Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00714-02 (5888-2022) Demandante: Martín Emilio Botero Duque Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Temas: Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Auto interlocutorio ________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto del 13 de julio de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda que rechazó la demanda en el proceso de la referencia por haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1. Martín Emilio Botero Duque presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad del oficio S-2018-005238 del 25 de septiembre de 2018, proferido por la Procuraduría General de la Nación mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios como factor salarial integrante de su remuneración mensual, así como de las demás prestaciones sociales devengadas a partir del 2 de septiembre de 2016, fecha en que fue vinculado a la Procuraduría General de la Nación, y hacia el futuro mientras continue vinculado en la entidad demandada; ii) la actualización de las sumas resultantes; iii) 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00714-02 (5888-2022) Demandante: Martín Emilio Botero Duque la condena en costas a cargo de la parte demandada; y iv) el cumplimiento de la sentencia de conformidad con el artículo 192 del CPACA. 1.1.1.
Fundamentos fácticos 2. Las pretensiones de la demanda se fundamentaron en los siguientes hechos: 2.1. Martín Emilio Botero Duque ejerce el cargo de procurador judicial II, código 3PJ, grado EC, adscrito a la procuraduría delegada para el Ministerio Público en asuntos penales. 2.2. De conformidad con la Ley 4ª de 1992, el gobierno nacional tiene la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluidos los del Ministerio Público. 2.3.
El artículo 14 de dicha ley estableció una prima especial de servicios para los agentes del Ministerio Público ante la Rama Judicial y los jueces de la República, entre otros, correspondiente al 30% y el 60% del salario básico, sin naturaleza salarial, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 2.4. En desarrollo de esta disposición, el gobierno nacional expidió varios decretos —como el 1016 de 2013, 186 de 2014, 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018— mediante los cuales reguló el régimen salarial y prestacional de los funcionarios del Ministerio Público.
En estos, se reconoció la prima especial para los procuradores judiciales II como parte de su remuneración mensual, aunque sin carácter salarial, tal y como lo señaló la Secretaría General de la Procuraduría en el oficio S.-2018-005238. 2.5. El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia del 23 de julio de 2009 [expediente 76001-23-31-000-2002-0452-01], estableció que la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 era naturaleza salarial. 2.6.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, en sentencia del 29 de abril de 2014 declaró la nulidad de los artículos de los decretos expedidos por el gobierno nacional entre 1993 y 2007 que regulaban la liquidación y pago de la prima especial del 30 % del salario básico sin carácter salarial, en ejercicio de la facultad conferida por la Ley 4ª de 1992. 2.7.
Martín Emilio Botero Duque, como funcionario del Ministerio Público, ha recibido una remuneración legalmente establecida, pero reducida, ya que la prima especial que percibe no ha sido considerada como salario ni factor para liquidar otras prestaciones sociales. 3 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00714-02 (5888-2022) Demandante: Martín Emilio Botero Duque 2.8.
La omisión en el reconocimiento de la prima especial como parte del salario ha afectado el cálculo de su remuneración y de las demás prestaciones sociales desde su vinculación el 2 de septiembre de 2016, por lo que resultaba procedente su reconocimiento y pago retroactivo y futuro. 2.9. El 30 de noviembre de 2018 se radicó ante la Procuraduría en Pereira una solicitud de audiencia extrajudicial.
Esta se realizó el 19 de enero de 2019, pero fue fallida por falta de voluntad conciliatoria. En consecuencia, la Procuraduría 38 Judicial II para Asuntos Administrativos de Pereira declaró cumplido el requisito de procedibilidad para acudir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 1.3. Trámite de la demanda 3. La demanda se presentó el 16 de mayo de 2019 y en esa fecha se repartió al Juzgado 6 Administrativo Oral de Pereira. 4.
En auto del 5 de junio de 2019, el juez de ese despacho se declaró impedido para conocer del presente asunto, de conformidad con el numeral 1 del artículo 141 del CGP, según la cual, es causal de recusación «[t]ener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso». 5.
El Tribunal Administrativo de Risaralda en auto del 5 de julio de 2019 aceptó el impedimento formulado; en consecuencia, designó como juez ad hoc para el conocimiento del asunto a Alejandra María Giraldo González. 6. La juez ad hoc en auto del 31 de octubre de 2019 declaró la falta de competencia para conocer del asunto por el factor cuantía, por lo tanto, remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda. 7.
Los magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda en providencia del 14 de febrero de 2020 se declararon impedidos para conocer de la demanda, de conformidad con el numeral 1 del artículo 141 del CGP. 8. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B aceptó el impedimento el 29 de abril de 2021. En atención de ello, dispuso que de la lista de conjueces se designaran los que habrían de conocer del asunto. 9.
El sorteo de conjueces se realizó el 11 de marzo de 2022, quedando como conjuez ponente Carlos Henry Cuellar Mendoza. 4 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00714-02 (5888-2022) Demandante: Martín Emilio Botero Duque 1.3.1. Auto que rechazó la demanda por caducidad, providencia apelada 10. El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de conjueces, rechazó la demanda el 13 de julio de 2022 porque observó que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto, el a quo señaló lo siguiente: 10.1. El acto administrativo enjuiciado fue notificado personalmente al apoderado del demandante el 26 de septiembre de 2018, frente al cual no se presentó recurso alguno. 10.2. Por no tratarse de un acto administrativo de carácter disciplinario, la caducidad debía contabilizarse de conformidad con el numeral 2, literal d) del artículo 164 del CPACA, que estableció que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debía presentarse «[…] dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales». 10.3.
Comoquiera que la notificación personal del acto acusado se surtió el 26 de septiembre de 2018, el término de cuatro meses para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho inició el 27 de septiembre de 2018 y finalizaba, en principio, el 27 de enero de 2019. 10.4. El demandante presentó una solicitud de conciliación el 30 de noviembre de 2018, fecha en la cual ya habían transcurrido dos meses para presentar la demanda.
La constancia de no conciliación se expidió el 19 de enero de 2019, por lo tanto, el término se reanudó a partir de esa fecha, el cual vencía el 19 de marzo de 2019. 10.5. En atención a que la demanda se presentó hasta el 16 de mayo de 2019, se concluyó que aquella había sido radicada de forma extemporánea, lo cual daba lugar a su rechazo según lo establecido en el numeral 1 del artículo 169 del CPACA. 1.3.2.
Recurso de apelación 11. El demandante interpuso recurso de apelación el 21 de julio de 2022 contra el auto que rechazó la demanda. 12. Al respecto, argumentó que la suma reclamada correspondía a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es decir, una remuneración laboral de carácter habitual. Asimismo, destacó que él seguía ejerciendo el cargo de procurador judicial II para asuntos penales, código 3PJ, grado EC en Pereira, con lo cual se 5 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00714-02 (5888-2022) Demandante: Martín Emilio Botero Duque configuraban todos los elementos necesarios para concluir que lo pretendido se trataba de prestaciones periódicas susceptibles de ser reclamadas en cualquier tiempo, por lo tanto, no operaba la caducidad del medio de control. 1.3.3.
Concesión del recurso de apelación 13. El recurso de apelación se concedió el 8 de agosto de 2022 en el efecto suspensivo. En consecuencia, se dispuso el envío del expediente a esta Corporación para resolver lo pertinente. 1.3.4. Trámite en esta Corporación 14. El asunto fue asignado por reparto al despacho del ponente el 4 de noviembre de 2022, quien en auto del 8 de marzo de 2024 se declaró impedido para conocer del asunto, de conformidad con el numeral 14 del artículo 141 del CGP, según el cual, es causal de recusación «[t]ener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe falla». 15.
El impedimento se declaró infundado el 20 de febrero de 2025 por los demás magistrados de esta Subsección. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 16. Esta Corporación es competente de conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos frente a los cuales sea procedente dicho medio de impugnación; asimismo, se tiene que la Sala es competente para resolver el presente asunto en atención a lo indicado en los artículos 125 y 243 ibidem los cuales señalan que los recursos de apelación que se interpongan contra providencias que rechacen la demanda o den por terminado el proceso judicial, deberán ser decididos en sala. 17.
Así las cosas, se procederá a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la decisión que rechazó la demanda por caducidad. 2.2. Problema jurídico 18. La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿operó el fenómeno jurídico de la caducidad respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 6 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00714-02 (5888-2022) Demandante: Martín Emilio Botero Duque presentado el 16 de mayo de 2019 por Martín Emilio Botero Duque contra la Procuraduría General de la Nación? 19.
Para dar solución al cuestionamiento indicado, la Sala analizará la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Posteriormente, se analizará el caso concreto. 2.3. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 20. La caducidad es aquel fenómeno jurídico de orden público que, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, implica la extinción o pérdida del derecho a promover acciones judiciales para reclamar los derechos individuales y subjetivos como consecuencia del vencimiento del plazo establecido por la ley para su ejercicio.
Este presupuesto procesal se configura como una sanción y un límite temporal que, al cumplirse, limita e invalida la posibilidad de acudir al aparato jurisdiccional del Estado para presentar acciones y medios de control por ejercerlos de manera tardía2. 21. En reciente oportunidad, esta Subsección señaló que la razón de ser del fenómeno de la caducidad «[…] radica en el principio de seguridad jurídica, el cual exige que los litigios sean resueltos en un tiempo razonable.
Por ello, el legislador establece plazos específicos para que cualquier persona acuda a la jurisdicción y obtenga una decisión definitiva sobre sus pretensiones. Esta medida busca evitar la prolongación indefinida de situaciones jurídicas inciertas, garantizando el equilibrio y la estabilidad en el ordenamiento legal»3. 22. En consecuencia, la caducidad impone a los interesados la carga procesal de actuar con diligencia y eficiencia en la defensa de sus derechos, exigiéndoles que interpongan sus acciones dentro del plazo legalmente establecido.
Esta exigencia responde no solo a una necesidad de orden procesal, sino también se orienta a evitar la vulneración de principios constitucionales como el debido proceso y la seguridad jurídica respecto de las decisiones de la administración, que podrían verse afectadas por la incertidumbre derivada de reclamos tardíos ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
Además, se trata de una figura de orden público, lo que implica que sus efectos son de obligatorio cumplimiento, no pueden ser modificados, renunciados ni suspendidos por acuerdo entre las partes, ni tampoco por disposición del juez, por cuanto su finalidad trasciende los intereses individuales y busca preservar el interés general y la correcta regulación al acceso de la administración de justicia4. 2 Así lo indicó este despacho en auto del 12 de diciembre de 2023, proferido dentro del proceso con radicado 25000-23-42-000-2014-02789-01 (0983-2017). 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 6 de marzo de 2025, proferido dentro del proceso con radicado 76001-23-33-000-2021-00856-01 (1626-2024). 4 En términos similares lo advirtió la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación en la sentencia del 13 de junio de 2013, proferida en el proceso 07001-23-31-000-2001-01356-01(25712). 7 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00714-02 (5888-2022) Demandante: Martín Emilio Botero Duque 23.
En relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA prevé que, salvo las excepciones señaladas en otras disposiciones legales, la demanda deberá presentarse dentro de los 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según sea el caso, del acto administrativo que se pretende declarar nulo, por lo cual, si se promueve luego de ese término, operará la caducidad. 24.
Ahora bien, cabe destaca que de conformidad con el literal C) del numeral 1 del artículo señalado, la demanda podrá presentarse en cualquier momento cuando la demanda se dirija contra actos que nieguen o reconozcan prestaciones periódicas. 2.3. Caso en concreto 25. En el presente asunto el Tribunal Administrativo de Risaralda rechazó la demanda de la referencia por considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, por no haberse presentado el medio de control dentro del término señalado en literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. 26.
Por su parte, el demandado sostuvo que no había lugar a la caducidad del medio de control toda vez que lo reclamado era una prestación periódica, susceptible de ser demandada en cualquier tiempo. 27. En el presente asunto se observa que, a diferencia de lo señalado por el a quo, no operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho porque tal y como lo sostuvo el demandante lo solicitado por él correspondía a una prestación periódica. 28.
Al respecto, se observa que las prestaciones periódicas son «aquellas que percibe el beneficiario de forma habitual y reiterada «[…] con el propósito de cubrir los riesgos o las necesidades a las que se ve expuesto el trabajador o empleado, que se originan durante la relación de trabajo […]» y pueden ser transitorias o permanentes «[…] por lo general, se denominan subsidios a las indemnizaciones periódicas con corta duración y pensiones cuando se abonan durante bastante tiempo e incluso con carácter vitalicio […]»5. 29.
La Subsección A de esta Sección ha considerado, respecto del carácter de periodicidad de una prestación, que se refieren a aquellas prestaciones que son de término indefinido, como el caso de las pensiones, es decir, aquellos que subsisten durante la vida de su titular o sus sucesores6. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 23 de agosto de 2018 proferida en el proceso 25001-23-42-000-2016-01473-01 (4312-2017). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 15 de septiembre de 20211, proceso con radicado 23001-23-31-000-20211-00026- 01 8 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00714-02 (5888-2022) Demandante: Martín Emilio Botero Duque 30.
Se encuentra que en el presente asunto el demandante solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios como factor salarial integrante de su remuneración mensual, así como de las demás prestaciones sociales devengadas, como consecuencia de ejercer sus funciones como procurador judicial II, código 3PJ, grado EC, adscrito a la Procuraduría Delegada para el Ministerio Público en asuntos penales en Pereira. 31.
Al respecto, se observa que la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, tal y como lo ha señalado esta Corporación7, es un agregado al salario básico de los funcionarios a quienes va dirigida; con ello, más allá de si aquella constituye factor salarial o no —cuestión que debe ser resuelta en la sentencia correspondiente— se comprende que dicha prima se constituye como una prestación de carácter periódica, por cuanto se devenga de forma mensual. 32.
Ahora bien, esta Sección ha sostenido, como regla general, que las reclamaciones de naturaleza laboral relacionadas con acreencias periódicas no están sujetas al término de caducidad de 4 meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que el vínculo laboral con la entidad demandada se mantenga vigente.
Esto se debe a que, mientras persista la relación laboral, el carácter periódico del pago se conserva. Sin embargo, una vez finalizado dicho vínculo, la acreencia pierde su connotación de periodicidad y, en consecuencia, su exigibilidad por la vía judicial queda sujeta al término preclusivo de cuatro meses establecido en el artículo 164 del CPACA8. 33.
En ese sentido, se entiende que existe una prestación periódica, en los términos expuestos, cuando el demandante conserva un vínculo laboral activo con la entidad de la cual solicita el pago. 34. En el presente caso, tal como se indicó en la demanda y en el recurso de apelación, el accionante mantenía [al menos para el momento de su presentación], un vínculo laboral con la entidad demandada, desempeñándose como Procurador Judicial II en la ciudad de Pereira.
Esta circunstancia también se corroboró en las consideraciones del acto acusado, del 25 de septiembre de 2018, en el cual se señaló: «[d]e acuerdo con el Sistema Integrado Administrativo y Financiero de la Procuraduría General de la Nación —SIAF—, así como con su hoja de vida, el doctor MARTIN EMILIO BOTERO DUQUE desempeña el cargo de Procurador Judicial II para Asuntos Penales, código 3PJ-EC, con sede en la ciudad de Pereira, desde el 2 de septiembre de 2016 hasta la fecha». 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, providencia del 6 de abril de 2022, proferida en el expediente 250002342000201402713-02. 8 En similar sentido se pronunció la Sección Segunda, Subsección A en la providencia del 23 de agosto de 2018, proferida en el proceso 25001-23-42-000-2016-01473-01 (4312-2017). 9 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00714-02 (5888-2022) Demandante: Martín Emilio Botero Duque 35.
Así las cosas, es posible concluir que la prima especial de servicios reclamada en la demanda de la referencia se constituye, en este caso, como una prestación periódica, razón por la cual no le resultaba aplicable el término de caducidad de 4 meses previsto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. 36. De conformidad con lo anterior, se revocará la decisión apelada, toda vez que en el presente caso no operó el fenómeno de la caducidad respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por versar las pretensiones sobre prestaciones de carácter periódico. 37.
Cabe advertir que esta decisión se adopta con base en lo expuesto en la demanda y en los documentos que obran en ella, los cuales permiten inferir de forma razonada que, al momento de la presentación del medio de control, el actor aún se encontraba vinculado laboralmente con la Procuraduría General de la Nación. Lo anterior, por cuanto no obra en el expediente un certificado reciente que acredite de manera fehaciente dicha situación, pero se parte de la presunción de buena fe de lo afirmado en el recurso de apelación, en el que expresamente se indicó que el demandante continuaba vinculado a la entidad para esa fecha. 38.
Por lo anterior, lo aquí resuelto no obsta para que, al momento de contestar la demanda, la entidad accionada pueda proponer la excepción de caducidad, en caso de que considere y tenga la documental que acredite que al momento de presentarse la demanda el actor ya no se encontraba vinculado con la entidad. 39. En consecuencia, el a quo deberá adelantar el estudio de admisibilidad correspondiente de la demanda presentada por Martín Emilio Botero Duque.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B
RESUELVE
Primero. Revocar el auto del 13 de julio de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda que rechazó la demanda en el proceso de la referencia por haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En su lugar, el a quo deberá adelantar el estudio de admisibilidad correspondiente de la demanda presentada por Martín Emilio Botero Duque.
Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. 10 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00714-02 (5888-2022) Demandante: Martín Emilio Botero Duque Tercero. Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia, previas las anotaciones del caso.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS