11001030600020250031400 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá D.C., 6 de agosto de 2025. Número único: 11001-03-06-000-2025-00314-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Ministerio de Educación Nacional, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Asunto: autoridad competente para el reconocimiento y pago de un bono pensional, ante la ausencia de soportes de pago que acrediten cotizaciones a Cajanal. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados, respectivamente, por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al conflicto negativo de competencias: 1. El señor José Leonel Martínez Camargo es afiliado a Colfondos S.A. y actualmente se encuentra pendiente la definición del bono pensional como una de las fuentes de financiación de su pensión. Para tales efectos, la administradora de pensiones ha venido realizando las gestiones correspondientes para lograr la reconstrucción de su historia laboral, en virtud de lo señalado en el artículo 20 del Decreto 656 de 1994. 2.

Según consta en la certificación electrónica de tiempos laborados (CETIL) núm. 202212899999001000350031, expedida el 26 de diciembre de 2022, por el 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 Ministerio de Educación Nacional, el señor José Leonel Martínez Camargo trabajó para el Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliecer Gaitán”, en el cargo de celador, desde el 13 de enero de 1989 hasta el 31 de agosto de 1990, con una interrupción del 16 al 23 de marzo de 1990, y los aportes se hicieron a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal).

Adicionalmente, aparece la Nación como entidad responsable del pago2. 3. De acuerdo con el reporte de la página de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, que obra en el expediente, al momento de procesar las liquidaciones provisionales en el aplicativo, aparece el error 4438 el cual consigna que «ENTIDAD NO ESTA ASUMIDA POR LA NACION O EXISTEN PERIODOS NO ASUMIDOS POR LA NACION.

SOLUCION: SI LOS APORTES FUERON A CAJANAL LA AFP DEBE ENVIAR LOS SOPORTES RESPECTIVOS PARA QUE LA OBP VERIFIQUE LOS APORTES REALIZADOS POR LA ENTIDAD PARA QUE ESTA SEA ASUMIDA POR LA NACION». [Mayúsculas en el texto original]. Según Colfondos S.A., en razón a lo anterior «no ha podido solicitar el reconocimiento del cupón de bono pensional, pues para este caso se encuentra bloqueado hasta que no se aporten las planillas de pago de aportes a CAJANAL». [Mayúsculas en el texto original]. 4.

Colfondos S.A.3, mediante derecho de petición radicado núm. 2025-ER- 0097479, solicitó al Ministerio de Educación Nacional copia de los soportes de pago de aportes que hizo a Cajanal, a nombre del señor José Leonel Martínez Camargo. Lo anterior, teniendo en cuenta el error que arroja el aplicativo de la página de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda. 5.

Mediante escrito del 12 de marzo de 20254, el Ministerio de Educación Nacional, en respuesta al derecho de petición elevado por Colfondos, remitió los soportes de pago de aportes a Cajanal por el periodo en el que el señor Martínez Camargo laboró en el Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliecer Gaitán”. 6. En virtud de lo anterior, mediante correo electrónico del 12 de marzo de 20255, Colfondos envió los soportes de pago de aportes a Cajanal al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de subsanar el error 4438, por el cual se reporta como tiempos no asumidos por la Nación. 7.

Mediante correo electrónico del 14 de marzo de 20256, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que los aportes enviados no son válidos, toda vez que no cuentan con el respectivo sello de Cajanal. 2 Samai, expediente digital, 003_DemandaWeb__PRUEBASJOSELEONELMAR.pdf. 3 Samai, expediente digital, 001_DemandaWeb__conflictodecompetenc.pdf. 4 Samai, expediente digital, 003_DemandaWeb__PRUEBASJOSELEONELMAR.pdf.

Folios 5 y 6. 5 Samai, expediente digital, 003_DemandaWeb__PRUEBASJOSELEONELMAR.pdf. Folio 7. 6 Samai, expediente digital, 003_DemandaWeb__PRUEBASJOSELEONELMAR.pdf. Folio 9. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 8. Mediante derecho de petición de marzo de 20257, Colfondos S.A. solicitó a la UGPP las planillas de pago de aportes a Cajanal en relación con el afiliado José Leonel Martínez Camargo. 9.

En mayo de 2025, Colfondos S.A. interpuso acción de tutela en contra de la UGPP por vulneración al derecho de petición8. 10. El 15 de mayo de 20259, la UGPP, en respuesta al derecho de petición elevado por Colfondos S.A., indicó que, consultada la base de datos, se encontraron recibos de caja y planillas de autoliquidación a nombre del empleador Instituto Colombiano de la Participación Jorge Eliecer Gaitán, pero que esa unidad no tiene la posibilidad de certificar que esos soportes corresponden al señor José Leonel Martínez Camargo.

Agregó que no está dentro de su competencia informar o certificar tiempos cotizados para pensión de ninguna entidad afiliada a la extinta Cajanal. 11. Mediante Fallo del 16 de mayo de 2025, el Juzgado Primero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá resolvió la acción de tutela interpuesta por Colfondos en contra de la UGPP, así: Primero: CESAR la presente actuación por haberse presentado el fenómeno jurídico denominado hecho superado o carencia actual de objeto tutelable, de conformidad con lo expuesto al interior de esta providencia. Segundo: NOTIFICAR esta providencia en los términos del artículo 30 del decreto 2591 de 1991. 12.

El 3 de junio de 202510, mediante apoderado judicial, Colfondos S.A. presentó conflicto de competencias entre el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la UGPP, en orden a determinar la autoridad competente para efectuar el reconocimiento del cupón de bono pensional por el periodo comprendido entre el 13 de enero de 1989 y el 31 de agosto de 1990, teniendo en cuenta que no se cuenta con las planillas de pago de aportes a Cajanal.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 7 Samai, expediente digital, 003_DemandaWeb__PRUEBASJOSELEONELMAR.pdf. Folios 31 a 33. 8 Samai, expediente digital, documento 014, folios 44 a 46. 9Samai, expediente digital, 003_DemandaWeb__PRUEBASJOSELEONELMAR.pdf.

Folios 16 a 18. 10Samai, expediente digital, 001_DemandaWeb__conflictodecompetenc.pdf. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 núm. 296 del 11 de junio de 202511, por el término de 5 días hábiles (desde el 13 hasta el 19 de junio de 2025), en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.

En el expediente consta, según informe secretarial del 11 de junio de 202512, que se comunicó la presentación del conflicto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Educación Nacional, a Colfondos S.A., al Juzgado Primero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, a Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos S.A., y a José Leonel Martínez Camargo.

De acuerdo con los informes secretariales del 20 y 24 de junio de 2025, se presentaron alegatos o consideraciones por parte del Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) 13 Esta autoridad no presentó escrito de consideraciones.

Sin embargo, se tendrán en cuenta los argumentos expuestos en el escrito del 15 de mayo de 2025, mediante el cual respondió derecho de petición elevado por Colfondos. Señaló que, consultadas las bases de datos, encontró recibos de caja y planillas de autoliquidación en los que figura el Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliecer Gaitán”.

Sin embargo, esa unidad no puede certificar que los soportes correspondan específicamente al señor José Leonel Martínez Camargo. Agregó que solo asumió los asuntos pensionales a cargo de Cajanal, lo cual no quiere decir que sea sustituta patronal de ninguna entidad y, en consecuencia, no está dentro de su competencia certificar tiempos cotizados a Cajanal. 2.

Ministerio de Educación Nacional14 Mediante escrito allegado a la Sala, el apoderado del Ministerio expuso los fundamentos por los cuales niega competencia así: 11Samai, expediente digital, 008POREDICTO_04Edictopdf.pdf. 12Samai, expediente digital, 013ED_05Informecomunicacio.pdf. 13Samai, expediente digital, 003_DemandaWeb__PRUEBASJOSELEONELMAR.pdf.

Folios 16 a 18. 14Samai, expediente digital, 013_MemorialWeb_Otro-MENVSJOSELEONELM.pdf. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 Sostuvo que, aunque expidió el CETIL de tiempos y salario correspondiente al señor Martínez Camargo, no cuenta con los soportes que acrediten los pagos de aportes a Cajanal, relacionados con el señor José Leonel Martínez Camargo, razón por la cual no puede remitirlos.

Por el contrario, en calidad de entidad que asumió el pasivo pensional de Cajanal, la UGPP recibió las historias laborales y demás documentos que tengan relación con las cotizaciones a Cajanal, por lo que en esa unidad deben reposar los soportes solicitados. Señaló que los bonos pensionales son títulos de deuda pública que constituyen recursos destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados del Sistema General de Pensiones.

Por lo anterior, argumentó que carece de competencia para reconocer y pagar suma alguna por concepto de bono pensional, toda vez que no es una entidad pública reconocedora de prestaciones económicas. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Señaló que el señor Martínez Camargo tiene derecho a que se le emita en nombre suyo un bono pensional tipo A, modalidad 2, por haberse trasladado al régimen de ahorro individual con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y tener una historial laboral de cotización al ISS o a cajas publicas superior a 150 semanas.

En este sentido, precisó que, de conformidad con la liquidación provisional del bono pensional del sistema interactivo de ese ministerio, en respuesta a la petición ingresada por Colfondos S.A., el Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliecer Gaitán” debe concurrir como emisor del respectivo bono, situación que puede variar cuando se logre demostrar que el empleador realizó los respectivos aportes a Cajanal.

Agregó que, teniendo en cuenta que no se han remitido soportes que acrediten el pago de aportes a Cajanal, la Nación no sería el emisor del bono pensional del señor José Leonel Martínez Camargo, razón por la cual la actuación de ese ministerio se limita a facilitar al emisor del bono pensional el acceso al sistema de bonos pensionales.

Adicionalmente, aclaró que el estado actual del bono pensional a que tiene derecho el peticionario es el de liquidación provisional, «lo que “NO CONSTITUYE una “situación jurídica concreta ”.» El ministerio supone que la razón por la cual Colfondos no ha podido darle a conocer a su afiliado el valor de la liquidación provisional para su respectiva aprobación, se debe al error que arroja el sistema por la falta de soportes que acrediten el pago de aportes a Cajanal. [Resaltado en el texto original].

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 Agregó que el Ministerio de Educación Nacional debe remitir los soportes que demuestren el pago de los aportes a Cajanal, para que se pueda levantar la glosa que aparece como error «4438 ENTIDAD NO ESTÁ ASUMIDA POR LA NACIÓN O EXISTEN PERIODOS NO ASUMIDOS POR LA NACIÓN» y, en consecuencia, iniciar el trámite formal de solicitud de bono pensional.

Adicionalmente señaló: Se recuerda que en este caso, se trata de RECURSOS PUBLICOS los cuales la Oficina de Bonos Pensionales (OBP) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público está en la obligación de defender y bajo esta premisa, NO puede ser aceptable desde ningún punto de vista, que por el simple hecho que una entidad “manifieste en una certificación” que hizo aportes a Cajanal (sin que exista prueba de ello), la Nación se vea avocada a responder y/o a asumir los mismos dentro de un bono pensional, librando con ello de toda responsabilidad al empleador que NO HA LOGRADO COMPROBAR que efectivamente realizó los pagos por concepto de aportes a pensión de sus trabajadores ante la entidad de previsión que “asegura” haberlos realizado.

Concluyó que los respectivos soportes de pago que se aporten como prueba de las cotizaciones a Cajanal deben tener el sello o membrete de Cajanal para que, de esta forma, pueda levantarse la glosa 4438, según la cual la entidad no está asumida por la Nación o existen periodos no asumidos por la Nación. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) las tres autoridades en conflicto son del orden nacional, esto es el Ministerio de Educación Nacional, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón a que se trata de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor José Leonel Martínez Camargo, por el periodo comprendido entre el 13 de enero de 1989 y el 31 de agosto de 1990, ante la Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal por dicho periodo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021; y iii) todas negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación administrativa. 2.

Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva15. 3.

Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.

Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto Revisados los argumentos de las partes y demás documentación que obra en el expediente, se encuentra que el problema jurídico en el presente asunto consiste en determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor José Leonel Martínez Camargo, por el periodo comprendido entre el 13 de enero de 1989 y el 31 de agosto de 1990, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal por dicho periodo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021.

Al respecto, el Ministerio de Educación Nacional señaló que, aunque expidió el CETIL de tiempos y salario correspondiente al señor José Leonel Martínez Camargo, no cuenta con los soportes que acrediten los pagos de aportes a Cajanal 15 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 relacionados con el citado señor, razón por la cual no puede remitirlos.

Por el contrario, en calidad de entidad que asumió el pasivo pensional de Cajanal, la UGPP recibió las historias laborales y demás documentos que tienen relación con las cotizaciones a Cajanal, por lo que en esa unidad deben reposar los soportes solicitados. Por su parte, la UGPP señaló que esa unidad solo asumió los asuntos pensionales a cargo de Cajanal, lo cual no quiere decir que sea sustituta patronal de ninguna entidad y, en consecuencia, no está dentro de su competencia certificar tiempos cotizados a Cajanal.

Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirmó que, teniendo en cuenta que no se han remitido soportes que acrediten el pago de aportes a Cajanal, la Nación no sería el emisor del bono pensional del señor José Leonel Martínez Camargo, razón por la cual la actuación de ese ministerio se limita a facilitar al emisor del bono pensional el acceso al sistema de bonos pensionales y, en consecuencia, es el Ministerio de Educación Nacional la autoridad que debe remitir los respectivos soportes.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) La liquidación del Instituto Colombiano de la Participación Jorge Eliecer Gaitán. ii) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Reiteración. iii) El deber de los empleadores de conservar la información laboral. iv) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La liquidación del Instituto Colombiano de la Participación Jorge Eliecer Gaitán. El Decreto 87 del 22 de enero de 1976 integró el Museo Jorge Eliecer Gaitán y el Centro Jorge Eliecer Gaitán, los cuales quedaron adscritos al Ministerio de Educación Nacional.

Posteriormente, la Ley 34 de 197916 dispuso que la naturaleza del Centro Jorge Eliecer Gaitán sería la de una fundación o institución de utilidad común dedicada a 16 LEY 34 DE 1979 (mayo 17) Por la cual se crea una institución de utilidad común, se reorganizan dependencias inherentes a las actividades del Ministerio de Educación Nacional y se ordena la construcción del Centro Jorge Eliécer Gaitán Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 la investigación, formación y divulgación científica y cultural, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Educación Nacional.

Mas adelante, el Decreto 351 de 1994 reestructuró el Centro Jorge Eliecer Gaitán, lo denominó Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliecer Gaitán” y le dio la naturaleza jurídica de establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Educación Nacional, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.

Mediante el Decreto 271 del 29 de enero de 2004, se suprimió y se ordenó su liquidación, así: Artículo 1°. Supresión y liquidación. Suprímese el Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliécer Gaitán”, Colparticipar, Establecimiento Público del Orden Nacional, adscrito al Ministerio de Educación Nacional, creado por el Decreto 87 de 1976, reorganizado por la Ley 34 de 1979 y reestructurado por el Decreto 351 de 1994.

En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo no superior a (1) un año y utilizará para todos los efectos la denominación de Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliécer Gaitán”, Colparticipar en liquidación. Artículo 2°.

Terminación de la existencia de la entidad. Vencido el término de liquidación señalado terminará la existencia jurídica del Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliécer Gaitán”, Colparticipar para todos los efectos. De los artículos transcritos se observa que el Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliécer Gaitán”, a partir de la vigencia del precitado decreto, entró en proceso de liquidación, sin que dicho proceso sea superior a un año. De este modo, se tiene que, tal como lo dispone su artículo 18, el mencionado decreto rige a partir del 30 de enero de 2004, fecha de la publicación en el Diario Oficial.

Por lo anterior, el plazo máximo para culminar el proceso liquidatario se cumplió el 30 de enero de 2005. Ahora bien, el artículo 9 del decreto en mención dispone que, una vez culminado el proceso de liquidación, los bienes, derechos y obligaciones del Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliecer Gaitán” pasarán al Ministerio de Educación Nacional.

Al respecto, la mencionada norma señala: Artículo 9°. Traspaso de bienes, derechos y obligaciones. Una vez concluido el plazo para la liquidación del Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliécer Gaitán”, Colparticipar en liquidación, los bienes, derechos y obligaciones pasarán a la Nación- Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 Ministerio de Educación Nacional.

El liquidador expedirá oportunamente los actos que sean necesarios para el traspaso de los activos, pasivos, derechos y obligaciones, si a ello hubiere lugar, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto-ley 254 de 2000. Por su parte, el inciso segundo del artículo 15 del Decreto 271 de 2004 dispuso que el Ministerio de Educación Nacional asumiría la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en las que el instituto sea parte.

Al respecto el mencionado artículo señala: Artículo 15. Procesos judiciales. El Gerente Liquidador deberá continuar atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Educación Nacional.

Así mismo, deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Defensa Judicial de la Nación, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, como también, cuando ello sea procedente, deberá archivar los procesos y reclamaciones con sus respectivos soportes y en los términos señalados por las disposiciones legales vigentes.

El Ministerio de Educación Nacional asumirá, una vez terminada la liquidación del Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliécer Gaitán”, Colparticipar en Liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de estos. Finalmente, el artículo 16 del Decreto 271 de 2004 señaló que a los servidores de manejo y confianza y responsables del archivo del instituto les asiste la obligación especial de hacer entrega de los bienes y archivos a su cargo al Ministerio de Educación Nacional. 5.2.

La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración17 En decisiones precedentes18, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha realizado un importante análisis sobre la liquidación de Cajanal y la distribución de competencias con la UGPP.

En dichos pronunciamientos, la Sala ha 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. núm. 11001-03-06-000-2013-00378-00. Citada también dentro del conflicto con Rad. núm. 11001-03-06-000-2015-00149-00.

Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil núm. 11001-03-06-000-2016-00029-00, 11001-03-06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256-00, 11001-03-06-000-2019-00021-00 y 11001-03-06-000-2020- 00227-00. 18 Ibidem. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 anotado que la Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6ª de 194519 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente20.

Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199821, y en materia pensional, se le encomendó continuar «con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4º ibidem). Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15522 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno nacional, mediante el 19 Artículo. 18.

El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior. La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. 20 Artículo 17. 21 Artículo. 1°. Naturaleza jurídica.

La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase.

Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla Cajanal. […] 22 Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.

Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.

Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.

(Se subraya). Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 Decreto 2196 de 200923, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE. En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: (i) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia (artículo 3º, inciso segundo).

(ii) Cajanal E.I.C.E. en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 (artículo 3º, inciso segundo, aparte final).

(iii) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […] (artículo 4º).

(Subraya la Sala). Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

En materia pensional, la Ley 1151, artículo 156 numeral 1°, atribuyó a la citada unidad: […] el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya 23 Artículo. 1.

Supresión y Liquidación. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social. Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […] En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[…]. [Resalta la Sala]. De conformidad con el texto transcrito, observa la Sala que la misma ley otorgó al Gobierno nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200824.

Por su parte, el artículo 1º, numeral 1, de dicho decreto dispuso que es función de la UGPP: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.

De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. [Se destaca]. La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200925, y luego modificada por el Decreto 575 de 201326, que, de acuerdo con este, el objeto de la entidad incluye: […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando27. 24 Decreto Ley 169 de 2008 (6 de mayo) «[p]or el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 25 Decreto 5021 de 2009 (diciembre 28)«por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». 26 Decreto 573 de 2013 (marzo 22) «por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto de competencias núm. 11001-03- 06-000-2013-00378-00. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 Asimismo, la Sala recuerda que mediante el Decreto 4269 de 201128 se distribuyeron unas competencias entre Cajanal en Liquidación y la UGPP. El artículo 1º del citado decreto29 dispuso: Artículo 1°. Distribución de competencias.

La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en los siguientes términos: 1.

Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.

A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. […] [Se resalta]. En lo relacionado, específicamente, con la actividad judicial, la Sala ha señalado que el sucesor procesal de la extinta Cajanal, para efectos relacionados con las pensiones y otras prestaciones que estaban a cargo de dicha entidad, es la UGPP, quien está llamada a asumir los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida caja de previsión, tal como lo dispuso el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011.

Finalmente, mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 201330, el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación declaró la extinción de la personería jurídica de Cajanal y, en consecuencia, finalizó el proceso de liquidación de dicha caja, a partir de las cero horas del 12 de junio de 2013. 28 Decreto 2040 de 2011 (junio 10) «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 29 Decreto 4269 de 2011 (20 de diciembre) «[p]or el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales». 30 Resolución 4911 del 11 de junio de 2013.

Por medio de la cual se declara terminado el proceso de liquidación de Cajanal EICE en liquidación. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 Por lo tanto, la Sala identificó en su momento, las siguientes reglas de competencia frente a las reclamaciones pensionales realizadas a la UGPP31: i) La competencia para conocer de las solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas a partir del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP, mientras que aquellas que fueron presentadas antes de esta fecha quedaron radicadas en Cajanal E.I.C.E. ii) En lo referente a la defensa judicial de la entidad, la competencia para atender los procesos judiciales de carácter pensional que se encontraban en curso a la fecha de liquidación de Cajanal E.I.C.E. esto es, al 11 de junio de 2013, fue asignada a la UGPP. iii) Mutatis mutandis, las condenas y obligaciones que se derivan de los procesos que fueron decididos y ejecutoriados antes de la liquidación de Cajanal E.I.C.E., fueron radicados en la extinta entidad.

De acuerdo con todo lo anterior, las reclamaciones por solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas a partir del 8 noviembre de 2011 son de competencia de la UGPP. De hecho, la UGPP asumió íntegramente las competencias misionales que antes eran de Cajanal, a partir de la extinción de su personería jurídica, declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, fecha en la que, por disposición legal y reglamentaria, es esa entidad la que asumió las competencias misionales y procesales que eran antes de Cajanal.

A su vez, el artículo 121 de la Ley 100 de 199332 dispuso que le corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el reconocimiento, expedición y pago de los bonos pensionales, cuando estos sean responsabilidad del Instituto de los Seguros Sociales, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), o cualesquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el fondo de pensiones públicas del nivel nacional.

Esta función fue reglamentada por el Decreto 1748 de 1995, artículo 4633, que estableció que la Oficina de Obligaciones Pensionales u Oficina de Bonos 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Decisión del 26 de octubre de 2016, Conflicto negativo de competencias administrativas Radicación núm.11001-03-06-000-2016-00093-00. 32 Artículo 21 de la Ley 100 de 1991: Bonos Pensionales y Cuotas Partes a Cargo de la Nación. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado Bono Pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades. […]. 33 Modificado parcialmente en su inciso 2 por el artículo 19 del Decreto 1513 de 1998.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 pensionales sería la directamente responsable de liquidar, expedir y administrar los bonos pensionales emitidos por la Nación. Ahora bien, en virtud del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, el reconocimiento y pago de un bono pensional que esté a cargo de la Nación requiere que el empleador pruebe que efectivamente se realizaron las cotizaciones a Cajanal.

En caso de no aportar las pruebas de dichas cotizaciones corresponderá al empleador responder por el pago del bono pensional al que hay lugar. Así lo indica la norma:

ARTÍCULO 2. 2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones. Sí hubiere varios, por aquel con quien el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto. La cuota parte a cargo de cada empleador o entidad pagadora de pensiones, es proporcional al correspondiente tiempo de servicios o aportes, sea o no simultáneo con otros tiempos de servicios o aportes.

La Nación asumirá la emisión y absorberá las cuotas partes de todos los empleadores que aportaban a cajas o fondos sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto.

PARÁGRAFO. El tiempo de servicio oficial que el empleador certifique haber cotizado a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), para el reconocimiento de prestaciones, sólo se contabilizará por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) si obra el correspondiente soporte de pago en los archivos de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el respectivo traslado de aportes.

En el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por parte Colpensiones podrá incluir los aportes corroborados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), siempre que la Unidad remita los recursos para tal efecto. En cualquier caso, de no existir evidencia del pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), si el empleador o quien haga sus veces garantiza Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 la financiación de estos tiempos a través del pago del bono pensional, el traslado de aportes o el pago del cálculo actuarial por omisión, según corresponda, las semanas se convalidarán para el reconocimiento de la prestación solicitada. 5.3.

El deber de los empleadores de conservar la información laboral De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las entidades de naturaleza pública o privada que cuentan con bancos de datos o archivos públicos están en la obligación de actualizar y rectificar constantemente la información que en ellos se consigna, así como de ponerla a disposición de sus titulares, y garantizar el acceso a esa información, con las restricciones que la Constitución y la ley establecen34.

En cuanto al manejo de archivos, la Ley 594 de 200035, en su artículo 4, destaca entre los principios generales de esa función el de contar con «documentación organizada, en tal forma que la información institucional sea recuperable para uso de la administración en el servicio al ciudadano y como fuente de la historia», a fin de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Destaca la ley, en ese mismo artículo, que los archivos son importantes, «porque los documentos que los conforman son imprescindibles para la toma de decisiones basadas en antecedentes», y en el artículo 27 de ese compendio normativo se determina que «todas las personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos, y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley».

Finalmente, la misma ley señala que los «servidores públicos son responsables de la organización, conservación, uso y manejo de los documentos» y que las autoridades responsables de los archivos públicos y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas, así como el acceso de las personas a los archivos de documentos públicos.

Se trata de disposiciones normativas que permiten concluir que existe una obligación para los administradores de archivos públicos y privados, en el sentido de actualizar, a partir de las posibilidades existentes y de la función constitucional que desempeñan y soportan, la información que custodian y administran, toda vez que ésta permite el goce efectivo de otros derechos por parte de los titulares de la información36. 34 Ver la sentencia T-470 del 2019 y otras previas como la T-443 de 1994 y C-567 de 1997. 35 «Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones». 36 Ver la sentencia T-470 del 2019.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 En materia laboral, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada37, los empleadores y las entidades administradoras de pensiones deben conservar indefinidamente la información laboral de sus trabajadores. Si bien existen normas sustantivas que determinan ese deber en la legislación laboral38, una «interpretación coherente con la protección especial del trabajo señalada en el artículo 25 de la Constitución, así como los derechos que se desprenden de la información contenida en los certificados laborales, supone la existencia general de un deber del empleador en ese sentido».

En ese orden, la Corte Constitucional ha considerado que la obligación del empleador de conservar los soportes de la relación laboral «debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su empleador se la expida».39 Lo anterior, en consideración a que al empleador le corresponde manejar de manera diligente esa información y mantener actualizados los datos correspondientes a la relación laboral de sus empleados, por lo que debe cumplir con la obligación de expedir las constancias que correspondan sobre la prestación del servicio de sus trabajadores y debe implementar mecanismos apropiados para la guarda de la información institucional, en especial, aquella relacionada con las materias laborales del personal a su servicio40.

Se trata, en todo caso, como bien lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, de una labor de diligencia de la administración con respecto a la historia laboral41 del empleado por parte de las entidades públicas y privadas, que se constituye en uno de los objetos del derecho fundamental al habeas data42. 37 Ibidem. 38 Artículo 264 CST.

Archivos de las empresas. 1. Las empresas obligadas al pago de la jubilación deben conservar en sus archivos los datos que permitan establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus trabajadores y los salarios devengados. // 2. Cuando los archivos hayan desaparecido o cuando no sea posible probar con ellos el tiempo de servicio o el salario, es admisible para aprobarlos cualquiera otra prueba reconocida por la ley, la que debe producirse ante el juez del Trabajo competente, a solicitud escrita del interesado y con intervención de la empresa respectiva. 39 Corte Constitucional.

Sentencia T-926 de 2013. 40 Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 1997. 41 Según la jurisprudencia constitucional en el historial laboral de un empleado se encuentra registrada toda la información, positiva o negativa, relacionada con su hoja de vida, desempeño en el ejercicio de funciones tales como reconocimientos, llamados de atención, suspensiones.

Así mismo, la historia laboral contiene la información referente al tiempo laborado, las cotizaciones a la seguridad social, los periodos de vacaciones disfrutados o pendientes, el registro de sus cesantías, nombramientos, ascensos, traslados, retiros, incapacidades, comisiones de trabajo, entre otros datos indispensables para el goce de las prestaciones laborales que nuestro ordenamiento concede al trabajador. 42 Corte Constitucional.

Sentencia T-718 de 2005 y T-317 de 2004 Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 En cuanto a la responsabilidad frente a la historia laboral del trabajador o afiliado, debe señalarse que, tal y como lo indica la sentencia T-083 de 2023 de la Corte Constitucional, y lo previamente señalado, esta es un instrumento determinante en el archivo y manejo de datos, pues el reconocimiento o denegación de las prestaciones pensionales43 depende, en gran medida, de dicha historia.

Sobre esa base, la historia laboral crea obligaciones para todos los involucrados, puesto que «tanto el empleador, como las administradoras de pensiones son responsables de almacenar correctamente la información que reposa en su poder sobre la historia laboral de una persona. Ello, de manera que los ciudadanos interesados puedan acceder oportunamente a esta, presentar correcciones o solicitar certificaciones para realizar trámites legales»44.

Así las cosas, el empleador y/o los fondos de pensiones deben colaborar en la construcción de la historia laboral y disponer de la información pertinente, para que el afiliado tenga acceso a ella. Por lo tanto, ante las inconsistencias o errores que surjan en dicha historia, «las consecuencias desfavorables [no] pueden trasladarse sin más a los afiliados»45 [Énfasis de la Sala], puesto que los empleadores, los fondos de pensiones y las entidades involucradas tienen la obligación de consignar información cierta, precisa, fidedigna y actualizada en las historias laborales, de modo que se garantice el derecho al habeas data de los beneficiarios.

En ese orden, están obligados a brindar respuestas oportunas y completas a las solicitudes de información, corrección y/o actualización de la historia laboral que expresen los afiliados al Sistema. Ello implica, además, «la obligación de respeto del acto propio, que se torna en una protección al trabajador»46. La jurisprudencia constitucional ha indicado, en consecuencia, que, cuando surgen diferencias o reclamos en la historia laboral, la carga de la prueba sobre la exactitud o veracidad de los datos que obran en ella no puede serle exigible, a priori, al beneficiario, sino que recae sobre las administradoras de pensiones o los empleadores, según el caso, puesto que la desorganización, la no sistematización de los datos o el descuido no pueden repercutir negativamente y sin más en los derechos del trabajador.

De manera que, solo razones justificadas y debidamente sustentadas ante el afiliado o trabajador pueden llevar a la modificación de la información contenida, prima facie, en su historia laboral47. 43 Ibid. 44 Corte Constitucional, Sentencia T-463 de 2017. 45 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. 46 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. 47 Ibid.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 Así las cosas, comparte la Sala la premisa de que los errores de los involucrados en el manejo de la historia laboral de un extrabajador no pueden ser imputables sin más al beneficiario, sin afectar su derecho al habeas data, y con él, eventualmente, sus derechos prestacionales. A ese respecto, la Corte Constitucional ha considerado, además, que las entidades que forman parte del Sistema General de Pensiones vulneran el derecho al debido proceso administrativo cuando exigen al solicitante «el cumplimiento de requisitos formales que constituyen obstáculos irrazonables y desproporcionados»48 en su contra, que hacen imposible, de cualquier modo, su acceso a los derechos sociales.

Por lo tanto, es claro que las entidades públicas encargadas o responsables del tratamiento de datos personales tienen deberes y obligaciones en el manejo de las historias laborales. Por ello, es exigible su diligencia ante la necesidad de corrección y/o actualización de la historia laboral que soliciten los afiliados al Sistema, o ante los ajustes o acuerdos que se den entre entidades al interior del sistema frente al manejo de los soportes o constancias de pago correspondientes, sin que esas situaciones o inconsistencias impliquen para los beneficiarios cargas desproporcionadas e irrazonables que, incluso, involucren la afectación de su debido proceso administrativo y de sus derechos pensionales.

Ahora bien, en lo concierne a las certificaciones de la historia laboral con destino a la emisión de bonos pensionales, CETIL, lo cierto es que de acuerdo con el Decreto 726 de 2018, la entidad responsable de administrar ese certificado es la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con el artículo 2.2.9.2.2.549 del decreto en mención. No obstante, según el artículo 2.2.9.2.2.10, relacionado con la corrección de las certificaciones, solo la entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados50 puede corregirlas registrando previamente los motivos que dieron origen a la modificación. 48 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-247 de 2021 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 49 Artículo 2.2.9.2.2.5. Administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL). El administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) será la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP), que estará encargada de definir los lineamientos para la implementación del Sistema CETIL, así como de la operación del mismo y ejercerá las funciones de coordinación y apoyo técnico entre las diferentes entidades que requieran del sistema.

La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) definirá y diseñará los módulos necesarios para el adecuado funcionamiento del Sistema CETIL. [Énfasis de la Sala] 50 Entidad certificadora: Entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales y para el financiamiento de las mismas.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 En lo concerniente al manejo en sí de los datos contenidos en el CETIL, el decreto enunciado determina un requerimiento de veracidad y certeza del dato y una responsabilidad de los empleadores para el efecto, acorde a los parágrafos del artículo 2.2.9.2.2.851, como garantía del derecho al habeas data determinado en el artículo 2.2.9.2.2.12.

Finalmente, según el artículo 2.2.9.2.2.11., la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) puede efectuar procesos de auditoría a las certificaciones, relacionadas con el contenido y calidad de la información que incluyan las entidades en el certificado. 6. Análisis del caso concreto De conformidad con los documentos allegados al expediente y la normativa analizada previamente, respecto de la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor José Leonel Martínez Camargo, por el periodo comprendido entre el 13 de enero de 1989 y el 31 de agosto de 1990, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal por dicho periodo, la Sala concluye lo siguiente: La autoridad que debe responder prima facie por los documentos y archivos relacionados con el pago de los aportes pensionales realizados a Cajanal correspondientes al señor José Leonel Martínez Camargo, y/o la modificación eventual del CETIL, debe ser la autoridad empleadora que afirma haber realizado las cotizaciones a Cajanal, en este caso, Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliecer Gaitán”.

No obstante, como se explicó en el acápite de consideraciones, el Decreto 271 del 29 de enero de 2004 suprimió y ordenó la liquidación de dicho instituto. En el mencionado decreto se dispuso, entre otras, lo siguiente: a) Que los bienes, derechos y obligaciones del Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliecer Gaitán” pasarán al Ministerio de Educación Nacional. 51 […] Parágrafo 2°.

Todas las certificaciones expedidas a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), tendrán un mecanismo que las dotes de autenticidad, integridad y certeza, debiendo emplear para ello la firma digital, cuyos costos serán asumidos por cada entidad certificadora. //Parágrafo 3°. Por la veracidad de la información contenida en la certificación, responden civil, fiscal y administrativamente, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar, los empleadores, y en general, cualquiera que haya certificado vinculación laboral y de salarios. //Parágrafo 4°.

El funcionario competente para la expedición de certificaciones deberá acreditar tal calidad ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) de acuerdo con los lineamientos que dicha Oficina establezca. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 b) Que el Ministerio de Educación Nacional asumiría la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en las que el instituto sea parte, razón por la cual el Ministerio de Educación quedó a cargo de las obligaciones de la entidad liquidada. c) Que a los servidores de manejo y confianza y responsables del archivo del instituto les asistía la obligación especial de hacer entrega de los bienes y archivos a su cargo al Ministerio de Educación Nacional.

En virtud de lo anterior, es claro que los derechos, obligaciones, reclamaciones, y archivo del liquidado Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliecer Gaitán” quedaron a cargo del Ministerio de Educación Nacional. En ese orden, le corresponde al Ministerio de Educación Nacional acreditar los comprobantes de pago de los aportes a pensión realizados a Cajanal, correspondientes al señor José Leonel Martínez Camargo, por el periodo que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostiene no se han allegado (entre el 13 de enero de 1989 y el 31 de agosto de 1990), y no se encuentran en las bases de la Oficina de Bonos Pensionales.

Aquella autoridad es la primera responsable del tratamiento de los datos laborales generados, al ser la encargada de conservar los archivos y documentos necesarios para acreditar lo pagado por ella a Cajanal, en cuanto a las obligaciones prestacionales correspondientes, y de lo certificado en el CETIL. De hecho, como se afirmó anteriormente, la información que compone la historia laboral es fundamental para acceder al goce efectivo de los derechos sociales de los trabajadores, por lo que los empleadores tienen el deber de conservar en debida forma los archivos que soportan la información registrada en sus sistemas electrónicos, así como garantizar el acceso de los trabajadores a esa información, dado que, como se ha analizado, es a ellos a quienes les compete asegurar, a priori, que esa información sea veraz, de calidad y completa.

Por lo tanto, los soportes de la información laboral relativa a las cotizaciones en materia de seguridad social deben ser conservados, dado que ellos dan cuenta de la claridad y certeza de la información registrada en las bases de datos del sistema, y aseguran para el trabajador, como parte de sus derechos laborales y de habeas data, el que la expedición de un documento o la modificación o corrección de sus datos sea posible, porque la información reportada está debidamente soportada en los archivos conservados por el empleador.

Ahora bien, el Ministerio de Educación Nacional no remitió y ha manifestado la imposibilidad de remitir los respectivos soportes que, de manera efectiva, acrediten el pago de aportes a Cajanal. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 En este punto es necesario traer a colación el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, que expresamente señala:

En el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por parte Colpensiones podrá incluir los aportes corroborados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), siempre que la Unidad remita los recursos para tal efecto. En cualquier caso, de no existir evidencia del pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), si el empleador o quien haga sus veces garantiza la financiación de estos tiempos a través del pago del bono pensional, el traslado de aportes o el pago del cálculo actuarial por omisión, según corresponda, las semanas Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 se convalidarán para el reconocimiento de la prestación solicitada. [Resaltado de la Sala].

Por lo anterior, ante la ausencia de información que demuestre el pago de las obligaciones a Cajanal, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, se presume que el responsable para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional aludido es el empleador, que para el presente caso es el Ministerio de Educación Nacional, entidad que sustituyó en las obligaciones al hoy liquidado Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliecer Gaitán”. 6.1.

Exhorto Finalmente, y teniendo en cuenta que el señor José Leonel Martínez Camargo es una persona adulta mayor y por tal razón tiene una especial protección constitucional, la Sala exhortará Ministerio de Educación Nacional para que de manera prioritaria adelante la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos AFP, como representante de su afiliado.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Ministerio de Educación Nacional para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor José Leonel Martínez Camargo, por el periodo comprendido entre el 13 de enero de 1989 y el 31 de agosto de 1990, tiempo durante el cual laboró en el hoy liquidado Instituto Colombiano de la Participación “Jorge Eliecer Gaitán”, ante la ausencia de soportes de pago a Cajanal por dicho período, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, en los términos señalados en la parte considerativa de esta decisión.

SEGUNDO: REMITIR el expediente del conflicto al Ministerio de Educación Nacional para los fines dispuestos en el numeral anterior.

TERCERO: EXHORTAR al Ministerio de Educación Nacional para que, de manera prioritaria, adelante la gestión que debe cumplir, con el fin de dar una pronta respuesta a Colfondos AFP, como representante de su afiliado.

CUARTO: COMUNICAR esta decisión al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Educación Nacional, a Colfondos S.A., al Juzgado Primero Penal del Circuito con Función de Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00314-00 Conocimiento de Bogotá, a Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos S.A., y a José Leonel Martínez Camargo.

QUINTO: RECONOCER personería al abogado Carlos Alberto Vélez Alegría, como apoderado del Ministerio de Educación Nacional; al abogado Javier Sanclemente Arciniegas, apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al abogado Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos S.A., en los términos de los poderes concedidos.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.

SÉPTIMO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.