Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 1001-03-15-000-2022-05027-01 Accionantes: ANA MARÍA TORRES RAMOS Y OTRO Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – se confirma el fallo impugnado – la solicitud de amparo no cumple con el requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado judicial de la parte accionante en contra de la sentencia 2 de febrero de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. Los ciudadanos Ana María Torres Ramos y Carlos Emilio Díaz Anaya, por conducto de apoderado judicial, presentaron acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyeron al auto de 15 de marzo de 2022, proferido por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-03-25-000-2019-00587-00.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Comentó que promovió ante el Consejo de Estado demanda que acumula las siguientes pretensiones: - Pretensión de nulidad simple en contra de la Dirección Ejecutiva de Administración de Judicial con el fin «[…] QUE SE DECLARE NULO EL MEMORANDO DEAJ15-232 DEL 13 DE MARZO DE 2015 DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, DIRIGIDO A LOS DIRECTORES SECCIONALES DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05027-01 Accionante: Carlos Emilio Díaz Anaya y otro SOBRE: "EFECTOS SENTENCIA DECLARATORIA DE NULIDAD CONSEJO DE ESTADO 29 DE ABRIL DE 2014 APARTES DE DECRETOS SALARIALES PRIMA ESPECIAL" […]». - Pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cartagena y de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Barranquilla para «[…] QUE SE DECLARE NULOS: LAS RESOLUCIONES Nos. 555 DEL 23 DE FEBRERO DE 2016 “POR LA CUAL SE RESUELVE UNA PETICIÓN” Y 709 DEL 9 DE MARZO DE 2016 “POR LA CUAL SE RESUELVE UNA PETICIÓN”DE LA DIRECCIÓN SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL CARTAGENA - BOLÍVAR Y EL OFICIO No. DES-001401 DEL 26 DE MAYO DE 2015, POR MEDIO DEL CUAL SE RESUELVE UNA PETICIÓN, DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL BARRANQUILLA - ATLÁNTICO, POR MEDIO DE LA CUAL SE NIEGA LA SOLICITUD DE LOS DEMANDANTES SOBRE LA RELIQUIDACIÓN DE SUS SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES COMO FUNCIONARIOS JUDICIALES DE LA NACIÓN COLOMBIANA, SEGÚN LA PRETENSIÓN ANTERIOR […]». 2.2.
Expuso que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió en providencia de 15 de marzo de 2022, entre otros asuntos, lo siguiente: […]
SEGUNDO: ESCINDIR la demanda de la referencia, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia.
TERCERO. - ADMITIR en única instancia la demanda de nulidad presentada por Carlos Emilio Díaz Anaya y Ana María Torres Ramos contra el Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015, proferido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobre “EFECTOS SENTENCIA DECLARATORIA DE NULIDAD CONSEJO DE ESTADO 29 DE ABRIL DE 2014 APARTES DE DECRETOS SALARIALES PRIMA ESPECIAL”.
CUARTO. - REMITIR la demanda de la referencia para que las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho sean conocidas por los juzgados administrativos de Cartagena, de conformidad con lo expuesto en esta providencia […]. 2.3. Refirió que, con fecha 18 de abril de 2022, radicó recurso de reposición en contra del auto de 15 de marzo de 2022, teniendo en cuenta que el articulo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- permite la acumulación de pretensiones conexas de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, relativa a contratos y de reparación directa.
Igualmente, resaltó que: «[…] La mayoría de la Sala de Conjueces no examina en parte alguna del Auto impugnado el cumplimiento de los requisitos del Art. 165 citado porque su argumento se limita a especular sobre la conveniencia de este mecanismo de acumulación de pretensiones, en un discurso que critica, más bien, al legislador, pero no trata razones de inconstitucionalidad que le den lugar a inaplicar el Art. 165.
Esto nos conduce a sostener que la demanda como tal está ajustada a las previsiones legales […]». 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05027-01 Accionante: Carlos Emilio Díaz Anaya y otro 2.4. Señaló que la autoridad judicial accionada, mediante auto de 7 de junio de 2022, resolvió: «[…] CONFIRMAR el Auto del 15 de marzo de 2022, mediante el cual se ordenó escindir la demanda y se dispuso no acumular las pretensiones de nulidad simple con las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho […]». 2.5.
Afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial debido a que desatendió lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del «[…] (Expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00. No. Interno: 1684-07), en la cual decretó las nulidades suplicadas considerando que los decretos demandados parcialmente, quebrantaron el Ordenamiento Superior cuando el lugar de considerar la prima especial como un factor agregado a los demás que componen la remuneración de los citados funcionarios por el Art. 14 de la Ley 4a. de 1992, la incluyeron como parte del salario básico reduciéndolo. […]». 2.6.
Aseveró que, con sustento en la mencionada decisión del Consejo de Estado, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura «[…] expidió como orden general el Memorando: DEAJ 15-232 del 13 de Marzo de 2015 sobre "EFECTOS SENTENCIA DECLARATORIA DE NULIDAD CONSEJO DE ESTADO 29 DE ABRIL DE 2014 APARTES DE DECRETOS SALARIALES PRIMA ESPECIAL"(sic), en el cual dispuso que los Directores Seccionales debían negar todas las solicitudes de acuerdo con los argumentos, hechos y razones que en ese mismo documento se entregaban a los Directores para su obedecimiento y cumplimiento […]». 2.7.
Igualmente, y en lo que atañe a la aplicación del artículo 165 del CPACA, señaló lo siguiente: «[…] tenemos que la demanda cumple exactamente con todos los requerimientos establecidos en el Artículo 165 del CPACA, el cual se encuentra vigente ya que no ha sido declarado inexequible por la Corte Constitucional ni la misma Sala de conjueces lo ha inaplicado en este caso por considerar que se opone al Ordenamiento Fundamental colombiano o porque se han desobedecido todas o algunas de tales exigencias del citado Art. 165. […]».
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló la siguiente pretensión: […] ordene a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corporación revocar el Auto del 15 de Marzo de 2022 recaído en el presente asunto y en su lugar acepte la demanda en los términos en que fue interpuesta porque de esa manera se ampara y respeta el debido proceso, el Estado Social de Derecho en cuanto se cumple con el Artículo 6o. de la Constitución Política de Colombia, se acata lo dispuesto por el Artículo 165 del Código Contencioso Administrativo y se da el acceso a la Justicia en cuanto derecho fundamental que es según el artículo 229 […].
(Negrillas y subrayas del texto original) 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05027-01 Accionante: Carlos Emilio Díaz Anaya y otro IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. El magistrado de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 22 de septiembre de 2022, admitió la acción de tutela de la referencia. En la misma providencia se dispuso vincular como tercero con interés en los resultados de este proceso a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
V. INTERVENCIONES 5. Efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se advierte que se allegaron los siguientes informes: 5.1. La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por conducto del conjuez ponente de la providencia que motivó la interposición de este mecanismo constitucional, rindió informe en el que advirtió que la tutela debe ser declarada improcedente, habida cuenta que: «[…] La tutela es extemporánea: transcurrieron cerca de 6 meses entre la expedición del acto atacado (que es del 15 de marzo) y la presentación de la tutela (en septiembre).
Si bien no existe un término legal para presentar una acción de tutela, toda vez que la Corte Constitucional declaró inexequible el término de 4 meses que consagraba el Decreto 2591 de 1991, también es cierto que se exigió que la tutela debe ser “oportuna”, a criterio del fallador, en cada caso concreto, con el fin de que se presente dentro de un “plazo razonable” […]». 5.2.
Explicó que la tutela no es una instancia judicial que opera una vez se hayan agotado todos los recursos ordinarios que proceden contra una providencia en cada caso en particular, teniendo en cuenta que: «[…] contra el Auto del 15 de marzo de 2022, que ordenó escindir las pretensiones, el apoderado de los accionantes interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por la Sala de Conjueces.
Agotado ese recurso, el apoderado interpone ahora acción de tutela […]». VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 2 de febrero de 2023, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente el mecanismo de amparo de la referencia, luego de considerar que no satisfacía el requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional. 7.
Como sustento de lo anterior, la autoridad judicial de primera instancia indicó que los accionantes reiteraron en el escrito de tutela los argumentos que habían sido expuestos en el recurso de reposición contra el auto del 15 de marzo de 2022, a través del cual la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado ordenó escindir la demanda, por lo que se estaba utilizando esta acción constitucional como una tercera instancia. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05027-01 Accionante: Carlos Emilio Díaz Anaya y otro VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 8. Los tutelantes impugnaron la sentencia de tutela de primera instancia, al considerar que en el presente asunto: «[ ] Es evidente que el debido proceso, el acceso a la justicia y demás derechos fundamentales allí correlacionados están en juego por lo cual mediante esta impugnación pido a la Sección Cuarta pronunciarse al respecto, ante todo en protección de los derechos fundamentales ya invocados como quebrantados por estas decisiones de la Sala de Conjueces y por el auto recurrido de la Sección Tercera. [ ]». 9.
Tal como lo enfatizó en el recurso de reposición y en el escrito de tutela, señaló que los accionantes: «[ ] se vieron en la necesidad, prevista en las normas procesales, de demandar la orden general de la Administración que obligaba a las Seccionales a negar las pretensiones por orden del citado memorando DEAJ15-232 del 13 de Marzo de 2015 y los actos administrativos particulares que fueron expedidos de esa manera negando sus solicitudes [ ]». 10.
Advirtió que: «[…] cuando se trate de demandas contra actos admirativos generales que tengan una relación sustancial con el acto particular y concertó que, además, constituye su fundamento de hecho o de derecho, procede la acumulación prevista en el Artículo 165 del CPACA, dando lugar a una norma de orden público que no puede ser discutida por las partes, menos aún por el juez que teniendo en cuenta el orden procesal, a él se somete porque se trata de actuaciones dentro del Estado de Derecho al cual debemos todo el respeto ciudadano [ ]».
(sic en toda la cita) 11. Con fundamento en las anteriores premisas, los actores solicitaron revocar el fallo impugnado y que, como consecuencia de ello, se acceda al amparo deprecado. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 12. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20173.
VIII.2. Problemas jurídicos 13. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que le corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado o revocado4, la Sala debe establecer lo siguiente: 1 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 2 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 3 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05027-01 Accionante: Carlos Emilio Díaz Anaya y otro A) Si la presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial.
Si ello es así se deberá determinar: B) Si la providencia de 15 de marzo de 2022, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-03-25-000-2019-00587-00, vulneró los derechos fundamentales de los actores, al haber incurrido presuntamente en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. 14.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 15. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20125, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 16.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 17. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 18.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial6, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 6 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05027-01 Accionante: Carlos Emilio Díaz Anaya y otro absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución7. 19.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»8 que se encaje en dichos parámetros. 20.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 21.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 22. Los ciudadanos Ana María Torres Ramos y Carlos Emilio Díaz Anaya, por conducto de apoderado judicial, presentaron acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyen al auto de 15 de marzo de 2022, proferido por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-03-25-000-2019-00587-00. 7 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 8 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05027-01 Accionante: Carlos Emilio Díaz Anaya y otro VIII.4.1.
Del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 23. En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental9 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones10. 24.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales11, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces12. 25.
Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación13, lo siguiente: […] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […].
(destaca la Sala de Decisión) 26. Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202214 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a 9 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 10 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 11 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 12 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 13 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05027-01 Accionante: Carlos Emilio Díaz Anaya y otro una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. (…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]. (Negrillas de la Sala) 27. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales15. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de 10 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05027-01 Accionante: Carlos Emilio Díaz Anaya y otro 28. De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte actora invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 29.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que, en el caso de la referencia, la parte actora alegó que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales invocados, por las siguientes razones: 29.1. En primer lugar, manifestó que la autoridad judicial accionada no aplicó lo dispuesto en el artículo 165 del CPACA, pese a que la referida disposición «[…] se encuentra vigente ya que no ha sido declarado inexequible por la Corte Constitucional ni la misma Sala de conjueces lo ha inaplicado en este caso por considerar que se opone al Ordenamiento Fundamental colombiano […]». 29.2.
Finalmente, aseveró que también se configuró un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente debido a que se desatendió lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del «[…] (Expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00. No. Interno: 1684-07), en la cual decretó las nulidades suplicadas considerando que los decretos demandados parcialmente, quebrantaron el Ordenamiento Superior cuando el lugar de considerar la prima especial como un factor agregado a los demás que componen la remuneración de los citados funcionarios por el Art. 14 de la Ley 4a. de 1992, la incluyeron como parte del salario básico reduciéndolo. […]». 30.
Ahora bien, la autoridad judicial de primera instancia declaró improcedente el mecanismo de amparo de la referencia, luego de considerar que no cumplía con el requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional, habida cuenta que se estaba utilizando esta acción constitucional como una tercera instancia. 31.
La parte actora, en el escrito de impugnación, en términos generales reiteró e insistió en los argumentos expuestos en el escrito inicial de la tutela, adicionalmente, señaló que el asunto sí reviste de relevancia constitucional porque, a su juicio, los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración resultaron lesionados con la decisión de 15 de marzo de 2022. 32.
Visto el contexto de la presente controversia, la Sala comienza por advertir que, en cumplimiento del precedente contenido en la citada sentencia de unificación SU- 215 de 2022, la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). 11 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05027-01 Accionante: Carlos Emilio Díaz Anaya y otro 33.
Al respecto, el máximo Tribunal Constitucional señaló que además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la «[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»;
(ii) que el alcance de la controversia «[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]», y (iii) que se «[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]». 34. En ese orden de ideas, y siguiendo el precedente precisado por la Corte en la citada sentencia, esta Sección considera que la controversia planteada en esta ocasión no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental, sino frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto. 35.
En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la parte actora aduce que le fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso de la administración de justicia, lo cierto es que no existe un desarrollo argumentativo en el que se expliquen las razones por las que considera que se afectó en forma desproporcionada el núcleo esencial de esos derechos, con ocasión de la expedición de la providencia aquí enjuiciada. 36.
De allí que esta Sala considera que la parte accionante no está poniendo de presente que en la providencia censurada se haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que los motivos que fundamentan su inconformidad se sustentan, básicamente, en la supuesta falta de aplicación del artículo 165 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-.
Sin embargo, los argumentos expuestos para sustentar la supuesta afectación a tales garantías constitucionales coinciden con los consignados en el recurso de reposición que interpuso en contra de la decisión del 15 de marzo de 2022 dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 37. Lo anterior significa que lo pretendido por la parte actora es que el juez constitucional efectúe un análisis interpretativo del artículo 165 del CPACA, con el propósito que se acoja o valide la tesis que propone la parte actora en sede tutela, como si esta oportunidad fuera una instancia adicional a la del proceso contencioso, máxime cuando la autoridad accionada expuso de manera razonada las consideraciones por las cuales no procedía la acumulación de pretensiones en el caso objeto de su estudio, tal como se puede apreciar a continuación: […] En primer término, puestos en una balanza los argumentos a favor de la acumulación de pretensiones y los argumentos en contra de dicha acumulación, esa Sala considera que pesan más estos últimos, tanto por razones de principios como por razones de pragmatismo. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05027-01 Accionante: Carlos Emilio Díaz Anaya y otro El argumento de principios consiste en que, en caso de duda, es más razonable optar por la hipótesis más garantista de los derechos humanos. Y es obvio que dos instancias de defensa son más garantistas que una, por simple matemática.
Aquí se está desde luego en el campo del derecho administrativo, pero piénsese por un momento que el mismo tema se presentase en materia penal: la Corte Constitucional no dudó en introducir el principio de la doble conformidad cuando la sentencia condenatoria aparecía al final, bien en la segunda instancia o bien en casación. En el derecho administrativo, a diferencia del derecho penal, no está en juego la libertad, uno de los bienes más preciados de la humanidad, pero sí está en juego el derecho de defensa y, para el caso, está en juego también el erario, el patrimonio público, los impuestos de los contribuyentes y el interés general, bienes no pequeños en una democracia, de suerte que hay que defenderlos de la mejor manera […]. 38.
Sumado a lo anterior, resulta oportuno poner de relieve que, comoquiera que la providencia aquí atacada fue proferida por una de las Secciones que integran esta Alta Corte, la procedencia de la solicitud de amparo en estos eventos es más restrictiva por cuanto «[…] solo tiene caída cuando la decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límite de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional […]»16, circunstancias que no se presentan en el caso de autos. 39.
Igualmente, y sin perjuicio de lo expuesto, debe resaltarse que la sentencia que la parte actora alegó como desatendida -Expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00- no constituía precedente obligatorio para la autoridad aquí accionada porque se trata de una decisión que fue proferida en el marco del medio del control de nulidad, oportunidad en la que no se estudió la procedencia de la acumulación de pretensiones de acuerdo con el artículo 165 del CPACA, tema traído a discusión por la parte actora en el presente asunto. 40.
Todo lo anterior le permite a la Sala de Decisión considerar que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, según lo dicho por la Corte Constitucional, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos de interpretación normativa y de mera legalidad cuya competencia se encuentra en cabeza del juez natural del asunto. 41.
Finalmente, es importante señalar que exigir el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no implica desconocer los derechos sustanciales por la formalidad, sino que es un presupuesto indispensable para que el juez de tutela pueda ahondar en el fondo del asunto, ya que el mecanismo de amparo contra providencias judiciales no busca proporcionar a los sujetos procesales de un juicio ordinario una tercera instancia, sino un mecanismo de protección y garantía de sus derechos fundamentales, eventualmente lesionados por un pronunciamiento judicial.
De aquí que su procedencia sea excepcional17, toda vez 16 Corte Constitucional, sentencia SU 917 de 2010, reiterada en sentencias 050 y 573 de 2017. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de noviembre de 2016, radicación No. 11001-03-15-000-2016-02862-00. Actor: Rosa Gómez Effer (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 13 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05027-01 Accionante: Carlos Emilio Díaz Anaya y otro que lo contrario atentaría contra la autonomía de los funcionarios judiciales, la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada18. 42.
Por los anteriores razonamientos, la Sala confirmará el fallo impugnado que declaró la improcedencia de la presente acción de tutela, por incumplimiento del requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 2 de febrero de 2023, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P(S.G.C.) 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de noviembre de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2016-02244-00. Actor: Claudia Consuelo Mc’Lauchlin Cobaleda (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala).