CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Referencia: Acción de tutela Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE NO SE CUMPLE CON EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, LOS ARGUMENTOS DE LA TUTELA FUERON OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO POR PARTE DE LAS AUTORIDADES JUDICIALES ACCIONADAS.
DERECHOS FUNDAMENTALES: VIDA, SALUD, INTEGRIDAD FÍSICA Y DEBIDO PROCESO. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 24 de julio de 2025, mediante la cual la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo. 1 En adelante Sección Quinta 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor NELSON RODRÍGUEZ CUADROS, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la integridad física y al debido proceso, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE SAN GIL2 y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER3, al haber proferido, respectivamente, las providencias de 15 de agosto de 2024 y 18 de abril de 2025, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2022-00166-01.
I.2.- Hechos Manifestó que laboró al servicio de la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL4 por 25 años hasta que solicitó su retiro voluntario a finales de 2019. 2 En adelante Juzgado. 3 En adelante Tribunal. 4 En adelante Policía Nacional. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que mediante Resolución núm. JML 5347 de 31 de mayo de 2021, la Junta Medico Laboral de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, lo diagnosticó con: […] hipoacusia neurosensorial bilateral con pta promedio 32.08, síndrome del túnel del carpo derecho moderado, agudeza visual que corrige 20/20 ambos ojos, pop artroscopia con menisco plastia de rodilla izquierda sin recuperación funcional, apnea del sueño corregida de manejo medico sin repercusión funcional y cicatrices no quirúrgicas descritas sin repercusión funcional estética. […]”, y determinó su disminución de pérdida de capacidad laboral en 22.49%.
Aseguró que el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, a través de Acta núm. TML22-1-027 de 27 de enero de 2022, confirmó la calificación inicial. Adujo que, como consecuencia de lo anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la POLICÍA NACIONAL, bajo el número único de radicación 2022-00166-00 y le correspondió por reparto al JUZGADO que, en sentencia de 15 de agosto de 2024, denegó las pretensiones de la demanda. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación ante el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 23 de abril de 2025, confirmó la decisión del a quo.
I.3. Fundamentos de derecho A juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico, por cuanto omitieron la valoración integral de las pruebas obrantes en el expediente, y además, dieron prevalencia a dictámenes médicos deficientes. Manifestó que las decisiones cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo, puesto que se dio una limitada consideración o desconocimiento de principios o mandatos constitucionales relevantes para la justa resolución del caso, tal y como lo ha interpretado la Corte Constitucional.
Arguyó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto procedimental al privilegiar la verificación del cumplimiento de protocolos en la realización de las juntas médicas 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de valoración, si tener en cuenta la aplicación de principios como la favorabilidad y la primacía de la realidad.
Manifestó que las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en desconocimiento del precedente judicial establecido por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, en el que se han pronunciado en casos con supuestos facticos y jurídicos análogos y han accedido a las pretensiones de la demanda. I.4.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] 1.
Se ordene dejar sin efectos las sentencias proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de San Gil con fecha 15/08/2024 y el Tribunal Administrativo de Santander con fecha 18/04/2025, por haber vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso, la salud y la seguridad social del accionante, y se ordene, en consecuencia, la reparación integral del daño causado. 2.
Se declare la nulidad de la Junta Médico Laboral número 5347 del 31 de mayo de 2021 y del Acta del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía TML22-1-027 de fecha 27 de enero de 2022, en la medida en que dichas decisiones administrativas hayan contribuido a la vulneración de los derechos fundamentales del accionante y a la causación del daño, y se ordene, en consecuencia, la reparación integral del daño causado. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Que se imparta la instrucción para que cualquier nueva decisión judicial o administrativa respete los precedentes constitucionales, la protección reforzada que ordena la Corte Constitucional para quienes han servido a la Nación, y los principios de favorabilidad, dignidad y equidad. […]”. (Destacado pertenece al texto). I.5. Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL elaboró un recuento de la actuación desarrollada en segunda instancia y recalcó que la decisión que profirió en su momento se adoptó bajo estricto cumplimiento del marco normativo y jurisprudencial.
Afirmó que lo que pretende el actor es crear una instancia adicional del proceso ordinario, debate que ya fue zanjado y en el que se efectuó un estudio pormenorizado de las pruebas aportadas y relevantes. Indicó que no puede advertirse la vulneración de derecho fundamental alguno, pues lo cuestionado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ya fue resuelto, controvertido y decidido en dicho escenario, lo que hace improcedente la presente acción de tutela. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.2.- El JUZGADO a pesar de estar notificado en debida forma, guardó silencio.
I.6.- Intervinientes I.6.1.- La POLICÍA NACIONAL señaló que la acción de tutela es improcedente, por cuanto la parte actora no demostró la existencia de un perjuicio irremediable derivado de las decisiones proferidas por las autoridades judiciales demandadas. Aseguró que en el presente asunto no se observa una amenaza inminente e injustificada que amerite el estudio del mecanismo constitucional para acceder a las pretensiones incoadas, máxime cuando el problema jurídico traído aquí a colación, ya fue ventilado a través de otras vías jurídicas idóneas.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN QUINTA mediante sentencia de 4 de abril de 2025, declaró improcedente el amparo al considerar que no se encontró satisfecho el requisito general de relevancia constitucional. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Advirtió que el actor pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la acogida por el TRIBUNAL.
Manifestó que la parte actora indicó que la providencia en cuestión incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, procedimental y desconocimiento del precedente jurisprudencial, no obstante, no los argumentó. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia y solicitó que se revoque. Para el efecto, reiteró los fundamentos jurídicos plasmados en el escrito introductorio. Señaló que la presente solicitud de amparo no pretende reabrir una tercera instancia, por el contrario, la finalidad es que se protejan sus derechos fundamentales vulnerados, pues, a su juicio, las autoridades judiciales accionadas desconocieron la verdadera esencia de la reclamación allí planteada.
Indicó que las decisiones judiciales cuestionadas adoptaron una 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co visión formalista y mecanicista, en las que se limitaron a verificar que las valoraciones hechas por las juntas de la POLICÍA NACIONAL siguieran los protocolos establecidos, sin embargo, no se valoró su realidad médica.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, magistrada María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez (expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se dejen sin efectos las providencias de 15 de agosto de 2024 y 18 de abril de 2025, proferidas, respectivamente, por el JUZGADO y el TRIBUNAL, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2022-00166-01.
A la citada providencia el actor le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la integridad física y 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al debido proceso, habida cuenta que, a su juicio, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico, por cuanto omitieron la valoración integral de las pruebas obrantes en el expediente, y además, dieron prevalencia a dictámenes médicos deficientes.
Manifestó que las decisiones cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo, puesto que se dio una limitada consideración o desconocimiento de principios o mandatos constitucionales relevantes para la justa resolución del caso, tal y como lo ha interpretado la Corte Constitucional. Arguyó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto procedimental al privilegiar la verificación del cumplimiento de protocolos en la realización de las juntas médicas de valoración, si tener en cuenta la aplicación de principios como la favorabilidad y la primacía de la realidad.
Manifestó que las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en desconocimiento del precedente judicial establecido por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el que se han pronunciado en casos con supuestos facticos y jurídicos análogos y han accedido a las pretensiones de la demanda.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN QUINTA que, mediante sentencia de 14 de agosto de 2025, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que no se cumplió con el presupuesto de la relevancia constitucional. Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia y solicitó que se revoque.
Para el efecto, reiteró los fundamentos jurídicos plasmados en el escrito introductorio. Señaló que la presente solicitud de amparo no pretende reabrir una tercera instancia, por el contrario, la finalidad es que se protejan sus derechos fundamentales vulnerados, pues, a su juicio, las autoridades judiciales accionadas desconocieron la verdadera esencia de la reclamación allí planteada.
Indicó que las decisiones judiciales cuestionadas adoptaron una visión formalista y mecanicista, en las que se limitaron a verificar que 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las valoraciones hechas por las juntas de la POLICÍA NACIONAL siguieran los protocolos establecidos, sin embargo, no se valoró su realidad médica.
Es del caso advertir que si bien en la acción de tutela se solicita dejar sin efectos tanto la providencia de 15 de agosto de 2024 proferida por el JUZGADO, como la dictada el 18 de abril de 2025 por el TRIBUNAL, la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados frente a la providencia de segunda instancia, toda vez que fue esta la que dio por terminado el proceso.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto alegado.
Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional5, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».6 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la 5 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sala Plena de esta Corporación7, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [9]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [10].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [9] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [11].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [12].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, [11] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [12] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.
Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [13].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [14]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: [13] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [14] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en la medida en que lo pretendido por la parte actora es que se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración del juez natural, como si este mecanismo constitucional se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario.
Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, se limita a una discusión que gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, el cual fue resuelto por el TRIBUNAL de forma admisible, así: “[…] 1. Problema jurídico 2.1. ¿Procede declarar la nulidad de las actas JML No. 5347 del 31 de mayo de 2021 y TML-22-1-027 MDNSG-TML-41.1 del 27 de enero de 2022, proferidas por la Junta Médico laboral de la Policía Nacional y el Tribunal Médico laboral de 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revisión militar y de Policía al no asignar índice lesional a las patologías denominadas «A.3 agudeza visual 20/25, A.4 POP artroscopia con meniscoplastia de rodilla izquierda y A.6 cicatrices no quirúrgicas con deformación estética » y « apnea del sueño»? (…) 4.2.
Análisis de la Sala Pretende el demandante, se revoque la sentencia de primera instancia por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, para declarar la nulidad de las actas JML 5347 del 31 de mayo de 2021 y TML22-1-027 de 27 de enero de 2022 proferidas por la Junta Médico Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía respectivamente y, en consecuencia, asignar índice lesional a las patologías denominadas «A.3 agudeza visual 20/25, A.4 POP artroscopia con meniscoplastia de rodilla izquierda y A.6 cicatrices no quirúrgicas con deformación estética », así como al padecimiento de apnea del sueño, el que no fue objeto de análisis por parte del A quo.
El artículo 14 del Decreto 94 de 1989 16 establece que se entiende como incapacidad, la disminución o pérdida de la capacidad sicofísica y de trabajo, causada por lesiones o enfermedades adquiridas durante el servicio del personal. A su turno, el artículo 15 de la norma citada clasificó las incapacidades e invalideces del personal de la fuerza pública en los siguientes términos: «Artículo
15. CLASIFICACION DE LAS INCAPACIDADES E INVALIDECES: a) Incapacidad relativa y temporal. Es la determinada por las lesiones o afecciones que disminuyen parcialmente la capacidad sicofísica y de trabajo de la persona y que mediante el tratamiento médico, quirúrgico o por las solas defensas de organismos obtenga su recuperación total. b) Incapacidad absoluta y temporal.
Es la determinada por las lesiones o afecciones que suprimen transitoriamente la capacidad sicofísica y de trabajo de la persona y que mediante tratamiento médico, quirúrgico o por las sola defensas del organismo, logren su recuperación total. c) Incapacidad relativa y permanente. Es la determinada por lesiones o afecciones que disminuyen parcialmente la capacidad sicofísica y de trabajo de la persona sin ser susceptibles de recuperación por ningún medio. d) Incapacidad absoluta y permanente o invalidez.
Es el estado proveniente de lesiones o afecciones patológicas, no 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co susceptibles de recuperación por medio alguno, que incapacitan en forma total a la persona para ejercer toda clase de trabajo.
Cuando el inválido no pueda moverse, conducirse o efectuar los actos esenciales de la existencia sin la ayuda permanente de otra persona, se le denomina gran invalidez» De acuerdo con el material probatorio que obra dentro del expediente, se encuentra acreditado que al señor Nelson Rodríguez Cuadros se le practicó Junta Médico Laboral de Sanidad Militar en virtud de su solicitud de retiro al haber cumplido 25 años de servicio activo, la cual no asignó índice lesional a las patologías «A.3 agudeza visual 20/25, A.4 POP artroscopia con meniscoplastia de rodilla izquierda y A.6 cicatrices no quirúrgicas con deformación estética» habida cuenta que no representan disminución funcional.
Inconforme con las conclusiones a las que arribó dicha autoridad presentó reclamación para convocar al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, en el entendido que la lesión en su rodilla izquierda fue consecuencia de un accidente de trabajo, por la que fue intervenido quirúrgicamente y respecto de la cual aún presenta dolor; no obstante, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía ratifica los resultados de la Junta Médico Laboral para señalar que la no asignación de índices obedece a la falta de repercusión funcional de las lesiones y/o patologías que presenta el demandante.
Al respecto, el artículo 71 del Decreto 94 de 1989 previamente citado, contempla las diferentes afecciones que producen disminución de la capacidad laboral para la asignación de índices lesionales, en igual sentido el artículo 76 advierte que solamente se tendrá en cuenta la disminución de la capacidad laboral y no la lesión en sí misma, de manera que las valoraciones que realizan las autoridades de sanidad militar para asignar índices lesionales tienen como finalidad establecer la disminución en la capacidad laboral del evaluado y no la existencia de la lesión en si misma, frente a la que no hay discusión entre las partes, ya que no se pone en duda su existencia ni la forma en que ocurrieron.
En armonía con lo anterior, frente a la patología «A.4 POP artroscopia con meniscoplastia de rodilla izquierda» advierte la Sala, que no se desconoce que es consecuencia del accidente sufrido por el actor durante el servicio en instalaciones policiales; sin embargo, tal circunstancia no implica la asignación automática de índice lesional, toda vez que no 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co generó en el demandante pérdida o disminución funcional, ni condiciones que limiten la marcha, así mismo, conviene destacar que conforme fue relatado por los médicos que realizaron las valoraciones al señor Rodríguez Cuadros en el trámite administrativo, la presencia de dolor no constituye disminución de capacidad laboral.
A igual conclusión se arriba en lo referente a las patologías de «A.3 agudeza visual 20/25 y A.6 cicatrices no quirúrgicas con deformación estética» las que no recibieron asignación de índice lesional en consideración a que tampoco ocasionan perdida o disminución de la capacidad psicofísica del demandante. Sobre la patología «A.3 agudeza visual 20/25», es pertinente resaltar, que conforme al artículo 52 del Decreto 94 de 1989 17 constituye afección o lesión relativa a la agudeza visual aquella que no corrige 20/20, en el presente asunto, la Junta Médica, así como el Tribunal de Revisión en segunda instancia, determinó la no asignación de índices de lesión al no existir secuelas, por cuanto, la valoración practicada al señor Nelson Rodríguez Cuadros arrojó como resultado «Ojo derecho: 20/20, Ojo izquierdo: 20/20 con medios ópticos».
Sobre la utilización de medios ópticos, conviene destacar que conforme fue profundizado por los testigos que rindieron declaración, no constituye disminución de la capacidad habida cuenta que la valoración óptica que se realiza al personal militar se lleva a cabo con tales mecanismos de corrección visual, y en aquellos eventos en que la visión no corrige a través de la utilización de dispositivos de apoyo, hay lugar a considerar la existencia de secuela en el valorado, lo cual no tuvo lugar en el presente asunto, toda vez que la visión del demandante corrige a 20/20 con el uso de tales dispositivos.
Lo anterior, guarda relación con lo dispuesto en el cuadro de índices de lesiones oculares consignado en el decreto ibidem el que señala que «se suministrarán elementos ópticos necesarios para la máxima corrección de la visión y se indemniza la diferencia, cuando a pesar de ello no se llega a la visión normal» Destacado fuera de texto.
Por otra parte, en lo relativo a la apnea del sueño, es preciso señalar que no hizo parte de la fijación del litigio, habida cuenta que no se elevaron pretensiones en tal sentido, adicional a que la falta de asignación de índice lesional tampoco fue objeto de reclamación ante la autoridad respectiva; sin embargo, dado que el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía realizó análisis de la totalidad de las patologías, y que el acta 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TML22-1-027 de fecha 27 de enero de 2022 fue objeto de debate probatorio durante el trámite de primera instancia, basta con señalar que se arriba a la misma conclusión toda vez que no constituye enfermedad del sistema respiratorio, conforme lo manifestó la Doctora Roció Patricia Carbono Pinedo, ni limita la capacidad laboral del actor.
Finalmente, frente al motivo de inconformidad, según el cual las decisiones de la Junta Médica Laboral fueron ratificadas sin solicitar nuevos conceptos médicos de especialistas, advierte la Sala que conforme fue manifestado por los profesionales que hicieron parte del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, este se lleva a cabo realizando la revisión íntegra y exhaustiva de la historia clínica, así como a través del examen físico del evaluado, sin que se advierta la existencia de norma alguna que imponga el deber de realizar nuevas valoraciones médicas al paciente.
Así las cosas, emerge con claridad para la Sala que las conclusiones a las que arribaron las autoridades de sanidad militar no fueron desvirtuadas por el demandante, toda vez que se acreditó dentro del plenario que el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía tuvo en cuenta los conceptos emitidos por los especialistas, en este caso por el ortopedista tratante del actor, así como los diferentes exámenes practicados al señor Rodríguez Cuadros los que determinaron la inexistencia de secuelas que disminuyan su capacidad laboral. […]” (Destacado fuera de texto).
De los apartes transcritos, la Sala observa que el TRIBUNAL sustentó su decisión de acuerdo con el material probatorio aportado al expediente, sobre el cual logró inferir que en el asunto particular no se evidenciaban secuelas que disminuyeran más la capacidad laboral previamente calificada y, que, sumado a ello, la parte actora tenía el deber de desvirtuar las conclusiones a las que arribó el Tribunal Medico Laboral de Revisión Militar y de Policía, no obstante, no lo hizo, por lo que se tuvieron en cuenta los conceptos emitidos 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por los especialistas y exámenes aprobados por las autoridades de sanidad de la parte allí demandada.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que el TRIBUNAL se pronunció frente a los aspectos que el actor alude como desconocidos, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional.
Situación distinta es que el actor no comparta la tesis allí dispuesta, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En consecuencia, se confirmará la decisión del a quo, que declaró improcedente la solicitud de amparo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04465-01 Actor: NELSON RODRÍGUEZ CUADROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de septiembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.