Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez Demandado: Procuraduría General de la Nación1 Tema: Prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Bonificación por compensación, artículo 1° del Decreto 610 de 1998. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra de la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Carlos Arturo Mutis Flórez presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en orden a que 1 En adelante PGN. 2 Índice 2 del aplicativo Samai «002AnexosDemanda» páginas 125 a 144.
La demanda fue presentada el 19 de julio de 2017, ver acta de reparto «003ActaReparto». 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez se declarara la nulidad del Oficio SG-000844 del 8 de febrero de 2017 expedido por la Secretaría General de la PGN, por medio del cual le negó la reliquidación de las prestaciones sociales calculadas sobre el 100% del salario básico mensual con la inclusión de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación como factores salariales. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el reconocimiento y pago de a) las prestaciones sociales calculadas sobre el 100% del salario básico mensual con la inclusión de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación como factores salariales, desde el «11 de abril de 2005» hasta el pago efectivo del fallo; y b) la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías; ii) la indexación de las sumas adeudadas; iii) los intereses moratorios de conformidad con el artículo 195 del «CCA»; iv) el cumplimiento de la sentencia en virtud del artículo 192 del CPACA; y iv) la condena en costas y agencias en derecho. 3.
Asimismo, solicitó i) estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 20144; ii) la aplicación el precedente judicial en relación con la prima especial de servicios en virtud del artículo 10 ejusdem; iii) la extensión de la jurisprudencia citada en casos similares conforme con los artículos 102 y 269 ibidem; y iv) la inaplicación de la expresión sin carácter salarial contenida en los decretos 54 de 1993, 107 de 1994, 2025 de 1995, 35 de 1996, 56 de 1997, 67 de 1998, 37 de 1999, 2734 de 2000, 1482 de 2001, 2730 de 2001, 683 de 2002, 3548 de 2003, 4169 de 2004, 933 de 2005, 392 de 2006, 621 de 2007, 3048 de 2007, 661 de 2008, 726 de 2009, 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012 y 1016 de 2013 relativos a la prima especial de servicios y; los decretos 610 de 1998, 944 de 2005, 401 de 2006, 630 de 2007, 670 de 2008, 735 de 2009, 1400 de 2010, 1051 de 2011, 877 de 2012 y 1102 de 2012 referentes a la bonificación por compensación. 1.1.1.
Fundamentos fácticos 4. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 4.1. Carlos Arturo Mutis Flórez se desempeñó como procurador judicial II, código 3 PJ-EC desde el «11 de abril de 2005 hasta el 8 de septiembre de 2016». 4.2. El 23 de junio de 2016 solicitó a la entidad el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales calculadas sobre el 100% del salario básico mensual con la inclusión de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación como factores salariales. 4 Con radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (686-07). 3 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez 4.3.
Mediante el Oficio SG-000844 del 8 de febrero de 2017 expedido por la Secretaría General de la PGN se le negó la petición. 1.1.2. Normas violadas y concepto de violación 5. Como tales se señalaron los artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150, 228, 277 y 280 de la Constitución Política; 1, 2, 10, 14, 15 y 16 de la Ley 4ª de 1992; 152 de la Ley 270 de 1996; 2 de la Ley 224 de 1995; 5 de la Ley 1071 de 2006; 10 del CPACA; la Ley 22 de 1967; los decretos 717 de 1978 y 610 de 1998; el Acto Legislativo 3 de 2002; los convenios 95, 100 y 111 de la OIT; y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 6.
En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente: 6.1. La PGN excluyó la prima especial de servicios al efectuar la liquidación de las prestaciones sociales, pese a constituir un componente adicional al salario básico mensual. Esta actuación desconoció la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado que le reconoció a dicha prima el carácter salarial y afectó negativamente el cálculo del auxilio de las cesantías. 6.2.
El Consejo de Estado mediante sentencia del 29 de abril de 2014 con efectos retroactivos declaró la nulidad de varios decretos que regularon la prima especial de servicios con fundamento en que dicho emolumento es un factor adicional al salario básico mensual. La bonificación por compensación tiene carácter salarial porque se paga mensualmente como retribución directa del servicio, así lo reconoció el Consejo de Estado en la sentencia del 14 de diciembre de 20115. 6.3.
Los dos emolumentos hacen parte del salario, por lo tanto, deben incluirse en el IBL de las prestaciones sociales; su exclusión impone la reliquidación y pago retroactivo con intereses y sanciones. 1.2. Contestación de la demanda 7. La PGN se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación6: 7.1.
La solicitud de excepción de inconstitucionalidad de los decretos es improcedente al ser expedidos por el gobierno nacional en desarrollo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 que previó la prima especial de servicios «sin carácter salarial», 5 Con radicado 11001 03 25 000 2005 00244 01. 6 Índice 2 del aplicativo Samai «016SentenciaNyR» 4 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996.
Además, aquellos proferidos previo a la vinculación del demandante [año 2005] habían perdido su vigencia. 7.2. No procede la nulidad de los actos demandados, porque fueron expedidos de conformidad con el régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la PGN de tal manera que no existe vulneración de las normas legales ni constitucionales.
La entidad está facultada únicamente para aplicar dicho régimen, pues carece de competencia para fijarlo o modificarlo; esta es una atribución exclusiva del gobierno nacional. La inaplicación de los decretos corresponde solo a la jurisdicción contencioso-administrativa. 7.3. La bonificación por compensación se liquidó con base en 80% de lo que por todo concepto percibe un magistrado de alta corte, de conformidad el Decreto 1102 de 2012.
El artículo 15 no aplica al caso concreto en razón al cargo que ostenta el demandante. 7.4. Tanto la prima especial de servicios como la bonificación por compensación no constituyen factor salarial para fijar el IBL de las prestaciones sociales, porque solo constituyen salario para la liquidación de aportes al Sistema general de Pensiones.
De ordenarse la reliquidación de las referidas prestaciones pagadas de forma oportuna se deberá descontar lo pagado a través de la figura de compensación y no hay lugar a la sanción por mora. 7.5. Proceden las excepciones de i) «cosa juzgada» debido a que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces profirió la sentencia del 19 de noviembre de 20167, por medio de la cual ordenó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación del 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, desde el 8 de abril de 2005 hasta el 26 de enero de 2012 y desestimó la pretensión de reliquidar las demás prestaciones; ii) «inepta demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva e indebida escogencia del medio de control» ya que los decretos salariales fueron expedidos por el gobierno nacional8; y iii) prescripción de los periodos causados con anterioridad al 23 de junio de 2013 al haberse presentado la reclamación el 23 de junio de 2016. 1.3.
La sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces, en 7 Con radicado 54001233100020110046500. 8 Esta excepción fue declarada no probada por el tribunal en la audiencia inicial del 1 de marzo de 2019, al considerar que existe una relación sustancial entre el demandante y la PGN; y al ser el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho idóneo para reclamar el derecho pretendido. ver índice 2 del aplicativo Samai «014AudIni17-00512» minuto 5:20:00 a 8:00:00 del video. 5 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez sentencia proferida el 11 de noviembre de 20219, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En tal sentido, ordenó lo siguiente: «PRIMERO: DECLARAR como NO PROBADA la excepción de cosa juzgada planteada por la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: INAPLICAR parcialmente los siguientes decretos: Decreto 54 de 1993; Decreto 107 de 1994; Decreto 26 de 1995; Decreto 2025 de 1995; Decreto 35 de 1996; Decreto 56 de 1997; Decreto 67 de 1998; Decreto 37 de 1999; Decreto 2734 de 2000; Decreto 1482 de 2001; Decreto 2730 de 2001; Decreto 683 de 2002; Decreto 3548 de 2003; Decreto 4169 de 2004;
Decreto 933 de 2005; Decreto 935 de 2005; Decreto 936 de 2005; Decreto 392 de 2006; Decreto 621 de 2007; Decreto 3048 de 2007; Decreto 661 de 2008; Decreto 726 de 2009; Decreto 1391 de 2010; Decreto 1043 de 2011; Decreto 841 de 2012 y Decreto 1016 de 2013, en lo concerniente a las expresiones que establecen que la Prima Especial de Servicios no tiene carácter salarial, por ser contrarias a la juridicidad, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la decisión.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL del Acto Administrativo contenido en el oficio S. G. 000844 de 8 de febrero de 2017, suscrito por la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, que negó al accionante el reconocimiento y pago de las diferencias económicas a título de reliquidación prestacional a su favor, respecto de la no inclusión de la prima especial de servicios como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales reconocidas al actor durante su vinculación en la entidad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal propuesta por la Nación – Procuraduría General de la Nación, respecto de todas aquellas acreencias laborales anteriores al 23 de junio de 2013, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
QUINTO: En consecuencia, CONDENAR a la NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reliquidar y pagar al Doctor CARLOS ARTURO MUTIS FLÓREZ de manera retroactiva las cesantías y demás prestaciones sociales, incluyendo la prima especial de servicios como factor salarial dentro de la liquidación de cada una de las prestaciones sociales a que tiene derecho, devengadas a partir del 23 de junio de 2013 y hasta cuando se causen para la demandante, ordenando a la entidad que en adelante debe incluir como factor salarial la prima especial de servicios.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SÉPTIMO: Abstenerse de condenar en costas, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
OCTAVO: Los valores a pagar serán ajustados de conformidad con el artículo 187 del CPACA, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva de esta providencia, y los valores a pagar devengarán los intereses previstos en los artículos 192 y 195 del CPACA. 9 Índice 2 del aplicativo Samai «016SentenciaNyR» 6 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez NOVENO: Ejecutoriada la presente providencia, EXPÍDANSE COPIAS a las partes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 114 del Código General del Proceso (sic)». 9.
Para tal efecto, expuso lo siguiente: 9.1. La excepción de cosa juzgada no prospera, pues, aunque en la sentencia de 201510 se reconoció al demandante el pago de la bonificación por compensación equivalente al 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de altas cortes, en esa oportunidad no se discutió la inclusión de dicha bonificación ni de la prima especial de servicios como factores salariales para la liquidación de las prestaciones sociales.
El objeto y la causa de las demandas son distintos, por lo tanto, no se configuraron los elementos de la cosa juzgada. 9.2. La prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 es un factor adicional al salario básico mensual y no una disminución. «La no inclusión del 30% del salario como factor salarial, cancelado mensualmente al accionante bajo la denominación de “prima especial de servicio”, a efectos de liquidar sus prestaciones sociales, desconoce sus derechos laborales prestacionales y además le vulnera derechos constitucionales». 9.3.
Es procedente la reliquidación y pago de las prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 que constituye un factor adicional al salario básico mensual en aplicación del principio de progresividad previsto en el artículo 53 de la Constitución. «Tal como ha sido reconocido por la jurisprudencia, el porcentaje del 30% que corresponde a la prima especial de servicios adquirió un carácter salarial, a partir de la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014, dentro del expediente radicado 11001-03-25-000-2007- 00087-00, y en esa medida a los que no les fue tenida en cuenta a efectos de liquidar sus prestaciones sociales les asiste el derecho a que se les reliquide con inclusión del porcentaje de la mencionada prima». 9.4.
Los periodos causados con anterioridad al 23 de junio de 2013 se encuentran prescritos al haberse presentado la reclamación el 23 de junio de 2016. 9.5. No existe fundamento legal ni jurisprudencial que le otorgue a la bonificación por compensación la condición de factor salarial para liquidar las prestaciones sociales. La sentencia del 14 de diciembre de 201111, solo reconoció el derecho a la igualdad en el porcentaje [no podía ser inferior al 80% de lo devengado por los magistrados de las altas cortes] y anuló el Decreto 4040 de 2004 por generar desigualdad.
Por lo tanto, los Decretos 610 y 1236 de 1998 que recobraron su vigencia prevén el carácter salarial exclusivo para efectos de pensión de vejez, invalidez y jubilación. 10 Con radicado 54001-23-33-000-2011-00465-00. 11 Con radicado 11001-03-25-000-2005-00244-01. 7 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez 9.6.
No procede la sanción moratoria prevista en el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 debido a que la entidad actuó de conformidad con los decretos salariales anuales amparados por la presunción de legalidad. 1.4. Los recursos de apelación 10. La demandada presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia en los siguientes términos12: 10.1.
El tribunal negó la excepción de cosa juzgada con fundamento en que, aunque en este expediente y en el proceso13 adelantado ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces las partes son las mismos, las pretensiones y el objeto jurídico son distintos. Sin embargo, a partir de la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2015 por el referido tribunal, se ordenó la inclusión de las diferencias salariales por concepto de prima especial de servicios en la liquidación de todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente, tal como se pretende en este caso.
Esta situación evidencia una misma causa y objeto que configura la cosa juzgada. 10.2. De conformidad con la Ley 4ª de 1992 y la sentencia C-681 de 2003 de la Corte Constitucional la prima especial de servicios solo tiene carácter salarial para la cotización y liquidación de la pensión de jubilación, sin que pueda extenderse a otros efectos salariales o prestacionales.
El Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 2014, si bien estableció como debía ser reconocida y pagada no emitió un pronunciamiento del que se pueda determinar que dicho emolumento constituye factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales. Las normas que le niegan dicho carácter mantienen su vigencia y fueron aplicadas por la PGN, pues no tiene competencia para fijar o modificar el régimen salarial de los funcionarios de la entidad, toda vez que dicha facultad corresponde de manera exclusiva al gobierno nacional14. 11.
El demandante presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia en los siguientes términos15: 11.1. Se demostró que la bonificación por compensación reúne las condiciones para ser considerada salario «situación […] que no ha sido desvirtuada por el tribunal, tampoco demuestra […] los yerros en que incurrió el Consejo de Estado y su reiterado precedente 12 Visible en el archivo denominado «017RecursoApelación» del expediente digital disponible en el índice 2 de Samai.
Páginas 1 a 5. 13 De radicado 54001233100020110046500. 14 La PGN transcribió algunos apartes del concepto 20186000056351 emitido el 20 de febrero de 2018 por el Departamento Administrativo de la Función Pública, DAFP. 15 Visible en el archivo denominado «017RecursoApelación» del expediente digital disponible en el índice 2 de Samai. Páginas 6 a 8. 8 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez jurisprudencial, cuando calificó la prima especial de servicios […] como factor salarial, en sentencias de constitucionalidad como fue la de la rectificación judicial que así lo reconoció en fallo con efectos para la Fiscalía General de la Nación». 11.2.
El Decreto 610 de 1998 y los decretos salariales anuales son contradictorios al otorgarle a la bonificación por compensación carácter salarial para los aportes a la seguridad social pero no para las prestaciones sociales, razón por la cual se planteó la excepción de inconstitucionalidad; este argumento no fue «controvertido ni desvirtuado por el tribunal».
Dicha bonificación debe ser tenida en cuenta para liquidar las prestaciones sociales como lo reconoció el Consejo de Estado en relación con la prima especial de servicios. 11.3. A pesar de que el tribunal reconoció la existencia del salario en aplicación de la primacía de la realidad sobre las formas en virtud del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 que debe interpretarse conforme con los protocolos de San Salvador y los Convenios 95 y 100 de la OIT, la Convención Interamericana de Derechos Humanos y la sentencia C-521 de 199516, no reconoció el carácter salarial de la bonificación por compensación como correspondía en atención del principio de progresividad y la definición de salario contenido en la sentencia que anuló el Decreto 4040 de 2004. 11.4.
Tanto ese emolumento como la prima especial de servicios son sumas que habitual y periódicamente se perciben como prestación económica del servicio prestado en virtud del artículo 12 del Decreto 717 de 1978 y el 27 del Código Civil. Esta situación «no fue desvirtuada por el tribunal», pues no se pronunció sobre el hecho décimo noveno de la demanda «que expresa que la entidad demandada no liquidó las prestaciones sociales al accionante sin incluir como factor salarial tanto la prima especial de servicios [ ] y la bonificación por compensación […] y que con ello desconoció que dicho porcentaje constituye salario conforme con lo dispuesto en el bloque de constitucionalidad». 11.5.
El Consejo de Estado reconoció que la bonificación por compensación es salario. En consecuencia, para sostener que dicha bonificación dejó de tener tal naturaleza, es necesario que la Sala Plena efectúe una rectificación jurisprudencial expresa, de lo contrario se desconocería el precedente contenido en la sentencia del 14 de diciembre de 2011, mediante la cual la Sección Segunda anuló el Decreto 4040 de 2004. 11.6.
El principio de prohibición de regresividad desarrollado en la demanda y respaldado por el Protocolo de San Salvador y la jurisprudencia del Consejo de 16 Respecto de esta sentencia, el demandante solo transcribió un aparte sin sustentar su argumento. EL texto señala que el legislador puede definir qué elementos constituyen salario, pero no de forma arbitraria ni en desconocimiento del principio de primacía de la realidad sobre las formas, pues no puede despojar de su carácter salarial a lo que en esencia lo es. 9 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez Estado impide disminuir los derechos laborales ya reconocidos, por lo tanto, la sentencia de primera instancia desconoció el bloque de constitucionalidad al no reconocer el factor salarial de la bonificación por compensación17.
En consecuencia, se tradujo a un fallo regresivo y contrario de los derechos laborales. 1.3. Pronunciamiento en segunda instancia 12. De conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar18. 1.4.
El Ministerio Público 13. El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 14. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia19, se circunscriben a establecer ¿si se configuró la cosa juzgada?; y ¿la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 constituyen factor salarial para la reliquidación de las prestaciones sociales de Carlos Arturo Mutis Flórez causadas por el desempeño del cargo de procurador judicial grado II? 17 Al respecto, el demandante precisó que, por ello, incorporó los argumentos expuestos por el magistrado Luis Eduardo Pineda Palomino en decisiones y salvamentos de voto sobre casos similares con los que sustentaba el recurso y que debían ser valorados por el Consejo de Estado para determinar si corresponde confirmar o revocar el fallo impugnado 18 Auto en el índice 4 de Samai. 19 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 10 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial, de la PGN y de la Justicia Penal Militar 15. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública. 16.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial20 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 17. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto [artículos 1 y 2]. 18.
Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[se considerará como Prima, sin carácter 20 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 11 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 19.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación». 20.
Luego, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200721, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar22». 21.
Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 21 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 22 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. 12 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez 22.
A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 23.
Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 200923, fijó, entre otras, las siguientes pautas: «1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo.» 24. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 13 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.
Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201924. 25. Asimismo, el Consejo de Estado, a través de la sentencia del 29 de abril de 201425 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 26. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que26 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 25 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: 9 del Decreto 51 de 1993; 9 y 10 del Decreto 54 de 1993; 6 del Decreto 57 de 1993; 9 del Decreto 104 de 1994; 6 del Decreto 106 de 1994; 9 y 10 del Decreto 107 de 1994; 10 y 11 del Decreto 26 de 1995; 7 del Decreto 43 de 1995; 9 del Decreto 47 de 1995; 9 del Decreto 34 de 1996; 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996; 6 del Decreto 36 de 1996; 9 del Decreto 47 de 1997; 9, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997; 6 del Decreto 76 de 1997; 6 del Decreto 64 de 1998; 9 del Decreto 65 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999; 9 del Decreto 43 de 1999; 6 del Decreto 44 de 1999; 9, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9 del Decreto 2739 de 2000; 7 del Decreto 2740 de 2000; 9 del Decreto 1474 de 2001; 7 del Decreto 1475 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001; 7 del Decreto 2720 de 2001; 9 del Decreto 2724 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001; 6 del Decreto 673 de 2002; 9 del Decreto 682 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003; 9 del Decreto 3568 de 2003; 6 del Decreto 3569 de 2003; 8, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004; 9 del Decreto 4171 de 2004; 6 del Decreto 4172 de 2004; 8, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6 del Decreto 936 de 2005; 9 del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006; 9 del Decreto 617 de 2007; 6 del Decreto 618 de 2007; 8, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007; y 8, 9, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 26 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, conjuez ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 14 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez 2.2.2.
La prescripción del derecho a la prima especial de servicios y la imprescriptibilidad de los aportes a seguridad social en pensión 27. La prescripción de los derechos laborales se encuentra prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 según el cual la exigibilidad de los derechos de origen laboral se extingue en un plazo de 3 años contados desde el momento en el que el derecho reclamado se hace exigible, plazo que puede interrumpirse por uno igual a partir de la reclamación efectuada por el trabajador.
La citada disposición fue reiterada a través del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 28. En sentencia del 2 de septiembre de 200927, el Consejo de Estado determinó que en materia de prescripción, en relación con la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, esta deberá computarse de manera retroactiva, esto es, desde la fecha de interposición de la reclamación administrativa y en los términos del citado Decreto 3135 de 1968, es decir, teniendo en cuenta la fecha de exigibilidad del derecho. 29.
Para establecer lo anterior la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que la exigibilidad de los derechos salariales surgidos a partir del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se predica desde el «momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993». 30.
Lo anterior obedece a que los salarios de los servidores judiciales beneficiarios de la citada prestación se actualizan anualmente con los decretos salariales expedidos por el gobierno nacional que establece la escala salarial que regirá para la respectiva anualidad, de modo que no es la fecha de ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales la que determina el punto de partida para el cómputo de la prescripción. 31.
Ahora bien, en materia de prescripción no ocurre lo mismo respecto de los aportes pensionales, pues tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior28 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez). 28 «ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley». 15 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez 32.
En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 33.
Así, en palabras de esta Sección en sentencia de unificación CE-SUJ2-0529 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal. 2.2.3.
La bonificación por compensación 34. El artículo 13 de la Constitución Política en desarrollo del derecho a la igualdad, señaló que todas las personas recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación y que el Estado deberá promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, así como adoptar las medidas necesarias para su defensa. 35.
En esa medida y ante la notoria desigualdad salarial existente entre algunos grupos de servidores públicos, el gobierno nacional en ejercicio de sus facultades, especialmente las señaladas en el literal b) del artículo 1 de la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 610 de 1998, mediante el cual creó la «[b]onificación por compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura», la cual «sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes»[se resalta]. 36.
Lo anterior en consideración a que, para el año fiscal de 1998, la remuneración de los magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, contencioso administrativo, nacional y superior militar; los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; los abogados auxiliares del Consejo de Estado; los fiscales y jefes de unidad ante el Tribunal Nacional; los fiscales del Tribunal Superior Militar, los fiscales ante el 29 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) 16 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez tribunal de distrito, y los jefes de unidad de fiscalía ante tribunal de distrito equivalía al 46%, en comparación con la que percibían los magistrados de las altas cortes.
Por ende, acordó un esquema que gradualmente permitiera superar la desigualdad económica entre los dos niveles mencionados, iniciando en un 60% para el año 1999, para posteriormente aumentar en un 70% en el año 2000, y finalmente llegar al 80% en el año 2001, de lo que por todo concepto devengaran anualmente los magistrados de las altas cortes. 37.
Asimismo, mediante el Decreto 1239 de 199830, el gobierno nacional extendió los beneficios a los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y al secretario judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 38. Sin embargo, estas disposiciones fueron derogadas por el Decreto 2668 del 31 de diciembre de 199831, que a la postre dio origen a una serie de decretos que reglamentaron la bonificación por compensación en forma anual32. 39.
No obstante, mediante sentencia proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001 se declaró nulo el Decreto 266833; situación que generó que los decretos 610 y 1239 de 1998 regresaran al ordenamiento jurídico. 40. Posteriormente, el gobierno nacional mediante el Decreto 4040 de 200434 creó para el mismo grupo de servidores [a que aludía el Decreto 610] la llamada «Bonificación de Gestión Judicial, con carácter permanente, que sumada a la asignación básica y demás ingresos laborales iguale al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados de las Altas Cortes, para los funcionarios de la Rama Judicial, incluida la Fiscalía General de la Nación, y el Ministerio de Defensa Nacional».
En este se estableció, a su vez, su incompatibilidad con la bonificación por compensación establecida en el Decreto 610 de 199435. 30 «Por el cual se adiciona el Decreto número 610 del 26 de marzo de 1998». 31 «por el cual se derogan los Decretos 610 de marzo 26 de 1998 y 1239 de julio 2 de 1998». 32 Los decretos 664 del 13 de abril de 1999, derogado por el Decreto 2738 del 27 de diciembre de 2000, derogado por el Decreto 1476 del 19 de julio de 2001, derogado por el Decreto 2726 del 17 de diciembre de 2001, derogado por el Decreto 663 del 10 de abril de 2002, derogado por el Decreto 3570 del 11 de diciembre de 2003. 33 Proferida dentro del proceso con radicado 395-99, conjuez ponente Álvaro Lecompte Luna. 34 «Por el cual se crea una Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios». 35 «Decreto 4040 de 2004, Artículo 2, Parágrafo 2º.
La Bonificación de Gestión Judicial tendrá efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2004 y es incompatible con la Bonificación por Compensación, que hasta la fecha de expedición del presente Decreto se viene reconociendo a los servidores citados en el presente artículo» [Se resalta]. 17 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez 41.
Además, en aquel acto se señaló que podrían optar por el reconocimiento y pago de esta bonificación los servidores señalados en la norma, siempre y cuando se encontraran en una de las siguientes situaciones: 41.1. Quienes habían iniciado acciones judiciales relacionadas con la bonificación por compensación y desistieran de sus pretensiones, para lo cual debían renunciar expresamente a la posibilidad de iniciar nuevamente acciones, en los términos del artículo 342 del Código de Procedimiento Civil; y 41.2.
Los que no hubieran efectuado tales reclamaciones y suscribieran contratos de transacción para precaver litigios futuros relacionados con la bonificación por compensación. 42. Así las cosas, para este grupo de servidores se crearon dos regímenes, el primero señalado en el Decreto 610 de 1998 que creó la bonificación por compensación con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales igualaba hasta el 80% de lo que por todo concepto percibían los magistrados de alta corte; y otro, en el que se concedió una bonificación de gestión judicial en iguales condiciones pero que solo alcanzaría el hasta 70% de esos ingresos [tal y como lo señala el Decreto 4040 de 2004]. 43.
No obstante, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia proferida el 14 de diciembre de 201136 declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, pues consideró, entre otras razones, que violaba los principios tutelares de la Constitución Política de Colombia, en tanto que los destinatarios del Decreto 610 de 1998 adquirieron un derecho que el gobierno nacional no podía suprimir con uno regresivo, y menos aún a través de una transacción sobre derechos ciertos e indiscutibles. 44.
Al respecto, la Sala de Conjueces advirtió que tal y como se había señalado en anteriores pronunciamientos37 aquella situación [la de tener dos regímenes para un mismo grupo de servidores] generaba un trato desigual y discriminatorio. Al respecto, señaló: «En tales condiciones, para una misma categoría de servidores que están en un mismo plano de igualdad, en cuanto en virtud de la soberanía, tienen la facultad de administrar justicia, ejecutando la misma labor, teniendo el mismo horario, idénticas funciones y responsabilidades, deben cumplir los mismos requisitos y calidades generales y específicas para desempeñar el cargo, dos normas aún vigentes, el decreto 610 de 1998 36 Radicado 11001-03-25-000-2005-00244-01, NI 10067-2005, demandante: Jairo Hernán Valcárcel, conjuez ponente: Carlos Arturo Orjuela Góngora. 37 Al efecto citó la sentencia proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ponencia del conjuez Luis Eduardo Pineda Palomino, sentencia del 7 de julio de 2011, expediente 2009-00603. 18 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez y el decreto 4040 de 2004, establecieron a su vez dos regímenes laborales referentes al monto de la asignación mensual, que se diferencian en que en el primero, el salario es del 80% y en el segundo es el 70% de lo devengado por los Magistrados de las Altas Cortes.
De tal manera, la norma posterior, el decreto 4040 de 2004, creó una desigualdad manifiesta entre iguales, como son los Magistrados de Tribunales, posibilitando un trato diferenciado basado en la validez del consentimiento dado para aceptar una transacción o desistimiento de un derecho irrenunciable. Para la Sala, independientemente de la situación, categoría o status social, político, económico o intelectual de un trabajador público o privado, está prohibido constitucionalmente renunciar a sus derechos adquiridos, o transar o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles». [Se resalta]. 45.
Además, en aquella oportunidad, la Sala reiteró que «los destinatarios del decreto 610 de 1998, […] ganaron el derecho a la bonificación allí establecida desde que ingresar[on] al servicio de la Rama Judicial en sus condiciones de Magistrados, no pudiéndose mediante otra norma o acto jurídico afectárseles tal derecho, por estar cobijados por el principio mínimo fundamental de derecho del trabajo, de la irrenunciabilidad de los derechos laborales por sus titulares, y por ello, no podrá un tercero, - el Estado o los particulares - suprimirlos, pues, su carácter de derecho humano fundamental así lo impone, quedando amparados por la regla pro operario “De la Condición Más Beneficiosa”, consagrada en el artículo 53 inc. 5º de la Constitución Política».
De acuerdo con lo anterior, concluyó que el decreto demandado afectaba esencialmente el derecho de igualdad entre servidores del mismo nivel o rango sin justificación alguna; disminuía inequitativamente la remuneración mensual de aquellos que tienen el mismo derecho que sus pares judiciales; y le «abr[ía] camino al quebrantamiento de un postulado fundamental en estas relaciones de trabajo, como es el de que no se puede transigir o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles». 46.
En sentencia del 18 de mayo de 2016, la sala de conjueces de la Sección Segunda de esta corporación señaló que solo a partir de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004 [dispuesta en la sentencia del 14 de diciembre de 2011, que cobró ejecutoria el 27 de enero de 2012] es que se «superó la discusión en relación con la vigencia simultánea entre el régimen contemplado en el decreto 610 de 1998, denominado “Bonificación por Compensación”, dirigido a algunos servidores de la rama judicial, incluida la Fiscalía General de la Nación y Ministerio de Defensa, que con anterioridad a la publicación del decreto se encontraran desempeñando los cargos enumerados [allí]». 47.
De acuerdo con lo anterior, advirtió que ante la coexistencia de 2 regímenes salariales diferentes [contenidos en los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004], no podía aludirse a la exigibilidad del derecho a reclamar [en los términos del decreto 3135 de 1968], pues no era posible establecer cuál de ellos era el exigible; de manera que concluyó que esta exigibilidad se «reputa[ba] sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, es decir, a partir del 28 de enero de 2012». 19 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez 48.
Por otro lado, analizó el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, en virtud del cual advirtió que el régimen de la prima especial de servicios allí contenida no hizo distinción entre salario y prestaciones sociales, pues aludió únicamente a ingresos laborales totales; de acuerdo con lo cual, concluyó que el auxilio de cesantías debía ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los servidores mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tendrían derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas. 49.
Además, precisó que este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encontraban sujetos al Decreto 610 de 1998, pues esta norma previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% «de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado» para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 200338, no existían razones para que se hiciera «abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998» (sic). 50.
En ese sentido, concluyó que «e[ra] necesario que el monto percibido por los Magistrados de las Altas Cortes por [concepto de prima especial], y que haya sido liquidado teniendo en cuenta las cesantías percibidas por los Congresistas, debe ser un factor para determinar el valor de la bonificación por compensación». 51. Finalmente, el gobierno nacional expidió otra serie de decretos que asignaban unos valores fijos anuales por concepto de bonificación por compensación, y que fueron derogados secuencialmente por decretos posteriores39, hasta llegar al Decreto 1102 de 201240, por la cual dispuso que a partir del 27 de enero de 2012, la bonificación por compensación que venían percibiendo con carácter permanente los servidores de la rama judicial, la justicia penal militar, la Fiscalía General de la Nación y agentes del ministerio público equivaldría a un valor que sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales igualara al 80% de lo que por todo concepto devengaran anualmente los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, 38 Que declaró inexequible el aparte del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 que aludía a que esta prima no tendría carácter salarial. 39 Decretos 4040 de 2004, 944 de 2005, 401 de 2006, 630 de 2007, 670 de 2008, 735 de 2009, 1400 de 2010, 1051 de 2011, 887 de 2012, y 1102 de 2012. 40 «Por la cual se modifica la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios». 20 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; y que esta sólo constituiría factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003. 52.
Además, en aquel acto se dispuso que como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, los servidores que venían percibiendo la bonificación de gestión judicial percibirían, a partir de la fecha de ejecutoria de esa sentencia, la bonificación por compensación en los mismos términos y condiciones señaladas para su reconocimiento en el artículo 1° de ese decreto [artículo 2]. 2.2.2.
La incidencia de la prima especial de servicios prevista en la Ley 4ª de 1992 en la bonificación por compensación 53. La Ley 4ª de 1992 creó una prima especial para servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar, de la Fiscalía General de la Nación y los agentes del ministerio público. Al respecto, previó lo siguiente: Artículo 15.
Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial41, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.
El Gobierno podrá fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública». 54. En desarrollo de esta norma, el gobierno nacional profirió el Decreto 10 de 199342, en cuyo artículo 1 estableció que la prima especial de servicios debía corresponder a «la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella»; y señaló además que para establecerla «se entiende que los ingresos laborales totales anuales 41 Aparte tachado [sin carácter salarial] declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, conjuez ponente Ligia Galvis Ortiz.
Lo anterior por cuanto la Ley 332 de 1996 que le otorgó carácter salarial a la prima especial de servicios para los servidores señalados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y otros más, sin tener en cuenta a los previstos en el artículo 15, para quienes se conservó el carácter no salarial de dicha prima, lo que produjo una inconstitucionalidad sobreviniente.
Además, en el fallo se estableció lo siguiente: «La presente decisión produce efectos en las cotizaciones y liquidación de las pensiones de jubilación de los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, del Procurador General de la Nación, el Fiscal General de la Nación, el Registrador Nacional del Estado Civil y el Defensor del Pueblo, servidores contemplados en el artículo 15 de la ley 4a de 1992. 3.
La prima especial de servicios constituirá factor de salario solo para la cotización y liquidación de la pensión de jubilación de acuerdo con las normas nacionales vigentes que regulan el régimen prestacional de los funcionarios señalados». 42 «por el cual se regula la prima especial de servicios». 21 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de Navidad» [artículo 2]. 55.
Con la creación de esta prima especial se buscó equiparar los derechos percibidos por los servidores señalados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 a lo que por todo concepto devengaran los congresistas. 56. Valga recordar que la prima especial tiene incidencia en la determinación de la bonificación por compensación, en tanto el Decreto 610 de 1998 previó que esta bonificación sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales debía igualar inicialmente al 60% de los ingresos laborales que por todo concepto percibían los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura. 2.2.3.
La cosa juzgada 57. La cosa juzgada es una institución jurídica que le impide al juez pronunciarse sobre el fondo de un asunto cuando advierte que frente al objeto del litigio planteado se ha proferido previamente una decisión judicial, la cual, además tiene como efectos procesales la «inmutabilidad y definitividad de la decisión» y como efectos sustanciales la de dar «certeza a la relación jurídica objeto de litigio»43. 58.
Esto es, se trata de una institución jurídico-procesal «mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica.
De esta definición se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación, y en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico.
Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio44». 59. En el ordenamiento jurídico colombiano actual, esta figura jurídica se encuentra prevista en el artículo 303 del Código General del Proceso, según el cual «la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes». 60.
De acuerdo con la disposición del referido estatuto procesal, para que se configure, el juez debe verificar necesariamente la existencia de tres elementos, 43 Sentencia C-100 de 2019. 44 Sentencia C-774 de 2001. 22 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez estos son: i) identidad de objeto, ii) identidad de causa e iii) identidad jurídica de partes.
Estos elementos han sido definidos por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos45: «- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.
Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. - Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.» 61.
Asimismo, es pertinente resaltar que el referido artículo 303, de manera expresa, solo establece como excepción a la cosa juzgada el recurso extraordinario de revisión. En ese sentido señala que «[l]a cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión». 62. De acuerdo con lo expuesto, es claro que la institución jurídico procesal de la cosa juzgada conlleva para el funcionario judicial la prohibición de emitir pronunciamiento sobre aquellos asuntos que previamente han sido objeto de una decisión judicial de fondo. 2.3.
Caso en concreto 2.3.1. Hechos probados 63. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 63.1. Carlos Arturo Mutis Flórez se desempeñó en el cargo de procurador judicial II, código 3PJ, grado EC desde el 846 de abril de 2005 hasta el 8 de septiembre de 2016; según constancia expedida por el jefe de división de gestión humana de la PGN del 12 de marzo de 201947. 45 Sentencia C-774 de 2001. 46 Si bien en la certificación consta como fecha de vinculación el 8 de abril de 2005, el demandante pretende el reconocimiento del derecho desde el 11 siguiente. 47 Índice 2 del aplicativo Samai «012Pruebas» página 13. 23 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez 63.2.
El 23 de junio de 201648, solicitó a la entidad el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales con base en el 100% del salario básico mensual con la inclusión de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación, como factores salariales desde el 1149 de abril de 2005 hasta la fecha en que permanezca en el cargo de procurador judicial II código 3 PJ-EC. 63.3.
La Secretaría de la PGN expidió el Oficio SG-000844 del 8 de febrero de 201750, por el cual negó la petición con fundamento en que i) la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la bonificación por compensación contenida en el Decreto 610 de 1998 constituyen factor salarial únicamente para los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones; ii) el salario y las prestaciones relacionadas con la prima especial de servicios fueron pagadas de conformidad con el monto máximo autorizado por el gobierno nacional en los decretos salariales vigentes, régimen que no puede ser modificado por la entidad; iii) desde el 8 de abril de 2005 hasta el 26 de enero de 2012 se le pagó la bonificación de gestión judicial en un 70% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de altas cortes de conformidad con el Decreto 4040 de 2004; y en adelante hasta la fecha de retiro de la entidad en el 80% en virtud del Decreto 610 de 1998; y iv) existe de cosa juzgada ante lo decidido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces en la sentencia del 19 de noviembre de 2015 la cual quedó ejecutoriada el 16 de enero de 2016. 63.4.
Según sentencia del 19 de noviembre de 201551, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces, dentro del proceso 54001-23-33-000-2011-00465-00 se declaró la nulidad del Oficio SG 2263 del 25 de mayo de 2011 expedido por el secretario general de la PGN, mediante el cual, «se pronuncia sobre la solicitud de reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, formulada entre otros por la parte actora, en el 2011».
A título de restablecimiento del derecho condenó a la entidad a pagarle a Carlos Arturo Mutis Flórez las diferencias salariales con sus respectivos reajustes, intereses y actualizaciones, equivalentes al 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de altas cortes con la inclusión de la prima especial de servicios y demás factores salariales establecidos en la Ley 4ª de 1992 [sueldo básico, gastos de representación, primas y demás beneficios] desde el 8 de abril de 2005 «hasta la fecha de la providencia», teniendo en cuenta en el ingreso percibido por los miembros del Congreso de la República. 63.5.
La anterior sentencia fue objeto de recurso de apelación por parte de la demandada, el cual fue declarado desierto mediante providencia del 14 de marzo 48 Ibidem. Páginas 1 a 8. 49 Fecha que difiere de la certificada por la entidad. 50 Índice 2 del aplicativo Samai «002AnexosDemanda». Páginas 10 a 14. 51 Con radicado 54001-23-33-000-2011-00465-00 Índice 2 del aplicativo Samai «012Pruebas».
Páginas 72 a 94. 24 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez de 2016 como se evidencia de la constancia de ejecutoria del 10 de septiembre de 201952. 2.3.1. Análisis sustancial del caso concreto 64. A efectos de abordar el problema jurídico planteado, se advierte que Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces en la sentencia del 11 de noviembre de 2021 objeto del recurso de apelación i) inaplicó parcialmente los decretos referidos en la demanda; ii) declaró la nulidad de los actos acusados; y iii) a título de restablecimiento del derecho condenó a la PGN a reconocer y pagar las cesantías y demás prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial de servicios como factor salarial desde el 23 de junio de 2013 «hasta cuando se causen y en lo sucesivo»; declaró la prescripción de los periodos causados con anterioridad al 23 de junio de 2013 y no probada la excepción de cosa juzgada, negando la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo en cuenta la bonificación por compensación como factor salarial. 65.
La PGN cuestionó la anterior decisión con fundamento en que i) el tribunal rechazó la excepción de cosa juzgada al considerar que aunque las partes eran las mismas, las pretensiones y el objeto jurídico diferían; no obstante, la sentencia del 19 de noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces ordenó la inclusión de la prima especial de servicios en la liquidación de ingresos laborales, situación que demuestra identidad de causa y objeto; en consecuencia la cosa juzgada; y ii) de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la sentencia C-681 de 2003 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la prima especial de servicios solo tiene carácter salarial para efectos de cotización y liquidación pensional sin extenderse a otras prestaciones, así, la entidad le dio estricta aplicación a las normas que le niegan dicho carácter, pues no tiene competencia para fijar o modificar el régimen salarial ya que esa función que es exclusiva del gobierno nacional. 66.
Por su parte, el demandante sostuvo que la bonificación por compensación constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales por cuanto i) el Decreto 610 de 1998 y los decretos salariales posteriores son contradictorios al reconocerle ese carácter solo para aportes a seguridad social; argumento que «no desvirtuó» el tribunal ya que el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 interpretado conforme con los tratados internacionales y la sentencia C-521 de 1995 respalda la naturaleza salarial de dicho emolumento; ii) el Consejo de Estado reconoció que la prima especial de servicios y la bonificación por compensación son retribuciones habituales y, por tanto, salariales.
De tal manera que la sentencia de primera instancia desconoció el bloque de constitucionalidad y el principio de progresividad 52 Índice 2 del aplicativo Samai «012Pruebas». Páginas 45 y 46. 25 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez al negar injustificadamente el carácter salarial de la referida bonificación y emitir un fallo regresivo frente a los derechos laborales.
Así, esta situación «no fue desvirtuada por el tribunal», pues no se pronunció sobre el hecho décimo noveno de la demanda relativo a que la entidad no liquidó las prestaciones sociales con la inclusión de dichos emolumentos como factor salarial. 67. Pues bien, en primer lugar, la Sala analizará si se configura la cosa juzgada en relación con el tema objeto de debate que consiste en la reliquidación de las prestaciones sociales de Carlos Arturo Mutis Flórez con la inclusión de la bonificación por compensación y la prima especial de servicios como factor salarial.
Proceso 54001-23-33-000-2017-00512-02 54001-23-33-000-2011-00465-00 Partes Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Pretensiones Declarar la nulidad del Oficio SG-000844 del 8 de febrero de 2017 expedido por la Secretaría General de la PGN, por medio del cual la entidad negó el reconocimiento y la reliquidación de las prestaciones sociales con base en el 100% del salario básico mensual con la inclusión de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación como factor salarial.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento y pago de a) las prestaciones sociales calculadas sobre el 100% del salario básico mensual teniendo en cuenta la prima especial de servicios y la bonificación por compensación como factores salariales, desde el 11 de abril de 2005 hasta el pago efectivo del fallo; b) las cesantías e intereses de las cesantías; c) la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías; ii) la indexación de las sumas adeudadas; iii) los intereses moratorios de conformidad con el artículo 195 del «CCA»; iv) el cumplimiento de la sentencia en virtud del artículo 192 del CPACA; y iv) la condena en costas y agencias en derecho.
Asimismo, solicitó i) estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 2014; ii) que se aplique el artículo 10 del CPACA relativo al precedente judicial en relación con la prima especial de servicios; iii) reconocer la extensión de la jurisprudencia en virtud de los artículos 102 Declarar la nulidad del Oficio 2263 del 25 de mayo de 2011 expedido por la Secretaría General de la PGN, por medio del cual la entidad negó el ajuste de la remuneración equivalente al 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago i) del ajuste de la remuneración equivalente al 80% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de las altas cortes, desde el 11 de abril de 2005 en adelante; ii) el pago indexado y con intereses moratorios de las diferencias entre lo efectivamente percibido como remuneración que debía efectuarse teniendo en cuenta que los ingresos totales anuales de los magistrados de las altas cortes como referencia para igualar el 80% de los magistrados de tribunal y procuradores judiciales conforme al Decreto 610 de 1998, debían coincidir con los ingresos totales anuales de los congresistas de la República, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley 4ª de 1992; y iii) «la reliquidación de los salarios y todas las prestaciones sociales pagadas al Carlos Arturo Mutis Flórez, desde el 11 de abril de 2005 a la fecha del fallo, tomando como factor para ese ejercicio aritmético, la diferencia salarial entre el 70% y el 80% 26 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez Proceso 54001-23-33-000-2017-00512-02 54001-23-33-000-2011-00465-00 y 269 ejusdem, conforme con la jurisprudencia citada en casos similares; y iv) la inaplicación de la expresión sin carácter salarial contenida en los decretos 54 de 1993, 107 de 1994, Decreto 26 de 1995, el Decreto 2025 de 1995, 35 de 1996, 56 de 1997, 67 de 1998, 37 de 1999, 2734 de 2000, 1482 de 2001, 2730 de 2001, 683 de 2002, 3548 de 2003, 4169 de 2004, 933 de 2005, 392 de 2006, 621 de 2007, 3048 de 2007, 661 de 2008, 726 de 2009, 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012 y 1016 de 2013 relativos a la prima especial de servicios y; 610 de 1998, 944 de 2005, 401 de 2006, 630 de 2007, 670 de 2008, 735 de 2009, 1400 de 2010, 1051 de 2011, 877 de 2012 y 1102 de 2012 referentes a la bonificación por compensación. de la remuneración mensual percibida por los Magistrados de las Altas Cortes».
Fundamentos fácticos Se desempeñó como procurador judicial II, Código 3 PJ-EC desde el 11 de abril de 2005 al 8 de septiembre de 2016. El 23 de junio de 2016 solicitó a la entidad el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales sobre el 100% del salario con la inclusión de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. Mediante el SG-000844 del 8 de febrero de 2017 expedido por la Secretaría General de la PGN, se le negó la petición. Se desempeña como Procurador Judicial II en la Procuraduría 94 Judicial II Penal de Cúcuta, desde el 11 de abril de 2005 «hasta la fecha».
El 13 de mayo de 2011, junto con otros procuradores, solicitaron a la entidad demandada, la reliquidación salarial y el reconocimiento y pago de las diferencias salariales adeudadas y dejadas de pagar, en relación con el 80% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de las altas cortes, de conformidad con el Decreto 610 de 1998, y los artículos 15 y 16 de la Ley 4ª de 1992.
Mediante el Oficio SG-2263 del 25 de mayo de 2011, expedido por la Secretaría General de la PGN se le negó la petición. 68. Analizados los dos expedientes, concluye la Sala que no operó el fenómeno de la cosa juzgada parcial como se explica: 69. Identidad de partes: en ambos procesos interviene como demandante Carlos Arturo Mutis Flórez y como demandada la PGN. 70.
Identidad de objeto: en el presente asunto, el demandante pretende el reconocimiento de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación por compensación y la prima especial de servicios como factor salarial desde el 11 de abril de 2005 en adelante. En el otro expediente53 la pretensión se encaminó en obtener el reconocimiento y pago de la diferencia entre el 70% y el 80% de la 53 Con radicado 54001-23-33-000-2011-00465-00. 27 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez bonificación por compensación de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte y la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo en cuenta dicha diferencia desde el 11 de abril de 2005 en adelante. 71.
Por lo tanto, se evidencia que en el otro expediente se pidió y se le reconoció al demandante la diferencia por concepto de bonificación por compensación equivalente al 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta cortes, pero no fue objeto de debate la inclusión de dicha bonificación [80%] ni de la prima especial de servicios como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales como ocurre en este caso. 72.
Identidad de causa entendida como la razón o los motivos por los cuales se demanda. Al respecto se observa que en ambas demandas tienen como fundamento iguales hechos relativos a que el demandante se desempeñó como procurador judicial II en la PGN desde el 11 el abril de 2005, en el asunto de la referencia hasta el 8 de septiembre de 2016 y en el segundo caso «hasta la fecha». 73.
En consecuencia, no se está solicitando el reconocimiento del mismo derecho prestacional relacionado con la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación por compensación sobre el 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte como factor salarial y la prima especial de servicios, frente a una relación jurídica idéntica del demandante, es decir, respecto del periodo en el desempeño del cargo de procurador judicial grado II. 74.
Por lo tanto, se confirmará la decisión de primera instancia en cuanto declaró no probada la excepción de cosa juzgada, toda vez que no se acreditan los elementos sustanciales requeridos para su configuración, en particular la identidad jurídica del objeto de controversia. 75. En segundo lugar, respecto del argumento de la PGN consistente en que la prima especial de servicios solo constituye factor salarial para efectos de la cotización al Sistema de Seguridad Social en Pensión, la Sala encuentra que tiene vocación de prosperidad, por cuanto tal como se explicó en el marco normativo la prima especial de servicios dispuesta en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 tiene naturaleza salarial solamente para efectos de la pensión de jubilación como lo prevé expresamente la Ley 332 de 1996 que la incluyó exclusivamente en el IBL para dicho fin, sin extender sus efectos a otras prestaciones sociales. 76.
En el mismo sentido, la sentencia del 2 de septiembre de 2009 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que la prima especial de servicios únicamente puede considerarse como factor salarial para efectos pensionales, de manera que su reconocimiento en otros ámbitos implicaría desconocer el marco 28 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez legal y exceder la voluntad del legislador. 77.
Ahora, el tribunal consideró que «el porcentaje del 30% que corresponde a la prima especial de servicios adquirió un carácter salarial, a partir de la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014, dentro del expediente radicado 11001-03-25-000-2007- 00087-00, y en esa medida a los que no les fue tenida en cuenta a efectos de liquidar sus prestaciones sociales les asiste el derecho a que se les reliquide con inclusión del porcentaje de la mencionada». 78.
Así, al emitir la orden de restablecimiento del derecho condenó a la PGN a reliquidar y pagar «prestaciones sociales, incluyendo la prima especial de servicios como factor salarial dentro de la liquidación de cada una de las prestaciones sociales a que tiene derecho, devengadas a partir del 23 de junio de 2013 y hasta cuando se causen para la demandante, ordenando a la entidad que en adelante debe incluir como factor salarial la prima especial de servicios». 79.
En consecuencia, los reparos formulados por la entidad en torno a la improcedencia de incluir la prima especial de servicios como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales tienen vocación de prosperidad, toda vez que lo señalado por el tribunal no se ajusta a la tesis normativa y jurisprudencial previamente expuesta; por lo tanto, se revocará parcialmente la sentencia de primera instancia. 80.
En tercer lugar, el demandante alegó que la bonificación por compensación sí constituye factor salarial para reliquidar las prestaciones sociales y que el Consejo de Estado reconoció que la prima especial de servicios y la bonificación por compensación son retribuciones habituales y, por tanto, salariales. De tal manera que la sentencia de primera instancia desconoció el bloque de constitucionalidad y el principio de progresividad al negar injustificadamente el carácter salarial de la referida bonificación y emitir un fallo regresivo frente a los derechos laborales; por lo que, además no se pronunció sobre el hecho décimo noveno de la demanda relativo a que la entidad no liquidó las prestaciones sociales con la inclusión de dichos emolumentos como factor salarial. 81.
Es de precisar que tal como se explicó en el marco normativo, el Decreto 610 de 1998 creó la bonificación por compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales igualara al 80% de los ingresos de los magistrados de las altas cortes, la cual «sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes». 82.
Así, la bonificación por compensación tiene carácter salarial limitado, pues solo se considera factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de tipo pensional; 29 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez tal como lo explicó el tribunal al señalar que no había sustento legal que confiera a la bonificación por compensación la calidad de factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, pues la sentencia del 14 de diciembre de 2011 únicamente reconoció el derecho a la igualdad en el porcentaje del 80% frente a lo devengado por los magistrados de las altas cortes y anuló el Decreto 4040 de 2004 por generar desigualdad, de modo que los Decretos 610 y 1236 de 1998, que recobraron su vigencia, solo le otorgan carácter salarial para efectos de pensión de vejez, invalidez y jubilación. 83.
En consecuencia la Sala confirmará el ordinal primero de la sentencia que declaró no probada la cosa juzgada; revocará los ordinales segundo, tercero, cuarto, quinto y octavo de la sentencia de primera instancia, referentes a i) la inaplicación de los decretos salariales anuales; ii) la nulidad parcial del acto demandado; iii) la declaratoria de la excepción de prescripción; iv) la condena impuesta a la entidad en orden al restablecimiento del derecho; v) la negativa de las demás pretensiones de la demanda y vi) la orden de actualización de los valores a pagar, respectivamente, y modificará el ordinal sexto que refiere a la negativa de las demás pretensiones de la demanda. 84.
Estas decisiones se adoptan teniendo en cuenta que la controversia y el fallo de primera instancia se resolvieron bajo la premisa de que las prestaciones sociales del demandado debían liquidarse con la inclusión de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación como factores salariales. Sin embargo, al haberse descartado dicho entendimiento conforme a la jurisprudencia aplicable, resulta procedente negar las pretensiones de la demanda. 2.5.
Costas 85. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 86. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 30 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez 87.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma54. 88.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 89. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.
Conclusión 90. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que i) no se configuró la cosa juzgada parcial en relación con la pretensión de la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación por compensación como factor salarial; y ii) la prima especial de servicios y la bonificación por compensación no constituye factor salarial para reliquidar las prestaciones sociales, de conformidad con la Ley 332 de 1996, el Decreto 610 de 1998 y la jurisprudencia del Consejo de Estado. 91.
En consecuencia, la Sala confirmará parcialmente la sentencia la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar los ordinales 2°, 3°, 4°, 5° y 8° de la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 54 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 31 Radicado: 54001-23-33-000-2017-00512-02 (3602-2022) Demandante: Carlos Arturo Mutis Flórez Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Modificar el ordinal 6° de la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces, el cual quedará así:
SEXTO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. Cuarto. Confirmar en lo demás, la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión. Sexto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. FNM