mercedes Moreno Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 14.
La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardó silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 2.2. Conclusión. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 15. La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela porque no superó el requisito de relevancia constitucional. 16. Sobre el particular, es preciso recordar que este es uno los requisitos que deben concurrir para que resulte procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, pues, en los términos de la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”4. 17.
En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 20145, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere (1) la conjunción de 2 elementos: la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela6 y que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una nueva instancia7; y (2) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad8. 18.
Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos 4 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 5 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 6 Ídem.
“El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 7 Ídem.
“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 8 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” Radicación: 11001-03-15-000-2021-01429-00 Demandante: Liliana Mercedes Moreno Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela.
Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 donde se afecten los derechos fundamentales, e impedir que esta se convierta en una instancia adicional9. 19. En el presente asunto se evidenció que la parte accionante, a través de la acción de tutela, pretendió que se realizara una nueva valoración probatoria sobre los elementos que, a su juicio, permitían determinar que se cumplían los requisitos para que se le otorgara la bonificación reconocida para el servicio de protección y vigilancia de la Rama Judicial. 20.
Esas inconformidades fueron planteadas por la demandante, ante el juez del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a través de la demanda10, el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primer grado11 y ahora, en la acción de tutela, mediante la aparente configuración de un defecto fáctico. 9 Corte Constitucional, Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019. 10 En la demanda presentada el accionante indicó que (se trascribe): “(…) consta en los libros de registro que la actividad de control que realizaba la actora está orientada a lograr la eficiente “ejecución” de la función de “protección”, lo que dista la función prestada de una labor meramente administrativa, cuando precisamente al salir a “controlar” cada servicio, la actora se encontraba en ejercicio de una labor eminentemente “operativa”, porque natural es que ante una indebida prestación de cualquiera de los servicios de protección, la Mayor Liliana Moreno Suárez, permanecía en el lugar y ante el servicio de “protección” con el fin de que el servicio se prestara “materialmente”, es decir, no bastó mirar e informar, sino que se tuvo que tomar medidas e inclusive asumir riesgos, como por ejemplo la protección a los funcionarios que estuvieron en riesgo ante los paros que suscitaron controversias y protesta al interior y cerca de las instalaciones objeto de protección(…) En el acápite de pruebas se solicitaron, entre otras, las siguientes: “(…) 2 Copia del formato: Descripción de Cargos y Perfiles.
PERTINENCIA. Demostrará que la Actora LILIANA MORENO SUAREZ durante la prestación del servicio en la Dirección de Protección de la Policía Nacional, desempeñaba funciones que se especifican en la Descripción de Cargos y Perfiles, las cuales todas tenían que ver con todos y cada uno de los presupuestos orgánicos como el nombramiento y la función prestada, requisitos para el otorgamiento de la Bonificación solicitada ante esta jurisdicción. CONDUCENCIA. EI formato de Descripción de Cargos y Perfiles conducirá al Juez en su sabio proceder a establecer cada una de las funciones que desempeñaba la Actora, para realizar el respectivo análisis, respecto de los requisitos establecidos por la Controlada para otorgar el reconocimiento del beneficio aquí solicitado. // (…) 4.
Copia de la Orden Administrativa de Personal Numero 1-168. PERTINENCIA. Demostrará que efectivamente la Señora LILIANA MORENO SUAREZ en la orden Administrativa de Personal fue nombrada por el entonces Director General de la Policía Nacional OSCAR ADOLFO NARANJO TRUJILLO Requisito establecido en el artículo 26 parágrafo 2 para acceder a la Bonificación. CONDUCENCIA. Esta prueba documental llevará al Juez a la certeza frente a requisitos establecidos en la Ley, y los que efectivamente cumple la actora// 5.
Directiva Administrativa Permanente No. 019. PERTINENCIA. Indica la información referente sobre algunos antecedentes de atentados terroristas a sedes judiciales, indicando de igual forma en el numeral 22.10 una función propia que desempeñaba la actora LILIANA MORENO SUAREZ, constituyendo de esta forma prueba conducente a establecer la prestación del servicio y el riesgo al cual se enfrentaba desde su cargo.
CONDUCENCIA. Es prueba conducente ya que demuestra la existencia de un riesgo por los hechos o acontecimientos referidos en la Directiva Administrativa Permanente No. 019.” 11 En el recurso de apelación expresó lo siguiente: “(…) Honorables Magistrados según el acervo probatorio allegado, podemos discurrir que a la obra jurídica se allegó material probatorio conducente a probar los hechos de la demanda y sus pretensiones.
Electivamente, se allegó el oficio No. 042646, según expusimos en nuestros: "Alegatos de Conclusión", aporta información de trascendencia para electos de ver la necesidad de declarar la prosperidad en ordenar el pago de la "Bonificación" peticionada a la Actora. El Jefe de Análisis Ocupacional de la Dirección de Talento Humano de la entidad controlada, allegó lo alusivo a "Manual de Funciones y Planillas", pruebas relacionadas con las funciones prestadas por la Actora LILIANA MERCEDEZ MORENO SUÁREZ, información ingresada el 26 de Julio de 2019 por la "Oficina de Apoyo" de los Juzgados Administrativos.
(…) Claro es que, en forma directa, no indiciaria, la prueba documental, el manual de funciones demuestra que los cargos que ocupó la Actora eran "Operativos", mas no "Administrativos". Diferente es la interpretación que se le debe dar a la realidad que la Actora tenía que ir a la oficina a realizar un control "Administrativo", o mejor "Documental", de la gestión operativa, porque es un "Hecho Notorio" y hasta del diario vivir de un funcionario público, que su gestión operativa o funcional debe informarla o transmitirla en forma documental o mediante el uso de la tecnología. Claro es que cuando su Señoría expone que la Actora tenía que distribuir tiempo entre labores administrativas y pasar revista, presenta ante el estudio de la conducta de la Actora que se desempeñó en dos (2) ámbitos diferentes, el administrativo y "Pasar revista".
Así, dando alcance al contenido del artículo 10 de la Constitución Política Nacional en cuanto a normativa que (…) así, con claridad podemos concluir que(…) la Actora tenía otra actividad diferente a la Administrativa, y era la de "Pasar Revista", actividad que naturalmente se armoniza con el Nivel Funcional de los cargos que desempeñó la Actora, el Operativo, y como podemos concluir de la prueba testimonial, la Actora permanecía la mayoría del tiempo, pasando revista y en actividades operativas y de Coordinación, que en la Oficina, lo cual demuestra que la función de la Actora hacía “imprescindible” su presencia para lograr la prestación del servicio Radicación: 11001-03-15-000-2021-01429-00 Demandante: Liliana Mercedes Moreno Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela.
Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 21. En consecuencia, los reparos planteados en el escrito de tutela, a través de las inconformidades reseñadas, se presentan como una reiteración de los aspectos expuestos ante el juez del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho12.
Aspectos que, a su vez, fueron reiterados a través de la presente acción de tutela. 22. Adicional a lo anterior, se advierte que, a pesar de que la parte actora incluyó en su escrito de tutela un aparte sobre la relevancia constitucional, en el sentido de indicar que existió una vulneración al debido proceso, por la configuración de un defecto fáctico en la providencia cuestionada, lo cierto es que se evidenció que lo pretendido por el accionante, a través de este mecanismo constitucional, era que se analizaran unas pruebas y argumentos que ya se plantearon y resolvieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, como si la acción de tutela se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario. 23.
Debe aclarase que las diferencias interpretativas que existan entre el demandante y el juez natural de la causa, no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante.
Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues en este contexto, este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional13. de seguridad a los dignatarios, a los funcionarios de la Rama Judicial, y a sus instalaciones, instalaciones en las cuales la Actora tenía una oficina para atender asuntos de logística o administración de su actividad funcional operativa.
(…) Así también, prudente es concluir que la Actora siempre estuvo en las instalaciones de la Rama Judicial, lo que hacía que corriera el mismo riesgo de sus compañeros, como lo sostiene su Señoría, pero lo que hay que tener en cuenta, es que el control, la vigilancia, la supervisión de la actora, hacía que los servicios de protección a la Rama Judicial se brindaran en forma adecuada y necesaria.” Por lo referido, naturalmente se debe considerar por lo Honorables Magistrados que las pruebas para demostrar la procedencia de las pretensiones de la demanda se allegaron, y la interpretación que ha hecho su Señoría en primera instancia, se aparta de la realidad en cuanto a que el cargo de la Actora era Administrativo.” 12 La autoridad judicial de segunda instancia, sobre los aspectos alegados señaló lo siguiente (se trascribe): “En efecto, atendiendo a lo dispuesto en el concepto de marras y las pruebas decretadas y practicadas en el proceso, para esta Sala decisoria, las funciones que desempeñó Liliana Moreno Suárez no fueron directamente de vigilancia y seguridad a los funcionarios de la rama judicial o a las instalaciones de esta: máxime podría aceptarse en gracia de discusión, que indirectamente y eventualmente si pudo haber desarrollado esas funciones que dan lugar al reconocimiento de la bonificación, sin embargo, ello obsta para que se acceda a las pretensiones de la demanda en la medida que tanto la norma que regula la materia, a saber, los decretos que anualmente fijan el régimen salarial para los miembros de la fuerza pública, especialmente el del personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional y el concepto en cita, precisan que es requisito indispensable prestar efectivamente el servicio de manera directa, lo cual no se observa que haya ocurrido en el sub examine Aunado a esto, tal como lo determinó el juez a quo las funciones que desarrolló la demandante en el ejercicio de sus cargos como Coordinadora de Seguridad de Juzgados y Tribunales de Bogotá, eran principalmente administrativas, dirigidas a designar, coordinar, supervisar y pasar revista a los esquemas de seguridad implementados en las distintas sedes judiciales y los jueces y magistrados que lo requirieran, sin que por ello pueda afirmarse que exponía su integridad en las mismas condiciones que los policiales del servicio protectivo.
Al proteger y resguardar a esas personas o instalaciones”. 13 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018. Radicación: 11001-03-15-000-2021-01429-00 Demandante: Liliana Mercedes Moreno Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela.
Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 24. Esta Sala concluye que lo que se pretendió con la solicitud de amparo fue reabrir el debate jurídico y someterlo a una instancia adicional. 2.2. Conclusión 25.
En virtud de lo expuesto, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, por no superar el requisito de relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Liliana Mercedes Moreno Suárez por las razones aquí señaladas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin14.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 14 secgeneral@consejodeestado.gov.co