Radicación: 05001-23-33-000-2018-01321-02 (4354-2021) Ejecutante: Blanca Elvia Orozco Alzate Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., tres (03) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 05001-23-33-000-2018-01321-02 (4354-2021) Ejecutante: BLANCA ELVIA OROZCO ALZATE Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP.

Temas: Niega librar mandamiento ejecutivo. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-2022 ASUNTO La Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto del 27 de abril de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual negó librar mandamiento ejecutivo.

ANTECEDENTES La señora Blanca Elvia Orozco Alzate, por intermedio de apoderada judicial, promovió demanda ejecutiva en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1, por el siguiente concepto: «[…] Librar mandamiento de pago, en la forma indicada en la sentencia, teniendo en cuenta todos los factores salariales y se condene a pagar los intereses moratorios, desde la ejecutoria de la sentencia hasta la fecha de cancelación de la obligación y condenar en costas. […]» 1 En adelante UGPP.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01321-02 (4354-2021) Ejecutante: Blanca Elvia Orozco Alzate Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Lo anterior, derivado de la condena impuesta contra la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia del 20 de enero de 2009, ejecutoriada el 20 de febrero de 20092.

PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de providencia del 27 de abril de 2021, resolvió no librar el mandamiento ejecutivo implorado por la parte demandante. Expuso que: «[…] En el proceso ordinario se encuentra allegada la Resolución PAP 043830 del 11 de marzo de 2011, por medio de la cual se reliquida una pensión de jubilación gracia en cumplimiento del fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, dentro de las consideraciones encontramos que la entidad señala: […] Así las cosas, era obligación de Cajanal liquidar la pensión gracia teniendo en cuenta los parámetros dados por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia del 20 de enero de 2009.

No se afirma que no se cuente con título ejecutivo, lo que se está sosteniendo es que el mismo no es exigible, en cuanto fue pagado por la entidad, puesto que la liquidación realizada por Cajanal -hoy UGPP- se ajusta al respectivo título ejecutivo, motivo por el cual será negado el mandamiento de pago, atendiendo las facultades conferidas […]».

RECURSOS DE REPOSICIÓN Y APELACIÓN La parte ejecutante argumentó que es de conocimiento que con radicado 05001233100020040080400, se dictó sentencia el 20 de enero de 2009, proceso que inició en vigencia del Decreto 01 de 1984. En dicho fallo el Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó, al conceder las pretensiones, liquidar la mesada pensional de la demandante, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados a la fecha de adquisición del status.

Agregó que la sentencia ordenó el ajuste de la mesada, la indexación y el pago de los intereses moratorios, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984, artículos 176 y 177. Por tanto: «[…] Diferencia entre la mesada inicial y final: ------- $80.776. Fecha de reconocimiento de ajuste de mesadas: ----------------------------- Abril 11 de 2000.

Ejecutoria de Sentencia: ------------------------------------------------------------- Febrero 20 de 2009. Fecha Pago Parcial ------------------------------------------------------------------- Agosto 25 de 2011 Valor Pago Parcial -------------------------------------------------------------------- $3.990.090. El fallo quedo (sic) ejecutoriado Febrero 20 de 2009 y solo se canceló el ajuste en Agosto 25 de 2011, lo que indica: Ajuste de capital mes a mes, año por año con los correspondientes incrementos decretados por el gobierno nacional, da un valor de -------------------------------- $18.028.535. 2 Según consta a folio 110.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01321-02 (4354-2021) Ejecutante: Blanca Elvia Orozco Alzate Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Indexación de mesada, para ello se tiene en cuenta índice del año inicial (año 2000) y el índice del año final (año 2011) fecha efectiva de pago parcial ---------- $4.562.200.

Intereses moratorios, de acuerdo con lo indicado por el Banco de la República ---- $11.510.000 […]». Arguyó que el juez de primera instancia se aparta del criterio en el entendido que cualquier reparo sobre las sumas o conceptos reclamados deberán ser objeto de debate dentro del trámite procesal y, en abuso del derecho, porque no indica los valores que debía ajustarse, las cifras por indexación y las sumas por intereses moratorios.

Aprobó lo cancelado por la entidad, lo que desconoce el debido proceso e igualdad de las partes. PRONUNCIAMIENTO SOBRE LA REPOSICIÓN El 9 de agosto de 2021 el juez a quo estimó que la parte demandante no expuso las razones por las cuales considera que la providencia está errada, es decir, no confronta los argumentos principales de la decisión que se recurre.

Indicó que la demandante no allegó con la solicitud de ejecución, liquidación o fundamento sobre el cual pueda verificarse la existencia de un pago parcial, comoquiera que en las pretensiones del proceso ejecutivo y en algunos apartes del recurso, solicita se libre mandamiento ejecutivo en la forma determinada en la sentencia. Aseveró que la providencia objeto de ejecución ya fue cumplida por el obligado.

Por lo tanto y contrario a lo manifestado por la apoderada de la ejecutante, llevar un proceso hasta la liquidación del crédito, a sabiendas del pago o del cumplimiento de la obligación, vulnera principios como el de economía procesal y puede llegar a convertirse en una vía de hecho, al iniciar una ejecución contra una entidad que ha cumplido la obligación contenida en el fallo que sirve de título ejecutivo.

CONSIDERACIONES Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 27 de abril de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con el inciso primero del artículo 150 del CPACA, subrogado por el artículo 22 de la Ley 2080 de 2021. De igual modo, conviene precisar que la Subsección adopta la decisión, según lo preceptuado en el literal g del numeral 2.º del artículo 125 y el artículo 243 del CPACA, dado que el presente asunto corresponde a la situación prevista en el numeral 1.° de este último.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01321-02 (4354-2021) Ejecutante: Blanca Elvia Orozco Alzate Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Problema jurídico. ¿El juez de primera instancia efectuó el análisis necesario a efectos determinar si la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E, hoy UGPP, en la Resolución PAP 043830 del 11 de marzo de 2011, que dio cumplimiento a la sentencia del 20 de enero de 2009, reliquidó y pagó la pensión de jubilación gracia, conforme lo ordenó la mencionada providencia? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: El Tribunal de primera instancia debió realizar un estudio y análisis profundo para determinar de manera exacta si los valores reconocidos y pagados a la demandante por concepto de la reliquidación pensional correspondían a lo señalado en la sentencia del 20 de enero de 2009.

Las razones son las siguientes: Del proceso ejecutivo. Esta Corporación ha sostenido3 que el proceso ejecutivo es el medio judicial para hacer efectivas, por la forma coercitiva, las obligaciones incumplidas por el deudor. Es decir, es la vía para que el acreedor haga valer el derecho (que consta en un documento denominado título ejecutivo) mediante la ejecución forzada4.

Por título ejecutivo se entiende aquel documento que proviene del deudor o de su causante; el originado en una sentencia condenatoria proferida por un juez, o cualquier otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva. Lo anterior, de acuerdo con el artículo 422 del Código General del Proceso, que dispone: «Artículo 422. Título ejecutivo.

Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184». El artículo citado, aplicable por la remisión normativa del artículo 298 del CPACA, regula los requisitos formales y sustanciales que debe acreditar un documento para ser calificado como título ejecutivo.

Respecto a los requisitos sustanciales del título ejecutivo, estos son, que el documento cuya ejecución se pretende contengan una obligación clara, expresa y exigible, se ha sostenido que: 3 Ver providencias: del 30 de mayo de 2013, Radicación 25000232600020090008901 (18057); auto del 28 de julio de 2014, Radicación 11001032500020140080900 (2507-14). 4 Sobre el tema, ver: OSPINA, Fernández, Guillermo.

Régimen General de las Obligaciones. Editorial Temis 2005. Pág. 49. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01321-02 (4354-2021) Ejecutante: Blanca Elvia Orozco Alzate Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 «[…] La obligación es expresa cuando surge manifiesta de la redacción misma del documento, en el cual debe aparecer el crédito - deuda en forma nítida, es decir, que la obligación esté declarada de forma expresa sin que haya lugar a acudir a elucubraciones o suposiciones; la obligación es clara cuando está determinada de forma fácil e inteligible en el documento o documentos y en sólo un sentido; y la obligación es exigible cuando su cumplimiento no está sujeto a plazo o a condición, es decir, ante la existencia de plazo o condición, la obligación se torna exigible cuando el término para su cumplimiento ya venció o cuando la condición ya acaeció […]»5.

Y frente a los requisitos de forma, se ha indicado que estos hacen alusión a la necesidad de que los documentos que forman parte de dicho título: i) constituyan una unidad jurídica; ii) que los mismos sean auténticos; iii) que deben emanar del deudor o su causante o provenir de una sentencia condenatoria dictada por juez, entre otros6.

Para el problema jurídico que ahora se aborda, es relevante citar el contenido del artículo 430 del CGP, que ordena: «Artículo 430. Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal […]».

(Subraya fuera de texto). En efecto, el juez al momento de librar el mandamiento debe estudiar los elementos de forma del título, pero especialmente requiere examinarlo para escrutar los presupuestos legales que deben integrar toda actuación judicial, es decir, tiene la obligación de realizar una revisión del título. Este proceder es del todo garantista de los derechos de las partes involucradas en el litigio, por lo que, incluso, no puede considerarse meramente como una potestad, sino más bien como un deber para que se logre la efectividad de los derechos reconocidos por las normas sustantivas.

Los funcionarios judiciales deben vigilar que al interior de las actuaciones prevalezca el derecho sustancial, lo que se materializa al analizar si se libra o no mandamiento ejecutivo, en la forma pedida o en la que se considere legal, tal como expresamente lo manda el artículo 430 del CGP atrás citado. Es decir, nada impide que el juez, como director del proceso y a quien legalmente le asiste una serie de potestades y deberes, aún oficiosas, pueda examinar con detenimiento el título para efectos de librar el mandamiento como legalmente corresponde. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 30 de agosto de 2007. Radicación 0800123310002003098201. 6 Auto del 7 de abril de 2016. Radicación 68001233100020020161601 (0957-15). José Gregorio Pomares Martínez contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - Cremil. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01321-02 (4354-2021) Ejecutante: Blanca Elvia Orozco Alzate Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Lo explicado, no implica que el funcionario judicial pueda entrar a modificar o cuestionar sesgadamente la decisión contenida en la providencia que se invoca como título ejecutivo, y menos aún, desconocer la cosa juzgada o suplantar las actuaciones propias de las partes, sino que teniendo en cuenta que gran parte de las providencias condenatorias proferidas por esta jurisdicción señalan los lineamientos para acatar los respectivos títulos judiciales, deben estudiarse en conjunto los elementos que le permitan estructurar de manera legal el mandamiento ejecutivo.

En aplicación de lo anterior, en el presente caso se observa que la ejecución de la sentencia se inició porque la ejecutante consideró que la entidad pública condenada, al dictar la Resolución núm. PAP 043830 del 11 de marzo de 2011, no obedeció lo dispuesto en la sentencia del 20 de enero de 2009, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, pues, en su sentir, se ha cumplido de manera parcial la reliquidación pensional concedida.

Ante este panorama, corresponde primero examinar el contenido del título ejecutivo. Los términos indicados por el Tribunal en la providencia anotada se centraron en declarar la nulidad del acto ficto negativo y por consiguiente, ordenar a la Caja de Previsión Social a reliquidar y pagar la pensión gracia reconocida a la señora Blanca Elvia Orozco Alzate en un monto equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario mensual promedio devengado por el interesado en el año anterior al cumplimiento de los requisitos para adquirir el derecho a la pensión gracia, esto es, del 29 de diciembre de 1998 al 29 de diciembre de 1999, en la que se incluya en el cálculo además del salario básico, las primas de vida cara, alimentación, vacaciones y navidad, factores salariales debidamente certificados como devengados en dicho período.

A su vez, en la Resolución PAP 043830 del 11 de marzo de 2011, a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E, hoy UGPP, dio cumplimiento a la sentencia que reconoció la reliquidación de la pensión de la señora Orozco Alzate, se observa lo siguiente: «[…] Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEXTA DE DECISIÓN es procedente efectuar la siguiente liquidación así: FACTORES AÑO VALOR TOTAL ASIGNACIÓN BÁSICA MES 1998 39.921 PRIMA DE ALIMENTACIÓN 10 1998 1.244 PRIMA DE NAVIDAD 1998 3.573 PRIMA DE VACACIONES 1998 1.715 ASIGNACIÓN BÁSICA MES 1999 9.272.623,67 PRIMA ALIMENTACIÓN 1999 171.608 PRIMA DE CARESTIA O 1999 810.923 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01321-02 (4354-2021) Ejecutante: Blanca Elvia Orozco Alzate Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 VIDA CARA PRIMA NAVIDAD 1999 897.199 PRIMA VACACIONES 1999 430.655 TOTAL 11.629.461,67 Promedio: 11.629.461.67/12X 75% = $726.842» Es de resaltar que el anterior cuadro fue el utilizado por el juez de primera instancia para inferir que la obligación del título ejecutivo de la referencia ya había sido cumplida por la entidad demandada.

Por su lado, la parte demandante, en los recursos de reposición y apelación, argumentó: «[…] Ajuste de capital mes a mes, año por año con los correspondientes incrementos decretados por el gobierno nacional, da un valor de -------------------------------- $18.028.535. Indexación de mesada, para ello se tiene en cuenta índice del año inicial (año 2000) y el índice del año final (año 2011) fecha efectiva de pago parcial ---------- $4.562.200.

Intereses moratorios, de acuerdo con lo indicado por el Banco de la República ---- $11.510.000 […] Menos lo cancelado -------------------------------------------------------------------------------$3.990.090». Lo anterior permite afirmar que el Tribunal Administrativo de Antioquia tiene razón cuando señala que con la solicitud de ejecución no se allegó liquidación o fundamento sobre el cual pueda verificarse la existencia de un pago parcial, aunque como la inconformidad planteada en el ejecutivo radica en la omisión de pago de intereses, entre otros, y en el cuadro de liquidación anterior no se incluye un monto al respecto, lo que debió haber sido advertido por el tribunal, incluso antes del planteamiento de los recursos de reposición y apelación. Sin embargo, no acontece de la misma manera cuando la parte ejecutante instauró los recursos de reposición y apelación, comoquiera que ya expuso una diferencia entre la mesada inicial y final por $80.7767, un valor de pago parcial por $3.990.090, un capital adeudado por $18.028.535, una indexación de mesada por $4.562.200 y unos intereses moratorios por $11.510.000.

Bajo este contexto, puede inferirse que, si bien desde un inicio no existía claridad sobre lo perseguido por la parte demandante, al aducirse que se librara mandamiento de pago en la forma indicada en la sentencia, teniendo en cuenta todos los factores salariales y se condenara a pagar los intereses moratorios, no continuó igual una vez se radicó el escrito de inconformidad frente a la providencia objeto de estudio, por cuanto se procedió a presentar los datos exactos de dónde surgía la motivación para reclamar a través de la vía ejecutiva. 7 Valor que resulta de restar los $726.842 que constan en la Resolución PAP043830 del 11 de marzo de 2011 y los $646.066 de la Resolución 13855 del 29 de mayo de 2001, a través de la cual se reconoció la pensión de jubilación gracia. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01321-02 (4354-2021) Ejecutante: Blanca Elvia Orozco Alzate Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Empero, el juez a quo no efectuó, en el auto del 27 de abril de 2021, ni en la providencia del 9 de agosto del mismo año, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición, el análisis necesario (llámese operación matemática o liquidación anexa del contador del tribunal) que le permitiera arribar a la conclusión de no librar mandamiento ejecutivo, a efectos de determinar cuál era la liquidación correcta, si la realizada por la demandada o la aportada por la demandante.

Es de aclarar que al Tribunal le concernía realizar la confrontación de estas sumas, para indicar si las mismas fueron reconocidas conforme a la sentencia ya enunciada. En otras palabras, de la lectura de la providencia apelada en ningún momento puede inferirse argumentación alguna que, en forma precisa, permita concluir que la liquidación realizada por parte de la demandada estaba conforme a derecho y que ello hubiera conllevado a no librar el mandamiento ejecutivo requerido.

En consecuencia, la Subsección advierte que el Tribunal no realizó un ejercicio concienzudo para que se pudiese determinar si los factores y valores reconocidos habían sido otorgados de manera correcta. Así las cosas, para efectos de garantizar la doble instancia de la parte demandante y con el objeto, también, de salvaguardar el derecho de contradicción del ejecutado, en vista de que si se libra el mandamiento ejecutivo y se dicta una decisión en segunda instancia, contra esta providencia no procederían recursos judiciales y se correría el riesgo de pretermitir etapas procesales, como un eventual recurso de reposición del ejecutado en contra del mandamiento ejecutivo frente a los requisitos formales del título8, al Tribunal Administrativo de Antioquia le corresponderá efectuar un nuevo estudio sobre los valores reclamados por la señora Blanca Elvia Orozco Alzate, esto es, el capital adeudado, la indexación y los intereses moratorios.

En conclusión: El juez a quo no efectuó el análisis necesario para predicar la correspondencia entre la mencionada voluntad administrativa y lo dictado en la providencia que ordenó la reliquidación pensional de la señora Blanca Elvia Orozco Alzate. Decisión de segunda instancia. Por lo expuesto, la Subsección, como juez de ejecución en segunda instancia, revocará el auto que negó el mandamiento ejecutivo, pero no dictará una decisión de reemplazo, sino que ordenará al Tribunal expedir una nueva providencia conforme a las consideraciones que sustentan el presente auto, para lo cual deberá realizar la liquidación de la pensión gracia que en derecho corresponda. 8 La Corte Constitucional, en la sentencia SU 041 de 2018, evaluó las graves implicaciones jurídicas y procesales en el evento de que sea el ad quem el que profiera directamente el mandamiento ejecutivo.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01321-02 (4354-2021) Ejecutante: Blanca Elvia Orozco Alzate Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Revocar el auto del 27 de abril de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se abstuvo de librar el mandamiento ejecutivo.

En su lugar, se ordena al a quo realizar el estudio para determinar si es procedente o no librar el mandamiento ejecutivo dentro del proceso de la referencia, conforme a los argumentos aquí esgrimidos. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI y ejecutoriado este auto, devolver el expediente al Tribunal de origen.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Subsección en sesión celebrada en la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente