11001031500020240253700 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 1001-03-15-000-2024-02537-00 Accionante: Miguel Enrique Quiñones Grillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Carga argumentativa.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por el señor Miguel Enrique Quiñones Grillo contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro.

I. A N T E C E D E N T E S A. La demanda y sus fundamentos 1. El 21 de mayo de 2024, el señor Miguel Enrique Quiñones Grillo, presentó demanda de tutela contra el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a “la seguridad social en pensiones”.

Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas por las autoridades accionadas al proferir las sentencias del 1° de agosto y 29 de noviembre de 20232, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 3 que promovió contra Colpensiones, con la pretensión de que se declarara la nulidad de las Resoluciones que le negaron la reliquidación de su pensión de vejez. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Notificada el 5 de diciembre de 2023. 3 Radicado número 11001-33-35-007-2022-00257-01.

Radicación: 1001-03-15-000-2024-02537-00 Accionante: Miguel Enrique Quiñones Grillo Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 2. El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, a través del fallo de 1 de agosto de 2023 negó las pretensiones de la demanda.

Esa decisión fue confirmada parcialmente4 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C en sentencia de 29 de noviembre de 2023. Estimó que no le asiste la razón al demandante, porque la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado establece que cuando se aplica el régimen de transición, los factores sobre los que se deben calcular los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones son los taxativamente previstos en el decreto 1158 de 1994, dentro de los cuales no se encuentra la prima solicitada por el demandante. 3.

Por otra parte, adujo que el IBL para el caso concreto es el previsto en el inciso 3° del artículo 36 de la ley 100 de 1993, por cuanto a la entrada en vigor de esta norma al demandante le faltaban menos de 10 años para cumplir los requisitos de la pensión. En consecuencia, el ingreso base para liquidar la pensión de vejez debía ser el promedio de lo devengado en ese tiempo, o el cotizado durante su vida laboral si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor.

Al revisar el asunto, encontró que Colpensiones cumplió con lo anterior, de manera que la liquidación de la pensión de vejez se ajustaba a derecho. 4. En su demanda de tutela, el accionante sostuvo que tanto el Juzgado como el Tribunal incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto aplicaron el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, que es una norma general, desconociendo las normas especiales que establecen los factores salariales a computar en el IBL pensional de los magistrados auxiliares de las altas cortes, a saber el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (prima especial de servicio) y el artículo 1º del Decreto 610 de 1998 (bonificación por compensación).

Además, indicó que esa aplicación normativa no se ajusta a la Constitución Política, pues si bien el Decreto 1158 de 1994 no es una norma inconstitucional en sí, el Tribunal desconoció el artículo 4º superior, que regula “el método de solución del conflicto de la Constitución con las leyes y de las leyes entre sí”, y aplicó una norma general sobre una especial. 5.

Agregó que no se puede decir que en virtud de la sentencia del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 perdieron vigencia y aplicabilidad los artículos 14 de la Ley 4ª de 1992 y 1º del Decreto 610 de 1998, por cuanto, (i) aquella decisión no dispuso que en la liquidación del IBL pensional se excluyeran aquellos factores salariales contenidos en leyes especiales y, (ii) porque no derogó expresa ni tácitamente aquellas normas legales. 4 Revocó el numeral 1° de la decisión de primera instancia, donde se había declarado de oficio la excepción de ineptitud sustantiva parcial de la demanda, por presuntamente no haberse acusado la proposición jurídica completa originada con la petición elevada por el demandante el día 13 de septiembre de 2019 y, en su lugar, se pronunció sobre todos los actos administrativos acusados.

Radicación: 1001-03-15-000-2024-02537-00 Accionante: Miguel Enrique Quiñones Grillo Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 6. Igualmente expuso que la sentencia del Tribunal se contradice, al indicar por un lado que “ningún otro factor devengado puede servir de base para calcular los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones y en consecuencia servir para liquidar la pensión” y por otro lado sostener que “en todo caso la liquidación se hará con fundamento en los valores cotizados”.

A partir de ello el accionante formuló el siguiente cuestionamiento: ¿Qué se hace respecto de otros factores diferentes a los indicados en el decreto 1158 de 1994 (como la prima y la bonificación por compensación) sobre los cuales se cotizó? ¿se incluyen o excluyen del IBL? 7. Para el accionante las autoridades judiciales también incurrieron en defecto fáctico.

Respecto al Juzgado indicó que hizo caso omiso a las pruebas del expediente, con las que se acreditó que la prima especial y la bonificación por compensación fueron devengadas por el actor, y sufragadas oportunamente por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial durante todo el tiempo de sus servicios como magistrado auxiliar en el Consejo Superior de la Judicatura y en el Consejo de Estado.

Especificó los documentos supuestamente desconocidos, que dan cuenta de su historia laboral y las cotizaciones realizadas. 8. También consideró que el Tribunal incurrió en un error al entender que la Resolución SUB-138478 del 30 de junio de 2020 reliquidó la pensión de vejez del actor con base en el documento llamado “liquidación”, porque aquel, a pesar de su nombre, no contiene liquidación alguna por falta de las operaciones numéricas propias de toda liquidación, sino un doble listado.

Adicionalmente, sostuvo que no es cierto que Colpensiones haya reliquidado la pensión, porque si se hubiera revisado con detenimiento el documento “liquidación” la autoridad judicial se habría percatado que en la columna IBL1 se recogen los valores y conceptos de pagos salariales devengados por el tiempo faltante, y no los de todo el tiempo, como entendió el Tribunal. 9.

Finalmente, indicó que no es cierto ni consistente con las pruebas del expediente que “el IBL de la pensión de jubilación del actor al 13 de septiembre de 2016, por $9.513.846 para una pensión por $7.135.385 a la misma fecha, arroje un resultado superior a la pensión que para entonces venia percibiendo por $6.690.640”, porque esas cifras y conceptos son consistentes con la tesis del Tribunal y del A quo relacionada con que los únicos factores a tener en cuenta en la liquidación del IBL pensional son los taxativamente enumerados por el Decreto 1158 de 1994.

Agregó que no se estudiaron las pruebas en las que aparece demostrado que por los factores prima especial y bonificación por compensación de la rama judicial se cotizó cumplidamente al sistema de seguridad social en pensiones. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda Radicación: 1001-03-15-000-2024-02537-00 Accionante: Miguel Enrique Quiñones Grillo Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 10.

Por auto de 27 de mayo de 20245, se admitió la presente acción, se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas, y se vinculó a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- como tercero con interés. (i) Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C 6 11. Invocó como medio de prueba la providencia acusada, e indicó que en ella se puede verificar que no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales del accionante.

Afirmó que la decisión fue tomada bajo el análisis fáctico y jurídico que se hizo en esa oportunidad. Sin perjuicio de ello, se somete al juicio de valoración del superior para que aborde el estudio de fondo de la sentencia. (ii) Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá7 12. Manifestó que las decisiones cuestionadas se ajustaron a los preceptos constitucionales y legales.

Lo resuelto fue el resultado del estudio fáctico, jurídico y probatorio realizado por el Despacho, sin que pueda reprocharse algún tipo de conducta que vulnere los derechos fundamentales deprecados por el accionante. Máxime, cuando en el presente asunto se agotaron las instancias respectivas, y se concedió el recurso de apelación formulado por la parte actora, el cual fue conocido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda- Subsección C, que confirmó parcialmente la decisión recurrida.

(iii) Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-8 13. Arguyó que, verificados los archivos, bases de datos y los sistemas de información con los que cuenta la entidad, no se encontró derecho de petición pendiente por resolver a nombre del accionante que requiera a Colpensiones algún trámite exclusivo, por lo que no tiene solicitud pendiente de resolver. 14.

Por otra parte, adujo que debe tenerse en cuenta que decidir de fondo las pretensiones del accionante y acceder a las mismas invadiría la órbita del juez ordinario. Además, se excederían las competencias del juez constitucional, en la medida que no se probó vulneración a derechos fundamentales, ni la existencia de un perjuicio irremediable que haga viable su intervención. 15.

De otro lado, resaltó que la tutela no es el mecanismo adecuado para conseguir la satisfacción del derecho reclamado por el actor, teniendo en cuenta que no puede constituirse en una tercera instancia para analizar el litigio objeto de debate. Sumado a que el trámite alegado en la presente tutela, ya ha sido objeto de estudio por un 5 Notificado el 31 de mayo de 2024. 6 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 1 folio. 7 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 4 folios. 8 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 9 folios.

(iv) Accionante9 16. En memorial del 26 de junio de 2024 el accionante reiteró que las autoridades accionadas incurrieron en defecto fáctico, por hacer caso omiso de las pruebas que acreditaban que su empleador realizó las cotizaciones a que hace referencia en su acción de tutela, cuestionando a su vez la aplicación de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. 17.

Los consejeros Fernando Alexei Pardo Flórez y María Adriana Marín presentaron impedimento, que se declaró infundado por auto del 28 de junio de 2024. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 18. El Consejo de Estado ha indicado de manera reiterada como uno de los requisitos generales alusivos a la procedencia formal de la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial10, que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Para verificar ello, es necesario examinar11 que el actor motive con suficiencia argumentativa las razones por las que la decisión judicial objetada se presenta o proyecta como una afectación a un derecho o garantía fundamental, evitando de esta manera abrir paso a una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia. 19.

Revisado el escrito de tutela y el expediente contentivo del proceso contencioso administrativo cuestionado, la Sala no encuentra que los argumentos que presenta la parte accionante se proyecten como trasgresión de los derechos fundamentales que invoca. Por el contrario, se estima que el asunto carece de relevancia constitucional. 20.

Respecto del defecto sustantivo alegado, se observa que la parte actora esbozó argumentos generales y limitados, en la media en que no explicó el motivo por el cual la norma utilizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C12 para resolver el caso concreto era evidentemente inaplicable, ya sea porque perdió su vigencia, su aplicación resultaba del todo 9 Consta de 4 folios. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 11 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 12 Únicamente se hará el estudio frente a los reproches dirigidos contra esta autoridad judicial, en la medida en que aquella con su decisión fue la que resolvió de forma definitiva la litis del asunto. Radicación: 1001-03-15-000-2024-02537-00 Accionante: Miguel Enrique Quiñones Grillo Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 inconstitucional o, su contenido no guardaba relación de conexidad material con los temas estudiados. 21.

Más allá de indicar que se incurrió en el mentado defecto por cuanto se aplicó el Decreto 1158 de 1994, y no los artículos 14 de la Ley 4ª de 1992 y 1º del Decreto 610 de 1998, no esgrimió ninguna razón tendiente a explicar con rigor el motivo por el cual la accionada erró al resolver el caso con fundamento en aquella disposición. 22.

El accionante pretende mostrar una suerte de antinomia entre las normas en cuestión, que debía resolverse aplicando el criterio de especialidad. Ese argumento no cumple con el estándar constitucional exigido para su estudio, porque el señor Quiñonez Grillo omitió evidenciar la coincidencia de esas disposiciones en cuanto a su ámbito de validez material y la consagración de una regulación disímil respecto del mismo asunto.

En otras palabras, no acreditó que las referidas normas se refieran al mismo tópico, pero ofrezcan respuestas jurídicas contrarias. 23. El artículo 1 del Decreto 1158 de 1994 enlista los factores que se tendrán en cuenta para calcular la base de cotización de los servidores públicos, en tanto que los artículos 14 de la Ley 4ª de 1992 y 1º del Decreto 610 de 1998 se ocupan de crear, respectivamente, la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. Esos contenidos normativos no guardan correspondencia respecto al asunto regulado.

El único punto de convergencia se encuentra en la última de las disposiciones, según la cual “la Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes”.

Pero ello no comporta necesariamente una disconformidad con el Decreto 1158 de 1994, ni determina su inaplicación. 24. Al parecer el accionante entiende que la falta de mención expresa de estas dos prestaciones en la primera norma, determina su falta de aplicación para los magistrados auxiliares. Ello implica un único entendimiento del contexto normativo, que deriva de esa situación una supuesta contradicción que no se explica, y descarta de plano la complementariedad que se podría predicar de dichas regulaciones.

En tal sentido, el accionante se limita a sostener la disconformidad, sin explicar en qué consiste la misma. Ello evidencia una falta de argumentación del alegado defecto sustantivo, pues el mismo parte realmente la mera apreciación interpretativa del accionante, que además omite puntualizar la razón para considerar que la postura de la autoridad judicial respecto a este punto normativo no es admisible desde la óptica constitucional. 25.

Aunado a ello, si bien sostuvo que el Tribunal desconoció el artículo 4 de la Constitución Política que regula “el método de solución del conflicto de la Constitución con las leyes y de las leyes entre sí”, por dar prevalencia a la norma general sobre la especial. Aquella situación no es un debate constitucional sino Radicación: 1001-03-15-000-2024-02537-00 Accionante: Miguel Enrique Quiñones Grillo Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 meramente legal, relacionado con un conflicto de normas y su interpretación. Sumando a que esa norma superior hace relación a la prevalencia de la Constitución Política frente a otras normas, pero no consigna reglas orientadas a resolver conflictos entre disposiciones de jerarquía inferior. 26.

En ese sentido, la enunciación del defecto responde en realidad a un descontento del actor con la decisión objeto de disputa, y una discrepancia sobre postura adoptada respecto a un punto de derecho meramente legal, que no transciende a un debate de tipo constitucional. Lo anterior, sumado al hecho de que el accionante no acompañó su solicitud de amparo con una argumentación suficiente que la respalde, y denote la necesidad de intervención del juez de tutela. 27.

Aunado a ello, se encuentra que los reparos ahora traídos a colación, también fueron puestos en conocimiento del juez ordinario a través del recurso de apelación que el demandante presentó contra la sentencia de 1 de agosto de 2023, proferida por el Juzgado 7° Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. Dentro del cual cuestionó el hecho de no haberse incluido en su liquidación de pensión de vejez lo devengado mensualmente en la Rama Judicial por concepto de prima especial y bonificación por compensación. Aspecto que calificó como una aplicación indebida del artículo 1° del decreto 1158 de 1994. 28.

Sobre ese punto, la autoridad judicial accionada en el proveído cuestionado, indicó que no le asistía razón al demandante, porque la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado establece que los factores sobre los que se deben calcular los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones son parte de los demás requisitos que se rigen por la Ley 100 de 1993, de manera que ellos son los taxativamente previstos en el Decreto 1158 de 1994. 29.

Así, se tiene que la parte actora también pretende convertir este mecanismo de amparo constitucional en una tercera instancia del proceso ordinario, con el fin de seguir el debate de forma indefinida para que sea acogida su postura sobre la del operador judicial. Lo cual, a todas luces, desnaturaliza el objeto de esta acción. 30. Por otra parte, en relación con el defecto fáctico se arriba a la misma conclusión en lo que atañe a la relevancia constitucional, pues tampoco se presenta una carga argumentativa que lo sustente.

De los 3 argumentos que esbozó el actor, en ninguno de ellos indicó una razón que lleve a considerar que el Tribunal vulneró sus derechos fundamentales, al realizar su análisis probatorio. 31. En las dos primeras afirmaciones cuestionó el documento llamado “liquidación”. Primero, porque no contiene una verdadera liquidación, en tanto carece de las operaciones numéricas propias de este tipo de ejercicios, y segundo, debido a que en la columna IBL1 se recogen los valores y conceptos de pagos salariales devengados por el tiempo que faltaba para acceder a la pensión, y no los de todo el tiempo laborado.

Manifestaciones que no tienen relación con un indebido análisis u Radicación: 1001-03-15-000-2024-02537-00 Accionante: Miguel Enrique Quiñones Grillo Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 omisión en el estudio de las pruebas obrantes en el plenario por parte de la accionada.

Sumado a que tampoco explicó el motivo por el cual aquel documento era determinante para la solución del caso. 32. Máxime cuando el Tribunal accionado no lo tuvo como fundamento para definir la situación del actor. Pues de la simple lectura del fallo cuestionado, se entiende que su decisión se basó, esencialmente, en la Resolución SUB138478 del 30 de junio de 2020, debido a que aquella contiene la liquidación que actualmente se encuentra incluida en nómina para el pago de la pensión debatida.

Ahora, si bien se hizo mención al documento llamado “liquidación”, aquello se dio para indicar que en la misma también se observaba que Colpensiones reliquidó la pensión de vejez del demandado a partir del 13 de septiembre de 2016 y para ello tuvo en cuenta el IBL contemplado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. 33. Además, se debe resaltar que el hecho de que el documento llamado “liquidación” sea un doble listado o no, o la manera en que sea presentado, carece por completo de relevancia y su análisis es intranscendente.

Pues aquel no es la Resolución final donde se consignaron los valores a tener en cuenta para liquidar la pensión de vejez del actor, dado que aquello se hizo en la Resolución SUB138478 del 30 de junio de 2020. La cual fue la que tuvo en cuenta la autoridad judicial accionada en el fallo hoy cuestionado, y contra la que el accionante no esgrimió ningún tipo de argumento respecto del análisis realizado por parte del operador judicial. 34.

En ese sentido, para esta Sala el accionante no explicó en forma suficiente cuál fue el yerro en que incurrió el Tribunal accionado al estudiar las pruebas obrantes en el expediente. Es decir, no construyó ningún tipo de argumento tendiente a exponer si existió una omisión en el decreto de pruebas, si la valoración del material probatorio presentado fue caprichosa y arbitraria o, no fueron valorados en su integridad. 35.

El reproche más que referirse a la providencia del Tribunal, se orientó a cuestionar un documento generado por Colpensiones, que ni siquiera consignó la decisión final de sobre la liquidación, sino que presenta la historia laboral del accionante. Finalmente, en la resolución se presenta una liquidación que parte de evaluar los 2 escenarios de la regla de transición respecto al IBL, a saber, aquel que tiene en cuenta los últimos años previos a adquirir el estatus pensional y otro que resulta de considerar toda la relación laboral.

Con los mismos, Colpensiones hizo una proyección del valor de la pensión en cada uno de los regímenes, ya sea el de transición o el dispuesto en la Ley 100 de 1990, aplicando a cada uno de los IBL la tasa de reemplazo a que habría lugar, de acuerdo al régimen. A partir de ese ejercicio, que claramente es una liquidación, se estableció el que resultaba más favorable.

Y para el Tribunal ese proceder estuvo ajustado a la legalidad. Radicación: 1001-03-15-000-2024-02537-00 Accionante: Miguel Enrique Quiñones Grillo Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 36. En últimas, lo indicado por el accionante revela un cuestionamiento a la liquidación que realizó Colpensiones de su pensión de jubilación, y más concretamente a la determinación del IBL, pero no al análisis jurídico y probatorio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda – Subsección C en el proveído que debate. 37.

Frente al tercer argumento esgrimido dentro del estudiado defecto, se observa una reiteración de lo dicho en el defecto sustantivo. Motivo por el cual esta Sala no hará un nuevo análisis. El accionante simplemente indica que a pesar de que la pensión aparentemente fue reliquidada porque pasó de $6.690.640 a $7.135.385, no es real el aumento porque el primer valor es el resultado de una liquidación que no consideró las dos prestaciones reclamadas al referirse al defecto sustantivo (prima especial de servicio y bonificación por compensación). 38.

Lo anterior evidencia que las discrepancias expuestas por el accionante, más que configurar causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, develan una natural inconformidad con la decisión adoptada por el juez de instancia. Pero la misma se centra en una controversia meramente legal, que no trasciende a la órbita constitucional. 39.

Ahora, aunque el trasfondo de su reclamo se perciba como legítimo, porque indaga por la supuesta omisión de incluir en su liquidación pensional valores sobre los cuales alega haber cotizado, lo cierto es que los argumentos aquí planteados no develan la configuración de los defectos alegados, y ese reproche central no pasa de ser una acusación respecto de la cual no se presentan razones válidas para que el juez constitucional intervenga. 40.

El accionante asumió que la aplicación del Decreto 1158 de 1994 implicó per se una disminución de su IBL porque en esa norma no se enlistan expresamente la prima especial de servicios y la bonificación por compensación como factores salariales a considerar en la liquidación. Al mismo tiempo, señaló como contradictoria la postura del Tribunal de fundar su decisión en esa norma, y de manera concomitante invocar la regla jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, pues según esta última al IBL se integra todo lo cotizado.

A pesar de que Colpensiones, en una de sus decisiones13 le indicó que como administradora pensional no podía definir la 13 En la Resolución SUB322984 del 26 de noviembre de 2019, al resolver sobre este punto, la administradora de pensiones indicó: <<(…) para la respectiva liquidación se tuvieron en cuenta los factores salariales de acuerdo al Decreto 1158 de 1994 (…) Además, el inciso quinto del acto legislativo 01 de 2005, establece "… para la liquidación de las pensiones solo se tendrá en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones " Por lo tanto el salario mensual, que el empleador declara a su trabajador y del cual se deduce la cotización para el riesgo de vejez, debe estar conformado por todos aquellos factores que constituyen salario según la legislación laboral.

Radicación: 1001-03-15-000-2024-02537-00 Accionante: Miguel Enrique Quiñones Grillo Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 10 inclusión de otras prestaciones, sino que se atenía a lo cotizado, en tanto era obligación del empleador realizar las cotizaciones incluyendo todos los factores que constituyan salario; el accionante centró su reproche en la aplicación del Decreto 1158 de 1994, en lugar de verificar a detalle la coincidencia de sus cotizaciones con lo registrado en su historia laboral, a efectos de determinar si esas dos prestaciones reclamadas efectivamente fueron cotizadas bajo la denominación de salario, y si ello se refleja o no en su liquidación pensional. 41.

Es decir, la discusión planteada más allá de redundar respecto a la aplicación o no de un decreto, sobre la convicción de que el mismo resultaba contrario a la regulación de la prima especial y la bonificación por compensación, debió considerar que de cara al carácter salarial que se predica de esas prestaciones, pudieron ser cotizadas como salario y así estar reflejándose en su IBL.

Esa constatación demanda un ejercicio de verificación de lo cotizado mes a mes como salario (disgregando lo correspondiente a la asignación mensual y las otras prestaciones con carácter salarial), a efectos de comprobar que se refleje fielmente en la historia laboral, que determina el IBL. Pero evidentemente esa es una discusión que debe surtirse ante el empleador, Colpensiones y eventualmente ante el juez ordinario.

Más allá de eso, la disputa que se trajo a instancias del juez de tutela fue una de naturaleza meramente legal, respecto de la cual no se acreditó la necesidad de su intervención. 42. De manera que, a pesar de que la discusión de fondo puede ser trascendental, el abordaje de la misma se ha enfocado en una disputa interpretativa, que se pretendió trasladar a esta instancia constitucional.

En lugar de ahondar, ante la autoridad administrativa y los jueces ordinarios, en la verificación de que esas prestaciones, más allá de la denominación que se les diera (como rubros independientes o como salario), estén reflejadas en la historia laboral como consecuencia de su efectiva cotización. Aspectos, que pueden aclarar el panorama respecto a la preocupación del accionante por que su pensión se corresponda con los valores que cotizó durante su vida laboral. 43.

En los términos expuestos, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo. 44. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

Colpensiones, al liquidar las prestaciones toma el salario base de cotización con el cual los empleadores elaboran sus autoliquidaciones de aportes, no es competencia, desde ningún punto de vista sumar factores salariales como los que expresa el peticionario(a) debido que se presume que el empleador como lo manda la ley ha tenido en cuenta todo lo que constituye el salario.>> (Subrayado propio) Radicación: 1001-03-15-000-2024-02537-00 Accionante: Miguel Enrique Quiñones Grillo Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 11 PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE14 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 14 VF