CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., catorce (14) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2023-00253-001 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer, quien actúa en nombre propio y en representación de la Federación Nacional de Comerciantes en Defensa de los Consumidores y Usuarios Demandados: Presidente de la República, Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección Social, Superintendentes de Industria y Comercio y Nacional de Salud, director del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) y alcalde de Valledupar Tema: Derechos constitucionales fundamentales a la salud, vida, dignidad humana y mínimo vital Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Melkis Guillermo Kammerer Kammerer, quien actúa en nombre propio y en representación de la Federación Nacional de Comerciantes en Defensa de los Consumidores y Usuarios, contra los señores presidente de la República, Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección Social, Superintendentes de Industria y Comercio y Nacional de Salud, director del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) y alcalde de Valledupar.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El tutelante presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la salud, vida, dignidad humana y mínimo vital y los de la población desplazada, presuntamente quebrantados por los señores presidente de la República, Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección Social, Superintendentes de Industria y Comercio y Nacional de Salud, director del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) y alcalde de Valledupar. 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00253-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer 2 Como consecuencia de lo anterior, pide se les ordene a las autoridades accionadas «democratizar la economía, acabar con el monopolio de los frigoríficos de carne de res», crear «mataderos municipales», abrir el de Valledupar, fijar «requisitos sanitarios razonables para el funcionamiento» de aquellos e intervenir «en los precios de los productos de la canasta familiar».
Además, que el señor presidente de la República reglamente el artículo 75 de la Ley 1480 de 2011, que instituye la Red Nacional de Protección al Consumidor. 1.1 Hechos. Relata el accionante que las condiciones financieras del país han conllevado el alza de los montos de los bienes de primera necesidad de los colombianos, situación por la cual los demandados están en la obligación de «intervenir la economía»2, en aras de evitar que dichos valores se incrementen aún más, para lo que resulta pertinente habilitar la operación de los mataderos municipales, dado que con ello, dicho sea de paso, se elimina el «monopolio de los frigoríficos de carne de res», porque se impide que personas compren a los campesinos el «ganado barato y lo vendan caro».
Que el aumento en los precios de los alimentos se debe a la omisión del Invima de inspeccionarlos y vigilarlos, tareas que le impone los artículos 245 de la Ley 100 de 1993 y 1º del Decreto 1290 de 1994 y en las que también tiene incidencia el Ministerio de Salud y Protección Social, que, valga anotar, tampoco ha atendido sus labores de asegurar que los medicamentos conserven un costo razonable.
Dice que a pesar de que el artículo 75 de la Ley 1480 de 2011 prevé que el Gobierno nacional es el responsable de garantizar el funcionamiento de la Red Nacional de Protección al Consumidor, no se ha reglamentado dicho mandato, omisión por la cual se debe ordenar al señor presidente de la República que lo haga, toda vez que resulta indispensable para asegurar que ese ente satisfaga su objeto. 2 Lo que, a juicio del actor, cuenta con respaldo jurisprudencial, dado que la Corte Constitucional indica que el Estado debe regular la economía (sentencias (i) C-228 de 2010, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva;
(ii) C- 432 de ese año, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; (iii) C-133 de 2014, M. P. Alberto Rojas Ríos; y (iv) C-145 de 2018, M. P. Diana Fajardo Rivera). Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00253-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer 3 II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 24 de enero de 2023, admitió la presente acción y ordenó notificar a los señores presidente de la República, Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección Social, Superintendentes de Industria y Comercio y Nacional de Salud, director del Invima y alcalde de Valledupar. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El señor director del Invima, por conducto de la señora jefe de la oficina asesora jurídica del organismo, asevera que de los hechos y argumentos expuestos por el tutelante no se infiere que trasgreda prerrogativas superiores, comoquiera que (i) la regulación de los precios de los productos del sector agropecuario les corresponde al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a la Superintendencia de Industria y Comercio y (ii) carece de competencia para crear políticas públicas en materia económica. 2.1.2 El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderada, pide declarar improcedente la tutela de la referencia, al considerar que las funciones que le impone el ordenamiento jurídico no tienen relación con las pretensiones del accionante, pues no le concierne la defensa de los consumidores, por tanto, no tiene legitimación en la causa por pasiva en este trámite constitucional. 2.1.3 El señor Ministro de Salud y Protección Social, a través del señor director jurídico de la cartera que regenta, depreca su desvinculación de esta acción, habida cuenta de que (i) no ha incurrido en acción u omisión alguna que infrinja los derechos del demandante, (ii) dentro de sus tareas no se encuentran las de «prestar servicios médicos [ni] inspecci[onar] o vigil[ar] el sistema de seguridad social en salud» y (iii) no es superior funcional de las demás autoridades accionadas, por consiguiente, no es dable que les ordene adoptar medidas orientadas a superar la presunta vulneración de las garantías del accionante.
Que el actor carece de legitimación en la causa por activa, porque pide tutelar los derechos fundamentales de personas indeterminadas, que supuestamente se quebrantan por los altos precios de los productos de la canasta familiar, y no probó que los suyos sean afectados. Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00253-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer 4 2.1.4 El señor presidente de la República, mediante representante judicial, aduce que en el escrito de tutela se exponen una serie de afirmaciones que no demuestran hechos trasgresores de las prerrogativas fundamentales del tutelante, por el contrario, de estas se colige que lo pretendido es obtener la protección de derechos colectivos, frente a lo que la acción de amparo resulta improcedente, por cuanto para ese fin el marco jurídico instituye la acción popular.
Que el accionante no tiene legitimación en la causa por activa, en razón a que pretende la salvaguarda de preceptos constitucionales de los cuales no es titular y no colma las exigencias de la agencia oficiosa. Además, no es factible que les ordene a los respectivos ministerios que adopten medidas para resguardar aquellas, pues no es su superior funcional y tampoco el representante de la Nación. 2.1.5 El señor Superintendente de Industria y Comercio, mediante la señora coordinadora del grupo de gestión judicial del ente a su cargo, pide declarar improcedente la tutela, al estimar que no colma la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, puesto que el sistema normativo contempla otros instrumentos judiciales para obtener la protección de las prerrogativas enunciadas en el escrito de amparo, como el «proceso administrativo sancionatorio» y «la acción popular».
Que los precios de los productos son fijados de manera libre y autónoma por los distribuidores y expendedores y «de acuerdo con su estructura de costos y su margen de utilidad, sin sujetarlos necesariamente al consenso de otras voluntades», escenario en el que se presenta «el libre juego de la oferta y la demanda», que impide su regulación. 2.1.6 Los señores Superintendente Nacional de Salud y alcalde de Valledupar guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales a la salud, vida, dignidad humana y mínimo vital y los de la Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00253-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer 5 población desplazada. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Cuestión preliminar.
Con la finalidad de determinar si el accionante cuenta con legitimación en la causa por activa en el presente trámite constitucional para pedir la protección de las garantías superiores de la población desplazada, resulta oportuno advertir que la acción de tutela fue concebida por la Carta Política (artículo 86) como un instrumento subsidiario de defensa judicial, preferente y sumario, al que puede acudir cualquier persona, por sí misma o por quien actúe en su nombre, para reclamar la salvaguarda inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando advierta que han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o incluso de los particulares.
Acorde con lo anterior, el artículo 10 del Decreto ley 2591 de 1991, al referirse a la legitimidad e interés para incoar la acción de tutela, dispone: La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00253-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer 6 A su turno, la Corte Constitucional3, al analizar el contenido del citado precepto legal, ha considerado que se configura la legitimación en la causa por activa en los siguientes eventos: […] (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos;
(ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad4, los incapaces absolutos, los interdictos5 y las personas jurídicas6; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado7, “caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”8;
(iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental9. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales10.
De lo anterior se colige que se sintetizan en 5 las formas para constituirse en parte activa en el trámite de tutela, así: (i) el ejercicio directo de la acción por la persona que considera vulnerado o amenazado su derecho constitucional fundamental, (ii) a través de representante legal, por ejemplo, en el caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas, (iii) por medio de apoderado judicial conforme a las facultades conferidas con poder y con acreditación de la calidad de abogado, (iv) como agente oficioso y (v) mediante los señores Defensor del Pueblo, personeros municipales y Procurador General de la Nación. Así las cosas, se tiene que, a pesar de que una de las características que identifica la tutela radica en su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de 3 Sentencia T–176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 4 Corte Constitucional, sentencias T-567/08, T-1019/06, T-1166/05, T-497/05, T-002/05 y T-1311/01. 5 Ver sentencias T-1103/04, T-993/03 y T-281/02. 6 Ver, entre otras, las sentencias T-723/05, T-396/05, T-1191/04 y T-1189/03. 7 Ver sentencias T-552/06 y T-526 de 1998 8 Auto 064 de 2009. 9 Ver, entre muchas otras, las sentencias T-560A/07, T-366/07, T-750/05, T-977/04, T-1201/04, T-1101/04. 10 Ver las sentencias T-046/97, T-443/95, T-662/99, T-331/97, T-731/98.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00253-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer 7 los elementos especiales que la distinguen. Entre tales exigencias se encuentra la de la legitimación en la causa por activa o titularidad para promover la acción, con la cual se busca asegurar que la persona que acude a ella tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que formula ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse, sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho constitucional fundamental del afectado y no de un tercero11.
En el sub lite se observa que el tutelante depreca la defensa de sus garantías superiores y las de la población desplazada, presuntamente quebrantadas por el alza de los productos de la canasta familiar, situación que impone la intervención de las autoridades accionadas. Al respecto, la Sala evidencia que si bien es cierto que el ordenamiento jurídico permite que a través de la acción de tutela una persona depreque la salvaguarda de prerrogativas fundamentales de otra, también lo es que para tal efecto es indispensable colmar las exigencias de la agencia oficiosa12, las cuales no concurren en el caso sub examine, toda vez que el actor no individualiza a las personas que integran la población desplazada a la que se refiere y que se pretende proteger y tampoco señala que actúe en dicha condición y que aquellas estén imposibilitadas para obtener la protección de sus derechos.
En ese orden de ideas, se concluye que el accionante no cuenta con legitimación en la causa por activa para reclamar el amparo de los derechos de la población desplazada, motivo por el cual la Sala centrará su estudio jurídico en la supuesta trasgresión de las de aquel. 3.4 Problema jurídico. Se contrae a determinar (i) si es dable a través de la acción de tutela ordenarle al señor presidente de la República que dé cumplimiento al artículo 75 de la Ley 1480 de 2011 y (ii) si de lo expuesto en la solicitud de amparo y de los documentos que reposan en el expediente, es 11 Corte Constitucional, sentencia T-176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 12 De acuerdo con lo anotado por la Corte Constitucional, en sentencia SU-55 de 12 de febrero de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, «[…] para que se configure la agencia oficiosa, la concurrencia de dos elementos: (i) que el titular de los derechos no esté en condiciones de defenderlos y, (ii) que en la tutela se manifieste esa circunstancia. En cuanto a esta última exigencia, su cumplimiento sólo se puede verificar en presencia de personas en estado de vulnerabilidad extrema, en circunstancias de debilidad manifiesta o de especial sujeción constitucional.
La agencia oficiosa en tutela se ha admitido entonces en casos en los cuales los titulares de los derechos son menores de edad; personas de la tercera edad; personas amenazadas ilegítimamente en su vida o integridad personal; individuos en condiciones relevantes de discapacidad física, psíquica o sensorial; personas pertenecientes a determinadas minorías étnicas y culturales».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00253-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer 8 factible advertir la supuesta afectación de los derechos constitucionales fundamentales a la salud, vida, dignidad humana y mínimo vital del demandante, con ocasión del alza de los alimentos alegada por él; o si, por el contrario, no se indicaron los hechos que presuntamente quebrantan aquellos ni se adosaron elementos de convicción de los que se pueda inferir una posible vulneración de garantías superiores. 3.5 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela.
El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo13 procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la sentencia T-480 de 2011 de la Corte Constitucional14 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.
De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia 13 De acuerdo con la Ortografía de la Lengua Española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera edición (Colombia: abril de 2011), «La palabra solo, tanto cuando es adverbio [Solo trabaja de lunes a viernes] como cuando es adjetivo [Está solo en casa todo el día…] son voces que no deben llevar tilde según las reglas generales de acentuación […]». 14 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00253-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer 9 de la acción constitucional frente al caso particular15. La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.
Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben hallarse presentes: 1) Que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental. 2) Que de presentarse no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3) Que su ocurrencia sea inminente. 4) Que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra. 5) Que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales16.
En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los supuestos anteriores se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción 15 En esos términos lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 16 Corte Constitucional, sentencia T-458 de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía. Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00253-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer 10 correspondiente17.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional18 ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 3.6 Carga argumentativa y probatoria en las acciones de tutela.
La acción de tutela, como se anotó en precedencia, es un instrumento judicial instituido en el ordenamiento jurídico para la protección de derechos constitucionales fundamentales de las personas, el cual está sometido a varios principios que le otorgan un carácter especial, dentro de los que se encuentra el de informalidad, sobre el que la Corte Constitucional19 dijo: De acuerdo con el principio de informalidad, la acción de tutela no está sometida a requisitos especiales ni fórmulas sacramentales que puedan implicar una prevalencia de las formas sobre la búsqueda material de protección de los derechos de las personas que la invocan.
Así por ejemplo, la tutela puede ser solicitada de manera verbal en caso de urgencia, o cuando el solicitante sea menor de edad, o no sepa escribir; no se requiere de apoderado judicial; y no es necesario citar el artículo en el que se encuentra la norma constitucional infringida, siempre que se identifique de manera suficiente cuál es el derecho que se considera amenazado o violado, y se narren los hechos que lo originan.
No obstante, el aludido principio no releva a quien promueve una acción de tutela de la obligación de exponer los hechos en los que resultan vulneradas sus garantías superiores y de acreditar su trasgresión, porque, además de que ello lo exige el artículo 1420 del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia 17 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010- 01795-01 de 9 de diciembre de 2010. 18 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. 19 Sentencia T-317 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 20 «En la solicitud de tutela se expresará, con la mayor claridad posible, la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado, el nombre de la autoridad pública, si fuere Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00253-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer 11 constitucional así lo ha precisado, al sostener que «[…] quien pretenda el amparo de un derecho fundamental debe demostrar los hechos en que se funda su pretensión, a fin de que la determinación del juez, obedezca a la certeza y convicción de que se ha violado o amenazado el derecho […]»21. 3.7 Caso concreto. 3.7.1 Procedencia de la tutela en relación con la pretensión atañedera al señor presidente de la República.
El tutelante arguye que el presidente de la República no ha atendido el artículo 75 de la Ley 1480 de 2011, por cuanto al no reglamentar lo que le concierne frente a la Red Nacional de Protección al Consumidor, ha impedido su adecuado funcionamiento, omisión que hace necesario ordenarle su observancia. Con la finalidad de determinar si la acción de tutela colma la exigencia de subsidiariedad respecto de la aludida pretensión, resulta oportuno indicar que el artículo 87 de la Constitución Política prevé que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». El anterior precepto fue desarrollado por la Ley 393 de 199722, que instituyó la acción de cumplimiento, cuya finalidad es asegurar que se acaten los mandatos que el ordenamiento jurídico impone, tanto a los servidores públicos como a los particulares que ejercen funciones públicas, con lo que se obtiene la eficacia material de las normas, puesto que garantiza que sean obedecidas por quienes deben aplicarlas23.
Una de las exigencias para que haya lugar a ordenar el acatamiento del sistema normativo en una acción de dicha naturaleza, es que la presunta decisión desatendida contenga una orden de obligatoria observancia, es decir, inobjetable. Sobre el particular, esta Corporación24 indicó: posible, o del órgano autor de la amenaza o del agravio, y la descripción de las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud […]». 21 Corte Constitucional, sentencia T-571 de 2015, M. P. María Victoria Calle Correa. 22 «Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política». 23 Consejo de Estado, sección quinta, auto de 7 de abril de 2016, C. P. Rocío Araújo Oñate, expediente 25000-23-41-000-2015-02429-01. 24 Sección quinta, sentencia de 4 de febrero de 2021, C. P. Luis Alberto Álvarez Parra, expediente 25000-23- 41-000-2020-00769-01.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00253-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer 12 […] para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: […] ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento […].
En virtud de las anteriores precisiones jurídicas, la Sala evidencia que la acción de tutela de la referencia no colma la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, respecto de la súplica analizada, por cuanto mediante esta se pretende obtener el acatamiento del artículo 75 de la Ley 1480 de 2011 y para ello el actor cuenta con otro instrumento judicial, como lo es la acción de cumplimiento de que trata el artículo 87 de la Constitución Política y que desarrolló la Ley 393 de 1997.
Por consiguiente, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la tutela, es indispensable que quien reclama el amparo de un derecho constitucional fundamental haya ejercido todos los mecanismos de defensa judicial que el marco jurídico pone a su disposición, previa la instauración de la acción, premisa que en este asunto, se reitera, no se cumple frente al reproche atañedero a la inobservancia del artículo 75 de la Ley 1480 de 2011.
Así las cosas, la solicitud de amparo no satisface el requisito de la subsidiariedad, en relación con la mencionada pretensión, y la tutela no se instituyó como un mecanismo alternativo o una instancia adicional para atender problemas jurídicos que deben ser dirimidos al interior de las diligencias judiciales. Al respecto, la Corte Constitucional, en fallo T-113 de 201325, sostuvo: En efecto, al estudiar el requisito de subsidiariedad en estos casos se pueden presentar dos escenarios: i) que el proceso haya concluido26; o ii) que el proceso judicial se encuentre en curso27.
Lo anterior constituye 25 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 26 Sentencia T-086 de 2007. 27 En la sentencia T-211 de 2009, la Sala precisó: «[…] el amparo constitucional no se ha constituido como una instancia adicional para decidir conflictos de rango legal, ni para que los ciudadanos puedan subsanar Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00253-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer 13 un factor para diferenciar el papel del juez constitucional en cada caso, de una parte, si se enfrenta a la revisión de la actuación judicial de un proceso concluido deberá asegurarse que la acción de amparo no se está utilizando para revivir oportunidades procesales vencidas, que se agotaron todos los recursos previstos por el proceso judicial para cuestionar las decisiones impugnadas y que no se emplea la acción de amparo como una instancia adicional.
De otra parte, si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales. Asimismo, en fallo T-103 de 201428, la citada Corporación concluyó: Entonces, la jurisprudencia de este tribunal constitucional ha sido enfática y reiterativa en señalar que la acción de tutela no procede de manera directa cuando el asunto está en trámite, toda vez que se cuenta con la posibilidad de agotar los medios de defensa previstos en el ordenamiento.
A guisa de corolario de lo que se deja consignado, en este trámite el ejercicio de la tutela resulta improcedente frente a la súplica atañedera al acatamiento del artículo 75 de la Ley 1480 de 2011, porque dicho amparo se encuentra gobernado por el principio de la subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida «[c]uando existan otros recursos o medios de defensa […]»29.
Es decir, si los medios ordinarios pueden ser utilizados de manera eficaz, como acontece en el sub lite, la acción instaurada no resulta pertinente, pues, se insiste, el actor cuenta con la posibilidad de exigir la observancia de la referida disposición por conducto de la acción de cumplimiento. En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa judicial y administrativa), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en virtud de los cuales la acción de tutela «[…] solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial […]»30. las omisiones o los errores cometidos al interior de un proceso.
En otras palabras, la Corte ha sostenido que la acción de tutela no es un medio alternativo, ni complementario, ni puede ser estimado como último recurso de litigio». 28 M. P. Jorge Iván Palacios. 29 Numeral 1 del artículo 6º del Decreto ley 2591 de 1991. 30 Artículo 86 de la Carta Política. Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00253-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer 14 De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que las circunstancias propias del asunto no colman los presupuestos legales ni jurisprudenciales para la procedencia del amparo constitucional, en lo que concierne a la pretensión de que se ordene el cumplimiento del artículo 75 de la Ley 1480 de 2011. 3.7.2 Amparo deprecado frente a las demás súplicas planteadas en la solicitud de amparo.
El demandante depreca, además de la pretensión aludida en el numeral anterior, que se les ordene a las autoridades accionadas «democratizar la economía, acabar con el monopolio de los frigoríficos de carne de res», crear «mataderos municipales», regularlos en debida forma, abrir el de Valledupar e intervenir en los precios de los productos de la canasta familiar.
No obstante, el actor no explica en qué forma los demandados trasgreden sus derechos constitucionales fundamentales a la salud, vida, dignidad humana y mínimo vital y tampoco arrima prueba que dé cuenta de ello, puesto que no se refiere a un hecho concreto del que se colija su amenaza o quebranto ni acreditó una circunstancia que amerite la intervención del juez constitucional.
Por consiguiente, las omisiones consistentes (i) en determinar una situación fáctica precisa que quebrante o amenace las garantías del tutelante y (ii) en allegar elementos de convicción de los que se deduzca tal vulneración por parte de las autoridades accionadas, le impide a esta Sala acceder al amparo, porque para ello se debe tener certeza del desconocimiento de preceptos superiores, lo cual, se reitera, no ocurre en el asunto sub examine.
En lo concerniente a este aspecto, la Corte Constitucional31 afirmó: […] esta Corporación ha establecido que el amparo es procedente cuando existe el hecho cierto, indiscutible y probado de la violación o amenaza del derecho fundamental alegado por quien la ejerce. Por consiguiente, el juez no puede conceder la protección solicitada simplemente con fundamento en las afirmaciones del demandante […].
En ese orden de ideas, la Corte ha señalado que la decisión judicial “no puede ser adoptada con base en el presentimiento, la imaginación o el deseo, sino que ha de obedecer a su certidumbre sobre si en efecto ha sido violado o está amenazado un derecho fundamental, si acontece lo contrario, o si en el caso particular es improcedente la tutela.”32 31 Sentencia T-620 de 2017, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 32 Sentencia T-264 de 11993;
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00253-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer 15 Cabe precisar que, de accederse a lo pedido por el accionante, se desnaturalizaría la tutela, por cuanto se tendría como fundamento cuestiones abstractas que no están relacionadas directamente con el quebranto de los derechos constitucionales fundamentales de la persona que la promueve.
En ese escenario, se admitiría, de manera errada, que el amparo es un instrumento para obtener pronunciamientos judiciales sobre asuntos que desbordan el caso concreto33, lo que desconocería el artículo 48 (numeral 234) de la Ley 270 de 199635, que prevé que los fallos emitidos en sede de tutela tienen efectos inter partes, por tanto, sus destinatarios son quienes hicieron parte del trámite constitucional y no individuos indeterminados.
En virtud de lo expuesto, se negará el amparo deprecado por el demandante, en lo atañedero a las pretensiones estudiadas en este acápite, habida cuenta de que de lo expuesto en la solicitud de amparo no se evidencia que sus derechos constitucionales fundamentales sean trasgredidos por las autoridades accionadas. A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala (i) declarará improcedente la acción de tutela en relación con la súplica de ordenar el cumplimiento del artículo 75 de la Ley 1480 de 2011, al no colmarse la exigencia de la subsidiariedad; y (ii) negará la tutela en cuanto a las demás pretensiones del demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Declárase improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Melkis Guillermo Kammerer Kammerer, en cuanto a la súplica relacionada con el 33 Cabe advertir que la Corte Constitucional es la única habilitada por el ordenamiento jurídico para otorgarle efectos inter comunis a sus decisiones que desaten acciones de tutela (sentencia SU- 37 de 2019, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 34 «Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto: […] 2.
Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces. […]». 35 «Estatutaria de la administración de justicia». Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00253-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer 16 cumplimiento del artículo 75 de la Ley 1480 de 2011, conforme a la parte motiva. 2º Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales a la salud, vida, dignidad humana y mínimo vital del señor Melkis Guillermo Kammerer Kammerer, frente a las demás pretensiones por él formuladas, por las razones expuestas en las consideraciones. 3º.
Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 4º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS