CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 27 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La señora Dayci Castillo Quiñones, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 1866 de 27 de enero y RDP 6838 de 13 de marzo, ambas de 2020, por las que se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar esa prestación «[…] con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio, incluyendo todos los factores de salario […]», junto con los reajustes anuales e intereses; y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, 189, 192, 194 y 195 del CPACA.
Por último, se le condene en costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que nació el 16 de agosto de 1963 y prestó servicios como docente municipal, de manera interrumpida, desde el 3 de septiembre de 1979 y por colmar los requisitos legales el 25 de septiembre de 2019 reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, porque dicha entidad consideró que no habían sido aportados los documentos necesarios para efectuar el reconocimiento pensional. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 53 de la Constitución Política, 1º y 4º de la Ley 114 de 1913, 5º de la Ley 116 de 1928, 3º de la Ley 37 de 1933, 4º de la Ley 4ª de 1966 y 15 de la Ley 91 de 1989. Arguye que «[ ] cumple con los requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia, para que le sea reconocida su PENSIÓN VITALICIA GRACIA, pues cumple [ ] la edad, tiempo de servicio, [ ] el [ ] de origen de los recursos y tipo de vinculación, ingresó al magisterio antes del 1 de enero de 1981, además de no haber sido sancionada disciplinariamente» (sic). 1.2 Contestación de la demanda.
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no. Propuso las excepciones que denominó prescripción del derecho frente a los contratos de prestación de servicios, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. Afirma que «[ ] no se encuentran debidamente acreditados los tiempos de servicio de [la] docente.
En tal virtud, es a [la] demandante a quien le corresponde demostrar la existencia de los actos administrativos que permitan verificar el tiempo de servicios y remuneraciones económicas percibidas para que sea beneficiario de la pensión gracia [ ]» (sic). 1.3 Providencia apelada. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 27 de abril de 2022, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[ ] en los documentos que componen el Formato Único Para la Expedición de Certificado de Historia Laboral [ ], se encuentra que la demandante ha sido efectivamente vinculada en sus labores docentes al orden territorial – municipal desde 03 de septiembre de 1979 hasta de 19 de mayo de 2020 [y] existen además períodos de tiempo en los que la demandante se encontraba vinculada [ ] no por un decreto de nombramiento sino por contratos de prestación de servicio [ ], en los cuales se especifica que la entidad con la que ha estado vinculada pertenece al orden territorial – municipal, en el caso concreto, se trata del Municipio de Tumaco (N)» (sic).
Que «[ ] i) la parte demandante demuestra la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en calidad de docente territorial; ii) del cómputo de su historial laboral se concluyó que cumplió con el requisito mínimo de los 20 años de servicio docente; iii) que a la fecha 16 de agosto de 2013, la parte actora cumplió 50 años de edad.
Además, iv) se desempeñó durante su docencia con honradez y decoro. Luego entonces, fueron acreditados los presupuestos de Ley para ser beneficiaria de la pensión gracia. vi) Ante la concesión de las pretensiones habrá de condenarse a la demandada en costas procesales [ ]» (sic). Agrega que «[ ] presentó petición el 25 de septiembre de 2019 y la demanda fue presentada sin que transcurrieran más de tres (3) años posteriores [a] esta fecha (21 de agosto de 2020).
Sin embargo, como el derecho surge a partir del 16 de agosto de 2013, hará de declararse la prescripción de las mesadas anteriores al 25 de septiembre de 2016 [ ]» (sic). En consecuencia, declaró la nulidad de los actos controvertidos y ordenó a la UGPP «[ ] reconocer y pagar la pensión gracia a la [accionante] en el equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su status pensional, consagrados en la ley, esto es, entre el 16 de agosto de 2012 y 16 de agosto de 2013» (sic), con prescripción de «[ ] las mesadas pensionales anteriores al 25 de septiembre de 2016» (sic). 1.4 El recurso de apelación. La UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, al estimar que «[ ] que no se ha dilucidado qué tipo de vinculación tenía la hoy demandante, ni el origen de los recursos con que se pagaron las asignaciones, ni los actos administrativos de nombramiento o situaciones administrativas ni con anterioridad ni con posterioridad al 31 de diciembre de 1980».
Que «[ ] los tiempos de servicio prestados en el municipio de Tumaco, en el periodo comprendido entre el 2 de mayo de 1995 hasta el 12 de diciembre de 2002 (con interrupciones), se desestiman en tanto no se allegan los contratos de prestación de servicios, en original o copia auténtica, y si en gracia de discusión se acepta la certificación de ese tiempo, se deben desestimar en atención a que la vinculación fue mediante contratos de prestación de servicios, los cuales no deben ser tenidos en cuenta, toda vez que no generan vinculación directa para con las Entidades con las que se laboró [ ]» (sic).
Añade que, en el evento de confirmar la decisión apelada, no se condene en costas a la entidad, porque es necesario el análisis de su conducta dentro del proceso. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 8 de septiembre de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 21 de marzo de 2023, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes demandante y demandada presentaron escritos en los que reiteraron sus argumentos de demanda, contestación y apelación, respectivamente.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como profesora con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo aduce la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario en el expediente digital, que obra en el índice 2 de Samai, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía, la demandante nació el 16 de agosto de 1963. b) Acta en la cual se registra que «[ ] a los tres (3) días del mes de septiembre de mil novecientos setenta y nueve (1979), al Despacho de la Alcaldía Municipal de Tumaco, se presentó la señorita DAYCI CASTILLO QUIÑONES, con el fin de tomar posesión del cargo como Maestra Municipal [ ], asignado a la Escuela Bocas de Curay, nombrada mediante Decreto número 152 del 3 de septiembre de 1979, emanado de la Alcaldía Municipal de Tumaco [ ]» (sic); suscrita por el funcionario nominador y la referida educadora. c) Acta de 1º de enero de 2004, en la que se consigna que la precitada señora se posesionó en el cargo «[ ] de Docente en Provisionalidad, de la INSTITUCI[Ó]N EDUCATIVA INTEGRADA DE CHILVI, nombrado(a) mediante Decreto número 1235 de diciembre treinta y uno (31) de dos mil tres (2003), emanado del despacho de la Alcaldía Municipal de Tumaco [ ]» (sic). d) Órdenes para la prestación del servicio educativo de la actora en establecimientos educativos ubicados en Tumaco entre el 2 de mayo de 1995 y el 12 de diciembre de 2000, firmadas por la «docente contratista» y el secretario de educación municipal. e) La secretaria de educación de Tumaco (Nariño) certifica el 16 de septiembre de 2020 que «[ ] revisada la hoja de vida que reposa en el archivo [ ] se verificó que [la accionante] en el período comprendido entre el 03 de septiembre de 1979 al 30 de diciembre de 1992 [ ] se desempeñó como MAESTRA MUNICIPAL en propiedad [ ] Decreto de Nombramiento No. 152 de fecha 3 de septiembre de 1979, y los periodos del 02 de mayo de 1995 hasta el 12 de diciembre de 2002 por Orden de Prestación de Servicios con VINCULACI[Ó]N MUNICIPAL para cargos que estaban dentro de la planta de personal del Municipio de Tumaco y su pago se efectuaba con RECURSOS PROPIOS DEL MUNICIPIO» (sic); y «[ ] el tiempo comprendido a partir del 31 de diciembre de 2003 con fecha de posesión a partir del 01 de enero de 2004, con Decreto de Nombramiento No. 1235 de fecha 31 de enero de 2003, hasta la fecha se desempeñó como docente en Provisionalidad [ ]» (sic). f) En «FORMATO ÚNICO PARA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL», emitido el 24 de febrero de 2022 por la secretaría de educación de Tumaco (Nariño), se informa que la accionante trabajó como maestra en ese municipio, (i) nombrada a través de Decreto 152 de 3 de septiembre de 1979, desde ese día hasta el 30 de diciembre de 1992, en la «Escuela Rural Bocas de Curay»;
(ii) por medio de órdenes de prestación de servicios entre el 2 de mayo de 1995 y el 12 de diciembre de 2002 (en forma interrumpida), en la institución educativa antes citada y la «Escuela Urbana El morrito», que sumaron 385 días de labores, equivalentes a 1 año y 25 días; (iii) designada en provisionalidad, por conducto de Decreto 1235 de 31 de diciembre de 2003, a partir del 1º de enero de 2004; y se encontraba activa para la fecha de expedición del documento.
En el tipo de vinculación indica que es «municipal». g) En «CERTIFICADO DE SALARIOS» de 19 de mayo de 2020, la mencionada secretaría señala que el tipo de vinculación de la educadora es «Municipal» y entre el 1º de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2005 devengó asignación básica y primas de vacaciones, alimentación y navidad. h) Certificado de antecedentes disciplinarios elaborado el 2 de julio de 2019 por la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que la citada profesora no registra sanciones ni inhabilidades vigentes. i) Resolución RDP 1866 de 27 de enero de 2020, con la que la entidad demandada negó la solicitud de pensión gracia de 25 de septiembre de 2019, formulada por la accionante, pues «[…] no es procedente acceder a lo solicitado [ ] hasta tanto no se remitan los documentos señalados [ ]» (sic); decisión confirmada por Resolución RDP 6838 de 13 de marzo del mismo año, en la que se desató el recurso de apelación interpuesto por la peticionaria contra la primera.
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 16 de agosto de 1963 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 25 de septiembre de 2019 la actora pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con los actos enjuiciados (Resoluciones RDP 1866 de 27 de enero de 2020 y RDP 6838 de 13 de marzo siguiente), puesto que, en criterio de la entidad, la maestra no aportó los documentos necesarios para demostrar el cumplimiento de los tiempos de servicios requeridos para tal efecto.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la demostración de los lapsos durante los cuales la demandante prestó servicios para el municipio de Tumaco. Al respecto, en lo atinente a los períodos trabajados por la demandante del 3 de septiembre de 1979 al 30 de diciembre de 1992 y desde el 1º de enero de 2004 hasta el 24 de febrero de 2022, obran en el plenario las actas de posesión suscritas en virtud de lo establecido en los Decretos 152 de 3 de septiembre de 1979 y 1235 de 31 de diciembre de 2003, emitidos por el alcalde de Tumaco, la certificación y el «FORMATO» elaborados por la respectiva secretaría de educación, en los cuales se advierte que (i) la docente prestó servicios en condición de «maestra municipal», (ii) en plazas ubicadas en establecimientos pertenecientes a esa entidad territorial, (iii) financiada con recursos propios de esta y (iv) su tipo de vinculación fue «municipal».
Amén de lo anterior, la Sala destaca que así no obre en el expediente copia de los actos administrativos de nombramiento de la educadora para los mencionados lapsos, en todo caso, los medios de prueba permiten concluir que ella se desempeñó como maestra municipal, máxime cuando no fueron cuestionados ante las autoridades pertinentes, ni desvirtuados o tachados de falsos en el curso del presente proceso por parte de la UGPP, por lo que conservan su validez y aptitud probatoria.
Recuérdese que el acta de posesión y las certificaciones aportadas al expediente, analizadas con fundamento en las reglas de la sana crítica, son suficientes para generar certeza acerca de la naturaleza de los mencionados vínculos, habida cuenta de que la jurisprudencia de esta Corporación ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad del educador es su nominador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en la mencionada sentencia de unificación, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Ahora bien, en lo atañedero a la vinculación de la actora por órdenes de prestación de servicios con el municipio de Tumaco de manera interrumpida desde el 2 de mayo de 1995 hasta el 12 de diciembre de 2000 (385 días, que equivalen a 1 año y 25 días), se precisa que, según la jurisprudencia de esta Corporación, resulta irrelevante que la demandante haya laborado en esa modalidad y no en propiedad, puesto que, según el ordenamiento que regula la pensión reclamada, es suficiente que el interesado demuestre haber trabajado como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizado en diversas épocas durante el tiempo mínimo requerido (20 años), siempre y cuando alguna de estas haya sido con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Para esta subsección, tal modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contratos también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado».
De igual forma, en lo concerniente a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de educadores, la Corte Constitucional es del criterio que la «[…] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional […]», y si el intérprete judicial, «[…] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP […]».
En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. En tal sentido, no le asiste razón a la parte apelante cuando afirma que los tiempos durante los cuales la accionante trabajó como docente mediante órdenes de prestación de servicios en Tumaco no pueden ser tenidos en cuenta porque no provienen de una relación legal y reglamentaria, por cuanto sí es dable que ese lapso le sea contabilizado, habida cuenta de que aquellos contratos emanaron del alcalde y la secretaría de educación certificó acerca del vínculo con la Administración municipal y el desarrollo de las funciones en establecimientos educativos ubicados en esa entidad territorial.
En todo caso, contrario a lo afirmado por la parte apelante, la accionante, para la fecha en la que cumplió 50 años de edad, incluso con exclusión del período por contratos de prestación de servicios, demostró haber trabajado durante más de 22 años como educadora en Tumaco y satisfecho la condición de vinculación a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios de manera ininterrumpida, en propiedad del 3 de septiembre de 1979 al 30 de diciembre de 1992 (13 años, 3 meses y 28 días) y en provisionalidad desde el 1º de enero de 2004 hasta el 16 de agosto de 2013 (9 años, 7 meses y 16 días).
A manera de corolario, se tiene que la actora colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestra municipal por veinte (20) años (demostró más de 24), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (3 de septiembre de 1979), contar con 50 años de edad (los cumplió el 16 de agosto de 2013, fecha en la que consolidó el estatus pensional) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el a quo.
Por otro lado, dado que la entidad demandada en el recurso de apelación solicita se revoque en su totalidad la sentencia apelada, lo cual incluye la condena en costas, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada.
Por último, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 27 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió en forma parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Dayci Castillo Quiñones contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la entidad accionada. 3º. Reconócese personería a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, con cédula de ciudadanía 31.578.572 y tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder a ella conferido. 4º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS