Radicado: 11001-03-15-000-2023-01428-01 Demandante: Luz Marina Botero Villa 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-01428-01 Demandante LUZ MARINA BOTERO VILLA Demandado CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Temas Acción de tutela.
Conflicto de competencia. Proceso administrativo de restablecimiento de derechos y homologación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Luz Marina Botero Villa contra la sentencia de 18 de mayo de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta que dispuso lo siguiente: «PRIMERO: Deniégase la acción de tutela de la referencia, por las razones anotadas en la parte motiva de este proveído».
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 17 de marzo de 20231, la señora Luz Marina Botero Villa en calidad de juez Trece de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín interpuso acción de tutela, en nombre propio, contra la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1. Se deje sin efecto la providencia del 7 de febrero de 2023 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante la cual se resolvió el conflicto negativo de competencias entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal Noroccidental de la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- y el Juzgado 13 de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín, en la cual se asignó la competencia para conocer del restablecimiento de derechos del menor, por perdida (sic) de competencia, al Juzgado 13 de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín. 2.
Se ordene a la Sala accionada proferir una nueva decisión, en el término de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, en la cual no se de aplicación al parágrafo 5° del art. 100 y al art. 103 de la Ley 1098 de 2006, modificados por los arts. 4 y 6 de la Ley 1878 de 2018 respectivamente, y en su lugar se apliquen los arts. 123 de la Ley 1098 de 2006 y 139 del CGP por remisión del parágrafo 6° del art. 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el art. 4° de la Ley 1878 de 2018. 1 Índice 2 en Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01428-01 Demandante: Luz Marina Botero Villa 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Se omita en la nueva providencia que dicte la Sala de Consulta la orden de investigar disciplinariamente a la Juez 13 de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín, quien no ha provocado ningún conflicto negativo de competencia con la Defensoría de Familia del Centro Zonal Noroccidental de la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, sino que ha exigido la realización de la notificación faltante, en atención al cumplimiento del debido proceso en la actuación administrativa, previo a tramitar la homologación que le correspondió por reparto. 4.
Se ordene a la Sala accionada informar el cumplimiento del fallo de tutela dentro de las 48 horas siguientes al vencimiento del término para cumplirlo. 5. Se ordene a la Sala accionada no volver a incurrir en los hechos que dieron lugar al fallo de tutela». 2. Hechos Del expediente, se advierte como hechos relevantes los siguientes: Hechos relacionados con el proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor de un menor 2.1.
El 10 de septiembre de 2020, el Hospital Universitario San Vicente Fundación del municipio de Medellín evidenció que el niño recién nacido (el 9 de septiembre de 2020) arrojó «resultados positivos para tóxicos. Madre consumidora problemática de SPA, analfabeta, (…) habitante de calle». Por lo anterior, solicitó intervención del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF en adelante), a través del proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor de menor2. 2.2.
El 17 de septiembre de 2020, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Centro Zonal Noroccidental de la Regional Antioquia del ICBF dio apertura proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor del niño y, como medida provisional de restablecimiento de derechos, adoptó su ubicación en un hogar sustituto. 2.3. Mediante Resolución Nro. 37 de 10 de marzo de 2021, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Noroccidental de la Regional Antioquia declaró la situación de vulneración de los derechos del niño y confirmó la permanencia del menor en un hogar sustituto, como medida de restablecimiento de derechos, hasta tanto se determine si se han modificado las circunstancias que dieron origen a tal protección. 2.4.
Por medio de Resolución Nro. 44 de 17 de febrero de 2022 (dictada en audiencia de pruebas y fallo), la Defensoría de Familia del Centro Zonal Centro Zonal Noroccidental de la Regional Antioquia del ICBF definió la situación jurídica del menor, en el sentido de declarar la situación de adoptabilidad y ordenó reportar la documentación pertinente al Comité Regional de Adopciones, para hacer efectiva la medida.
Asimismo, dio por terminada la patria potestad de la progenitora y dispuso que el niño continuara en el hogar sustituto hasta tanto se hiciera efectiva la adopción. 2 Regulado en capítulo IV del libro I de la Ley 1098 de 2006 (Código de Infancia y Adolescencia). Radicado: 11001-03-15-000-2023-01428-01 Demandante: Luz Marina Botero Villa 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a esa decisión, la madre del niño interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución Nro. 45 del 17 de febrero de 2022 (dictada en audiencia de pruebas y fallo), en la que se confirmó la citada declaratoria de adoptabilidad. 2.5.
En virtud del artículo 1083 de la Ley 1098 de 2006 (Código de Infancia y Adolescencia), el expediente se remitió a los jueces de familia de Medellín, para que se surtiera la homologación de la decisión dictada por la autoridad administrativa. 2.6. El proceso de homologación fue asignado al Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín, bajo el radicado Nro. 05001-31-10-013-2022-00706-00.
Mediante Auto Nro. 0285 del 24 de marzo de 2022, tal autoridad judicial ordenó la devolución del expediente a la defensoría de familia de origen, debido a que no se notificó por estados a los no asistentes a la audiencia, es decir al Ministerio Público; en consecuencia, ordenó a la autoridad administrativa efectuar dicha notificación y, una vez realizado esto, devolver el proceso al juzgado para tramitar la homologación. 2.7.
El 24 de agosto de 2022, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Noroccidental Regional Antioquia de ICBF remitió el proceso administrativo de restablecimiento de derechos al Comité de Adopciones del ICBF Regional Antioquia, para que incluyera al menor de edad en el programa de adopciones. En respuesta a dicha solicitud, en concepto del 22 de septiembre de 2022 el Comité de Adopciones del ICBF decidió no incluir al niño en el programa de adopciones, al considerar que se «presenta defecto procesal en cuanto a los tiempos de ley siendo el fallo de vulneración emitido el mismo día que se cumplían los 6 meses, dejando por fuera el tiempo necesario para haber sido notificado por estados e incluida la ejecutoria (…) Para cuando el Juzgado le devolvió el proceso el 25 de marzo, ya la DF estaba por fuera de los tiempos para subsanar cualquier yerro; además, no hay homologación».
Por lo anterior, tal comité dispuso devolver el proceso a la defensoría de familia para que lo remitiera a los juzgados de familia. 2.8. Mediante auto del 7 de octubre de 2022, y con fundamento en el concepto del Comité de Adopciones, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Noroccidental Regional Antioquia del ICBF declaró su pérdida de competencia frente al proceso administrativo de restablecimiento de derechos del menor y, en consecuencia, remitió el expediente a los juzgados de familia oral de Medellín para su reparto. 2.9.
El asunto se volvió a asignar al Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín; autoridad que en auto de 20 de octubre de 2022 declaró la nulidad de todo lo actuado por la defensoría de familia con posterioridad al auto del 24 de marzo de 2022, puesto que desacató lo dispuesto en esa providencia; es 3 Ley 1098 de 2006. Artículo 108: «Cuando se declare la adoptabilidad de un niño, una niña o un adolescente habiendo existido oposición en cualquier etapa de la actuación administrativa, y cuando la oposición se presente en la oportunidad prevista en el artículo 100 del presente Código, el Defensor de Familia deberá remitir el expediente al Juez de Familia para su homologación».
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01428-01 Demandante: Luz Marina Botero Villa 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decir, no realizó la notificación del Ministerio Público y, en cambio, efectuó «actuaciones posteriores diferentes a las ordenadas en la providencia que antecede y omite su deber de remitir nuevamente el expediente en homologación».
En consecuencia, nuevamente le ordenó a la autoridad administrativa proceder a la notificación dispuesta en la providencia de 24 de marzo de 2022; y luego de esto, remitir el expediente para surtir la homologación. Hechos relacionados con el conflicto de competencias 2.10. El 1° de noviembre de 2022, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Noroccidental Regional Antioquia planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencias administrativas con el Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín, por considerar que perdió su competencia para actuar.
Lo anterior con fundamento en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 (Código de Infancia y Adolescencia), según el cual «Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo». 2.11.
En decisión del 7 de febrero de 2023 (decisión atacada), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado declaró competente al Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín para subsanar los errores procedimentales ocurridos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y para culminarlo. Sustentó su decisión en los parágrafos 2º y 5º del artículo 100 de la Ley 1098 de 20064 (Código de Infancia y Adolescencia) que establecen el término a partir del cual la autoridad administrativa pierde competencia, la subsanación de errores en el trámite y las causales de nulidad.
Con fundamento en tales normas, aseveró que si un error procesal se detecta antes de que venza el término que tiene la autoridad administrativa para definir la situación jurídica del menor le corresponde a tal autoridad corregir la actuación, mientras que si este se evidencia con posterioridad a dicho vencimiento le corresponde al juez de familia.
En consecuencia, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado manifestó lo siguiente: «El parágrafo 2º es imperativo en remitir la competencia al juez de familia para subsanar los yerros procesales, cuando se han vencido los seis meses para definir la situación jurídica de 4 Ley 1098 de 2006. Artículo 100: «En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial.
Parágrafo 2. La subsanación de los yerros que se produzcan en el trámite administrativo, podrá hacerse mediante auto que decrete la nulidad de la actuación específica, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término para definir la situación jurídica; en caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa competente no podrá subsanar la actuación y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para su revisión, quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley e informará a la Procuraduría General de la Nación. Parágrafo 5.
Son causales de nulidad del proceso de restablecimiento de derechos las contempladas en el Código General del Proceso, las cuales deberán ser decretadas mediante auto motivado, susceptible de recurso de reposición, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término de seis (6) meses señalado anteriormente. En caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que asuma la competencia».
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01428-01 Demandante: Luz Marina Botero Villa 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los menores de edad, lo que limita en el tiempo la facultad de la autoridad administrativa para decidir sobre las nulidades que se presenten dentro de la respectiva actuación. En otros términos, la consecuencia jurídica de detectar una eventual nulidad después de los 6 meses del plazo para resolver la situación jurídica de los menores dentro de un procedimiento de restablecimiento de derechos, es por un lado la pérdida de la competencia de la autoridad administrativa y, por otro, la activación de la competencia del juez para: (i) revisar la nulidad y determinar si hay lugar a decretarla y (ii) resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente.
En el mismo sentido, el parágrafo 5º de la citada ley reafirma que si la nulidad se evidencia después del término de los 6 meses, la autoridad administrativa deberá remitir al juez el expediente para que este la decida». Así las cosas, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación concluyó que el término que tenía la autoridad administrativa para tomar una decisión «venció el 10 de marzo de 2021 sin que en esa fecha estuviese ejecutoriada la decisión de la autoridad administrativa», debido a que los hechos que generaron la vulneración de derechos del niño se conocieron el 10 de septiembre de 2020.
En consecuencia, el 10 de marzo de 2021 la autoridad administrativa perdió competencia. En consecuencia, para el 24 de marzo de 2022, fecha en la que el Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín inadmitió la homologación y devolvió el expediente para que tal autoridad administrativa procediera a corregir errores en las notificaciones, la defensoría de conocimiento ya no contaba con competencia para subsanar esos yerros.
Además de declarar como competente al Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación exhortó al titular de dicho despacho judicial «para que actúe con la mayor celeridad y eficiencia, evitando que se haga más gravosa la situación del niño S.M.R., por cuanto la asignación expresa de la competencia en el Código de la Infancia y la Adolescencia, así como la especialidad y prevalencia de este como instrumento para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, le asigna especial responsabilidad de cara al deber de protección a la infancia consagrada legal y constitucionalmente».
A su vez, la Sala dispuso remitir el asunto a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que, conforme las competencias establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000, considere efectuar el acompañamiento y vigilancia en este caso. Asimismo, ordenó remitir el expediente a la Procuraduría General de la Nación y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, para los fines pertinentes, teniendo en cuenta la conducta del defensor de familia del Centro Zonal Noroccidental Regional Antioquia y de la juez Trece de Familia de Oralidad de Medellín, respectivamente. 3.
Fundamentos de la acción La accionante aseguró que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado incurrió en defecto procedimental, por la configuración de dos vías de hecho. La primera consiste en que se tramitó y resolvió un conflicto de competencia, pese a que «el Juzgado 13 de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín en ningún momento se ha opuesto a conocer de la homologación que le fue repartida».
Explicó que su decisión inicial consistente en devolver el asunto a la autoridad administrativa simplemente obedeció a que no se realizó la notificación por estado Radicado: 11001-03-15-000-2023-01428-01 Demandante: Luz Marina Botero Villa 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la decisión de declaratoria de adoptabilidad al Ministerio Público conforme lo preceptúa el inciso 6° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (Código de Infancia y Adolescencia) que dispone: «El fallo es susceptible de recurso de reposición que debe interponerse verbalmente en la audiencia, por quienes asistieron a la misma, y para quienes no asistieron se les notificará por Estado».
La segunda vía de hecho, en su criterio, es que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado empleó las siguientes normas procedimentales, pese a que no son aplicables al asunto y a que en el caso ya se resolvió de fondo la situación jurídica del menor gracias a la declaratoria de adoptabilidad. (i) El artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 (Código de Infancia y Adolescencia) que expresa lo siguiente: «En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.
En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado. En ningún caso el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento podrá exceder los dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el reintegro del niño, niña o adolescente a su medio familiar.
Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses» (Negrillas originales del texto).
En relación con ese artículo, la tutelante manifestó que se cometieron dos vías de hecho. La primera radica en que la Sala de Consulta y Servicio Civil desconoció la situación fáctica del asunto, pues como en el caso ya se resolvió de fondo la situación jurídica del menor, mediante declaratoria de adoptabilidad, no puede haber pérdida de competencia de la autoridad administrativa por vencimiento del término. Esto obedece a que la pérdida de competencia solo aplica si no se ha proferido declaratoria de adoptabilidad, y en el presente caso ya la hay.
(ii) El parágrafo 5° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 que señala: Son causales de nulidad del proceso de restablecimiento de derechos las contempladas en el Código General del Proceso, las cuales deberán ser decretadas mediante auto motivado, susceptible de recurso de reposición, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término de seis (6) meses señalado anteriormente.
En caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que asuma la competencia (Negrillas originales del texto). Radicado: 11001-03-15-000-2023-01428-01 Demandante: Luz Marina Botero Villa 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que el trámite administrativo de restablecimiento de derechos ya está culminado y lo que está en curso es la acción de homologación, que es un control judicial.
En consecuencia, dicho artículo no es aplicable al control judicial, pues regula lo concerniente al trámite administrativo. A su vez, argumentó que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado desconoció las siguientes normas procedimentales que, a diferencia de las mencionadas previamente, sí son aplicables al caso; e insistió en que tal autoridad pasó por alto la situación fáctica del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, pues a autoridad administrativa ya había resuelto de fondo la situación jurídica del menor, mediante declaratoria de adoptabilidad: (i) El artículo 123 de la Ley 1098 de 2006 que dispone: La sentencia de homologación de la declaratoria de adoptabilidad se dictará de plano; producirá, respecto de los padres, la terminación de la patria potestad del niño, la niña o el adolescente adoptable y deberá ser inscrita en el libro de varios de la notaría o de la Oficina de Registro del Estado Civil.
Si el juez advierte la omisión de alguno de los requisitos legales, ordenará devolver el expediente al Defensor de Familia para que lo subsane. (Negrillas originales del texto). La vía de hecho en relación con ese artículo, aseguró la accionante, radica en que el artículo 123 trascrito faculta al juez de familia para devolver el expediente a la autoridad administrativa cada vez que encuentre una irregularidad para que la subsane.
Por consiguiente, en sede del control judicial de homologación, la autoridad administrativa conserva competencia únicamente para subsanar las irregularidades que determine el juez de familia. (ii) El inciso 4 del artículo 139 del Código General del Proceso que expresa: «El juez que reciba el expediente no podrá declararse incompetente cuando el proceso le sea remitido por alguno de sus superiores funcionales».
Sostuvo que la vía de hecho en relación a ese artículo radica en que el asunto se encuentra en sede judicial de homologación, debido a que la autoridad administrativa declaró la adoptabilidad: y, por consiguiente, las decisiones que profiera son vinculantes para la defensoría de familia de origen, que no puede declararse incompetente para omitir cumplirlas, por cuanto el juzgado está actuando como su superior funcional en sede de homologación. Expuesto lo anterior, concluyó que la decisión proferida por de la accionada en la presente tutela «abre las puertas a todas las autoridades administrativas, para que en los tramites (sic) administrativos de restablecimiento de derechos, desacaten las decisiones de los Jueces de Familia que conocen de todos los controles judiciales de homologación. Y es tan peligrosa la citada decisión, que sostener dicha tesis generaría un colapso institucional en la Rama Judicial, ya que todos los procesos con declaratoria de adoptabilidad, que actualmente están a cargo de los Comités de Adopción, deberían ser enviados a los Juzgados de Familia por perdida (sic) de competencia, cuando hayan transcurrido 18 meses desde el conocimiento de la autoridad administrativa».
Finalmente, manifestó que la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación no indicó cuáles fueron los deberes a los cuales faltó en su calidad juez; aun así, dispuso remitir el asunto a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, por una posible falta disciplinaria de su parte. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01428-01 Demandante: Luz Marina Botero Villa 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 23 de marzo de 2023, se admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Luz Marina Botero Villa como juez Trece de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín contra la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado; se dispuso comunicar la iniciación del trámite de tutela a la progenitora del menor; a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Noroccidental de la Regional Antioquia del ICBF y al representante de tal entidad; a la Procuraduría Judicial y Defensoría de Familia adscritas al Juzgado Trece de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín; y se ordenó efectuar las demás notificaciones correspondientes. 4.2.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sostuvo que de conformidad con el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 (Código de Infancia y Adolescencia) «Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses».
Con base en la norma transcrita, indicó que el proceso administrativo de restablecimiento de derechos tiene una duración máxima de 18 meses, contados a partir del conocimiento de los hechos; y que, si la autoridad administrativa no logra adoptar las medidas definitivas entre ellas la declaratoria de adoptabilidad, esta última pierde la competencia y se impone la remisión del expediente al juez de familia.
En esa medida, el proceso de restablecimiento culmina con el acto administrativo que resuelve de fondo la situación jurídica del menor de edad, en firme, debidamente expedido, notificado y ejecutoriado. Aclaró, entonces, que la autoridad administrativa tenía 18 meses, contados a partir del conocimiento de los hechos, es decir desde del 10 de septiembre de 2020, para resolver de fondo la situación jurídica del niño y culminar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos con la respectiva decisión debidamente ejecutoriada.
Sin embargo, manifestó que esto no ocurrió, pues se evidenció que al 10 de marzo de 2022 (fecha de vencimiento del término legal para culminar el procedimiento) la declaratoria de adoptabilidad del menor no se encontraba ejecutoriada, debido a que no había sido notificada a todas las partes interesadas. En sus palabras: «el conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa tuvo lugar el 10 de septiembre de 2020, en razón a lo cual, la Defensoría de Familia del ICBF del Centro Zonal de Noroccidental (regional Antioquia), contaba hasta el 10 de marzo de 2022 para adoptar la decisión de fondo con observancia de todos los requisitos legales.
Como se observa del expediente del conflicto, mediante Resolución 44 del 17 de febrero de 2022, expedida en audiencia de la misma fecha, la autoridad administrativa declaró en situación de adoptabilidad al niño S.M.R., pero dicho acto no fue notificado por cuanto se omitió hacerlo a algunas de las partes interesadas y al Ministerio Público.
Por esa razón, el Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín (Antioquia) inadmitió la homologación del fallo y, el 24 de marzo de 2022, devolvió el expediente a la Defensoría del Centro Zonal Noroccidental (regional Antioquia) para la corrección de yerros en las notificaciones (yerros consistentes en no haberse notificado a las partes interesadas que no asistieron a la audiencia, y al Ministerio Público), inadvirtiendo que, para esa fecha, la Radicado: 11001-03-15-000-2023-01428-01 Demandante: Luz Marina Botero Villa 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridad administrativa ya había perdido competencia para actuar dentro del PARD.
No obstante, ante la orden del juzgado, el 25 de marzo de 2022 la defensoría de familia procedió (sin tener competencia para ello) a notificar por estado el acto por el cual se declaró la adoptabilidad del niño S.M.R., y posteriormente, el 24 de agosto de 2022 remitió el expediente al Comité de Adopciones del ICBF (regional Antioquia)».
Con fundamento en lo anterior, insistió que, una vez vencido el plazo para definir la situación jurídica del menor, la autoridad administrativa no puede subsanar las irregularidades y debe remitir el expediente al juez de familia para su revisión. Seguido, resaltó que uno es el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y otro el trámite de la acción de homologación que es un control judicial de legalidad sobre las decisiones administrativas tomadas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos; y que la atribución otorgada al juez por la pérdida de competencia de la autoridad administrativa en el marco del proceso de restablecimiento de derechos es supletoria.
Por lo tanto, sostuvo que el cumplimiento de dicha función administrativa por parte del juez únicamente tiene el fin de «culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar». Así las cosas, aseguró que en la decisión controvertida del 7 de febrero de 2023 declaró que la competencia correspondía al Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín y que era su deber concluir del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, «a fin de lograr la firmeza y efectos del acto administrativo que declara la situación de adoptabilidad, surtido lo cual, debe adelantarse el correspondiente trámite de homologación».
De otra parte, se refirió a cada uno de los cargos desarrollados por la accionante en el escrito de tutela. Respecto a que se «tramitó y resolvió un conflicto de competencia, cuando el Juzgado 13 de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín en ningún momento se ha opuesto a conocer de la homologación que le fue repartida» la Sala de Consulta y Servicio Civil aclaró que el asunto concreto sobre el cual versó el conflicto de competencias administrativas fue el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del niño, mas no el trámite de homologación de la declaratoria de adoptabilidad.
Frente al cargo consistente en que se emplearon normas no aplicables al asunto, como el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 y el parágrafo 5° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, la autoridad aseguró que «el proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor del niño S.M.R. no concluyó dentro del plazo máximo de 18 meses que confiere la ley».
Y frente al argumento de que la Sala de Consulta no empleó normas que sí eran aplicables al caso, como el artículo 123 de la Ley 1098 de 2006 y el inciso 4 del artículo 139 del Código General del Proceso, la accionada insistió en que «la actuación administrativa, esto es, el PARD (que es independiente del trámite de homologación), no culminó antes del 10 de marzo de 2022 (fecha de vencimiento del plazo para su resolución por parte de la autoridad administrativa de familia), dado que el acto administrativo expedido no adquirió firmeza en dicho plazo».
Agregó que el inciso 4 del artículo 139 del Código General del Proceso no aplica al caso objeto de estudio, porque el juez de familia no es el superior Radicado: 11001-03-15-000-2023-01428-01 Demandante: Luz Marina Botero Villa 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funcional de la autoridad administrativa y porque los destinatarios de esa normas son exclusivamente los jueces de familia.
Finalmente, informó que mediante Auto Interlocutorio Nro. 00164 de 23 de febrero de 2023, la juez Trece de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín, ahora accionante, resolvió: «PRIMERO: CUMPLIR lo resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en providencia del 7 de febrero de 2023, por medio de la cual se declaró que el Juzgado es el competente para asumir el conocimiento del proceso de la referencia por revisión de nulidad.
SEGUNDO: ADMITIR la revisión del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos a favor del niñ@(s) (…) a solicitud de la Defensoría de Familia del Centro Zonal Noroccidental de la Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF.
TERCERO: NOTIFICAR personalmente esta decisión a la Defensora de Familia y a la Agente del Ministerio Público adscritos al Despacho, córraseles el respectivo traslado de conformidad con el art. 291 del CGP en concordancia con el art. 8 de la Ley 2213 de 2022, con la respectiva entrega de copia del auto admisorio, y de la demanda y sus anexos.
CUARTO: IMPRIMIR al presente tramite (sic) el procedimiento de nulidad previsto en los arts. 133 y siguientes del CGP.
QUINTO: DAR traslado del escrito de nulidad por el término de 3 días a los interesados en el presente proceso». Por lo anterior, afirmó que no existe asidero jurídico para que el Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín luego de emitir un pronunciamiento en el que ordena el cumplimiento de la decisión del 7 de febrero de 2023 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, solicite en sede judicial dejar sin efectos esa misma decisión. 4.3.
La progenitora del menor, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Noroccidental de la Regional Antioquia del ICBF; y la Procuraduría Judicial y Defensoría de Familia adscritas al Juzgado Trece de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín guardaron silencio durante el curso de la tutela. 5. Providencia impugnada Mediante sentencia de 18 de mayo de 2023, el Consejo de Estado, Sección Quinta negó el amparo solicitado.
Aclaró, en primer lugar, que los 18 meses de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 hacen referencia a la duración del proceso administrativo de restablecimiento de derechos junto con su seguimiento, mientras que los seis meses previstos por el artículo 100 de ese misma ley corresponden al plazo para definir la situación jurídica del menor, que en este caso resultó en su declaratoria de adoptabilidad.
Con fundamento en lo anterior, el juez de tutela aseveró que la autoridad administrativa perdió competencia para continuar con el procedimiento, debido al vencimiento del plazo de los 6 meses en mención, dentro del cual esta debía resolver los yerros procesales. Sostuvo, entonces, que en el caso la interpretación de la Sala de Consulta y Servicio Civil se ajustó a los artículos transcritos, pues al resolver el conflicto negativo de competencias explicó que para la fecha en que el juzgado devolvió el expediente de Radicado: 11001-03-15-000-2023-01428-01 Demandante: Luz Marina Botero Villa 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento de derechos del menor a la defensoría de familia (24 de marzo de 2022), esta última ya había perdido competencia para subsanar los yerros de notificación, pues para ese momento ya había transcurrido más de los 6 meses que establece la norma.
Por consiguiente, desestimó los cargos de la tutelante así: «no es de recibo lo argumentado por la tutelante en el sentido de que no era aplicable la pérdida de competencias de que trata el artículo 103 ibidem en relación con el plazo de 18 meses que debe durar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos porque la norma solo hace referencia precisamente a esa fase mas no a la fase de homologación de la decisión de la adoptabilidad, pues resulta claro lo dispuesto por el artículo 100, antes mencionado, en el sentido de que la autoridad administrativa pierde competencia para subsanar yerros en el trámite a los seis meses del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor».
Por otro lado, en relación con la falta de aplicación del artículo 139 del Código General del Proceso, el cual dispone que «(…) El juez que reciba el expediente no podrá declararse incompetente cuando el proceso le sea remitido por alguno de sus superiores funcionales (…)»; aseveró que este no es aplicable al caso, porque no se está frente a la distribución de competencias de funciones jurisdiccionales, que son las reguladas por esa norma, sino que se trata de competencias de funciones administrativas.
Finalmente, no se encontró lesión de los derechos fundamentales invocados, sobre la orden de remitir el expediente al Consejo Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia para investigar disciplinariamente a la tutelante. Esto porque tal decisión fue adoptada en atención a lo previsto por el parágrafo 4º del artículo 5º de la Ley 2126 de 2021, norma que establece lo siguiente: «(…)
PARÁGRAFO 4 o. Toda actuación administrativa que pueda obstaculizar, retardar o denegar la prestación del servicio a cargo de las Defensorías de Familia y de las Comisarías de Familia, incluidas las remisiones injustificadas entre autoridades, será sancionada como lo prevé el Código General Disciplinario». Y agregó que la parte actora podrá ejercer su respectivo derecho de defensa dentro del eventual proceso disciplinario y que la simple remisión no implica la imposición automática de la sanción disciplinaria.
Así las cosas, el juez de tutela concluyó que no se lesionaron los derechos fundamentales de la parte actora, pues no se aplicaron indebidamente las normas referidas; razón por la cual negó la acción de tutela. 6. Impugnación La accionante impugnó la decisión porque consideró que el juez de tutela de primera instancia erró al señalar que la acción de homologación es de carácter administrativa, pese a que ésta realmente constituye un control jurisdiccional.
A su vez, manifestó que en la Sentencia T-502 de 2011 la Corte Constitucional explicó que los artículos 100 y 103 de la Ley 1098 de 2006 no son aplicables en el control judicial de la acción de homologación, pues esta última está regulada por el artículo 123 de dicha ley; norma que faculta al juez de familia para devolver un expediente y al defensor de familia para subsanar los yerros cuando ya hay decisión de declaratoria de adoptabilidad.
En esa medida, aseveró que su tesis se encuentra en concordancia con la jurisprudencia constitucional referida, en la cual se reconoce que: «En virtud de lo dispuesto por el artículo 123 del Código de la Infancia y la Adolescencia, se Radicado: 11001-03-15-000-2023-01428-01 Demandante: Luz Marina Botero Villa 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiene que, si el Juez encuentra el incumplimiento de algún requisito legal previsto para la actuación administrativa de restablecimiento de derechos encaminada a la adoptabilidad del niño, podrá devolver el expediente al Defensor de Familia para que lo subsane».
Por lo expuesto, solicitó estudiar los cargos de las vías de hecho expuestas en el escrito de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19915, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico 2.1. De entrada, se precisa que las decisiones adoptadas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función establecida en el artículo 39 de la Ley 1437 de 20226, no constituyen providencias judiciales; y, por lo tanto, contra estas no es viable interponer ningún tipo de recurso7.
Por consiguiente, debe entenderse que el caso no se rige bajo los requisitos jurisprudenciales que rigen la tutela contra providencia judicial. 2.2. En el caso examinado, la accionante controvierte, por una parte, la decisión de fondo adoptada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado; y por la otra, la determinación de remitir el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia.
Así se desprende de las pretensiones formuladas y lo expuesto en el escrito de tutela. 5 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 6 Ley 1437 de 2022.
Artículo 39. «Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. (…) En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones.
Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes: Contra esta decisión no procederá recurso alguno». 7 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de octubre de 2022. Radicado 11001- 03-06-000-2022-00117-00.
C.P: Ana María Charry Gaitán. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01428-01 Demandante: Luz Marina Botero Villa 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el escrito de impugnación, la Sala establecerá únicamente si le asistió razón al juez de tutela de primera instancia al negar las pretensiones de la tutelante, ya que la controversia relativa a la compulsa de copias, no hizo parte de la impugnación presentada por la señora Luz Marina Botero Villa, por lo que el análisis no comprenderá tal aspecto. 3.
Análisis del caso Como es bien sabido, la acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata de derechos fundamentales ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Su finalidad, entonces, es evitar que una amenaza a un derecho fundamental se materialice, o una vez la vulneración ya se ha producido hacer que cese.
La Sala anticipa que revocará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la presente acción de tutela, y en su lugar la declarará improcedente, concretamente porque no se advierte la amenaza o vulneración de ningún derecho fundamental de la accionante, ni en su calidad de juez Trece de Familia de Oralidad de Medellín, ni como persona natural, en tanto que, la interpretación de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación sobre la definición de la competencia en el marco del procedimiento previsto en el artículo 39 del CPACA, no implica ninguna afectación subjetiva a sus derechos.
Aunque la demandante alega como vulnerado su derecho al debido proceso, porque a su parecer, la actuación de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (consistente en atribuirle la competencia como Juez Trece de Familia de Oralidad de Medellín, para culminar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de un menor), es una evidente vía de hecho; lo cierto es que, la discusión que se propone es de rango legal y no constitucional.
En criterio de la Sección, el inconformismo con la definición de la competencia es una discusión que no trasciende al ámbito de los derechos fundamentales y que refleja el desacuerdo de la juez con el reparto del asunto asignado a su despacho en virtud de la decisión del 7 de febrero de 2023, por el que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado declaró competente al Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín para subsanar los errores procedimentales ocurridos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y para culminarlo, con fundamento en los parágrafos 2º y 5º del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006.
Por lo anterior, se insiste, no existe un real cuestionamiento iusfundamental en relación con la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en la definición del conflicto de competencias suscitado por la Defensoría de Familia del Centro Zonal Noroccidental Regional Antioquia con el Juzgado Trece de Familia de Oralidad de Medellín, sino que se advierte la simple inconformidad de la tutelante con la interpretación normativa acogida por la autoridad demandada; aspecto de que no involucra la vulneración de los derechos fundamentales de actora.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01428-01 Demandante: Luz Marina Botero Villa 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de la Sala, la discusión sobre cuál es la norma aplicable a fin de establecer la competencia de una autoridad para la continuación de determinado trámite, e incluso, la determinación de la naturaleza misma de la actuación, constituye un asunto eminentemente legal que escapa de la intervención del juez de tutela, porque no compromete derechos fundamentales.
Centrar la atención del juez de tutela en debates sobre normas aplicables desvía el principal propósito de la acción de tutela: proteger derechos fundamentales. Así las cosas, la Sala revocará la decisión impugnada, y en su lugar, declarará la improcedencia de la presente acción de tutela. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la decisión impugnada, proferida el 18 de mayo de 2023,proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, que negó las pretensiones de la acción de tutela instaurada por la señora Luz Marina Botero Villa y, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN