Demandantes: María Del Rosario Villafañe Esparza y otros Demandado: Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2022-00497-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 76001-23-33-000-2022-00497-01 Demandante: MARÍA DEL ROSARIO VILLAFAÑE ESPARZA Y OTROS Demandado: PROCURADURÍA 19 JUDICIAL I PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE CALI Tema: Tutela de fondo – Confirma improcedencia por no cumplir con el requisito de la inmediatez SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por las señoras María Del Rosario Villafañe Esparza, Paulina Villafañe Esparza, Francia Doris Villafañe Esparza, María Del Socorro Villafañe Esparza, Aura Stella Villafañe Esparza, Clara Inés Villafañe Esparza, Ana Jesús Villafañe Esparza y Libia María Rudas Villafañe, contra la sentencia de 4 de mayo de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de la inmediatez.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda Las actoras, actuando por intermedio de apoderado, presentaron acción de tutela1 con el fin de que se les amparara su derecho fundamental al debido proceso. La mencionada garantía constitucional la estimaron vulnerada por la Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali, con ocasión del auto N° 427 de 18 de noviembre de 2020, mediante el cual la referida autoridad declaró que el asunto sobre el cual se intentó agotar el requisito de conciliación extrajudicial no era susceptible de dicha figura por cuanto había operado el fenómeno de la caducidad. 1.2.

Petición de amparo constitucional La pretensión de la demanda de tutela es la siguiente: “Sírvanse, Señores Magistrados, tutelar el DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO (Art. 29), de la Constitución Política, a mis poderdantes MARIA DEL ROSARIO VILLAFAÑE ESPARZA, PAULINA VILLAFAÑE 1 Con escrito de 22 de abril de 2022 a través del correo electrónico repartocivilcali@cendoj.ramajudicial.gov.co.

Demandantes: María Del Rosario Villafañe Esparza y otros Demandado: Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2022-00497-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ESPARZA, FRANCIA DORIS VILLAFAÑE ESPARZA, MARIA DEL SOCORRO VILLAFAÑE ESPARZA, AURA STELLA VILLAFAÑE ESPARZA, CLARA INES VILLAFAÑE ESPARZA, ANA JESUS VILLAFAÑE ESPARZA y LIBIA MARIA RUDAS VILLAFAÑE, el cual está siendo vulnerado por la PROCURADURIA 19 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE CALI, ordenando: 1.

Que se lleve a cabo la audiencia previa de conciliación solicitada mediante correo electrónico el 16 de octubre de 2020, entre los mencionados convocantes y las entidades convocadas señaladas tanto en los poderes correspondientes como en el escrito de solicitud de audiencia extrajudicial.” (sic a toda la cita) 1.3. Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: • Las actoras, por intermedio de apoderado, pretendían demandar, a través del medio de control de reparación directa, a Coomeva E.P.S., al Distrito Especial de Santiago de Cali, a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de Salud y Protección Social, a raíz del fallecimiento del señor José Andrés Polo Villafañe, ocurrido el 1º de agosto de 2018. • El 16 de octubre de 2020, el apoderado presentó solicitud de conciliación extrajudicial, que fue asignada a la Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali. • El 18 de noviembre de 2020, la mencionada autoridad, profirió el auto N° 427, mediante el cual determinó que el medio de control de reparación directa debió interponerse hasta el 3 de agosto de 2020 y que, en consecuencia, ya no era un asunto pasible de conciliación extrajudicial.

A pesar de esto, incluyó la siguiente manifestación: “No obstante, esta Agencia del Ministerio Público no es la última instancia para determinar la caducidad del asunto en cuestión, razón por la cual expide la constancia pertinente, de conformidad con los parámetros establecidos en el Decreto 1069 del 2015 y la Ley 640 de 2001, documento con el cual la parte aquí convocante puede acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para que sea el Juez de conocimiento quien determine, en últimas, si efectivamente operó o no el fenómeno de la caducidad en el asunto materia de la referencia.” • El libelista, aseguró que el 20 de noviembre de 2020 dirigió un escrito a la referida Procuraduría, argumentando que para el conteo del término de caducidad debía tenerse en cuenta la suspensión de términos que se decretó en virtud de la emergencia sanitaria causada por el virus de covid-19 y contenida en el Decreto 564 de 2020. • Manifestó que, a la fecha, la Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali no ha emitido pronunciamiento al documento de 20 de noviembre de 2020. 1.4.

Fundamentos de la solicitud De los hechos narrados en el escrito de tutela, se extrae que, para el apoderado de las actoras, el medio de control reparación directa que intentó interponer por la Demandantes: María Del Rosario Villafañe Esparza y otros Demandado: Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2022-00497-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presunta responsabilidad de entidades públicas en el fallecimiento de José Andrés Poli Villafañe, podía ejercerse hasta el 19 de noviembre de 2020, en virtud de la suspensión de términos que dispuso el Decreto 564 de 2020, no como lo concluyó la Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali en el auto N° 427 de 18 de noviembre de 2020. 1.5.

Trámite de la acción Mediante auto de 25 de abril de 2022, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las tutelantes, y como accionada a la Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali. 1.6. Intervenciones Remitida la respectiva comunicación, se presentó la siguiente intervención: 1.6.1.

La Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali, por intermedio de su titular, manifestó que la acción constitucional resultaba improcedente por cuanto, como se le explicó en el auto atacado, la parte actora pudo radicar la demanda de reparación directa, a fin de que fuese el Juez de lo Contencioso Administrativo, quien definiera si se presentó o no la caducidad.

Adicionalmente, frente a la solicitud presuntamente radicada el 20 de noviembre de 2020, manifestó que, verificado el archivo electrónico, no obra el mencionado documento y que, en todo caso, con el escrito de tutela no se allegó constancia alguna de envío o recepción del mensaje correspondiente. 1.7. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 4 de mayo de 2022, resolvió: “PRIMERO. DECLÁRASE improcedente la acción de tutela impetrada por los señores MARIA DEL ROSARIO VILLAFAÑE ESPARZA, PAULINA VILLAFAÑE ESPARZA, FRANCIA DORIS VILLAFAÑE ESPARZA, MARIA DEL SOCORRO VILLAFAÑE ESPARZA, AURA STELLA VILLAFAÑE ESPARZA, CLARA INES VILLAFAÑE ESPARZA, ANA JESUS VILLAFAÑE ESPARZA y LIBIA MARIA RUDAS VILLAFAÑE; a través de apoderado judicial, contra la PROCURADURIA 19 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE CALI, para la protección del derecho fundamental al debido proceso, invocado por los accionantes, acorde con lo explicado en la parte motiva de esta providencia.” La decisión fue sustentada en que el auto del cual se predica la presunta vulneración al derecho fundamental al debido proceso data del 18 de noviembre de 2020, el cual fue notificado el mismo día pero que, en contraste, el escrito de tutela fue radicado hasta el 22 de abril de 2022, por lo que consideró que el lapso de 17 meses y 3 días no resultaba razonable para intentar la acción constitucional.

Demandantes: María Del Rosario Villafañe Esparza y otros Demandado: Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2022-00497-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8. Impugnación En escrito de 11 de mayo de 20222 enviado al buzón web del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el apoderado de las actoras impugnó lo resuelto por el a quo y, para ello, planteo los siguientes argumentos: En primer lugar, señaló que en el fallo de primera instancia se omitió estudiar la causa por la cual se interpuso la tutela, esto es, la presunta vulneración al derecho fundamental al debido proceso por parte de la Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali, quien desconoció que para su caso particular debía tenerse en cuenta que el término de caducidad se encontraba suspendido.

En segundo lugar, aunque reconoció que la tutela se inició luego de que transcurriera un lapso considerable respecto de la emisión del auto atacado, adujo que lo cierto es que la acción constitucional no tiene términos establecidos y que, en todo caso, la vulneración era actual pues a la fecha no se ha realizado la audiencia de conciliación extrajudicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra el fallo de tutela de 4 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 4 de mayo de 2022, emitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la cual se resolvió declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de inmediatez. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) naturaleza de la acción de tutela;

(ii) requisito de inmediatez y (iii) el análisis del caso concreto. 2.3. Naturaleza de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. 2 La impugnación se presentó dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991, comoquiera que la sentencia de primera instancia fue proferida el 4 de mayo de 2022 y el escrito de impugnación se radicó el 11 de mayo siguiente.

Demandantes: María Del Rosario Villafañe Esparza y otros Demandado: Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2022-00497-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual.

Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable3. 2.4. Del requisito de inmediatez La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela debe presentarse en un término razonable y proporcionado, a partir del hecho que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales.

En efecto, el requisito de la inmediatez tiene por finalidad preservar la naturaleza de la acción de tutela, concebida como “un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados”4. En este orden de ideas, resulta pertinente recordar lo que ha expuesto el máximo órgano de la jurisdicción constitucional en cuanto a la acreditación de este requisito5: “41.

Con el fin de orientar la labor del juez de tutela, la jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios que ayudan a determinar, en cada caso, el cumplimiento del requisito de inmediatez: (i) la situación personal del peticionario, que puede hacer desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve;

(ii) el momento en el que se produce la vulneración, ya que pueden existir casos de violación permanente de derechos fundamentales; (iii) la naturaleza de la vulneración, pues la demora en la presentación de la tutela puede estar relacionada, precisamente, con la situación que, según el accionante, vulnera sus derechos fundamentales; (iv) la actuación contra la que se dirige la tutela, ya que si se trata de una providencia judicial, el análisis debe ser más estricto, y (v) los efectos de la tutela en los derechos de terceros, quienes tienen la expectativa legítima de que se proteja su seguridad jurídica”. 2.5.

Caso concreto En el presente caso, se tiene que las señoras María Del Rosario Villafañe Esparza, Paulina Villafañe Esparza, Francia Doris Villafañe Esparza, María Del Socorro Villafañe Esparza, Aura Stella Villafañe Esparza, Clara Inés Villafañe Esparza, Ana Jesús Villafañe Esparza y Libia María Rudas Villafañe, por intermedio de apoderado, intentaron agotar el requisito de la conciliación extrajudicial de que trata el numeral 1 artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de ejercer el medio de control de reparación directa por el fallecimiento de un familiar.

Mediante auto N° 427 de 18 de noviembre de 2020, la Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali consideró que, para ese caso, había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, motivo por el cual señaló que el asunto no 3 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010. 4 Corte Constitucional, Sentencia SU-391 de 2016. 5 Sentencia T-091/18.

Demandantes: María Del Rosario Villafañe Esparza y otros Demandado: Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2022-00497-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co era conciliable; no obstante, manifestó en dicho documento, que se expediría la constancia correspondiente a fin de que se iniciara el medio control y que fuera un juez quien determinara si en efecto existía la extemporaneidad.

Frente a lo anterior, el 22 de abril de 2022, el apoderado de las demandantes intentó desvirtuar lo manifestado por la mencionada autoridad por medio de una acción de tutela que fue conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, quien estableció que, entre la notificación del auto de 18 de noviembre de 2020 y la pretensión de amparo constitucional había transcurrido un plazo irrazonable superior a 17 meses, por lo que se incumplió con el requisito de la inmediatez, en consecuencia, declaró la improcedencia de la acción de tutela.

Ahora bien, en el escrito de impugnación, el apoderado de las actoras presentó dos argumentos, así: (i) que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se abstuvo de pronunciarse sobre el fondo de la controversia y; (ii) que la tutela no atiende a términos para su ejercicio y, en todo caso, la vulneración es actual. En lo que atañe al primer punto de disenso, debe decirse que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no solo no debía pronunciarse sobre la presunta vulneración de derechos cometida por la Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali, sino que tampoco podía hacerlo, esto por cuanto el juez de tutela se encuentra obligado a verificar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad, como lo es la inmediatez, antes de abordar el estudio de fondo.

Siendo así, una vez se acredita que una solicitud de tutela carece de algún requisito de procedibilidad, entiéndase, legitimación en la causa, inmediatez, subsidiariedad, entre otros, el juez debe declarar su improcedencia y abstenerse de abordar la controversia, como lo hizo el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, aunado a que la parte actora tampoco justificó el por qué de la tardanza en la interposición del presente mecanismo constitucional.

Por lo tanto, este argumento no tiene la entidad para desvirtuar lo decidido en primera instancia. Por otra parte, si bien el Decreto 2591 de 1991 no estableció un término perentorio para la interposición del mecanismo constitucional, lo cierto es que la naturaleza de la acción de tutela, esto es, como medio para la protección inmediata de los derechos fundamentales, conlleva la necesidad de que los particulares la ejerzan dentro de un término razonable, figura que surge de un análisis de ponderación de los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-391 de 2016, entre otras, para cada caso en concreto.

A partir de lo anterior, se tiene que, para el libelista, la vulneración es actual por cuanto no se ha podido realizar la conciliación prejudicial que solicitó ante la Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali. No obstante, debe decirse que, desde la expedición del auto de 18 de noviembre de 2020 la autoridad dejó claro que no realizaría dicha audiencia y, a su vez, expidió constancia en la cual puso de presente los motivos que respaldaban esa decisión, luego no puede hablarse de una supuesta vulneración que se extendiera Demandantes: María Del Rosario Villafañe Esparza y otros Demandado: Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2022-00497-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el tiempo, sino que claramente hay un momento puntual a partir del cual el apoderado de las actoras conoció la decisión definitiva6 y pudo atacar lo resuelto.

A lo anterior se suma que, la misma Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali informó en la decisión reprochada que las demandantes podían intentar el medio de control de reparación directa ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para que fuera un juez quien estudiara la presunta caducidad. Así la cosas, verificado que entre los anexos del informe rendido por la Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali obra el envío de la notificación del auto de 18 de noviembre de 2020 en esa fecha, notificación que además se acepta en el escrito inicial de este proceso, resulta claro que la parte actora aguardó, de forma injustificada, casi año y medio para acudir al mecanismo constitucional, lapso que de ninguna manera puede considerarse expedito para el ejercicio de la acción de tutela.

Igualmente, con lo allegado al plenario, no se acreditó alguna circunstancia que conlleve a considerar que las actoras son sujetos de especial protección constitucional y que esto hubiera afectado la posibilidad de acudir a este medio de forma oportuna. Finalmente, frente a la manifestación relativa a la presentación de un documento el 20 de noviembre de 2020 ante la Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali del cual no se ha obtenido respuesta, se tiene que dicho aspecto no fue objeto de impugnación y, en gracia de discusión, bastará con decir que, con los anexos de la tutela no se allegó constancia de la radicación de este escrito y, toda vez que la autoridad accionada manifestó que aquel no fue encontrado en el archivo de la entidad, no hay lugar a emitir decisión alguna al respecto.

En conclusión, ya que la parte actora no justificó el amplio periodo transcurrido entre la notificación de la decisión atacada y la interposición de la acción de tutela, se confirmará lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el fallo de 4 de mayo de 2022. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 4 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró la improcedencia de la acción de tutela.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 6 En el referido auto se consigna que contra aquel no proceden recursos. Demandantes: María Del Rosario Villafañe Esparza y otros Demandado: Procuraduría 19 Judicial I para asuntos Administrativos de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2022-00497-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”