pCONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000 23 42 000 2012 01991 02 (0703-2020) Demandante: Nubia Angela Burgos Díaz Demandado: Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Asunto: Sentencia Segunda Instancia _________________________________________________________________________ NIVELACIÓN SALARIAL JUECES DECRETO 1251 DE 2009 Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 31 de julio de 2019, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A, la señora Nubia Angela Burgos Díaz, a través de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad del Oficio DESAJ11-JR-2441 del 1 de septiembre de 2011 y la Resolución No. 11496 del 12 de octubre de 2011 proferidos por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá- Cundinamarca; y la Resolución No. 3295 del 26 de junio de 2012, expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial mediante las cuales negó el reconocimiento y pago de la nivelación establecida en el Decreto 1251 de 2009.
A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó: “(…) Como consecuencia de la declaración anterior, se restablezca el derecho de mi poderdante, adquirido en el desempeño de su cargo, ordenando a la demandada a reconocerle el ajuste de su remuneración como juez municipal que para la vigencia 2009 debía ser igual al treinta y cuatro punto siete por ciento (34.7%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el magistrado de las Altas Cortes; y a partir del 3 de junio de 2009 como juez del circuito que para la vigencia 2009 al cuarenta y tres por ciento (43%) del valor correspondiente l setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el magistrado de Altas Cortes y a partir del año 2010, y con carácter permanente, el equivalente al cuarenta y tres punto dos por ciento (43.2%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el magistrado de las Altas Cortes correctamente liquidado y el pago retroactivo indexado con los respectivos intereses moratorios de las diferencias salariales existentes entre lo realmente pagado a la doctora NUBIA ÁNGELA BURGOS DÍAZ como JUEZ 2 CIVIL MUNICIPAL DE BOGOTÁ, del 1 de enero de 2009 hasta el 2 de junio de 2009 y como JUEZ 22 DE FAMILIA DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, del 3 de junio de 2009 hasta el día en que se profiera el fallo y en adelante, para lo cual debe incluirse en nómina, en conformidad con el Decreto 1251 de 2009 y la Ley 4 de 1992, es decir el pago retroactivo de las diferencias entre lo que recibido y loque ha debido recibir como salario, indexado y con los respectivos intereses moratorios, teniendo en cuenta que los ingresos totales anuales de los magistrados de las Altas Cortes, que se toma como referencia para reconocer lo dispuesto en el Decreto 1251 de 2009, debe coincidir con los ingresos totales anuales permanentes de los Congresistas de la República de conformidad con los artículos 15 y 16 de la Ley 4 de 1992, los cuales son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicios, prima de navidad y cesantías.
Se reliquiden los salarios y todas las prestaciones sociales pagadas a la demandante, como JUEZ 2 CIVIL MUNICIPAL DE BOGOTÁ, del 1 de enero de 2009 hasta el 2 junio de 2009 y como JUEZ DE FAMILIA DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ del 3 e junio de 2009 hasta la fecha en que se profiera el fallo y en adelante, tomando como factor para ese ejercicio aritmético, la diferencia existente por el no reconocimiento y pago del salario en los porcentajes establecidos en el Decreto 1251 de 2009, que reclama amparado en las normas invocadas”.
Además, solicitó que se condene a la demandada a dar cumplimiento a la sentencia conforme a los artículos 176, 177 y 178 del CCA, y condenar costas y agencias en derecho. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. La demandante se desempeña sin solución de continuidad como juez 2 civil municipal de Bogotá, desde el 1 de enero de 2009 hasta el 2 de junio de 2009 y como juez 22 de familia del circuito de Bogotá, desde el 3 de junio de 2009..2.2. El Gobierno Nacional con el propósito de conjurar el paro judicial promovido por Asonal Judicial, profirió el Decreto 3901 de 2008, en desarrollo de la Ley 4 de 1992 mediante el cual dictó disposiciones en materia salarial, para los jueces del circuito y fiscal delegado ante el juez de circuito, según su artículo 2, disponiendo que para la vigencia de 2009 la remuneración que por todo concepto perciban dichos funcionarios, sería igual a un porcentaje equivalente al 43% del valor correspondiente al 70% de lo que devenga por todo concepto perciba anualmente el magistrado de las Altas Cortes y a partir de la vigencia 2010, la remuneración correspondería al 43.2% del valor correspondiente al 70% de lo que por todo concepto perciba anualmente el magistrado de las Altas Cortes.
Y para los jueces municipales y el fiscal delegado ante juez y promiscuo, según el artículo 3, disponiendo que para la vigencia de 2009 la remuneración que por todo concepto perciba estos funcionarios, sería igual a un porcentaje equivalente al 34.7% del valor correspondiente al 70% de lo que por todo concepto perciba anualmente el magistrado de las Altas Cortes y a partir de la vigencia 2010, y con carácter permanente, la remuneración correspondería al 34.9% del valor correspondiente al 70% de lo que por todo concepto perciba anualmente el magistrado de las Altas Cortes. 2.3.
A la fecha el Gobierno Nacional y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no han cumplido con el pago del aumento salarial decretado, a pesar de que se ordenó su efectividad a partir del 1° de enero de 2009, y mediante Decreto 1251 de 2009, en su artículo 4°, se indicó la cuenta del presupuesto nacional a la cual se imputaría el referido aumento, sin que exista causal alguna que justifique su conducta omisiva. 2.4.
Mediante derecho de petición radicado el 5 de agosto de 2011, la demandante solicitó la reliquidación, el reconocimiento y pago de las diferencias adeudadas, en relación con la no aplicación del Decreto 1251 de 2009, incluyendo lo dispuesto en la Ley 4 de 1992. 2.5. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá- Cundinamarca respondió mediante el Oficio No. DESAJ11-JR-2441 del 1 de septiembre de 2011, negando lo pretendido por la actora.
Así mismo, mediante Resolución No. 11496 del 12 de octubre de 2011, resolvió el recurso de reposición, confirmando en todas sus partes el anterior oficio. 2.6. Por Resolución No. 3295 del 26 de junio de 2012, la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial, resolvió el recurso de apelación confirmando los anteriores actos administrativos. 2.7.
Según constancia del 10 de diciembre de 2012, la Procuraduría 137 Judicial II para Asuntos Administrativos, llevó a cabo la conciliación prejudicial, donde se declaró fallida por no haber ánimo conciliatorio.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN: Como normas vulneradas citó Artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150 ord. 19 lit e), 228, 277, numerales 1 y 7 de la Constitución de 1991, Convenios 95, 100 y 111 de la OIT, Convención Americana de Derechos Humanos, capítulo III Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 26;
Ley 22 de 1967; Ley 4 de 1992 artículos 1, 2, 15 y 16; Decreto 1251 de 2009 y Decreto 10 de 1993. Señaló que el Gobierno Nacional con el propósito de conjurar el paro judicial promovido por Asonal Judicial, profirió el Decreto 3901 de 2008, en desarrollo de la Ley 4 de 1992, mediante el cual dictó disposiciones en materia salarial para los jueces de circuito y fiscal delegado ante el juez de circuito, según su artículo 2, disponiendo que para la vigencia de 2009 la remuneración que por todo concepto perciban dichos funcionarios, sería igual a un porcentaje equivalente al 43% del valor correspondiente al 70% de lo que por todo concepto perciba anualmente el magistrado de las Altas Cortes y partir de la vigencia 2010, la remuneración correspondería al 43.2% del valor correspondiente al 70% de lo que por todo conceto perciba anualmente el magistrado de las Altas Cortes.
Los porcentajes antes referidos fueron ratificados por los Decretos 707 y 1251 ambos de 2009, en su artículo 2. La entidad demandada no ha cumplido con el pago total del salario de la demandante, en el monto establecido en el numeral 2 del Decreto 1251 de 2009, toda vez que no ha tomado una base correcta para su determinación, liquidación y pago, como lo ordena la Ley 4 de 1992, artículo 15 y 16, el cual dispone que los ingresos totales anuales de los magistrados de Alta Corte, que sirve como referente para aplicar el mencionado decreto, debe coincidir con los ingresos totales anuales de carácter permanente que perciben los Congresistas de la República.
Así las cosas, indicó que la actora adquirió el derecho irrenunciable y cierto, a que se le aplicaran los efectos del Decreto 1251 de 2009, a partir de la vigencia de la norma, en los porcentajes allí establecidos, por lo cual debe reconocerle y pagarle las consecuentes diferencias de salario, entre lo pagado y lo que debía percibir en virtud de lo ordenado en los Decretos 3901 de 2008, 707 y 1251 de 2009.
La accionante tiene derecho a que su salario no sea inferior a la remuneración mínima fijada por las normas mencionadas para estos funcionarios. Sostuvo que la Carta Fundamental, la ley marco, el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del Ministerio Público, la Rama Judicial y la Fiscalía debe garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y está sujeto al respeto de los derechos adquiridos, como los de la demandante en el desempeño de su cargo, junto con la prohibición expresa de que “en ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada contestó la demanda dentro de la oportunidad legal y solicitó se negaran las pretensiones de la demanda. Al respecto, indicó que para realizar el cálculo de los ingresos que perciben mensual y anualmente los jueces de la República, se deben tomar todos los ingresos laborales percibidos en el cargo durante el año, tanto el magistrado de Alta Corte como el juez de la República, toda vez que el Decreto 1251 del 14 de abril de 2009, no señaló de remuneración mensual, si no que se refirió a la remuneración que por todo concepto perciban anualmente los aludidos funcionarios.
En este orden de ideas, para determinar la diferencia de los ingresos anuales existentes entre el porcentaje 47.7%, 43% y 34.7% según sea el caso, el 70% de lo que por todo concepto perciben anualmente los magistrados de las altas cortes, se tomó la remuneración mensual (asignación básica y prima especial) establecida en el Decreto 723 de 2009, para los jueces de la República según su jurisdicción y se multiplica por los 12 meses del año, adicionalmente, se liquidan las primas y prestaciones sociales a que tiene derecho, de conformidad con la normatividad que regula cada una de ellas, para finalizar, se suman todos los emolumentos salariales y prestacionales obteniendo el total de ingresos anuales de cada uno de los funcionarios citados.
Afirmó que, la diferencia de ingresos de un juez municipal y el 34%.7% del 70% del ingreso anual de un magistrado de Alta Corte corresponde a la suma de $5.967.00, que dividido entre el número de meses que tiene un año (12) arroja la cifra de 42.80, incremento que fue incluido en los pagos que por todo concepto ha recibido la actora. Concluyó que, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial como autoridad administrativa, no tiene la facultad de interpretar las leyes e inaplicarlos, en razón a que son los jueces en sus respetivos fueros, a través de sus sentencias los que tienen tal facultad, a diferencia de la autoridad administrativa que únicamente está sometida a su imperio y debe darle estricto cumplimiento.
Igualmente, propuso las excepciones de inexistencia del daño antijurídico y cobro de lo no debido.
5. LA SENTENCIA APELADA El 31 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante fallo de primera instancia decidió:
PRIMERO. – Declárese no probadas las excepciones formuladas por la parte demandada, por las razones anotadas en la parte motiva de este fallo. SEGUNDO.- Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio DESAJ11-JR-2441 de 1 de septiembre de 2011; Resolución No. 11496 de 12 de octubre de 2011, suscritos por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial, por medio de los cuales no se accedió a la petición de ajuste del salario de la demandante en el desempeño de su cargo, como juez municipal y juez del circuito, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. TERCERO.- Condénese a la NACIÓN- RAMA JUDICIAL a pagarle a la demandante NUBIA ÁNGELA BURGOS DÍAZ, el derecho que tiene a la reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados en su condición de Juez Municipal desde el 1° de enero de 2009 hasta el 2 de junio de 2009; el cual debe liquidarse conforme lo dispuso el artículo 3° del Decreto 1251 de 2009; y en su condición de juez del circuito del 3 de junio de 2009 hasta el día en que funja o fungió en dicho cargo, el cual debe liquidarse conforme lo dispuso el artículo 2° del Decreto 1251 de 2009, esto es, atendiendo lo que por todo concepto perciba anualmente un magistrado de Alta Corte, el cual debe coincidir con los ingresos totales anuales permanentes de los Congresistas, siguiéndose los parámetros fijados en la parte motiva de esta sentencia. En adelante aplicará parámetros que los acá indicados.
CUARTO. - Negar las demás pretensiones de la demanda. Como fundamento de la decisión, adujo que conforme al Decreto 1251 de 2009, para la fijación de la remuneración de los servidores judiciales a quienes se aplica, no es independiente, sino que, por el contrario, depende de lo que por todo concepto percibe anualmente un Magistrado de Alta Corte.
Por lo que, se hace necesario para establecer si ese porcentaje fue correctamente pagado a la demandante, es indispensable recurrir a lo que realmente o efectivamente se canceló a los magistrados de Alta Corte, lo cual debe coincidir con los ingresos totales anuales permanentes devengados por los Congresistas, en los términos de los artículos 15 y 16 de la Ley 4 de 1992.
Así las cosas, indicó que como se desprende del mismo acto administrativo acusado, esto es, lo consignado en la Resolución No. 3295 del 26 de junio de 2012, que se ocupa de los cálculos del caso se observa que se tomaron todos los ingresos laborales percibidos en el cargo durante todo el año, tanto el magistrado de Alta Corte como el de Juez de la República, no obstante, al comparar los datos que se ven a folios 12 a 14 del expediente, ingresos de Congresistas y Magistrados de Alta Corte, incluidas las cesantías, la diferencia de ingresos para 2009 fue de $14.509.560,75 y para 2010 fue de $14.799.756.38, como se acredita con la certificación expedida por la entidad demandada obrante a folios 25 a 27 del expediente.
De lo anterior se concluyó que la diferencia incide en el porcentaje aplicable a la actora en calidad de jueza por la exclusión de la prima especial y las cesantías pagadas a los Magistrados de Alta Corte, valores que deben ser atendidos, como lo ha señalado la jurisprudencia. Así mismo, refirió que la demandante trabajó para la entidad demandada en calidad de juez hasta el 28 de febrero de 2014 y que el derecho reclamado nació con la entrada en vigencia del Decreto 1251 de 2009, tenía como plazo máximo para hacer la reclamación administrativa el día 1 de enero de 2012, en consecuencia, al presentar la petición el 12 de septiembre de 2011, se actuó dentro de la oportunidad que le concede la ley, sin lugar a prescripción.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN Actuando en la oportunidad legal, la apoderada de la parte demandada presentó recurso de apelación, pidió que se revoque el fallo primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones. Adujo que, los ingresos mensuales y anuales que actualmente perciben los jueces de la República se encuentran regulados por el Decreto 1251 de 2009, el cual establece que sobre el valor equivalente al 70% del total de los ingresos de los magistrados de Alta Corte, se calcula el ingreso de los jueces de la República en el 17.7%, 43% y 34.7%, según sea el caso.
Manifestó que para realizar el cálculo de los ingresos que perciben mensual y anualmente los jueces de la República, se deben tomar todos los ingresos laborales percibidos en el cargo durante el año, tanto del magistrado de Alta Corte como del juez de la República, toda vez que el Decreto 1251 del 14 de abril de 2009, no señaló como promedio el mensual, sino la remuneración que por todo concepto perciban anualmente los aludidos funcionarios.
Agregó que, para determinar el valor de la prima especial de servicios de Magistrados de las Altas Cortes, se tiene en cuenta los ingresos permanentes certificados por el pagador del Senado de la República, incluyendo la prima de navidad, por expresa disposición contenida en el artículo 2° del Decreto 10 de 1993 sólo incluye la prima de navidad, pero no las cesantías; que no puede desconocerse el espíritu del legislador.
Afirmó que acceder a las pretensiones impone reliquidar la prima especial, lo cual implica desconocer la prohibición del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, conforme al cual la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por ende tampoco lo es para liquidar las cesantías.
6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Parte demandante: Solicitó que se confirme la sentencia apelada, pues la actora tiene derecho al reconocimiento del derecho previsto en el Decreto 1251 de 2009; los porcentajes que reclama fueron ratificados por los Decretos 707 y 1251 ambos de 2009, en su artículo 2o. La entidad demandada no ha cumplido con el pago total del salario de la demandante, en el monto establecido en el artículo 2 del Decreto 1251 de 2009, toda vez que ésta no ha tomado una base correcta para su determinación, liquidación y pago, como lo ordena la Ley 4 de 1992, artículo 15, el cual dispone que los ingresos totales anuales de los magistrados de Alta Corte, son el referente para aplicar el mencionado decreto y deben coincidir con los ingresos totales anuales de carácter permanente que perciben los Congresistas de la República. 6.2.
Parte demandada: Sostuvo que en el presente caso existe pleito pendiente, pues la demandante tiene en curso dos procesos con las mismas pretensiones, y ambas acciones se fundan en hechos correspondientes al tiempo que estuvo vinculada como Juez 2 Civil Municipal de Bogotá y Juez 22 de Familia del Circuito de Familia, estos son: “En el Consejo de Estado Sección Segunda de Bogotá actualmente se encuentra en curso el proceso No. 25000234200020140291802, Conjuez: Carlos José Mancilla Jauregui, en el que funge como demandante NUBIA ANGELA BURGOS DIAZ.
Este proceso fue radicado el 11 de julio de 2014. Igualmente, en el Consejo de Estado Sección Segunda de Bogotá actualmente se encuentra en curso el proceso No. 25000234200020120199102, Conjuez: Gilberto Rondón González, en el que funge como demandante la doctora NUBIA ANGELA BURGOS DIAZ. Este proceso fue radicado el 18 de diciembre de 2012.
El Ministerio Público guardó silencio. II.- CONSIDERACIONES El problema jurídico En esencia el debate jurídico en el caso bajo examen o gira en torno a la pregunta: ¿Tiene derecho NUBIA ÁNGELA BURGOS DÍAZ al haberse desempeñado como juez municipal y juez del circuito se le reajuste la remuneración y prestaciones sobre un 34.7% (municipal), 43% y 43.2% (circuito) según sea el caso, del 70% de lo que por todo concepto percibe anualmente un magistrado de alta Corte, que a la vez, debe ser igual a lo percibido en su totalidad, por un Congresista por imposición del artículo 15 de la Ley 4° de 1992, incluyendo las cesantías como factor computable para liquidar la prima de servicios.
Lo anterior, no sin antes precisar si en el presente caso operó la excepción de pleito pendiente. Del pleito pendiente Señaló la entidad demandada en los alegatos de conclusión, que en el presente caso existe pleito pendiente, pues afirmó que la demandante tiene en curso dos procesos con las mismas pretensiones, y ambas acciones se fundan en hechos correspondientes al tiempo que la parte actora estuvo vinculada como juez 2 civil municipal de Bogotá y juez 22 de familia del circuito de familia.
Al respecto refiere el proceso con radicado No. 25000234200020140291802, el cual fue radicado el 11 de julio de 2014; y el presente proceso que fue radicado el 18 de diciembre de 2012. Frente a lo anterior, es del caso señalar que si bien la oportunidad procesal para la entidad demandada de proponer excepciones es en la contestación de la demanda, conforme lo dispone el artículo 175 del CPACA, la Sala advierte que el proceso con radicado 2014-02918-02 fue radicado el 11 de julio de 2014, cuando ya había pasado la oportunidad en el presente proceso de contestar la demandada, en tales condiciones la Sala verificará si en el presente caso operó o no la excepción que alega la entidad.
El artículo 100 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, estableció que podrá proponerse como excepción previa la existencia de un «pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto». Por su parte, la doctrina ha precisado que para que se configure la excepción de pleito pendiente se requiere «que exista otro proceso en curso, que las partes sean unas mismas, que las pretensiones sean idénticas y que por ser la misma causa estén soportadas en iguales hechos».
A su vez, el Consejo de Estado ha explicado que este mecanismo exceptivo tiene como finalidad garantizar el principio de seguridad jurídica y evitar decisiones contradictorias en un asunto litigioso. En tal sentido, se han esgrimido los siguientes argumentos.: “Teniendo claro que la finalidad (ideal) de un proceso judicial es la de emitir un pronunciamiento de fondo, vinculante y que haga tránsito a cosa juzgada sobre un determinado conjunto de hechos puestos a consideración por las partes y que se presentan como jurídicamente problemáticos, se deriva, entonces, la exigencia de singularidad de los litigios, que quiere decir que sobre una misma controversia no se pueden adelantar varios procesos coetáneamente para obtener el mismo pronunciamiento judicial.
La justificación de esta regla reposa esencialmente en la institución de la seguridad jurídica, al pretender la generación de certeza frente a la resolución de las controversias surgidas en la sociedad y, así, realizar en cada caso la exigencia de eficacia por parte de todo sistema jurídico, evitando así la duplicidad de sentencias las cuales, por lo demás, pueden devenir en contradictorias.
Es con fundamento en tales consideraciones sustanciales que el ordenamiento procesal ha instituido la excepción previa de pleito pendiente, la cual participa de la categoría de previa en tanto que la prosperidad de la misma no supone un ataque desfavorable al fondo de la cuestión litigiosa sino que se ampara en argumentos de índole adjetivo, como lo es, para el caso del pleito pendiente, el hecho de que se esté adelantando otro proceso idéntico a otro que se encuentra pendiente de resolución. En este caso, lo que se impide con la prosperidad de la excepción es proseguir el otro proceso ya iniciado, debiendo la parte accionante atenerse a lo que se resuelva en el más antiguo de estos.
En cuanto a los elementos para la prosperidad de esta causal exceptiva, se tiene que son los mismos a los comentados precedentemente para entender configurada una pretensión, es decir, se demanda la identidad de los sujetos activos y pasivos de la pretensión, así como de los hechos que sirven de soporte fáctico y la petición jurídica que se persigue con la demanda formulada, en dos o más procesos adelantados simultáneamente.
Sobre esta excepción y su procedencia anota Devis Echandía “Así, pues, existirá litis pendentia cuando el objeto, la causa petendi y los sujetos de la pretensión o de una de las varias acumuladas sean unos mismos en ambas demandas, de modo que la sentencia que llegue a dictarse sobre la una, constituya cosa juzgada para la otra…”, mientras que López Blanco apunta que “si se pretende habilidosamente promover más de un juicio idéntico, se propondrá la excepción de pleito pendiente, con el objeto de que sólo se tramite un proceso y restar eficacia al proceso más recientemente iniciado.”.
Como se expuso, la configuración del pleito pendiente exige que entre los procesos objeto de comparación exista identidad de partes, hechos y pretensiones. En consecuencia, se analizará la relación jurídica sustancial que se pretende establecer en cada una de las demandas incoadas, en aras de verificar si se acreditan los requisitos para declarar la existencia de un pleito pendiente entre las partes intervinientes.
Ahora bien, el recurrente relaciona en resumen el siguiente cuadro, en el que sustenta la excepción referida: (…) Ahora bien, revisado lo anterior se advierte que, si bien existe identidad de sujetos y que los hechos relacionados en uno y otro proceso se refieren a la prestación del servicio de la demandante como juez de la República, en el presente caso no existe identidad de pretensiones, ya que en el proceso con radicado 25000234200020140291802, la señora Nubia Angela Burgos Díaz pretende la nulidad de actos administrativos distintos a los que se discute su legalidad en el presente proceso.
Igualmente, en el referido expediente se pretende el reajuste de la prima especial de servicios del 30%, contemplada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992- según el Sistema SAMAI dentro de dicho proceso fue proferida sentencia de segunda instancia, el 05 de septiembre de 2023, por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de ésta Corporación, confirmando la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda-, y en el proceso de la referencia se discute si la demandante tiene derecho a la nivelación salarial establecida en el Decreto 1251 de 2009.
En consecuencia, la Sala advierte que no se configuran los elementos para predicar la existencia de un pleito pendiente entre las partes que concurren al presente proceso, ya que no hay identidad de pretensiones de los dos asuntos analizados, en estas condiciones no cabe pronunciamiento particular al respecto puesto que ninguna excepción de oficio será declarada.
Marco normativo y jurisprudencial Conforme lo dispuesto por la Constitución Política, la función de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, corresponde al Gobierno Nacional a través de los lineamientos que de forma privativa el legislador dicte para el efecto; tal y como lo preceptúa el artículo 150 numeral 19 literal superior, así: “ARTICULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
A su vez, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.
Conforme a lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1251 de 2009, en desarrollo de los criterios sentados por la Ley 4 de 1992, y reglamentó, entre otros, la remuneración que por todo concepto perciben los jueces del circuito y municipales en los siguientes términos: …ARTÍCULO 2°. Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez del Circuito, el Fiscal Delegado ante Juez del Circuito, el Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana y el Fiscal ante Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana será igual al cuarenta y tres por ciento (43%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.
A partir del 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al cuarenta y tres punto dos por ciento (43.2%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes. ARTÍCULO 3°. Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez Municipal, el Fiscal Delegado ante Juez Municipal y Promiscuo, el Juez de Brigada, o de Base Aérea, o de Grupo Aéreo, o de Escuela de Formación, o de Departamento de Policía, el Fiscal ante Juez de Brigada, o de Base Aérea, o de Grupo Aéreo, o de Escuela de Formación, o de Departamento de Policía y el Juez de Instrucción Penal Militar será igual al treinta y cuatro punto siete por ciento (34.7%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.
A partir de 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al treinta y cuatro punto nueve por ciento (34.9%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes… Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 723 de 2009, 1405 de 2010 y 1039 de 2011, mediante los cuales se estableció el salario de los funcionarios de la rama Judicial.
Por otra parte, los Magistrados de Altas Cortes tienen un régimen salarial especial contemplado en el artículo 187 de la Constitución política, la Ley 4 de 1992, el Decreto 10 de 1993 y las disposiciones contenidas en la Ley 644 de 2001 normas que establecen que los ingresos totales anuales de estos funcionarios deben coincidir con los ingresos totales anuales permanentes de los Congresistas de la República de conformidad con el artículo 15 de la Ley 4 de 1992.
En efecto, la norma mencionada es del siguiente tenor, en lo que hace referencia a la remuneración de los magistrados de las Altas Cortes y en particular, frente al tema de la prima especial de servicios, la ley 4ª de 1992, establece en su artículo 15: “Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios sin carácter salarial2, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.
El Gobierno podrá fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública”. La prima especial de servicios fue reglamentada en el Decreto 10 de 1993, en sus artículos 1 y 2: “ARTICULO 1o. La prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, será igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella.
ARTICULO 2 o. Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente Decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de Navidad (…)”. De las normas citadas, se desprende quienes ocupan la Magistratura en las Altas Cortes, gozan de una prima especial de servicios que, sumada a los demás ingresos laborales, igualan los ingresos percibidos en su totalidad por los miembros del Congreso, sin que en ningún evento lo superen y para establecer el valor de dicha prima indicó que se deben observar ingresos laborales totales anuales percibidos por los miembros del Congreso.
Conforme lo anterior, se advierte que la remuneración de los jueces del circuito o municipales, dependerá directamente de lo percibido por un magistrado de Alta Corte y a su vez, lo percibido por éstos deberá atender a los ingresos laborales totales anuales percibidos permanentemente por los miembros del Congreso. Ahora, teniendo en cuenta que el Decreto 1251 de 2009 establece un porcentaje sobre lo que por todo concepto perciba anualmente un Magistrado de las Altas Cortes, es necesario establecer ¿cuáles son los conceptos que por remuneración reciben los magistrados de las Altas Cortes? Al respecto, en sentencia del 4 de mayo de 2009, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicación No. 250002325000200405209 02, señaló: “…Al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión engloba todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social.
En consecuencia, no le es dable al juzgador, distinguir donde la Ley no lo hace, siendo claro que dentro de tal concepto deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales (…) Fue el mismo Legislador quien al expedir las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992 equiparó los derechos salariales de los de Magistrados de Alta Corte con los Congresistas, cosa que hizo en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, resultando entonces, que los ingresos laborales totales anuales de los Magistrados deben ser iguales a los ingresos laborales totales anuales de los Congresistas (…) Se concluye en consecuencia que la suma recibida por los congresistas por concepto de ingresos laborales totales anuales, debe ser la misma que la recibida por los magistrados de las Altas Cortes y que éstos últimos, que es situación diferente, tienen entre sí, iguales remuneración, prestaciones sociales y derechos laborales…” (Resaltado fuera de texto) Igualmente, en la Sentencia de Unificación dictada por esta Sala de Conjueces, manifestó que para la liquidación de la prima especial de servicios y de la bonificación por compensación debe considerarse el auxilio de cesantías.
En la mencionada sentencia se dijo lo siguiente: “…Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
(…) En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos…” (negrilla fuera de texto).
Así las cosas, se puede concluir que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en la Ley 4ª de 1992, beneficio que incide en el porcentaje que estableció el artículo 2 del Decreto 1251 de 2009 para los jueces del circuito y municipales. El caso concreto De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: Revisado el expediente se observa que la demandante laboró como juez de la República, en vigencia del Decreto 1251 de 2009, así: juez 2 civil municipal del 18 de noviembre de 2008 al 02 de junio de 2009; y juez 22 de familia del circuito del 03 de junio de 2009 al 28 de febrero de 2014.
Así mismo, se advierte que la demandante presentó derecho de petición ante la entidad demanda el 05 de agosto de 2011, solicitando la nivelación establecida en el Decreto 1251 de 2009, la cual fue resuelta mediante el Oficio DESAJ11-JR-2441 del 1 de septiembre de 2011, la Resolución No. 11496 del 12 de octubre de 2011 y la Resolución No. 3295 del 26 de junio de 2012, que negaron lo pretendido por la demandante.
La jurisprudencia del Consejo de Estado, ha considerado que para efectos de liquidar la prima especial de servicios creada en favor de los funcionarios indicados en el artículo 15 de la ley 4ª de 1992, se deberá tener en cuenta como ingreso anual laboral percibido por los magistrados lo percibido por las cesantías, pues independiente de que sea prestación social y no factor salarial, es un ingreso que se percibe en la anualidad y además integra la prima especial creada con el objeto de igualar los salarios entre los altos magistrados y los congresistas.
Entonces, si al liquidar la prima especial de servicios a los magistrados de las Altas Cortes, la demandada excluyó el valor devengado por “cesantías”, no reconoció la misma remuneración que a los congresistas, lo cual incide directamente en la remuneración de los demás funcionarios de la rama judicial, pues conforme el Decreto No. 1251 de 2.009, dependerá en un porcentaje de lo que perciban los magistrados de las Altas Cortes.
Así las cosas, revisadas las pruebas obrantes en el proceso se encuentra lo siguiente: Conforme a lo anterior, para la Sala no hay duda que existe diferencia entre lo percibido por la parte actora y lo que debió percibir si el ingreso de los magistrados de Altas Cortes se hubiere liquidado correctamente, esto es, teniendo en cuenta las cesantías como ingresos laborales anuales permanentes para efectos de liquidar la prima especial de servicios.
En consecuencia, la demandante NUBIA ANGELA BURGOS DÍAZ tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales totales, incluido el auxilio de las cesantías, es decir, para el año 2009 el 34.7% como juez municipal y el 43% como juez de circuito y para los años 2010 y siguientes el 43.2% del valor correspondiente al 70% de lo que por todo concepto percibe anualmente un magistrado de Alta Corte.
Y por todo concepto hay que entender también el auxilio de las cesantías, el cual hace parte de la liquidación de la prima especial de servicios. De la prescripción trienal En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, considera esta Sala que a la controversia es aplicable la regla general, contemplada en el Decreto 3135 de 1948 que dispone:
ARTÍCULO 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.
La demandante se vinculó como juez de la República en vigencia del Decreto 1251 de 2009, el 18 de noviembre de 2008 como juez municipal; y el 03 de junio de 2009 como juez de circuito. La petición de reconocimiento de la nivelación se presentó el 05 de agosto de 2011, en consecuencia, el término prescriptivo operó a partir del 5 de agosto de 2008, en consecuencia, ninguna diferencia salarial se vio afectada por la prescripción pues el primer emolumento adeudado se causó el 18 de noviembre de 2008.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Reconocer personería a la abogada Diana Maritza Olaya Ríos, con cédula de ciudadanía No. 52.717.538, portadora de la Tarjeta Profesional de Abogado No. 141.265, como apoderada de la Nación –Rama Judicial, conforme al poder obrante al índice 33 Samai.
SEGUNDO: ADICIONAR la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva, para señalar que la Rama Judicial pagará los aportes para pensión por concepto de las diferencias salariales y descontará de la condena los aportes que correspondan a la demandante.
TERCERO: Confirmar en lo demás la sentencia apelada.
CUARTO: Sin costas en esta instancia.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Conjuez Ponente Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA Conjuez Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.