CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 25000-23-15-000-2025-00561-01 Accionante: FERNANDO JOSE MERCHÁN RAMOS Autoridad: JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. TUTELA- Carácter subsidiario del amparo.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 21 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Tercera-Subsección A, que negó la acción de tutela al no haberse evidenciado la configuración de los defectos aducidos ni ninguna circunstancia que vulnere los derechos fundamentales del accionante.
ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El 14 de julio de 2025 el señor Fernando José Merchán Ramos, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la seguridad jurídica, que afirmó fueron vulnerados por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá en el marco del proceso ejecutivo derivado de la acción de reparación directa1 promovida por Leo William Molina Rodríguez y otros2 contra la Fiscalía General de la Nación. 1 Proceso identificado con número de radicación: 11001-33-36-035-2015-00337-00. 2 Los demandantes del proceso de reparación directa fueron: Leo William Molina Rodríguez, Joan Sebastián Molina Rodríguez, Natalia Andrea Molina Torres.
Por su parte el accionante, Fernando José Merchán Ramos fue el apoderado dentro del proceso ordinario y más adelante se expondrá por qué tiene legitimación en la causa por activa en la presente solicitud. 2 Expediente nº. 25000-23-15-000-2025-00561-01 Accionante: Fernando Jose Merchán Ramos Acción de tutela – Segunda instancia En virtud de la acción de tutela, la parte accionante solicita textualmente: «PRIMERO: Dejar sin valor y efecto las providencias fechadas el 31 de marzo y 17 de junio de 2024, dentro del proceso ejecutivo en continuación de acción de reparación directa, promovido por Leo William Molina Rodríguez y otros contra la Fiscalía General de la Nación, identificado con el radicado No. 11001333603520150033700.
SEGUNDO: Ordenar al Juzgado Treinta y Cinco (35) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., a que, en un término no superior a cuarenta y ocho (48) horas, profiera una decisión de reemplazo en la que resuelva el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 31 de marzo que se ajuste a derecho. jurisprudenciales». 2.
Hechos relevantes El señor Fernando José Merchán Ramos, en su calidad de accionante y apoderado dentro del proceso ejecutivo derivado de una acción de reparación directa3 contra la Fiscalía General de la Nación, promovió acción de tutela contra el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá. Señaló que, mediante auto del 3 de febrero de 2025, se libró mandamiento de pago a su favor y que el 12 de febrero de 2025 notificó personalmente dicho mandamiento a la entidad ejecutada a través de correo electrónico, de conformidad con la Ley 2213 de 2022.
Afirmó que la notificación cumplió los requisitos legales, pues aportó certificación que acreditaba dirección electrónica, fecha, hora, envío, acuse de recibo, apertura, lectura y archivos adjuntos. El 31 de marzo de 2025, el juzgado accionado desconoció la notificación realizada por el accionante y dio prevalencia a la practicada por la Secretaría el 19 de febrero del mismo año, al considerar extemporánea la información presentada por el demandante el 3 de marzo.
En consecuencia, tuvo como válida la notificación de Secretaría y consideró oportuna la oposición formulada por la Fiscalía el 5 de marzo, convocando a audiencia inicial. Contra esa providencia, el accionante interpuso reposición y en subsidio apelación, insistiendo en la validez de su actuación. 3 Proceso identificado con número de radicación: 11001-33-36-035-2015-00337-00. 3 Expediente nº. 25000-23-15-000-2025-00561-01 Accionante: Fernando Jose Merchán Ramos Acción de tutela – Segunda instancia Mediante auto del 17 de junio de 2025, el juzgado resolvió mantener la decisión y negó la apelación, al sostener que la notificación electrónica de providencias corresponde exclusivamente al secretario del despacho, según el artículo 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA-, y que la parte actora carece de competencia para asumir tal función. El accionante sostuvo que esta posición resultaba contradictoria con la primera decisión, en la cual se admitió implícitamente la validez de la notificación realizada por él, aunque se desestimó por extemporaneidad.
Indicó que esa contradicción desconoció la seguridad jurídica. 3. Fundamentos de la solicitud La parte accionante fundamentó la acción de tutela en la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, al considerar que el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá desconoció la validez de la notificación personal electrónica del mandamiento de pago que practicó el 12 de febrero de 2025 a la Fiscalía General de la Nación, en aplicación de la Ley 2213 de 2022.
Alegó que dicha actuación cumplió con todos los requisitos legales y constitucionales, al haber aportado certificación que acreditaba la dirección electrónica, la fecha, la hora, el envío, el acuse de recibo, la apertura, la lectura y los archivos adjuntos. Señaló que el juzgado, mediante auto del 31 de marzo de 2025, desconoció esa notificación y otorgó prevalencia a la practicada por la Secretaría el 19 de febrero, y que posteriormente, en auto del 17 de junio de 2025, negó la reposición y rechazó la apelación, al sostener que la facultad de notificar correspondía de manera exclusiva al secretario del despacho según el artículo 205 del CPACA, lo cual resultaba contradictorio con la primera decisión en la que implícitamente se aceptó la validez de la notificación realizada por él, aunque se desestimó por extemporaneidad.
Con fundamento en ello, invocó la configuración de defectos sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto se desconoció lo dispuesto en la Ley 2213 de 2022 y en la sentencia C-420 de 2020 de la Corte Constitucional, que 4 Expediente nº. 25000-23-15-000-2025-00561-01 Accionante: Fernando Jose Merchán Ramos Acción de tutela – Segunda instancia habilitan a las partes para efectuar notificaciones electrónicas de providencias, imponiéndose un formalismo irrazonable que restringió el acceso a la justicia y desconoció los principios de eficacia, celeridad y economía procesal. 4.
Trámite de primera instancia Mediante auto del 14 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Tercera-Subsección A, admitió la acción de tutela, ordenó notificar al despacho accionado y vincular como terceros interesados a las partes del proceso ejecutivo identificado con radicado 11001-33-36-035-2015-00337-00.
Por último, requirió a juzgado para que remitiera el enlace de consulta del expediente. En el escrito de contestación, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá remitió el enlace del proceso y solicitó declarar la improcedencia del amparo. Sostuvo que la acción de tutela no acreditó la vulneración de derechos fundamentales, pues los argumentos del accionante correspondían a un debate de mera legalidad sobre la interpretación de normas procesales y no a un desconocimiento arbitrario o ilegítimo de garantías constitucionales.
Señaló que la tutela no puede convertirse en una tercera instancia para controvertir decisiones judiciales válidamente adoptadas. Destacó que el asunto carece de relevancia constitucional, ya que se trata de un litigio de carácter legal y económico. Indicó, además, que el accionante ha insistido reiteradamente en los mismos argumentos en diferentes escenarios procesales, lo que podría configurar temeridad.
Por su parte, la Nación-Fiscalía General de la Nación adujo la inexistencia de legitimación en la causa por pasiva, al no ser la autoridad responsable de las providencias cuestionadas. Señaló que la acción de tutela resulta improcedente por incumplir los requisitos de procedencia excepcional fijados por la jurisprudencia constitucional para controvertir decisiones judiciales, toda vez que el actor no acreditó la configuración de un defecto específico ni demostró la arbitrariedad o irracionabilidad de las providencias censuradas.
Precisó que los argumentos del accionante se circunscriben a un debate de mera legalidad respecto de la interpretación normativa en materia de notificación, lo cual carece de relevancia constitucional. Indicó que la acción de tutela fue empleada como una instancia 5 Expediente nº. 25000-23-15-000-2025-00561-01 Accionante: Fernando Jose Merchán Ramos Acción de tutela – Segunda instancia adicional para reabrir un litigio de carácter económico, escenario que excede la finalidad del mecanismo.
Concluyó que las providencias atacadas se fundaron en la normatividad vigente, observaron las garantías del debido proceso y no produjeron vulneración de derechos fundamentales, por lo cual solicitó declarar la improcedencia del amparo. Los demás vinculados guardaron silencio. Mediante sentencia del 21 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección A, consideró que la acción de tutela cumplía con los requisitos generales de procedencia, pero concluyó que no se configuraban los defectos alegados.
Frente al defecto sustantivo, indicó que la interpretación del juzgado sobre la prevalencia del artículo 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- frente al artículo 8° de la Ley 2213 de 2022 no fue arbitraria ni caprichosa, sino un entendimiento razonable apoyado en la especialidad de la norma procesal administrativa.
En relación con el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, precisó que la decisión de dar prevalencia a la notificación realizada por la secretaría respondió a la necesidad de garantizar seguridad jurídica, sin que se tratara de un formalismo irrazonable que impidiera el acceso a la justicia. Finalmente, frente a la supuesta contradicción entre los autos cuestionados, señaló que, aunque se ofrecieron fundamentos distintos, ambos mantuvieron la misma conclusión, de modo que no se vulneró el principio de seguridad jurídica.
Por estas razones, negó la protección constitucional solicitada. Contra dicha decisión, el accionante impugnó insistiendo en que el juzgado interpretó indebidamente la normativa aplicable y desconoció la validez de una notificación realizada en debida forma, con lo cual se afectaron sus garantías procesales. La parte accionante impugnó la decisión. Adujo que la sentencia de primera instancia aplicó de manera errada el criterio de especialidad para privilegiar el artículo 205 del CPACA sobre el artículo 8 de la Ley 2213 de 2022, desconociendo que, conforme al artículo 2 de la Ley 153 de 1887, la norma posterior prevalece sobre la anterior.
Señaló que esta interpretación configuró un defecto sustantivo y un exceso ritual manifiesto, al imponer un formalismo irrazonable que restringió el 6 Expediente nº. 25000-23-15-000-2025-00561-01 Accionante: Fernando Jose Merchán Ramos Acción de tutela – Segunda instancia acceso a la justicia y desconoció los principios de eficacia, economía y celeridad procesal.
Agregó que existió contradicción en las decisiones cuestionadas, lo que afectó la seguridad jurídica. En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y conceder el amparo. El 30 de julio de 2025 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5. Cuestión previa La Sala debe pronunciarse, en primer término, sobre la legitimación en la causa por activa del señor Fernando José Merchán Ramos para promover la presente acción de tutela.
Al respecto, se observa que el accionante acreditó su calidad de cesionario del treinta por ciento (30%) de los derechos económicos reconocidos a los beneficiarios dentro del proceso de reparación directa que dio origen al trámite ejecutivo. Esta circunstancia le confiere la condición de parte dentro de dicho proceso, en la medida en que adquiere un interés directo y actual en la ejecución de la condena.
Conforme a la jurisprudencia constitucional y a lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela puede ser ejercida por quien ostente un interés legítimo derivado de una relación jurídica que lo vincule de manera inmediata con la decisión judicial cuestionada. En este caso, la cesión de derechos efectuada a su favor no solo le otorga legitimación para actuar en el proceso ejecutivo, sino que también lo habilita para cuestionar, en sede constitucional, las decisiones que, a su juicio, comprometen la eficacia de la condena y afectan el goce de los derechos fundamentales invocados.
En consecuencia, la Sala reconoce que el accionante se encuentra legitimado en la causa por activa para promover la presente acción de tutela. 6. Problema jurídico 7 Expediente nº. 25000-23-15-000-2025-00561-01 Accionante: Fernando Jose Merchán Ramos Acción de tutela – Segunda instancia Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 21 de julio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección A, que negó el amparo solicitado. 7.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente nº. 25000-23-15-000-2025-00561-01 Accionante: Fernando Jose Merchán Ramos Acción de tutela – Segunda instancia «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La parte accionante sostuvo que el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad jurídica, al desconocer la notificación personal electrónica que practicó del mandamiento de pago, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 2213 de 2022.
Afirmó que las providencias del 31 de marzo y 17 de junio de 2025 fueron contradictorias, pues en la primera se admitió implícitamente la validez de la notificación realizada, aunque se desestimó por supuesta extemporaneidad, mientras que en la segunda se negó de manera absoluta la facultad de la parte actora para efectuar dicha actuación, reservando esa competencia de forma exclusiva al secretario del despacho en aplicación del artículo 205 del CPACA.
A su juicio, esa oscilación generó incertidumbre procesal y comprometió la seguridad jurídica. Añadió que la negativa de reconocer su actuación configuró un defecto sustantivo, al inaplicar de manera irrazonable la Ley 2213 de 2022, y un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al imponer un formalismo que impidió la eficacia del proceso y desconoció los principios de celeridad, economía y acceso a la justicia. El juzgado accionado, en su informe, señaló que la tutela carecía de relevancia constitucional, en tanto el debate planteado se reducía a una controversia de mera legalidad sobre la interpretación normativa en materia de notificaciones.
Precisó que las decisiones cuestionadas se fundamentaron en un entendimiento razonable del artículo 205 del CPACA y que la insistencia del actor en los mismos argumentos, pese a haber sido resueltos en sede natural, podía configurar un actuar temerario. 9 Expediente nº. 25000-23-15-000-2025-00561-01 Accionante: Fernando Jose Merchán Ramos Acción de tutela – Segunda instancia De igual forma, la Fiscalía General de la Nación alegó falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al estimar que la acción pretendía erigirse en una tercera instancia para reabrir un litigio de carácter económico, sin acreditar la configuración de un defecto específico ni la arbitrariedad de las providencias censuradas.
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera- Subsección A, al resolver en primera instancia, consideró que si bien la acción cumplía con los requisitos generales de procedencia, no se acreditaban los defectos alegados. Señaló que la interpretación del juzgado sobre la prevalencia del artículo 205 del CPACA frente al artículo 8 de la Ley 2213 de 2022 no era arbitraria ni caprichosa, sino un entendimiento razonable apoyado en la especialidad de la norma procesal administrativa.
En cuanto al defecto sustantivo, precisó que este se presenta cuando el juez se aparta de manera arbitraria del marco normativo aplicable. El accionante alegaba que el juzgado desconoció el artículo 8° de la Ley 2213 de 2022, que permite notificaciones electrónicas por las partes, y dio prevalencia al artículo 205 del CPACA. El Tribunal determinó que la interpretación realizada por el juzgado no era arbitraria, pues el CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, constituye norma especial en materia de notificación dentro de los procesos contencioso administrativos y prevalece frente a las disposiciones generales de la Ley 2213 de 2022.
Agregó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la notificación de providencias corresponde exclusivamente al secretario del despacho, para garantizar seguridad jurídica y certeza procesal. Así, la discrepancia del actor no era suficiente para configurar un defecto sustantivo. Respecto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, recordó que este se configura cuando las formas procesales se convierten en barreras irrazonables que impiden la efectividad de los derechos fundamentales.
Concluyó que la decisión de no tener en cuenta la notificación realizada por el accionante y dar prevalencia a la 10 Expediente nº. 25000-23-15-000-2025-00561-01 Accionante: Fernando Jose Merchán Ramos Acción de tutela – Segunda instancia efectuada por la secretaría no desconoció el principio de prevalencia del derecho sustancial, pues respondió a la necesidad de que los actos de comunicación se surtan con certeza y respaldo del secretario, en tanto primer acto procesal del proceso ejecutivo.
Por lo tanto, no hubo formalismo excesivo ni sacrificio injustificado de garantías. Finalmente, sobre la alegada contradicción entre los autos del 31 de marzo y 17 de junio de 2025, el tribunal explicó que, aunque los fundamentos expuestos por el juzgado fueron distintos, la conclusión en ambos casos fue la misma: no otorgar validez a la notificación realizada por el actor.
Esto evidenciaba consistencia en la decisión, por lo que no se vulneró el principio de seguridad jurídica ni los derechos del accionante. En consecuencia, al no acreditarse defecto sustantivo ni exceso ritual manifiesto, ni otra circunstancia que evidenciara vulneración de derechos fundamentales, el Tribunal negó la protección solicitada.
Por todo lo expuesto anteriormente, la Sala observa que el debate planteado por el actor no trasciende del ámbito propio de los jueces ordinarios, pues se limita a controvertir la interpretación normativa adoptada por el despacho accionado frente a la validez de una notificación electrónica. En efecto, la discrepancia se enmarca en la tensión entre el criterio de especialidad del artículo 205 del CPACA y el criterio de ley posterior consagrado en la Ley 2213 de 2022, controversia que corresponde a los jueces naturales resolver y que no implica, por sí misma, una vulneración directa de derechos fundamentales.
La acción de tutela no puede ser una instancia adicional ni puede ser invocada como mecanismo para sustituir el criterio interpretativo de los jueces, salvo que se demuestre un apartamiento manifiesto, irrazonable o arbitrario del ordenamiento jurídico, circunstancia que no se acreditó en este caso. La valoración de las providencias censuradas evidencia que estas se sustentaron en la aplicación de la normatividad procesal vigente y en la jurisprudencia de esta Corporación, conforme a la cual el CPACA, en cuanto ley especial, prevalece frente a disposiciones generales.
El desacuerdo del actor con esta conclusión no constituye un defecto sustantivo ni procedimental, sino una diferencia interpretativa propia del 11 Expediente nº. 25000-23-15-000-2025-00561-01 Accionante: Fernando Jose Merchán Ramos Acción de tutela – Segunda instancia debate judicial. La Sala advierte, además, que no se configuró exceso ritual manifiesto, pues la exigencia de que la notificación personal se surta a través de la secretaría busca garantizar certeza, trazabilidad y seguridad jurídica, y no puede calificarse de obstáculo irrazonable para la efectividad de los derechos fundamentales.
En consecuencia, la acción de tutela no supera el umbral de procedencia excepcional frente a providencias judiciales, dado que no se demostró una vulneración directa y ostensible de los derechos fundamentales invocados. El debate propuesto corresponde al ámbito de la interpretación legal y carece de la relevancia constitucional necesaria para que el juez de tutela intervenga.
En ese contexto, al no advertirse una actuación caprichosa, irrazonable o carente de sustento jurídico por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela intervenga para revisar o sustituir la interpretación adoptada por el juez natural. Como se mencionó, la acción de tutela no constituye una tercera instancia ni un mecanismo para desconocer la autonomía e independencia que rige las decisiones judiciales.
Por las razones expuestas, la Sala habrá de modificar la sentencia del 21 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección A, que negó el amparo solicitado, por cuando no se cumple con el requisito de procedencia de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 21 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección A y, en su lugar, DECLARAR improcedente la acción de tutela de Fernando Jose Merchán Ramos contra el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 12 Expediente nº. 25000-23-15-000-2025-00561-01 Accionante: Fernando Jose Merchán Ramos Acción de tutela – Segunda instancia TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES